財政涉農扶貧資金整合探討

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摘要：近年來，中央就統籌盤活財政專項資金多次作出部署，明確鼓勵整合那些目標基本一致、投向相近、用途類似、管理方式接近的財政專項資金。涉農扶貧資金作為財政專項資金的一部分，也將面臨如何整合提升使用效益的問題。當前財政扶貧資金還存在項目設置碎片化、分配部門化、使用效益不高、績效管理空虛化等問題，為解決這些問題，各級政府加快了統籌整合涉農扶貧專項資金的步伐，但在過程中，也曝露了許多問題亟待解決，本文從揭示涉農扶貧資金整合使用中出現的問題入手，梳理出涉農扶貧資金整合的有效路徑，更好發揮財政資金扶貧作用，助力精準扶貧。

關鍵詞：涉農扶貧資金；資金整合；精準扶貧

長期以來，受政府財力的制約，用于扶貧的財政資金投入十分有限。同時受限于財政管理體制的影響，財政涉農扶貧資金分別由農業農村、水利、財政、發改、糧食、交通等多個部門管理支配，導致資金使用零星分散、項目低水平重復建設，有限的財力資源被肢解，資金效益發揮不明顯。因此，從推進脫貧攻堅、全面建設小康社會的大局出發，從集中力量辦大事促進縣域經濟發展的角度出發，推進財政涉農扶貧資金整合勢在必行。

一、溫州財政涉農扶貧資金投入分析

（一）上級財政補助資金投入逐步減少，不能滿足區縣扶貧項目的資金需求從近兩年針對加快發展縣的財政專項扶貧資金投入總量上分析，省級財政補助資金在逐步減少，主要還是以幫扶基礎設施改善為主，市本級占比也很少。各縣市區投入情況也如此，重點以基礎設施的改善為主，也呈逐年遞減趨勢。財政扶貧資金補助項目單一，扶貧發展項目與扶貧小額信貸補助都要靠縣級財政自己籌集。因此僅僅靠上級財政資金補助，還是遠遠不能滿足當前扶貧項目的資金總量需求。

（二）渠道多金額小項目多，涉農扶貧資金具有整合的現實必要性扶貧資金來源渠道多，包括了中央、省級、市、縣四級財政安排的所有可以用于扶貧的資金，涉及發改、資規、水利、農業農村、交通、住建等部門。資金管理部門各自為政，資金分配碎片化傾向比較嚴重，只重輸血不重造血，資金預期的使用效果不佳。如瑞安每年有大小扶貧項目上百個，每個項目資金由幾萬到十幾萬不等。針對這些來自不同渠道、金額大小不一的各類財政資金要整合使用，促進盡快發揮效益。

二、涉農扶貧資金整合存在的困難與問題

（一）投入主體職責不清，扶貧資金整合體制還未完全理順從調研情況來看，泰順縣反映在現有的管理體制下整合資金，縣級行政管理體制依然是條塊分割，只是將上級部門間難以協調的矛盾“下移”到縣里。各個職能部門從自身利益出發，為完成年度考核任務，存在爭奪資金的現象，一些固有的問題無法根本解決。比如個別項目投資完成額中包含的整合資金，只是為了增加項目工作業績而統計的其他部門使用和管理的財政涉農資金。文成縣反映從政策制定與實施主體角度看，扶貧政策涉及農、林、水、資規等諸多部門。各個部門圍繞農民增收、農業可持續發展、新農村建設等“三農”目標，難免會從各自的利益出發，制定政策、安排項目資金。在實際工作中，實質性整合還不徹底，職責交叉重疊、管理權限不夠清晰等問題依然存在。

