文件備案審查工作會(huì)議講話

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同志們：

，我們?cè)谶@里召開全省規(guī)章和規(guī)范性文件備案工作會(huì)議，主要任務(wù)是傳達(dá)全國地方規(guī)范性文件備案審查示范點(diǎn)工作座談會(huì)議精神，總結(jié)交流我省備案審查工作的經(jīng)驗(yàn)和做法，進(jìn)一步提高對(duì)新形勢(shì)下做好備案審查工作重要意義的認(rèn)識(shí)，安排部署我省下一步規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查工作。

一、我省規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查工作的回顧

多年來，我省各級(jí)政府和政府法制機(jī)構(gòu)以及政府各部門，積極貫徹落實(shí)黨和國家的部署及有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，為探索建立統(tǒng)一完善的備案監(jiān)督體制、加強(qiáng)規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查工作、維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一和政令暢通做了大量工作，取得了較好的成績。

一是穩(wěn)步推進(jìn)制度建設(shè)。我省規(guī)章和規(guī)范性文件備案工作制度建設(shè)起步較早，早在年，省政府辦公廳就依據(jù)《憲法》和《地方政府組織法》及有關(guān)規(guī)定，以規(guī)范性文件的形式，出臺(tái)了規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查的相關(guān)規(guī)定，初步建立起了備案審查制度。年和年，省政府又先后兩次對(duì)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行修訂，出臺(tái)了《*省規(guī)章和規(guī)范性文件備案辦法》和《*省人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定》，對(duì)規(guī)范我省規(guī)章和規(guī)范性文件的制定、備案程序，保證規(guī)章和規(guī)范性文件的質(zhì)量起到了積極的作用。5年初，省政府對(duì)原備案辦法又進(jìn)行了修訂，制定出臺(tái)了《*省規(guī)章和規(guī)范性文件備案規(guī)定》(省政府令第號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)。《規(guī)定》的制定和實(shí)施，是我省貫徹落實(shí)國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，實(shí)現(xiàn)對(duì)抽象行政行為有效監(jiān)督的新的重要舉措。《規(guī)定》健全完善了規(guī)范性文件范圍、備案工作原則、報(bào)送備案時(shí)限和要求、備案登記制度、備案審查時(shí)限、提請(qǐng)審查制度、工作指導(dǎo)和監(jiān)督制度等內(nèi)容，確立了我省“四級(jí)政府、三級(jí)備案”和“一級(jí)抓一級(jí)、上下貫通”的備案監(jiān)督體制。《規(guī)定》之后，省法制辦又專門下發(fā)通知強(qiáng)調(diào)貫徹落實(shí)。目前，我省已初步建立起了省、市、縣、鄉(xiāng)“四級(jí)政府、三級(jí)備案”的備案新體制；省政府和市政府已基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)本級(jí)政府所屬工作部門和下一級(jí)政府規(guī)范性文件進(jìn)行備案監(jiān)督，部分縣級(jí)政府也開始對(duì)所屬工作部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的規(guī)范性文件實(shí)施監(jiān)督，比較好地夯實(shí)了規(guī)范性文件備案審查工作的基礎(chǔ)。

二是建立上下聯(lián)動(dòng)的備案指導(dǎo)監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)、本部門備案審查工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，建立上下聯(lián)動(dòng)的備案監(jiān)督機(jī)制，是推進(jìn)備案審查工作不斷深化的重要手段。對(duì)此，全省上下做了大量的工作。省法制辦于年5月下發(fā)通知，要求各地、各部門對(duì)《規(guī)定》貫徹實(shí)施情況進(jìn)行一次全面檢查。檢查歷時(shí)4個(gè)月，至9月底結(jié)束。這次檢查采取全面自查與重點(diǎn)抽查相結(jié)合的方式進(jìn)行，檢查內(nèi)容包括規(guī)章和規(guī)范性文件報(bào)備情況、審查情況、糾錯(cuò)情況以及備案審查工作機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)情況等。對(duì)檢查出的問題，要求邊查邊改，以進(jìn)一步提高規(guī)范性文件備案工作的質(zhì)量。四個(gè)多月來，全省17個(gè)市和120多個(gè)縣(市、區(qū))及省直部門進(jìn)行了自查和抽查，收到了良好的效果。為加強(qiáng)對(duì)市縣兩級(jí)政府備案審查工作指導(dǎo)，探索開展規(guī)范性文件備案工作的新方法、新途徑，在市、*市、新泰市和煙臺(tái)牟平區(qū)被國務(wù)院法制辦確定為全國地方規(guī)范性文件備案審查示范點(diǎn)之后，經(jīng)各市推薦和省法制辦認(rèn)真考察，省法制辦決定將備案工作開展得比較好的5個(gè)省直部門和30個(gè)縣（市、區(qū)）確定為我省規(guī)范性文件備案工作的示范點(diǎn)。

