鄉政財政運作面臨危機

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中國社會正處在經濟迅速發展和市場機制轉軌過程中，各種體制的變革和利益分配格局的調整，無一不影響著現行鄉鎮財政的運作模式，并直接體現為鄉鎮財政職能弱化。公務員之家，全國公務員公同的天地由于市場分擔，鄉鎮財政所承載的發展經濟和服務地方事業發展的職責逐步淡化，事權逐步削弱。由此而引發的鄉鎮財政生存危機和大量的人員閑置已成為地方政府及社會各界普遍關注的焦點。

自上世紀八十年代以來，在鄉鎮財政運作二十多年的實踐過程中，在組織財政收入，服務鄉鎮政府發揮職能及支持鄉鎮各項事業發展上，依靠自身努力和機制的不斷創新而發揮著自已舉足輕重和作用。即便是在今天，財政仍然憑借其管理資金的優勢和無所不包的監控職能而在當今的鄉鎮這塊舞臺上顯示其特殊地位，無可爭議地成為鄉鎮政府的重要職能部門。但是，這種優勢正隨著社會的不斷變革而逐步失去其過去的輝煌而形成潛在的危機。是適應？是創新？還是變革？本文試圖如何從運作機制上剖析鄉鎮財政的生存危機及從制度創新上探求鄉鎮財政新的理財模式，希望引起社會各界及財政本身對現行鄉鎮財政運作機制的理性思考和建設性的探討。

從現行的鄉鎮地位和經濟發展狀況看，隨著市場機制運作的逐步成熟，財政獨攬鄉鎮經濟和事業發展所需的財力支持的單一渠道被打破，從而使部分職能讓位于市場，這就必然導致新形勢下鄉鎮財政如何定位的問題。筆者認為，現行鄉鎮財政運作機制的改革應與整個社會體制的改革和變革聯系起來，以公共財政理論框架為基礎，以農業和農村為服務主體，以職能職責規范化，理財模式公開透明化，資金流程程序化為主的鄉鎮財政運作機制改革，引導和擴大全體社會公民有序參入鄉鎮財政服務農村的責任意識和發展意識，優化農村經濟發展環境，充分發揮財政支持農村發展和環境改善的資金主渠道作用，應當是當前化解鄉鎮財政面臨危機的根本出路。

現行鄉鎮財政承載的職責

現行的鄉鎮財政是伴隨著鄉鎮政府的設立而成長起來的，相對于宏觀財政管理來說，其分配、調節和監督職能仍然發揮其巨大作用，但對于鄉鎮財政來說，目前所體現的職能仍然有三種類型：組織收入、資金的供應與流程控制、財政監督，還有就是近年來隨著鄉鎮財政體制的運行與激勵機制所倡導的發展財源的職責。

從組織收入角度上說，鄉鎮財政從誕生的那一天起，就成為其各項工作的第一要務，無論是組織糧食入庫，還是折征代金的農業稅，都為鄉鎮政權的穩定提供過可靠的資金保障，也正是這一穩定的鄉鎮財政收入來源，使得鄉鎮領導成為關注和考核鄉鎮財政工作的一個重要依據。

對于資金的供應與流程控制，是隨著鄉鎮政權建設的不斷完善和預決算制度的不斷推進而逐步顯現其重要性。大到從政府的正常運轉、國家扶貧和發展政策的落實、以及社會穩定，小到社會救助、災欠減免、工資發放、辦公條件的改善、福利設施的投入等等，還有從一個時期到另一個時期的各項中心工作，所有這些，都需要鄉鎮財政給予及時的資金支持。這一過程的控制和管理，就成了財政管理工作的核心。

財政監督是中國目前監督機制中的特殊成份，從中國目前的監督體制看：黨內有紀律檢查，政府有審計部門，人大有檢察院，而所有這些監督機制的設置，給財政監督留有的空間越來越小。相反，鄉鎮財政無形中扮演著這些監督機構的二級單位角色，處于配合和從屬地位。

鄉鎮財政陷入危機面臨生存和出路選擇

客觀地說鄉鎮財政在二十多年的運作過程中通過自身的不斷努力為鄉鎮財政建設和發展創造過許多輝煌業績同時也培養了一支精干高效的干部隊伍但是危機必然存在其背后一方面是由于鄉鎮財政在管理過程中的自身懈怠和養尊處優把服務職能變成了管理意識另一方面處于社會轉型時期的服務對象不明確缺乏創新和合理定位也是產生危機的重要原因之一