（二）資金歸口部門多，職能交叉重疊，整合難度大上級補助資金主要是中央省市級部門以項目的方式進行下達，俗稱“戴帽”下達。各個行業部門根據職權管理著不同的項目資金，即使是同一行業部門的項目，也會因為項目類別的不同有著截然不同的使用管理規定。下撥資金使用需嚴守專款專用、按進度撥款等規定，相關部門每年都會開展定期或不定期的檢查。權限的制約加上嚴格的監管，造成下級政府無權也不愿意對一些上級條條安排的資金進行有效統籌整合。一些扶貧項目雖然可以通過整合多個涉農資金順利完成，但涉及多個管理部門，政出多門，項目申報、規劃設計、招投標、物資采購、竣工驗收等要求不一，整合難度明顯增加。調研中，平陽反映對部分執行緩慢的上級專項補助資金，將其統籌整合后用于其他建設內容，在專項資金績效評價時，因沒有按原用途使用，造成部分績效指標沒有完成，資金的績效評價得分不高。還有部分省級主管局用計劃任務的形式將資金進行肢解和安排，也增加了對上級專項資金統籌的難度。洞頭區反映由于多部門下達資金造成歸口單位不明確，影響資金使用。如2016年浙江省農林漁業經營與管理體系建設專項資金由省財政廳、農業廳、林業廳、海洋與漁業局聯合發文，造成區級的歸口部門不明確，影響資金使用。同時，多部門下達資金影響資金分配效率，從而影響項目建設。

（三）各類部門專項考核多，基層疲于應付扶貧資金一般以項目資金下達。在實際工作中，基層經常面臨著項目資金三個“不確定”現象，即能否下達的不確定、下達時間的不確定、下達金額的不確定。從實踐經驗看，項目資金下達往往落后于項目進度，不利于項目的順利推進。一些地方為趕項目進度，往往會以相同的項目去申請新的上級補助資金，造成一個項目申請了兩筆不同的上級補助資金，就可能被監管部門認為多頭申報、重復申報，有被追責的風險。就算是整合資金實施完的扶貧項目，也可能由于資金管理部門的管理規定不一，面臨著驗收難度大、久久不能報賬的問題。個別政策限制太死、不接地氣，對基層實際情況和群眾需求考慮不周，或者沒有根據形勢變化及時調整。目前，一些基層政府和管理部門存在一定的畏難情緒，特別是對上級財政資金的整合持觀望態度，能推就推，表面功夫做了不少，實際效果非常有效，更談不到創新和突破。蒼南縣調研發現，工作中突發性任務多疲于應付，應變機制欠缺；政策性文件多而零散，整合力度不夠；各部門各崗位人員工作主動性不強，工作效率不高，導致項目資金預算執行率低，沒能完成預算執行進度。洞頭調研時反映，省市檢查、績效評價太頻繁造成下級工作壓力大、工作繁忙。平陽調研時反映，基層干部覺得扶貧項目風險大，申報項目不積極主動。同時也缺少能夠有效帶動低收入農戶的好扶貧項目，導致扶貧資金找不到項目落實。

（四）資金來源單一，金融、社會資金參與度不高在扶貧實踐中，金融、社會資金參與扶貧的力度不高、范圍不廣。一是金融資金的利用率不高。從金融資金參與扶貧的情況來看，瑞安出臺小額貸款扶貧，貸款金額不超過五萬。二是相關配套改革特別是農村金融體制改革舉措有待深化。如政策性地方特色農業保險存在品種推廣難、賠付低、理賠難等問題，與農業經營組織、農戶的需求存在較大差異；村鎮銀行定位不準、創新不足、扶持激勵政策不完善，服務“三農”質效不高。對于整合社會資金，基層政府往往過多強調財政資金，對社會資金參與產生了排斥、擠出現象。

（五）分配機制不合理，資金結轉結余率偏高整合的扶貧資金分配機制不合理，沒有科學的按任務進度所“需”安排資金。農口項目與部門項目不同，有其特殊性，因此兩年內未完成資金收回不符合農口項目的實際情況。洞頭區表示部門計劃比資金文件下的遲造成，大項目需要資金整合，造成項目進度慢，配套資金籌集不到位，政策處理影響施工進度，設計、招標、工程隊轉包、審價等造成項目無法于兩年內核撥資金等。蒼南縣2015至2017年扶貧專項資金截至2018年5月31日尚有結余3905.38萬元，其中因項目未落實結余資金1486.96萬元，項目實施進度慢未及時報賬資金結余1972.74萬元。泰順縣反映，省財政專項扶貧資金中2017-2018年共下達該縣光伏小康項目資金6851萬元，已撥付項目單位3000萬元。由于項目實施進度緩慢，資金一直放在項目單位賬戶中，并未使用。剩余光伏小康資金3851萬元則一直滯留在縣財政。

