芻論人大代表言論免責(zé)權(quán)的立法完善

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為保證各級(jí)人大代表依法行使代表的職權(quán)，履行代表的義務(wù)，發(fā)揮代表的作用，我國憲法、代表法、全國人民代表大會(huì)組織法、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法等規(guī)定了人大代表執(zhí)行職務(wù)的保障制度，其中尤以代表法第四章“代表執(zhí)行職務(wù)的保障”之規(guī)定最為集中、系統(tǒng)。在這些保障制度中，人大代表的言論免責(zé)權(quán)是重要組成部分。一般地，人大代表的言論免責(zé)權(quán)指的是人大代表為執(zhí)行職務(wù)在人民代表大會(huì)和人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的各種會(huì)議上的發(fā)言和表決，不受法律追究。它對(duì)維護(hù)人大代表合法權(quán)益、推動(dòng)人大代表主動(dòng)有效執(zhí)行職務(wù)，起到不少積極的作用。下文，將對(duì)現(xiàn)行人大代表言論免責(zé)權(quán)制度予以深入剖析，著重提出完善相關(guān)立法的合理建議。

一、我國對(duì)人大代表言論免責(zé)權(quán)的規(guī)定

我國對(duì)人大代表言論免責(zé)權(quán)的規(guī)定，始于1982年制定的憲法。在此之前，人大代表并未享有任何言論免責(zé)權(quán)。1954年憲法在人大代表執(zhí)行職務(wù)保障制度方面，僅于第37條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)代表，非經(jīng)全國人民代表大會(huì)許可，在全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間非經(jīng)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可，不受逮捕或者審判。”這條規(guī)定，只規(guī)定了全國人民代表大會(huì)代表的身體保障權(quán)，未規(guī)定地方各級(jí)人大代表的身體保障權(quán)，更沒提各級(jí)人大代表的言論免責(zé)權(quán)。此后，1975年憲法刪去了1954年憲法對(duì)全國人大代表身體保障權(quán)的規(guī)定，本已殘缺不全的人大代表保障權(quán)利變得蕩然無存。1978年憲法延續(xù)了1975年憲法的做法，對(duì)人大代表執(zhí)行職務(wù)保障權(quán)利不予規(guī)定。

1982年憲法首次賦予人大代表以言論免責(zé)權(quán)，其第75條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)代表在全國人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決，不受法律追究。”在憲法的指引下，代表法第29條規(guī)定：“代表在人民代表大會(huì)各種會(huì)議的發(fā)言和表決，不受法律追究。”全國人民代表大會(huì)組織法第43條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)代表、全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的組成人員，在全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決，不受法律追究。”地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法第34條規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表、常務(wù)委員會(huì)組成人員，在人民代表大會(huì)和常務(wù)委員會(huì)會(huì)議上的發(fā)言和表決，不受法律追究。”這些規(guī)定，共同構(gòu)成我國現(xiàn)行的人大代表言論免責(zé)權(quán)制度。

二、人大代表言論免責(zé)權(quán)的重要作用

在1982年憲法首次賦予代表以言論免責(zé)權(quán)之前，由于代表沒有言論免責(zé)權(quán)，不得不在人民代表大會(huì)的各種會(huì)議上謹(jǐn)小謹(jǐn)微，不敢大膽發(fā)表意見，噤若寒蟬，惟恐以言獲罪。在這種情形下，人大代表成了學(xué)習(xí)最高指示、傳達(dá)最高指示和中央文件的傳聲筒，人大代表職權(quán)萎縮，人大代表作用難以發(fā)揮。

當(dāng)前，在憲法的指引下，法律明確賦予了各級(jí)人大代表言論免責(zé)權(quán)，這在實(shí)踐中起著不可或缺的重要作用。一方面，言論免責(zé)權(quán)可以使各級(jí)人大代表在人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的各種會(huì)議上自由表達(dá)意見，不受政府機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)等的影響，維護(hù)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的憲政權(quán)威。另一方面，言論免責(zé)權(quán)可以使人大代表有效抵制原選舉單位可能存在的不合理指責(zé)或控告。雖然人大代表由選民直接或間接選舉產(chǎn)生，受選民或原選舉單位的監(jiān)督，選民或原選舉單位有權(quán)隨時(shí)依法罷免自己選出的代表，但這并不意味著人大代表維護(hù)和代表的僅僅是選出自己的選民或原選舉單位的利益。就全國人大代表來說，他/她雖然是由省、直轄市、自治區(qū)等一級(jí)的人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，并受省、直轄市、自治區(qū)等一級(jí)的原選舉單位的監(jiān)督，但對(duì)于全國人大代表來說，他/她并不僅僅對(duì)他/她由以產(chǎn)生的省、直轄市、自治區(qū)等地方原選舉單位負(fù)責(zé)，還要或者說主要是對(duì)全國的選民負(fù)責(zé)。作為全國人大代表的他/她在討論或?qū)徸h某些全國性的議題或議案時(shí)，除了考慮原選舉單位的利益外，還應(yīng)該或者主要地從全國人民的整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，在綜合考慮各種因素的基礎(chǔ)上做出自己的決定。在這種情況下，原選舉單位可能因人大代表的決定對(duì)其不利而對(duì)人大代表指責(zé)或控告，此時(shí)，言論免責(zé)權(quán)可以為人大代表提供有效的保護(hù)。

