加強校外培訓機構監管的立法探討

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摘要：校外培訓機構應符合教育方針，服務我國教育事業。將校外培訓機構監管納入法治軌道具有必要性，加強立法研究是題中應有之義。鑒于我國校外培訓機構監管的法律規范并不完善，監管力度有待加強，監管中權益保護存在缺陷，有必要通過立法手段加強監管。通過健全校外培訓機構監管法律體系，實現監管方式與手段規范化，有效保護校外培訓中的合法權益，讓校外培訓機構監管有法可依。

關鍵詞：校外培訓；依法監管；法律體系；權益保護

伴隨著社會經濟的不斷發展，我國教育教學各階段的校外培訓機構不斷發展壯大，雖然發揮了一定作用，但由于校外培訓機構的管理模式不規范、市場化、差異化較大，出現了不科學、亂漲價、缺乏監管的情況。校外培訓機構應該符合黨和國家有關教育的大政方針，應符合學業減負、推動素質教育，減少教育培訓領域的惡性競爭，為我國教育發展助力。部分校外培訓機構出于逐利性目標，在缺乏有效監管的情況下出現了任意漲價、虛假宣傳、價格欺詐等情況，背離了教育培訓規律，帶來諸多的社會負面效應。校外培訓機構具有一定的復雜性，在培訓內容、培訓方式、經營模式上具有較大差異。有的校外培訓機構是私立性質，是自然人、法人設立的培訓機構。有的校外培訓機構是具有半公立性質，在教育培訓和經營過程中，相較于私立校外培訓機構更具規范性。部分校外培訓機構出現了侵犯培訓者合法權益、擾亂社會教育秩序的危害，不規范不合法的校外培訓機構，應當納入依法監管的范圍。為此，相關職權部門應采取相應措施，加強校外培訓機構的監管。在監管的方式方法和程序要求上，不同地區不同時間的監管由于缺乏明確統一的專門性法律規范，使得監管的效果和力度有待提升。在全面依法治國，依法推進教育培訓規范化、有序化的大背景下，應進一步思考和研究校外培訓機構監管的立法問題，讓校外培訓機構監管有法可依、有章可循。

一、校外培訓機構監管法治化

校外培訓機構在經營過程中，應該遵守現有法律法規，符合國家的教育方針，避免給教育工作帶來負面影響。在推進素質教育、服務社會中，實現校外培訓機構與我國教育工作良善發展。鑒于校外培訓機構的復雜性和培訓教學內容、方式方法的差異性，也出現了侵犯培訓者合法權益，擾亂我國教育公平與教育秩序的情況，有必要將校外培訓機構監管納入法治化，以法治思維和方式推進校外培訓機構規范合法運營。

（一）校外培訓機構監管的必要性

校外培訓機構作為推動知識學習與能力培養的一部分，應該納入國家監管的范圍。在黨的基本方針和教育政策的指引下，校外培訓機構在制度建設、培訓內容、培訓方式中，都應該符合現有教育要求。不同于我國各教育階段的學習教育，校外培訓大多采用自然人、法人建立的培訓機構，具有一定的任意性，出現了培訓內容和方式不規范，背離我國現有教育理念和要求，不利于正常的教育教學工作。部分校外培訓不僅在自身管理和經營中存在著逐利性，將培訓作為獲取經濟利益的途徑，而且存在著背離素質教育、不利于貫徹落實教育減負的要求，陷入惡性競爭和侵犯學生合法權益的情形。［1］在此種背景下，將校外培訓機構的監管作為一項教育整頓內容便顯得十分必要。通過有效監管校外培訓機構，讓其在合理合法的范圍內活動是必要之舉。

（二）校外培訓機構監管的法治化問題

鑒于我國校外培訓機構監管的體制機制尚存在一定不足，在監管力度和監管方式中存在地區差異化、監管的常態化有待加強。以傳統的職權部門監管，以行政執法處罰為核心的監管方式，容易出現違背任意性和不規范的情況，難以讓校外培訓機構的監管具有長期性和制度性。有些情況下，校外培訓機構以變化形式，增加其隱蔽性等方式，逃避監管機構的監管，帶來諸多負面影響。因此，以法治思維和法治方式推進校外培訓機構監管顯得十分必要。在大力推進依法治國，建設社會主義法治國家的大背景下，教育教學也應當納入法治軌道。依法推進校外培訓機構的監管，首要內容便是出臺和完善有關校外培訓監管的法律規范，要落實依法監管，相關的立法工作必須得到認真對待。

