生態(tài)環(huán)境網(wǎng)格化監(jiān)管現(xiàn)狀研究

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摘要：新形勢(shì)下，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)展面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，為深入做好污染防治，生態(tài)環(huán)境網(wǎng)格化監(jiān)管工作需得到進(jìn)一步創(chuàng)新，才能更好地挖掘環(huán)境監(jiān)管盲區(qū)。文章綜述了我國(guó)生態(tài)環(huán)境網(wǎng)格化監(jiān)管工作的實(shí)施情況，針對(duì)存在的機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不暢、聯(lián)動(dòng)性不足、信息化建設(shè)不到位的問(wèn)題，提出完善生態(tài)環(huán)境網(wǎng)格化監(jiān)管機(jī)制、從“單職能網(wǎng)格”向“多職能網(wǎng)格”轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境網(wǎng)格信息化建設(shè)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)格監(jiān)管；環(huán)境執(zhí)法；生態(tài)環(huán)境

生態(tài)環(huán)境網(wǎng)格化監(jiān)管工作是深入貫徹生態(tài)文明思想的重要舉措，它是以各級(jí)屬地政府作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管的責(zé)任主體，建立“五定”機(jī)制（即定區(qū)域、定人員、定職責(zé)、定任務(wù)、定獎(jiǎng)懲），形成“分級(jí)負(fù)責(zé)、全面覆蓋”的網(wǎng)格化監(jiān)管體系，使生態(tài)環(huán)境監(jiān)管區(qū)域更加具體明確、各級(jí)人員環(huán)保職責(zé)更加清晰、社會(huì)各界參與度更加廣泛，從而填補(bǔ)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管空白，提高環(huán)境執(zhí)法效能[1]。在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于從高速度向高質(zhì)量發(fā)展的新形勢(shì)下，人民對(duì)美好生態(tài)環(huán)境的需求度越來(lái)越高，環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的形勢(shì)仍為嚴(yán)峻。未來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展會(huì)給生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶來(lái)無(wú)法忽視的壓力，不斷創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境網(wǎng)格監(jiān)管工作，可切實(shí)幫助提升環(huán)境監(jiān)管效率。

1我國(guó)生態(tài)環(huán)境網(wǎng)格監(jiān)管實(shí)施情況

1.1國(guó)家層面部署情況

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：要改進(jìn)社會(huì)治理方式，創(chuàng)新社會(huì)治理體制，以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)[2]。為著力改善環(huán)境質(zhì)量，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管，2014年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》對(duì)生態(tài)環(huán)境網(wǎng)格化監(jiān)管工作提出了明確的要求和指導(dǎo)意見(jiàn)[3]。

1.2地方層面落實(shí)情況

為有效貫徹落實(shí)生態(tài)環(huán)境網(wǎng)格監(jiān)管工作，全國(guó)各地先后結(jié)合實(shí)際制定并印發(fā)相關(guān)實(shí)施方案。網(wǎng)格化的監(jiān)管模式進(jìn)一步完善現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作體系，大大促進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作。近幾年，福建省圍繞建立和完善環(huán)境網(wǎng)格化監(jiān)管體系，從企業(yè)主體責(zé)任、信息化平臺(tái)、專家隊(duì)伍、社會(huì)公眾參與、社區(qū)隊(duì)伍和職責(zé)、長(zhǎng)效機(jī)制等方面進(jìn)一步實(shí)化環(huán)境網(wǎng)格化監(jiān)管工作，取得了一定的成果，是福建省生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)取得的可供推廣復(fù)制的成果之一。山東省開(kāi)展評(píng)比典型示范工作，通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”推出網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管體系建設(shè)典型示范單位，激勵(lì)地方勇于探索創(chuàng)新多種形式的網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管模式，進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境網(wǎng)格員隊(duì)伍建設(shè)與信息化建設(shè)[4]。成都市龍泉驛區(qū)通過(guò)科學(xué)劃分生態(tài)環(huán)保網(wǎng)格、招聘環(huán)保協(xié)管員、建立污染源數(shù)據(jù)庫(kù)等措施實(shí)現(xiàn)對(duì)轄區(qū)的全覆蓋監(jiān)管[5]。沈陽(yáng)蘇家屯引入第三方管理服務(wù)，全面掌握污染源排放情況，實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管精細(xì)化和專業(yè)化[6]。

2生態(tài)環(huán)境網(wǎng)格化監(jiān)管存在問(wèn)題

2.1機(jī)制建設(shè)存在不足，機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不暢

生態(tài)環(huán)境網(wǎng)格化監(jiān)管體系的“五定”機(jī)制在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，出現(xiàn)不同程度的問(wèn)題，造成無(wú)法真正打通監(jiān)管“最后一公里”。