三、人大代表言論免責(zé)權(quán)制度的完善

事實(shí)證明，現(xiàn)行法律制度中的人大代表言論免責(zé)規(guī)定能夠保障代表排除后顧之憂，暢所欲言，自由表達(dá)意見，充分反映人民的意愿。不過，它仍然存在諸多不足。這些不足主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

1、言論免責(zé)權(quán)僅適用于人民代表大會(huì)和常務(wù)委員會(huì)會(huì)議上的發(fā)言和表決。

適用范圍的局限性，不利于充分、有效保護(hù)人大代表。在人民代表大會(huì)和常務(wù)委員會(huì)會(huì)議上發(fā)言和表決，僅僅是人大代表執(zhí)行職務(wù)的一種方式。除了會(huì)上發(fā)言和表決外，代表執(zhí)行職務(wù)的其它行為，例如人大會(huì)議中途休息期間對(duì)會(huì)上事項(xiàng)的討論，提出各項(xiàng)議案和質(zhì)詢、罷免案，向有關(guān)國家機(jī)關(guān)反映民意，參加對(duì)專項(xiàng)問題的調(diào)查研究，約見“一府兩院”領(lǐng)導(dǎo)人，對(duì)有關(guān)部門提出批評(píng)，回答選民或原選舉單位的詢問等，亦應(yīng)得到適當(dāng)保護(hù)，否則勢(shì)必束縛代表的手腳，限制代表監(jiān)督職權(quán)的行使，影響代表執(zhí)行職務(wù)和發(fā)揮代表作用。在這方面，我們是有經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的，近年來人大代表因依法履行職務(wù)而遭打擊報(bào)復(fù)的事情已經(jīng)屢屢發(fā)生。例如，湖北省一名人大代表因在一次座談會(huì)上提出了取消不合理收費(fèi)、改善投資環(huán)境的建議，其所在地的地稅局便以違反國家稅收征管法為由，向代表所在的企業(yè)下達(dá)了“責(zé)令限期整改通知書”和“稅務(wù)行政處罰事項(xiàng)通知書”。又如，武漢市一位區(qū)人大代表因舉報(bào)城管部門亂收費(fèi)，被數(shù)名城管人員強(qiáng)行攔車毆打。再如，遼寧葫蘆島市一位人大代表向市、區(qū)兩級(jí)政府和《人民日?qǐng)?bào)》等中央媒體反映葫蘆島市楊鋼地區(qū)鉬行業(yè)中偷稅漏稅與非法承包等問題，使當(dāng)?shù)囟嗝賳T被采取刑事強(qiáng)制措施，楊鋼地區(qū)鉬行業(yè)被停業(yè)整頓，但該人大代表卻因此被當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)以涉嫌“妨害公務(wù)罪”刑事拘留。

可見，將言論免責(zé)權(quán)僅僅適用于人民代表大會(huì)和常務(wù)委員會(huì)會(huì)議上的發(fā)言和表決，是不符合保證各級(jí)人大代表依法行使代表職權(quán)的現(xiàn)實(shí)需要的，是一種滯后于社會(huì)實(shí)踐的法律規(guī)定。值得欣慰的是，目前，有些地方人大在制定實(shí)施代表法的地方性法規(guī)中，已對(duì)代表法等法律規(guī)定的言論免責(zé)適用范圍予以突破，作出一些有益嘗試，如福建省《實(shí)施代表法辦法》第20條規(guī)定：“代表在人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)組織的各種會(huì)議上的發(fā)言和表決，不受法律追究。”重慶市《實(shí)施代表法辦法》第31條規(guī)定：“代表在人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決不受法律追究。代表在參加視察、檢查、評(píng)議、代表小組活動(dòng)時(shí)在有關(guān)會(huì)議上的發(fā)言也不受法律追究。”這些地方性法規(guī)中的創(chuàng)新性規(guī)定，值得我們重視與深入研究。