危機一

隨著國家對農村政策的一系列調整加強農業基礎設施建設保護農用耕地減輕農民負擔增加農民收入等等都為農村經濟發展創造了前所未有的發展空間和寬松環境從不斷壯大的國力和一系列政策調整上看逐步取消農村稅收將成為不爭的事實鄉鎮財政組織收入的職能將逐步成為歷史

從中國幾千年的文化淀積和政體框架上看依靠土地和農民取得收入維持政權開支從而推動社會進步已形成慣例而新中國五十多年來基層政權的鞏固和農村事業的發展都不難看出也是這種慣例的延續客觀地講多予少取適當收取農業稅通過與廣大農民打交道，是鄉鎮財政宣傳和貫徹國家政策的一個重要渠道同時也體現了國家與公民個人的權利與義務關系但不可否認的是鄉鎮財政在組織和參入這些農村政策的制定和執行上，由于操作的隨意性和體制的不規范，以至引發了上世紀末不斷上升的因為農民負擔過重而發生的大規模群體信訪和矛盾激烈的個體信訪案件以至于國家不得不下重手從源頭上消除這一矛盾。當然無論是從國家政權穩定出發亦或是縮小城鄉差別縮小貧富懸殊這都是國情所需也是鄉鎮財政必須面對的現實。

危機二

從機構設置上看鄉鎮財政所從上到下雖然是單獨列序的國家機關也是鄉鎮一級政府的重要職能部門但是在處理鄉鎮預算收支及資金調度上的權能有限農稅機構和農稅征管人員不具備獨立的執收執法權農稅征納環境的營造往往與行政干預分不開這與依法征稅建立法制社會的要求距離越來越大而預算的編制和執行又受國、地稅機構跨行政區域設置及地方財力單薄轉移支付力度不斷加大等因素影響，成為只能在上級財政部門嚴格設定的框架內進行數字排序調控鄉鎮經濟的能力有限

那么賦予鄉鎮財政機構一定的職權是否就能化解這些矛盾呢答案顯然是否定的一方面受資金量的制約弱小的鄉鎮財力難以與龐大的基層事權相匹配保工資這一基本要件都必須靠上級轉移支付予以彌補，而廣大農村急待建設的基礎設施所需龐大開支只能靠爭取專款來逐步改善；另一方面與鄉鎮機構改革初衷和鄉鎮政府的權責配置以及與稅費改革的要求不相匹配。

危機三

財政監督缺位隨著市場地位的不斷確立及所有制關系的不斷調整游離于財政監控這外的資金總量不斷增大審計機關檢察機關公安機關及黨內紀律檢查機關不斷關注和參入日益上升的經濟案件的查處使財政監督的主體地位易位有些還受利益驅動超出職責范圍而樂此不彼同時財政監督本身就是一個資金運作的過程控制由于缺乏有效的權責制約機制專款不能專用資金違規調度現象在鄉鎮成為共性應付上面瞞住下面內部調節財政包攬已成為財政自身監控失衡的普遍現象使財政處于兩難境地。當然這與黨政領導的個人作用分不開的其結果必然導致財政監督失去其應有的法律地位，國家宏觀調控政策難以發揮其預期效果。

危機四

財政人員本身面臨生存危機現行的財政干部是一個龐大的隊伍在二十多年的鄉鎮財政運作過程中為鄉鎮經濟和各項社會事業的發展作出過巨大貢獻同時也造就了一大批業務型和管理型人才。但是，隨著鄉鎮財政職能的轉換鄉鎮財政人員自身優勢和優越感將逐步喪失人員經費緊張，公用經費居高不下，致使有的鄉鎮財政所不得不借助市場，發展經濟項目來維持正常開支。因此，降低財政性資金管理成本裁減人員不僅是鄉鎮財政自身要求同時也是變革時期社會各界普遍的心理要求。

按道理說經濟越發展社會越進步服務地方經濟和事業發展的鄉鎮財政部門的生存空間應該越來越大為什么在經濟快速發展社會環境不斷改善的今天財政生存仍然面臨諸如上述甚至還有許多我們尚未覺察的更為嚴重的危機存在呢究其原因除了鄉鎮財政本身在履行職責的過程中有些缺位外最關鍵的還是社會變革時期財政職能的逐步轉換帶來的危機就象當年的軍隊建設一樣隨著信息化的不斷發展超越時空概念的現代戰爭使人海戰術已成為歷史裁軍已成為必然而隨著社會經濟發展處于轉型時期的鄉鎮財政同樣面臨角色的轉換的職能的重新定位所不同的是軍人離開部隊的不情愿是緣于崇高的職責和經過生死洗禮的情感而鄉鎮財政則面臨的是機制的生存和人員出路的選擇。