三是積極探索備案審查工作新路子。*等市人民政府將規(guī)范性文件備案工作作為行政執(zhí)法責(zé)任制考核的重要內(nèi)容，在百分制量化考核中，規(guī)范性文件備案情況占到15分，從而有效提高了各縣（區(qū)）政府和市直各部門對(duì)規(guī)范性文件備案工作的認(rèn)識(shí)和責(zé)任，增強(qiáng)了行政機(jī)關(guān)特別是領(lǐng)導(dǎo)干部做好備案工作的自覺性和積極性。*兩市在工作中積極探索事前審查與事后備案監(jiān)督的制度，要求市政府、各區(qū)（市）政府所屬部門制定的規(guī)范性文件草案，首先應(yīng)當(dāng)由制定機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)審查并經(jīng)部門辦公會(huì)議討論決定，部門規(guī)范性文件草案在部門辦公會(huì)議通過后，再報(bào)送本級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)審查并按規(guī)定程序報(bào)送審批公布。這樣以來，有效地解決了“有件不備”、“有備不審”以及部門濫發(fā)文件和違法設(shè)定權(quán)力等問題。*兩市還規(guī)定了規(guī)范性文件有效期制度，要求規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)實(shí)施的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)規(guī)定有效期，有效期自規(guī)范性文件施行之日起一般不超過五年；有效期屆滿，規(guī)范性文件自行失效。有效期屆滿前六個(gè)月，制定機(jī)關(guān)認(rèn)為規(guī)范性文件有必要繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)對(duì)其實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果重新修改，按規(guī)定程序報(bào)送審查批準(zhǔn)后向社會(huì)公布實(shí)施。青島市建立起了規(guī)范性文件定期清理制度，要求規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)從本年度起，每年第三季度對(duì)本單位實(shí)施的規(guī)范性文件根據(jù)清理原則進(jìn)行清理，對(duì)納入清理范圍的規(guī)范性文件依法提出“擬廢止”或“擬修改”建議，并將“擬廢止”或“擬修改”的規(guī)范性文件，按規(guī)定程序報(bào)送審查批準(zhǔn)后依法予以廢止或修改，從而切實(shí)了解決規(guī)范性文件“有始無終”、“發(fā)而不廢”以及“廢改隨意”等方面問題。煙臺(tái)市牟平區(qū)政府在規(guī)范性文件審查中采取“提前介入”、“專家論證”、“集體討論”的方法，杜絕了“紅頭文件相互打架”的問題。濰坊市建立了規(guī)范性文件備案聯(lián)系點(diǎn)制度，確定2個(gè)市縣區(qū)和4個(gè)政府部門，作為市規(guī)范性文件備案聯(lián)系點(diǎn)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和交流，通過典型引路，以點(diǎn)帶面，促進(jìn)全市備案工作的開展。

四是強(qiáng)化報(bào)備和審查糾錯(cuò)工作。備案制度建立以來，很多地方和部門通過主動(dòng)審查與被動(dòng)審查相結(jié)合、提前介入與事后監(jiān)督相結(jié)合等方式，強(qiáng)化審查力度，報(bào)備和審查糾錯(cuò)工作都取得了較好的成效。

明確了細(xì)化報(bào)備制度，做到“有件必備”。對(duì)規(guī)范性文件的備案范圍、備案義務(wù)機(jī)關(guān)、承辦機(jī)構(gòu)、報(bào)備時(shí)限和材料要求等都做了明確規(guī)定，對(duì)經(jīng)備案登記的規(guī)范性文件，規(guī)定了定期公布目錄制度。年，省、市、縣三級(jí)政府法制辦共收到報(bào)送備案的規(guī)章和規(guī)范性文件3985件，其中，省法制辦收到報(bào)備件383件，較年增加了40％；縣級(jí)政府及部門共發(fā)文2313件，占全省規(guī)范性文件總數(shù)的58％，可以說，縣級(jí)政府及部門仍是規(guī)范性文件制發(fā)的重點(diǎn)。