二、校外培訓機構監管的立法缺陷

立法是實現法治的基礎，也是推進校外培訓機構有效監管的基礎。在推進教育整頓改革的大背景下，以法律的權威性、強制性，規范校外培訓機構的各項工作，實現校外培訓機構合法化和規范化。在對校外培訓機構進行有效監管中，我國的立法層面依然需要進行完善。尤其是在法律規范的修改制定和完善、規范校外培訓機構監管的程序性與公平性、推動校外培訓機構監管中合法權益的保護，都需要通過立法加以完善。在立法并不健全，執法規范化和執法力度有待加強的情形下，相應的缺陷和不足之處需要加以重視，以便提出具有針對性、具體化的立法完善措施。

（一）校外培訓機構監管的規范不完善

我國現有的教育法治內容，大多是針對學校教育而言的，尤其是義務教育、高等教育、職業教育等層面，以規范公益性教育培訓單位為核心。但是，伴隨著我國社會經濟發展，校外培訓機構作為一種教育教學形式，不斷滲入現有教育培訓體系，而相應的法律規范并不完善。2018年《國務院辦公廳關于規范校外培訓機構發展的意見》中，提到一些校外培訓機構違背教育規律和青少年成長發展規律，造成中小學生課外負擔過重，破壞了良好的教育生態。有必要加強日常監督管理、落實年檢年報制度、推行黑白名單制度等。2022年教育部、中央編辦、司法部出臺的《關于加強教育行政執法深入推進校外培訓綜合治理的意見》，要求健全校外培訓監管行政執法現有機制，通過分工合作、健全協同機制、加大查處力度等方式，強化教育行政部門的監管力度。但是，對校外培訓機構審批程序、許可內容、培訓內容、培訓質量、培訓價格等方面的行政檢查監管不夠明確具體，對監管機關的信息共享、案情通報、案件移送等內容的規范還不夠健全。此外，伴隨著網絡科學技術的進步，諸多的校外培訓轉移到互聯網，建設了相應網絡教育平臺、智能應用軟件等，占用諸多的社會教育資源和學生有效學習的時間精力，部分校外培訓機構甚至存在亂漲價、侵犯學生合法權益、擾亂正常學校教育秩序的情況。顯然，加強校外培訓機構的依法監管十分必要，但由于相應的監管規范并不健全，使得校外培訓機構監管陷入困境。

（二）校外培訓機構監管的執法力度不足

現有校外培訓機構監管并未形成制度化與常態化監管局面，在監管的力度、深度、廣度方面均存在一定缺陷。針對校外培訓機構的監管，主要來自學生舉報、業務糾紛，以市場監督管理部門為主。［2］監管的對象一般是以不符合辦學資質、侵犯合法權益的情況為主。監管部門在收到相應監管請求之后，諸多監管事項具有一定的復雜性，在證據收集、案件定性上存在模糊性。因此，大部分涉及校外培訓機構監管的事項上，主要是以行政處罰、限期整改、民事糾紛調解等方式化解，在執法的力度和效果上有待加強。此外，校外培訓機構在設立時，相應的資質要求和設立成本并不高，出現了校外培訓機構設立和撤銷容易，監管處理之后重新開設培訓機構的情形?？梢姡诂F有的校外培訓機構監管立法工作有待完善的情況下，監管的力度也不甚理想。

（三）校外培訓機構監管的權益保護有待加強

校外培訓機構涉及培訓機構、培訓對象、培訓中的聘用人員等，在缺乏有效監管的情況下，監管機構出于逐利性目標，容易在培訓機構營運過程中出現侵犯相關主體合法權益的情況。例如，有的校外培訓機構，出現了任意漲價、層層加價的情況，還有的培訓機構在收了培訓者的培訓費用之后，并不兌現相應的培訓內容，或者培訓內容出現了違背教育培訓規律的情況，甚至出現了校外培訓機構人去樓空，侵犯培訓者和聘用人員合法權益的情形。在出現了類似情況時，由于信息不對稱，調查取證較為困難，導致職權部門進行主動監管、有效打擊規范的難度增加，相應主體的合法權益無法得到有效保護。從某種意義上看，校外培訓機構監管中權益保護有待加強。

三、校外培訓機構監管的立法完善

我國校外培訓機構在經營過程中，需要遵守相關法律規范，避免出現違法違規的情況，給社會發展和穩定帶來不利影響。通過建立專門化的法律規范體系，將校外培訓機構的監管與現有的民法、商法、行政處罰法等規范體系相結合，讓校外培訓機構的監管有法可依。通過加強校外培訓機構監管的規范體系，不斷增強監管的程序性和執法力度，讓違法違規的校外培訓機構承擔相應的法律責任，提升違法成本，更好地服務于社會。通過建立健全有關校外培訓機構中各方主體的合法權益的保護機制，讓權益保護成為校外培訓機構監管重要一環。