⑴定區(qū)域方面：通常情況下生態(tài)環(huán)境網(wǎng)格劃分是根據(jù)行政區(qū)域進(jìn)行劃分的，但各地區(qū)的污染源行業(yè)分布不同，有些四級(jí)網(wǎng)格（以社區(qū)、村居為主）分布大量的企業(yè)，而有些四級(jí)網(wǎng)格存在的企業(yè)寥寥無(wú)幾，若不根據(jù)污染源分布密度安排監(jiān)管力量，這會(huì)造成監(jiān)管力量與監(jiān)管對(duì)象的失衡現(xiàn)象。

⑵定人員方面：大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（三級(jí)網(wǎng)格）、村居（四級(jí)網(wǎng)格）未設(shè)置專職生態(tài)環(huán)境網(wǎng)格員，無(wú)編制和預(yù)算經(jīng)費(fèi)，目前主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員和村（社區(qū)）干部兼任網(wǎng)格員，他們本就承擔(dān)基層的工作負(fù)擔(dān)，又缺乏環(huán)保專業(yè)知識(shí)，即使加強(qiáng)培訓(xùn)，發(fā)揮監(jiān)管作用仍有限。

⑶定職責(zé)方面：實(shí)施方案中盡管都明晰列出各級(jí)網(wǎng)格需承擔(dān)的職責(zé)，但由于生態(tài)環(huán)境網(wǎng)格員在實(shí)際監(jiān)管中無(wú)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法權(quán)，網(wǎng)格員的檢查權(quán)限受到很大限制，容易錯(cuò)過(guò)固定環(huán)境違法行為證據(jù)的機(jī)會(huì)。

⑷定任務(wù)方面：“分級(jí)管理”容易造成上級(jí)向下級(jí)安排傳達(dá)任務(wù)多，下級(jí)向上級(jí)報(bào)告少，導(dǎo)致上下級(jí)網(wǎng)格之間的聯(lián)系貫通弱化。

⑸定獎(jiǎng)懲方面：部分地區(qū)缺乏配套考核和獎(jiǎng)懲措施機(jī)制，上級(jí)對(duì)下級(jí)的督促指導(dǎo)作用不到位。

2.2聯(lián)動(dòng)性不足

從橫向上看，生態(tài)環(huán)境網(wǎng)格化監(jiān)管工作涉及領(lǐng)域廣，這項(xiàng)工作不能只由生態(tài)環(huán)境部門“單打獨(dú)斗”，其他部門同樣負(fù)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)（“一崗雙責(zé)”），部門經(jīng)常出現(xiàn)各自執(zhí)法、交叉執(zhí)法的情況，多部門執(zhí)法聯(lián)動(dòng)有待加強(qiáng)。從縱向上看，市、縣（一、二級(jí)網(wǎng)格）容易與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居（三、四級(jí)網(wǎng)格）聯(lián)動(dòng)脫節(jié)，因鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村居網(wǎng)格化監(jiān)管的人員、經(jīng)費(fèi)缺乏，本身存在巡查監(jiān)管未到位問(wèn)題，又因近幾年機(jī)構(gòu)改革影響，機(jī)構(gòu)和人員的調(diào)整，加劇上下級(jí)網(wǎng)格監(jiān)管工作脫節(jié)。

2.3信息化建設(shè)不到位

一方面，雖然各地區(qū)先后建成生態(tài)環(huán)境網(wǎng)格化系統(tǒng)，但部分系統(tǒng)依托政務(wù)外網(wǎng)，部分系統(tǒng)依托互聯(lián)網(wǎng)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居一般不具備電子政務(wù)網(wǎng)，這會(huì)造成上下級(jí)網(wǎng)格、同級(jí)網(wǎng)格之間無(wú)法直接共享信息，平臺(tái)無(wú)法直接將環(huán)境違法信息轉(zhuǎn)給其他負(fù)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的部門，較難實(shí)現(xiàn)部門聯(lián)動(dòng)；網(wǎng)絡(luò)資源不統(tǒng)一也會(huì)影響上級(jí)網(wǎng)格調(diào)度下級(jí)網(wǎng)格落實(shí)巡查情況的效率，若網(wǎng)格員或執(zhí)法人員重復(fù)在系統(tǒng)里錄入信息，在一定程度上降低工作效率并浪費(fèi)人力物力[7]。