加大了審查糾錯(cuò)力度。為了防止不合法、不適當(dāng)?shù)奈募雠_(tái)，很多地方和部門建立健全了規(guī)范性文件制定階段的合法性審查制度。*兩市采取了事前審查機(jī)制。榮成市政府規(guī)定，凡屬涉及人財(cái)物的文件，部門草擬后均需報(bào)市法制局審查把關(guān)；市政府各部門及各鎮(zhèn)政府制定規(guī)范性文件，行文后必須報(bào)法制局備案審查，從而制止了以往各單位隨意濫發(fā)規(guī)范性文件、或通過非正常渠道向市政府報(bào)送規(guī)范性文件草案規(guī)避審查的行為。省建設(shè)廳、省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳、省財(cái)政廳、省公安廳、省食品藥品監(jiān)督管理局、省物價(jià)局等部門也都建立健全了規(guī)范性文件制定程序制度，規(guī)定所有規(guī)范性文件必須經(jīng)法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查才能提交部門辦公會(huì)議審議，未經(jīng)法制機(jī)構(gòu)審查的，部門領(lǐng)導(dǎo)不簽發(fā)。*年，省、市、縣三級(jí)政府法制辦經(jīng)審查后，糾正存在違法或者不當(dāng)問題的規(guī)范性文件165件，其中省法制辦糾正有問題的規(guī)范性文件6件，全省市級(jí)法制辦糾錯(cuò)率最高的達(dá)到23.2%，全省平均糾錯(cuò)率為4.6%。

各地十分重視對(duì)群眾舉報(bào)和新聞媒體報(bào)道中涉及的違法規(guī)范性文件的審查和糾正。*年，省法制辦共收到群眾來信來訪15件，如我省某部門及部分市政府出臺(tái)的《城市居民最低生活保障工作規(guī)范》等，隨意提高標(biāo)準(zhǔn)，侵害當(dāng)事人合法權(quán)益問題；某市群眾集體來信來訪反映該市政府制定的《城市房屋拆遷辦法》與國務(wù)院行政法規(guī)、省政府規(guī)章相抵觸的問題等，我們都對(duì)其進(jìn)行了嚴(yán)格認(rèn)真地審查，并向有關(guān)規(guī)范性文件制定部門提出糾正的意見和建議，維護(hù)了國家法律的權(quán)威和尊嚴(yán)，保障了當(dāng)事人的合法權(quán)益。

五是加強(qiáng)了備案審查隊(duì)伍建設(shè)。*年7月，省編辦批準(zhǔn)省法制辦成立了備案審查處，作為規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查的專門機(jī)構(gòu)，并規(guī)定了7項(xiàng)工作職責(zé)，充分體現(xiàn)了省政府對(duì)依法行政和政府法制工作的高度重視。與此同時(shí)，各地各部門的備案審查隊(duì)伍建設(shè)也取得進(jìn)展。濟(jì)南市法制辦已專門成立了備案審查處，還沒有設(shè)立備案處室的市、縣市區(qū)政府法制辦，大都確定了負(fù)責(zé)備案審查的專門人員。膠南市專門成立了備案審查工作領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立了規(guī)范性文件審查備案委員會(huì)，并安排兩名業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、工作經(jīng)驗(yàn)豐富的同志負(fù)責(zé)審查規(guī)范性文件。省直部門法制機(jī)構(gòu)也普遍明確了負(fù)責(zé)備案工作的專門人員。目前，全省從事規(guī)范性文件備案工作的人員已達(dá)300多人，各地對(duì)備案審查工作人員的培訓(xùn)達(dá)100多次。