2、言論免責(zé)權(quán)中的“免責(zé)”僅指“不受法律追究”。

代表法等法律中的這種“不受法律追究”規(guī)定，不能明確回答以下三個(gè)問題。其一、代表言論是否受行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和政府規(guī)章的追究？其二、代表言論是否受黨紀(jì)追究？其三、代表言論是否受行政紀(jì)律的追究？

對(duì)于第一個(gè)問題，一般認(rèn)為，“法律”的效力高于“行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和政府規(guī)章”的效力，代表言論既然不受效力較高的“法律”追究，則效力較低的“行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和政府規(guī)章”更不得追究。何況，作為一個(gè)具有多重含義的概念，“法律”可被擴(kuò)大解釋為全國人大及其常委會(huì)制定的法律、國務(wù)院制定的行政法規(guī)、國務(wù)院部委制定的部門規(guī)章、地方人大制定的地方性法規(guī)、較大的市制定的政府規(guī)章等。因此，“不受法律追究”包括不受行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和政府規(guī)章追究。

對(duì)于后兩個(gè)問題，即代表言論是否受黨紀(jì)、政紀(jì)約束的問題，意見分歧較大。有觀點(diǎn)認(rèn)為，代表言論不受法律追究不包括不受其他紀(jì)律追究。我們黨是有鐵的紀(jì)律的黨，黨員必須服從黨的指示，若有違背，受黨紀(jì)處分是應(yīng)該的。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，不受法律追究包括不受紀(jì)律追究。言論免責(zé)權(quán)的基本精神是保護(hù)人大代表在代表大會(huì)上自由行使職權(quán)，若可以紀(jì)律追究代表的發(fā)言，就違背言論免責(zé)權(quán)的憲法精神。筆者認(rèn)為，如果代表的言論免責(zé)權(quán)不包括免除黨紀(jì)、政紀(jì)處分的話，憲法和代表法等法律規(guī)定的言論免責(zé)權(quán)制度就毫無實(shí)際意義了。憲法既已賦予代表以言論免責(zé)權(quán)，則代表的言論免責(zé)權(quán)應(yīng)得到最嚴(yán)格的保護(hù)，任何法律效力低于憲法的規(guī)范包括黨紀(jì)政紀(jì)均不得違反憲法規(guī)定。

3、現(xiàn)行法律缺乏對(duì)代表不享有言論免責(zé)權(quán)的例外情況作出規(guī)定。

代表在會(huì)議上可以充分發(fā)表意見，可以就某些問題進(jìn)行質(zhì)詢，可以提出批評(píng)、意見，但不得進(jìn)行誣陷、誹謗，代表法等法律應(yīng)對(duì)代表在會(huì)議上的發(fā)言給予必要的限制。言論免責(zé)權(quán)“并不是指議場(chǎng)內(nèi)所有違紀(jì)亂行的言論、行動(dòng)都受免責(zé)權(quán)的保障，特別是明顯跟議事內(nèi)容無關(guān)，純屬私人性肢體沖突或誹謗，則不在免責(zé)范圍內(nèi)。”具體而言，如果代表利用職務(wù)之便，在人民代表大會(huì)或人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議上發(fā)表言論時(shí)故意對(duì)他人進(jìn)行人身攻擊，誣陷或誹謗他人，則不應(yīng)享有言論免責(zé)權(quán)，理由主要有三。其一、對(duì)他人進(jìn)行人身攻擊，誣陷或誹謗他人，與言論免責(zé)權(quán)立法目的相背，無助于保障代表依法行使職權(quán)，無助于發(fā)揮代表作用。法律賦予代表以言論免責(zé)權(quán)，旨在保證人民代表大會(huì)正常發(fā)揮作用、保障人大代表依法行使職權(quán)，因此，并非代表所有的言論均可免責(zé)，只有為了達(dá)到言論免責(zé)權(quán)的上述立法目的的言論才能免責(zé)。其二、誣陷或誹謗他人，與憲法中保護(hù)人格尊嚴(yán)不受侵犯的精神不符。其三、他山之石，可以攻玉。國外關(guān)于議員言論免責(zé)權(quán)的有關(guān)規(guī)定，可供我們參考借鑒。在代表（議員）不享有言論免責(zé)權(quán)的例外情況上，烏克蘭憲法第80條規(guī)定：“烏克蘭人民代表不對(duì)議會(huì)及其機(jī)構(gòu)中的投票結(jié)果或發(fā)言承擔(dān)法律責(zé)任，侮辱或誹謗的責(zé)任除外。”亞美尼亞憲法第66條第2款規(guī)定：“議員不得因議員行為，包括在國民會(huì)議發(fā)表的意見而遭到迫害和被追究責(zé)任，如果此種意見不包含有誹謗和誹謗內(nèi)容的話。”《聯(lián)邦德國基本法》第46條規(guī)定：“任何時(shí)候都不允許對(duì)議員因其在聯(lián)邦議院或其所在的某一委員會(huì)中參加投票或發(fā)表言論而進(jìn)行司法追究或職務(wù)上的迫害，也不允許在聯(lián)邦議院以外令其承擔(dān)責(zé)任。但這不適用于誹謗性的侮辱。”