（六）財政涉農扶貧項目庫建設尚待完善，缺乏統一規范完整的綜合信息平臺調研情況表明，5個地區大部分單位的項目庫建設開展較為規范，資金逐步納入信息平臺統一監管，但也存在不少問題。如平陽縣有部分單位還不夠重視，往往用申報計劃代替項目庫，沒有提前謀劃下一年度的項目庫建設。泰順個別鄉鎮、部門對項目庫建設重視不夠，項目儲備意識淡薄，個別單位對系統的操作使用不夠熟練，項目儲備還不夠豐富，特別是在村級層面上，村干部還未形成項目及時上報入庫的意識，不能充分發揮系統的最大效用。文成反映目前省級以上的資金項目儲備庫納入省級項目庫信息平臺，可“一事一議”項目又要納入中央統一的項目信息平臺，存在信息重復錄入。此外，在扶貧資金管理方面，中央又開發了新的監控平臺，將中央、省市縣資金全部納入該平臺實施精準監控，項目庫信息錄入和維護增加了很大的工作量。然而，市、縣財政項目管理尚未形成系統項目庫信息平臺，目前還是以手工操作為主。

三、涉農扶貧資金整合的路徑建議

針對上述問題，根據溫州實際，借鑒全國各地的扶貧資金整合模式，從理順整合體制出發，通過制度完善、創新整合機制、搭建統一規范完整的綜合信息平臺、引入多方面的資金參與扶貧等路徑實現資金整合。

（一）深化配套改革，著力構建財政涉農資金整合新體制一是明確部門職權與責任。為有效整合資金，各級政府與相關部門要相互協調配合，構建中央、省、市、縣四級聯動機制，明確資金整合過程中各部門的職權與責任。二是增強基層政府財政實力。要明確提高財政資金投資“三農”比例，加大涉農扶貧轉移支付力度，依法減輕基層政府一些不必要的財政負擔，切實增強基層財政計中國鄉鎮企業實力、財政壓力。三是繼續推動權限下放。從克服因層層審批、級級下達而造成的資金周轉期過長、體制機制過度僵化的弊端出發，積極推進財政涉農資金和項目審批權限下放，賦予縣級政府更大的自主權，由其根據縣域發展規劃統籌安排使用各級財政資金，增強縣級政府統籌使用資金的權限與能力。要采取獎勵措施鼓勵創新與突破，促進資金整合新機制早日形成運行。

（二）打破固有限制，完善與健全資金管理新體系為有效推動扶貧資金整合，要敢于打破部門行業界別，依法調整相關部門利益格局，促成部門形成共識。要由國家統一規劃，財政部門負責牽頭實施，各級政府、各職能部門要根據分工抓好具體工作的落實，完善實施細節，把握整合工作的進度，及時跟進督導。相關職能部門要從講大局的高度抓緊清理歸并相關資金管理辦法。要堅持以縣為主推動資金整合，縣級政府要負起主體責任，以發展規劃引導資金整合。縣級財政部門要根據發展規劃和重點，按照“三集中”的要求統一申報項目和資金，強化對涉農扶貧資金的預算管理，提高資金使用效益。