我省規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查工作雖然取得了一定成績，但與建設(shè)法治政府的目標(biāo)要求還有不小的差距，存在不少問題，主要表現(xiàn)在：一是對(duì)備案工作認(rèn)識(shí)不足。一些部門的負(fù)責(zé)同志對(duì)這項(xiàng)工作的重要性、必要性認(rèn)識(shí)還不充分，重視還不夠，導(dǎo)致這些單位、部門不能認(rèn)真履行備案審查監(jiān)督職責(zé)，個(gè)別單位直到現(xiàn)在還沒有啟動(dòng)備案審查工作。二是備案工作發(fā)展不平衡。下級(jí)政府和本級(jí)政府部門之間、不同地區(qū)之間和部門之間發(fā)展不平衡，相比較而言，在省直部門中，執(zhí)法任務(wù)較多的部門要比執(zhí)法任務(wù)相對(duì)較少的部門做得好一些，17個(gè)市的備案工作總體上要比省直部門的好一些；但不同地區(qū)之間差別也很大，有個(gè)別市*年度連一件規(guī)范性文件也未向省法制辦報(bào)備。同時(shí)，備案工作還存在著自上而下逐漸弱化的局面，越往基層，備案審查工作越不理想，有少數(shù)縣市區(qū)，至今沒有建立起對(duì)所轄部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)范性文件的備案審查工作制度。三是距離“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的目標(biāo)要求還有一定差距。一些地方和部門報(bào)備自覺性不高，“有件不備”的問題還比較嚴(yán)重，漏報(bào)、故意不報(bào)、不按時(shí)報(bào)、不按規(guī)范格式報(bào)備的現(xiàn)象比較普遍。據(jù)對(duì)*年383件規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查時(shí)發(fā)現(xiàn)，不能按時(shí)報(bào)備的（應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日內(nèi)報(bào)送）有211件，占55％；備案報(bào)告、正式文本和起草說明不完整或缺的253件，占66％。相當(dāng)一部分規(guī)范性文件沒有納入備案監(jiān)督的范圍，*年我們省辦收到的群眾提出的審查建議15件，涉及的規(guī)范性文件均未曾備案。一些地方和部門法制機(jī)構(gòu)沒有及時(shí)對(duì)備案的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，“有備不審、有錯(cuò)不糾”的問題在某些地市還比較突出，有些單位的審查工作還只停留在登記階段，一些違法或者不當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件沒有得到及時(shí)、有效地糾正。四是規(guī)范性文件的制定還不夠規(guī)范。有些市縣政府和省直部門還沒有建立規(guī)范性文件擬制的配套制度，規(guī)范性文件制定還存在較大的隨意性，不經(jīng)合法性審查、不經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議或者部門辦公會(huì)議審議就出臺(tái)的情況還時(shí)有發(fā)生。在立法技術(shù)上還存在很多不規(guī)范的地方，如有的規(guī)章和規(guī)范性文件的實(shí)施時(shí)間，仍習(xí)慣于“自公布（）之日起實(shí)施”，這既不可能，又不現(xiàn)實(shí)，同時(shí)也違反了國務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定，這部分文件面廣量大，達(dá)172件，占*年備案件總數(shù)的44.9%；有的規(guī)章和規(guī)范性文件的公布時(shí)間在后，而實(shí)施時(shí)間在前，這既不符合邏輯，又在程序上違法，這類文件雖然少，但讓人感到制定部門很不認(rèn)真；有個(gè)別規(guī)章和規(guī)范性文件有公布的時(shí)間，但沒有具體的實(shí)施時(shí)間，這將導(dǎo)致規(guī)范性文件無法得到全面正確貫徹實(shí)施，此類文件39件，占*年備案件總數(shù)的10.2%；有的規(guī)章和規(guī)范性文件試行或暫行沒有期限，很不規(guī)范，有失科學(xué)性，這類文件有102件，占*年備案件總數(shù)的26.7%。五是備案審查隊(duì)伍仍比較薄弱，上級(jí)政府法制工作機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)政府法制工作機(jī)構(gòu)的監(jiān)督指導(dǎo)工作還有待加強(qiáng)。這些問題的存在，不利于備案審查工作的有效開展，應(yīng)采取措施盡快加以解決。

二、認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的“*”精神，充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查工作的重要意義