4、現(xiàn)行法律未明確規(guī)定言論免責(zé)權(quán)的時(shí)間效力。

代表的言論免責(zé)權(quán)源于其代表資格，在其執(zhí)行代表職務(wù)期間當(dāng)然有效，但是，一旦代表不再是代表，其先前為執(zhí)行代表職務(wù)的發(fā)言和表決，是否仍不受法律追究？這一問題，現(xiàn)行代表法等法律沒有作出明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，為杜絕有關(guān)單位或個(gè)人對(duì)代表的發(fā)言和表決進(jìn)行事后追究，防止有關(guān)單位或個(gè)人對(duì)代表卸任后進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)，代表法應(yīng)明確規(guī)定言論免責(zé)權(quán)及于代表卸任后，即卸任代表對(duì)先前為執(zhí)行代表職權(quán)而進(jìn)行的發(fā)言和表決仍然享有免責(zé)權(quán)。

5、現(xiàn)行法律未規(guī)定人大代表在其言論免責(zé)權(quán)遭到侵犯時(shí)的救濟(jì)方式。

代表法等法律均未規(guī)定代表在其言論免責(zé)權(quán)受侵犯時(shí)的救濟(jì)方式，此種法律規(guī)定欠缺，導(dǎo)致產(chǎn)生了不少疑惑。例如，其一、如果人民代表大會(huì)自身、人民代表大會(huì)主席團(tuán)或人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)代表在人民代表大會(huì)和常務(wù)委員會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決進(jìn)行追究，則該代表應(yīng)如何尋求法律救濟(jì)？是向人民代表大會(huì)申訴還是向法院起訴？如可向人民代表大會(huì)申訴，則該向哪級(jí)人民代表大會(huì)提出？如可向法院起訴，則該向哪級(jí)法院起訴？其二、如果代表所在單位、所在黨派或團(tuán)體，對(duì)代表在人民代表大會(huì)和常務(wù)委員會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決進(jìn)行追究，代表又該如何尋求法律救濟(jì)？此種情形下的法律救濟(jì)方式是否與第一種情形下的法律救濟(jì)方式相同？其三、侵犯代表言論免責(zé)權(quán)的單位或個(gè)人，應(yīng)該承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任？如何承擔(dān)？其四、言論免責(zé)權(quán)受侵犯的代表尋求法律救濟(jì)是否存在時(shí)效問題，即自言論免責(zé)權(quán)被侵犯之日起經(jīng)過一定期間不尋求法律救濟(jì)，則一定期間后提出的救濟(jì)申請(qǐng)不再被支持？諸如此類問題，在當(dāng)前的法律框架下難以找到確定的答案。筆者認(rèn)為，雖然代表因言論免責(zé)權(quán)遭到侵犯而尋求法律救濟(jì)的個(gè)案并不多，但代表法應(yīng)縝密周全，應(yīng)針對(duì)各種可能情況作出有效調(diào)整規(guī)定。

四、結(jié)語

有實(shí)務(wù)工作者指出，我國的代表保障制度是不完整的，還存在著巨大的“缺口”，這部“代表權(quán)利的保障書”，也還是一部不完全的保障書。在這種不完整的代表保障制度中，如前所述，言論免責(zé)權(quán)的相關(guān)規(guī)定更是存在諸多不足。這種立法現(xiàn)狀，不利于充分發(fā)揮代表作用，不利于保證代表依法行使職權(quán)。有鑒于此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)著眼，我們應(yīng)努力推動(dòng)修改完善代表法等法律的相關(guān)規(guī)定；從近期而言，我們可嘗試在地方性法規(guī)中對(duì)完善代表言論免責(zé)權(quán)作出一些創(chuàng)新性規(guī)定。