（一）健全校外培訓機構監管的法律體系

2022年教育部、中央編辦、司法部出臺《關于加強教育行政執法深入推進校外培訓綜合治理的意見》，其法律效力級別是部門規范性文件，法律效力層級較低，監管的主體主要來自教育行政執法部門，涉及的條款內容較少，規范不夠細致，如何與其他法律規范相結合還存在一定缺陷。因此，建議出臺《校外培訓機構監管法》，將校外培訓機構的設定、培訓內容、運營形式等內容進行明確。同時，在監管的主體、監管形式、監管的權力、監管責任與義務等內容以明確的法律形式予以規定。同時，現有關于培訓的規范體系，應與新法律規范體系進行統籌，利用《民法典》《行政處罰法》等對涉及市場監管管理、校外培訓機構監管的內容進行整合，形成具有立體性、多層次、全方位的監管體系。校外培訓機構監管還應結合各地各區域的培訓機構實際情況，加強培訓制度建設，形成具有合法性科學性的素質教育，弱化校外培訓的逐利性，建立糾紛解決機制等方式，讓校外培訓機構監管常態化，發揮法律監管的實效性。

（二）推進校外培訓機構監管的規范執法

監管部門在對校外培訓機構進行監管的過程中，應當嚴格按照現有法律法規的要求，依照法定的程序和方式進行。以立法方式確立監管部門的職權范圍，建立責任清單制度，讓監管的內容以看得見的方式得到落實。在處理較為棘手的權益保護、責任范圍的過程中，監管部門應秉持執法公平、為人民服務的原則，在監管的全過程中體現公平正義。在此過程中，以法律手段凸顯信息公開、嚴格追責、整改督促等內容，讓校外培訓機構在公權力的嚴格限制下運營。此外，執法的手段和方式應該結合監管的實效，創新監管模式，善于運用法治思維和法治方式處理校外培訓機構的監管問題。［3］在存在疑難復雜的監管事項上，監管部門嚴格依照法定職權，協同其他有關部門進行綜合監管和治理，彰顯職權部門的監管能力和監管水平，最終實現良好的法律效果和社會效果，確保監管執法過程中的實效性。

（三）完善校外培訓機構監管權益保護機制

通過加強校外培訓機構的立法研究，建立健全相關的法律規范，將監管職權部門的執法問題納入法治軌道，凸顯依法保護相關主體基本權益的力度和決心，讓校外培訓機構監管中的合法權益得到切實有效的保護。在我國的校外培訓機構經營過程中，涉及的培訓機構、培訓對象、培訓機構聘用人員等，都應該納入合法權益保護的范圍。通過加強權益保護的原則規則，將各方的權益保護以明確的法律規范條文確立下來。例如，在涉及培訓對象合法權益保護時，應嚴格規定培訓內容和方式的平等協商一致，避免格式條款和不平等約定。在可能侵犯培訓對象基本信息權、安全保障、隱私權保護問題上，也應該以明確的約定為基礎。在涉及權益保護糾紛時，及時提供相應的權益保護途徑，讓校外培訓機構中的權益保護得到有效落實。［4］通過多種途徑加強校外培訓機構監管中的權益保護機制，讓不負責任、違背教育方針的校外培訓機構承擔相應的補償責任，確保培訓者的基本權益得到保護。

四、結論

我國校外培訓機構在發展過程中，應該尊重教育規律，貫徹現有的教育方針，依照法律規范的要求開展培訓工作，避免侵犯培訓者的合法權益。在校外培訓機構監管的法律體系有待完善的情形下，相關職權部門的監管容易出現障礙。因此，從立法層面重視校外培訓機構的監管問題，是當前和今后很長一段時間應當重視的問題。我國校外培訓機構在缺乏有效監管的情況下，容易陷入逐利性，侵犯培訓者的合法權益，也給素質教育、國家的教育方針落實帶來負面影響。校外培訓機構在設立、培訓內容和培訓方式上，也應該符合現有教育管理要求，避免出現監管漏洞，讓校外培訓機構監管有法可依。［5］在大力推進教育整頓治理，推動依法推進教育培訓的大背景下，我國校外培訓機構的監管在立法層面將不斷完善，符合教育培訓規律，服務社會經濟發展的教育培訓內容，將會在法律層面得到保護，相應的監管力度和廣度將得到進一步加強。

作者：于琳琳 單位：鶴壁職業技術學院