規(guī)章和規(guī)范性文件合法與否、質(zhì)量高低，直接關(guān)系到政府機(jī)關(guān)形象和人民群眾切身利益。實(shí)行規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查，對(duì)于從源頭上防止利用發(fā)“紅頭文件”亂設(shè)處罰、濫設(shè)許可、擅自收費(fèi)、變相攤派，對(duì)于規(guī)范行政管理行為，促進(jìn)依法行政、從嚴(yán)治政都具有重要意義。黨和國家對(duì)備案工作歷來都十分重視。尤其是近幾年，黨中央、國務(wù)院更加重視備案工作，在許多重要文件、講話中都對(duì)地方規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查工作提出要求。年3月國務(wù)院的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，對(duì)規(guī)范性文件的起草、公布、備案審查、評(píng)估清理等都做了明確規(guī)定，要求規(guī)章和規(guī)范性文件要依法報(bào)送備案、依法嚴(yán)格審查，做到有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾。年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議、健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的意見》，要求加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督，“縣級(jí)以上地方人民政府都要建立規(guī)范性文件備案制度，并逐步建立規(guī)范性文件合法性審查制度，防止因文件不當(dāng)引發(fā)行政爭(zhēng)議。要把依法行政納入行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員考核指標(biāo)體系，將是否依法決策，是否依法制發(fā)規(guī)范性文件，是否依法實(shí)施行政管理，是否注重發(fā)揮行政復(fù)議的作用，是否依法履行行政應(yīng)訴職責(zé)，是否及時(shí)執(zhí)行人民法院生效判決等情況作為考核的重要內(nèi)容，并與其獎(jiǎng)懲和晉職晉級(jí)掛鉤。”*年7月，國務(wù)院召開了全國市縣政府依法行政工作會(huì)議，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志在講話中要求，規(guī)范性文件的制定，一要合法，二要公開，三要備案。當(dāng)前，各地各部門一定要從學(xué)習(xí)貫徹黨的“*”精神的高度，從立黨為公、執(zhí)政為民的高度，從依法行政、建設(shè)法治政府的高度，充分認(rèn)識(shí)做好規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查工作的重大意義，增強(qiáng)做好這一工作的責(zé)任感和緊迫感。

加強(qiáng)規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查工作，是推進(jìn)依法治國、依法行政的客觀要求。黨的“*”報(bào)告指出：依法治國是社會(huì)主義民主政治的基本要求，是中國特色社會(huì)主義的基本要求。依法行政是依法治國的重要支柱和必然體現(xiàn)。規(guī)章和規(guī)范性文件是否與憲法、法律、行政法規(guī)保持一致，直接影響依法治國、依法行政的進(jìn)程。隨著依法治國、依法行政的不斷推進(jìn)，人民群眾的法律意識(shí)和法制觀念不斷增強(qiáng)，對(duì)有令不行、有禁不止、政令不通以及上有政策、下有對(duì)策、地區(qū)封鎖、部門保護(hù)、行業(yè)壟斷等問題反映強(qiáng)烈。要解決這些問題，一定要從制度上尋求出路，一定要在措施上加以落實(shí)。嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查制度，加強(qiáng)對(duì)規(guī)章和規(guī)范性文件的備案審查，就是確保法制統(tǒng)一、政令暢通，解決上有政策、下有對(duì)策等問題的有效制度和具體措施。現(xiàn)實(shí)中，違法的具體行政行為，很多都是由違法的抽象行政行為造成的，抽象行政行為違法，比具體行政行為違法影響更大、更嚴(yán)重。加強(qiáng)規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查，及時(shí)糾正違法的抽象行政行為，就可以從源頭上預(yù)防和減少違法的具體行政行為，為推進(jìn)依法治國、依法行政提供制度保障。

加強(qiáng)規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查工作，是提高制度建設(shè)質(zhì)量的必要措施。黨的“*”報(bào)告提出，要“堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，完善中國特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)憲法和法律實(shí)施”。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，特別是在我國已經(jīng)加入世貿(mào)組織和世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程不斷加速的今天，由于市場(chǎng)主體、利益主體的多元化、復(fù)雜化，制度建設(shè)的難度和復(fù)雜程度也越來越高。保證制度建設(shè)的質(zhì)量，對(duì)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)綜合國力、提高人民生活水平至關(guān)重要。加強(qiáng)規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正規(guī)章、規(guī)范性文件中不合法、不適當(dāng)、不協(xié)調(diào)的問題，歸根結(jié)底，就是為了保證制度建設(shè)的質(zhì)量，以維護(hù)統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則、完善統(tǒng)一的市場(chǎng)體系。

加強(qiáng)規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查工作，是落實(shí)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要舉措。黨的“*”報(bào)告鮮明地提出了“社會(huì)主義法治必須以中國特色社會(huì)主義理論為統(tǒng)領(lǐng)，全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”。要按照民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安全有序、人與自然和諧相處的原則構(gòu)建和諧社會(huì)，為發(fā)展提供良好的社會(huì)環(huán)境。落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，是我們黨從開創(chuàng)中國特色社會(huì)主義事業(yè)新局面的高度出發(fā)提出的一項(xiàng)重大任務(wù)，是全黨、全國共同的中心任務(wù)。發(fā)展與和諧的前提和基礎(chǔ)是秩序，特別是法律秩序。規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查的直接目的，是維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，也就是維護(hù)以憲法為統(tǒng)帥的社會(huì)主義法律秩序。加強(qiáng)規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正規(guī)章和規(guī)范性文件中違法和不當(dāng)?shù)膯栴}，對(duì)于建立和維護(hù)良好的法律秩序，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)更好更快發(fā)展、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，有著極為重要的作用。