3對(duì)策措施

3.1完善生態(tài)環(huán)境網(wǎng)格化監(jiān)管機(jī)制

為適應(yīng)新形勢(shì)下的環(huán)境監(jiān)管需求，各地區(qū)應(yīng)結(jié)合地方實(shí)際修訂完善生態(tài)環(huán)境網(wǎng)格化監(jiān)管實(shí)施方案。⑴在定區(qū)域方面：將原網(wǎng)格化監(jiān)管體系進(jìn)行調(diào)整、充實(shí)和提升，對(duì)污染程度輕，方便管理的網(wǎng)格，可進(jìn)行適當(dāng)合并原單元網(wǎng)格；對(duì)巡查任務(wù)重、管理難度大的網(wǎng)格單元，可細(xì)化原單元網(wǎng)格，并將大型企業(yè)、重點(diǎn)污染企業(yè)、飲用水源地等重點(diǎn)區(qū)域，獨(dú)立劃分為重點(diǎn)網(wǎng)格，由此形成差異化網(wǎng)格監(jiān)管。⑵定人員方面：加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管力量的配備，除了在社會(huì)上招錄專職網(wǎng)格員，還可與環(huán)保志愿隊(duì)伍合作或返聘環(huán)保系統(tǒng)退休人才，提高生態(tài)環(huán)境網(wǎng)格員的專業(yè)性和執(zhí)行力。⑶定職責(zé)方面：根據(jù)法律規(guī)定，臨聘人員不具備執(zhí)法資格，建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村居組建綜合執(zhí)法隊(duì)伍，將環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村居綜合執(zhí)法隊(duì)伍，賦予綜合執(zhí)法隊(duì)伍生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)，可以實(shí)現(xiàn)更快掌握企業(yè)環(huán)境違法行為。⑷定任務(wù)方面：生態(tài)環(huán)境網(wǎng)格化監(jiān)管體系的運(yùn)行，不能只是下級(jí)網(wǎng)格完成上級(jí)安排的任務(wù)，上級(jí)網(wǎng)格也要做好指導(dǎo)監(jiān)督工作。可通過(guò)成立網(wǎng)格督查隊(duì)伍，完善生態(tài)環(huán)境網(wǎng)格責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)各級(jí)網(wǎng)格落實(shí)環(huán)保職責(zé)的情況進(jìn)行定期督查和通報(bào)。⑸定獎(jiǎng)懲方面：要落實(shí)獎(jiǎng)懲并行機(jī)制，問(wèn)責(zé)生態(tài)環(huán)境網(wǎng)格化監(jiān)管工作履職不到位的部門或個(gè)人，表彰獎(jiǎng)勵(lì)有特色做法的部門和表現(xiàn)突出的生態(tài)環(huán)境網(wǎng)格員，也可考慮將網(wǎng)格員上報(bào)的環(huán)境違法行為納入有獎(jiǎng)舉報(bào)范圍。

3.2從“單職能網(wǎng)格”向“多職能網(wǎng)格”轉(zhuǎn)變

除了生態(tài)環(huán)境部門需要進(jìn)行生態(tài)環(huán)境網(wǎng)格監(jiān)管，其他部門如水利部門需要開(kāi)展河流網(wǎng)格巡查，交通部門需要開(kāi)展公路網(wǎng)格巡查，林業(yè)部門需要開(kāi)展森林保護(hù)巡查等。這些“單職能網(wǎng)格”類型的增多需要更多的巡查力量，因此，“單職能網(wǎng)格”被合并為“多智能網(wǎng)格”將成為必然趨勢(shì)。通過(guò)引入第三方組建綜合巡查隊(duì)伍或者推進(jìn)多領(lǐng)域網(wǎng)格化（包括生態(tài)環(huán)境網(wǎng)格化）與綜治網(wǎng)格化無(wú)縫對(duì)接，不僅能夠精簡(jiǎn)各領(lǐng)域網(wǎng)格員，避免資金、人力、物力資源浪費(fèi)，還能夠加強(qiáng)多部門聯(lián)動(dòng)，減少多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法等情況，形成“部門聯(lián)治”的格局。

3.3創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境網(wǎng)格信息化建設(shè)

生態(tài)環(huán)境網(wǎng)格化監(jiān)管體系的改進(jìn)創(chuàng)新離不開(kāi)一套完整的生態(tài)環(huán)境網(wǎng)格化監(jiān)管系統(tǒng)。首先，各地區(qū)應(yīng)避免重復(fù)建設(shè)生態(tài)環(huán)境網(wǎng)格化監(jiān)管系統(tǒng)，系統(tǒng)必須打通上下級(jí)、同級(jí)部門間的聯(lián)動(dòng)壁壘，實(shí)現(xiàn)從“受理登記”環(huán)保網(wǎng)格事件、“批轉(zhuǎn)分流”環(huán)保網(wǎng)格事件至相關(guān)職能部門、“辦理反饋”事件處理結(jié)果、到“考核評(píng)估”一系列流程的有效閉環(huán)。其次，環(huán)境違法行為越發(fā)隱蔽，傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境網(wǎng)格化監(jiān)管系統(tǒng)已無(wú)法滿足新的監(jiān)管需求，建立智慧型生態(tài)環(huán)境網(wǎng)格化監(jiān)管系統(tǒng)，統(tǒng)一網(wǎng)格編碼，整合地理信息、生態(tài)環(huán)境信息等各要素，并借助遙感監(jiān)測(cè)、大數(shù)據(jù)分析等手段，為精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)違法問(wèn)題提供技術(shù)支撐。

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作者:高信娟 單位:福建省平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)環(huán)境執(zhí)法支隊(duì)