創新是形勢所需變革是生存這路

隨著經濟的市場化和中國市場地位的確立各項改革的呼聲一浪高過一浪并成為社會發展的潮流。而明顯帶有計劃經濟色彩運作模式的鄉鎮財政遠遠適應或服務不了農村經濟經展的基本要求其職能發揮達不到體制設定的效果從而引起黨政部門關注和社會各界在新形勢下對鄉鎮財政存在的必要性爭議，有的甚至主張取消鄉鎮財政與撤銷鄉鎮七站八所合而論之。

筆者在從事多年的其層財政工作實踐中認識到保障鄉鎮財政職能和對鄉鎮財政運作機制的反思同等重要以往的鄉鎮財政過多地強調組織收入預算調節和財政監督。事實上鄉鎮財政在套用上級財政運作模式的過程中受資金總量制約財政作用于鄉鎮經濟的的效能和效率遠沒有達到預期過多地強調財政職能發揮往往容易造成財政與政府這間的矛盾沖突影響局部與全局的發展關系發展和穩定難以協調一致。

臨淵羨魚不如退而結網。走出鄉鎮財政面臨的危機，必須實現以公共財政為基礎由管理型變為服務型由服務鄉鎮行政事業單位轉變為服務廣大農村為主要內容的運作機制上的變革應當是鄉鎮財政走出危機的根本出路如果鄉鎮財政只是被動地適應現有經濟發展形勢讓有限的鄉鎮財力繼續承受巨額的資金管理成本而達不到財政作用于鄉鎮經濟的的效果財政信用和財政的優勢地位將逐步喪失人力資源浪費而最終成為社會包袱。

四條思路謀劃出路

一、將工作思路由管理型向服務型轉變，從量的管理轉向過程控制。一是將現行的指標管理、預算外資金管理，會計集中核算、專款管理、轉移支付等管理活動延伸為過程服務，財政活動貫穿于資金流程始終，所有財政性資金從財政出發，最終歸結于財政，以體現預算效果。二是創新公開透明的預決算機制，改變過去的只將預算內資金向人大報告為預算內外、專款資金的項目及執行效果分項目使用情況向人大報告，并向社會公開，使約束機制與社會監督相結合。

二、將服務對象由行政事業單位轉向以服務農業農村為中心。現行經濟條件下，工資性財政逐步得到緩解，隨著國家政策的調整今后甚至較長一個時期，農村基礎投入將不斷加大，農業和農村將是今后財政服務的主戰場，謀求新的理財機制將是一個新的課題。首先要有一個持續發展的觀念，要建立起一整套農村發展網絡規劃和投入機制，長期規劃，分布實施。在基礎設施投入上要重點探索解決制約農業生產的產業項目。在增加農業收入上，要以市場為導向，引導以生態農業和效益農業為主的農業產業化建設；其次，在項目管理上，實行招投標和項目經理制，減少行隨意性，以確保投入資金完整，投入效果到位。在發展農村經濟，增加農民收入上，鄉鎮財政要在補助政策和激勵機制上做文章，使有限的財政性資金發揮引導和調節作用。

三、鄉鎮財政運作機制的變革必須納入整個財政改革的大框架之中，并與建立公共財政相配套。農村生存環境的改善是一個大課題，其基礎設施的投入力度和規模遠遠落后于城市，即便是政府部門在不斷地致力于農村集鎮化，改善服務功能，使農村人口向集鎮集中，以提高有限資金投入的社會效益，但是受就業渠道和土地制約，短期內還很難收到預期效果。依靠財政投入，致力于農村公共設施建設，應當是今后相當長一個時期鄉鎮財政的努力方向；同時，借助工業思路謀劃農業發展的路子，制定優惠政策，使具有一定優勢的農產品加工企業在農村建立原材料基地，從而推動農村基礎設施建設，減輕財政壓力；探索已萌芽的依靠社會組織和具有資金優勢的業界人士對農村的自主扶貧意向與鄉鎮總體規劃相結合，使財政和社會攜手關注農村。

四、盡快推行已出臺的事業單位人事制度改革，并延伸到鄉鎮，變因人設事為設崗定人，借鑒已有的成功經驗，通過一定的方式，將“單位人”變成“社會人”以公平和效率為前提，促進人員的合理流動。

客觀地講，現行的鄉鎮財政承載的社會責任巨大，謀求機制上的創新并不間意味著它失去了社會所需的存在基礎，它需要的是經濟發展和社會變革過程中所承擔的社會責任的不斷反思和重新定位，這對建立法制政府進程和構建新的農村經濟秩序，推動農村經濟發展，以期形成法制社會公民所需的社會基礎，至關重要。