三、明確要求，切實(shí)做好規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查的各項(xiàng)工作

規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查是依法行政的龍頭工程，做好備案審查工作、履行備案監(jiān)督職能是各級(jí)行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。各地各部門要進(jìn)一步建立和完善備案審查各項(xiàng)制度，加強(qiáng)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督，切實(shí)維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，確保政令暢通。今后，要重點(diǎn)做好以下幾項(xiàng)工作：

（一）嚴(yán)格規(guī)范規(guī)范性文件制定程序。提高規(guī)章和規(guī)范性文件的質(zhì)量，確保規(guī)章和規(guī)范性文件合法有效，首先要規(guī)范制定程序，嚴(yán)把三道關(guān)：一是合法性審查程序。即所有規(guī)章、規(guī)范性文件，都必須由制定機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)對(duì)草案進(jìn)行合法性審查，并作出審查說明。未經(jīng)合法性審核的規(guī)范性文件，一律不得公布。二是審議和簽署程序。即規(guī)章、規(guī)范性文件草案經(jīng)法制機(jī)構(gòu)審查修改后，要經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議或部門辦公會(huì)議審議決定，由制定機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人簽署。三是公布程序。即經(jīng)制定機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人簽署的規(guī)章、規(guī)范性文件，要在當(dāng)?shù)貜V泛發(fā)行的報(bào)紙、刊物或者電視上公布，未經(jīng)公布的規(guī)范性文件不得作為執(zhí)法依據(jù)。各級(jí)各部門法制機(jī)構(gòu)對(duì)備案的規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行審查時(shí)，凡發(fā)現(xiàn)制定程序不合法的，都要依法予以糾正。

（二）切實(shí)做到“有件必備”。報(bào)備是規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查的前提和基礎(chǔ)。“有件不備”，審查和糾錯(cuò)就無從談起，整個(gè)備案審查制度就成了一紙空文。按照?qǐng)?bào)備規(guī)范將規(guī)章和規(guī)范性文件報(bào)送備案，是規(guī)章和規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的法定義務(wù)，也是規(guī)章和規(guī)范性文件后必須履行的法定程序，任何單位都不得以任何理由和借口拒絕報(bào)備。在此，我要強(qiáng)調(diào)以下三點(diǎn)：一是按照《規(guī)定》要求，各級(jí)政府和政府各部門都要在每年1月底前，將上一年度本機(jī)關(guān)制定的規(guī)章和規(guī)范性文件的目錄報(bào)送備案機(jī)關(guān)。二是按照《關(guān)于報(bào)送規(guī)章和規(guī)范性文件備案情況的通知》的要求，各市人民政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)于當(dāng)年7月10日前和下一年度1月10日前，將本市備案工作半年情況和年度情況，按該通知的規(guī)定和要求向省法制辦報(bào)送。三是各地各部門要建立報(bào)備情況通報(bào)制度，對(duì)各單位規(guī)范性文件報(bào)備的及時(shí)率和規(guī)范率要定期通報(bào)。