（三）建立融資有效平臺，引導金融資本有效參與扶貧為促進扶貧資金投入多元化，要從拓寬融資渠道入手，探索建立涵蓋各種社會力量參與的多樣化融資平臺，有效調動社會資源投資扶貧項目。要充分發揮財政資金的乘數效應，引導更多資本投入“三農”。以政府購買公共服務的和有序推動農村公共基礎設施PPP模式等多種方式，撬動大量的金融資本、社會資金參與脫貧攻堅。繼續探索完善以“股權量化、按股分紅、收益保底”為主要內容的農村資產收益扶貧機制，增加農民資本性收入。考慮設立農村農民貸款風險基金，取消針對涉農的一些不合理限制；鼓勵開發便民的金融惠農產品和特色農業保險，財政可給予一定的補助或貼息，密切幫扶對象與企業、金融保險機構、政府部門等多方的利益關系，探索農村集體經營性用地入市，擴大農村資產抵押擔保融資范圍，實現金融扶貧對幫扶群眾貸款主體的全覆蓋。

（四）提升干部隊伍素質，建立有效的評價體系資金整合工作成敗關鍵在于人，一支高素質的干部隊伍，將有力地推動資金整合工作各環節穩步向前發展。提升基層干部隊伍素質，一是要加強工作人員職業道德教育，提升道德素養；二是開展資金整合政策法規和業務知識培訓，提升業務能力。同時，政府部門要推行績效考評制度，設置合理的獎罰兌現條款，為資金整合保駕護航。要建立健全容錯免責機制，對干部在推進資金整合過程中的改革創新、先行先試中出現失誤和過失，經有關部門認定符合容錯情形的，就應及時按程序予以免責，以此有效激發干部工作的積極性，鼓勵他們敢于人先、大膽探索、勇于作為。

（五）注重監管體系建設，強化對整合后涉農扶貧資金的監督管理經過整合的資金，集中度高、金額大，強化監督管理很有必要。一是實行政務公開。對納入整合的資金使用按照“公開、公正、公平”的原則，堅持和完善縣、鄉、村三級公示公告制度，在政府門戶網站和主要媒體公開統籌整合使用的財政資金來源、用途、項目進度、使用明細等情況，實現扶貧資金分配、使用的公開化，提高透明度。二是發揮鄉鎮監管職能。鑒于鄉鎮擁有就近就地的天然優勢，可考慮下放項目審批權到鄉鎮，賦予鄉鎮對扶貧項目資金的現場監管權限；縣級部門要加強日常監管，確保項目資金使用的安全高效，。三是健全群眾監督和評價機制。以建立貧困戶是否收益、是否滿意為導向的評價機制為目標，建立健全貧困群眾參與扶貧項目選擇、實施、管理制度，提升基層群眾社會事務參與度。四是推行項目全過程監管。建立多層次、全方位、多形式的監督機制，建立健全舉報受理、反饋機制，實施事前、事中、事后的全過程監督。監察、審計、財政等部門要各司其職，依法履職，并對職責落實情況進行跟蹤問效。

（六）建立涉農扶貧項目信息庫，打造統一規范完整的信息平臺進一步加強涉農扶貧項目庫建設，進行項目整合，可以借鑒山西石樓模式，預算內整合實行資金報賬制，預算外整合資金實行統計制度。主管部門聯合建立完善項目申報、項目儲備和報備制度，并對項目庫的申報、踏勘、公示、入庫等環節做出了規定。建議程序如下：在主要媒體和政府網站發布項目申報通知，明確方向、要求、補助額度等內容，由各主體向所在鄉鎮提出申請；鄉鎮對項目進行踏勘審核并上報，重要項目由主管局聯合鄉鎮進行踏勘審核；經踏勘審核后，將符合條件的項目在政府網站上進行公示，無異議后予以入庫；項目儲備工作要求在每年12月底前完成，次年的扶貧項目原則上從項目庫中選取，未進入項目庫的項目一般不予考慮。依托農村綜合改革信息管理系統的應用，積極推廣復制涉農扶貧資金整合的試點工作經驗，擴大試點成果，進一步推進涉農扶貧資金整合的信息化、制度化、規范化。

參考文獻：

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[2]范敬嶺.創新機制強化管理確保財政支農資金安全運行農村財政與財務.

[3]林潔，周思維.改進農村審計模式新思路.會計之友，2011.3（下）：67-69.

作者:陳琛凝 單位:溫州科技職業學院