（三）加大審查和糾錯(cuò)力度。審查和糾錯(cuò)是規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查制度的核心，各級(jí)政府法制辦和有備案審查任務(wù)的部門法制機(jī)構(gòu)，要努力做到“有備必審、有錯(cuò)必糾”。審查的基本內(nèi)容主要是制文主體是否合法，文件內(nèi)容是否違反法律規(guī)定，文件制定主體是否超越法定職權(quán)等。規(guī)范性文件超越法定權(quán)限，違反法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，或者違反法定制定程序的，要建議制定機(jī)關(guān)停止執(zhí)行并自行糾正；制定機(jī)關(guān)必須在接到建議之日起的30日內(nèi)向負(fù)責(zé)審查的法制機(jī)構(gòu)書面報(bào)告處理結(jié)果；逾期不修改或者廢止的，法制機(jī)構(gòu)要提出意見報(bào)政府批準(zhǔn)后予以變更或撤銷，或者經(jīng)政府授權(quán)后由法制機(jī)構(gòu)決定變更或撤銷。在強(qiáng)調(diào)“有備必審”的基礎(chǔ)上，審查工作要注意突出重點(diǎn)。當(dāng)前，規(guī)范性文件備案審查工作要認(rèn)真貫徹落實(shí)中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議、健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的意見》要求，圍繞政府中心工作，努力為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)和諧進(jìn)步服務(wù)。要通過備案審查解決文件中容易引起社會(huì)群體性矛盾和糾紛的問題，對(duì)涉及征用土地、房屋拆遷、社會(huì)保障（養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷事故處理）等關(guān)系民生問題的文件，要重點(diǎn)進(jìn)行審查，防止出現(xiàn)激化矛盾和行政爭(zhēng)議及大規(guī)模違法的事件。同時(shí)，要密切關(guān)注國家宏觀調(diào)控政策執(zhí)行中有關(guān)文件的審查，如各級(jí)政府的有關(guān)治理整頓煤礦、限制開發(fā)資源、土地管理、城市改造、項(xiàng)目許可審批、治理亂收費(fèi)等領(lǐng)域的文件。要結(jié)合實(shí)際，根據(jù)備案隊(duì)伍力量，合理采用主動(dòng)審查、被動(dòng)審查等方式，高度重視公民提請(qǐng)審查，特別是人大常委會(huì)轉(zhuǎn)來審查件的處理。堅(jiān)持原則性與靈活性相結(jié)合，務(wù)求備案審查取得實(shí)效。要正確處理備案審查與制度建設(shè)的關(guān)系，通過備案審查不斷完善制度，通過完善制度促進(jìn)文件質(zhì)量的提高。

（四）調(diào)動(dòng)各方面積極性，共同做好備案審查工作。備案審查是法制機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)，但僅僅依靠政府法制機(jī)構(gòu)審查是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。法制機(jī)構(gòu)要注意做好組織協(xié)調(diào)工作，采取多種方式動(dòng)員各方面的力量參與，以提高備案審查工作的透明度和審查處理質(zhì)量。所審查的規(guī)章和規(guī)范性文件涉及其他部門職責(zé)的，要組織其他部門協(xié)助審查；所審查的規(guī)章和規(guī)范性文件存在復(fù)雜、疑難問題的，要聘請(qǐng)專家進(jìn)行論證，或者舉行聽證。要加強(qiáng)與人大、政協(xié)的聯(lián)系，多聽取人大和政協(xié)的意見。同時(shí)，要充分發(fā)揮輿論和社會(huì)的監(jiān)督作用，全面啟動(dòng)公民、法人或其他組織提請(qǐng)審查規(guī)范性文件的機(jī)制，拓寬發(fā)現(xiàn)問題的渠道。公民、法人或其他組織提出審查建議的，法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極受理，依法審查，并向建議人書面反饋審查和處理結(jié)果。

（五）加強(qiáng)對(duì)備案審查示范點(diǎn)工作的指導(dǎo)。建立示范點(diǎn)，是建立統(tǒng)一、完善的“四級(jí)政府，三級(jí)監(jiān)督”工作體制的重要步驟，是把握備案審查工作規(guī)律、提高規(guī)范性文件質(zhì)量和工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)及能力的有效方法。我省現(xiàn)在共有4個(gè)國務(wù)院法制辦示范點(diǎn)和30個(gè)省法制辦示范點(diǎn)。需要強(qiáng)調(diào)的是，國務(wù)院法制辦的點(diǎn)，也是省或市的點(diǎn)；省法制辦的點(diǎn)，也是市的點(diǎn)。各示范點(diǎn)要真正發(fā)揮示范的作用，各項(xiàng)工作特別是備案審查工作要走在全省乃至全國的前頭，勇于創(chuàng)造新經(jīng)驗(yàn)，開辟新路子；各示范點(diǎn)要建立健全制度，配齊機(jī)構(gòu)人員和設(shè)施，工作人員要相對(duì)穩(wěn)定，并注重培訓(xùn)培養(yǎng)。要積極開展理論研究，探索完善備案審查新方法，提高備案審查工作質(zhì)量。

(六)切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和備案審查隊(duì)伍建設(shè)。備案審查工作的政治性、政策性、專業(yè)性都很強(qiáng)，而且任務(wù)繁重、責(zé)任重大。各級(jí)各部門法制機(jī)構(gòu)要多向政府和部門領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，講清楚備案審查工作的重要性，爭(zhēng)取領(lǐng)導(dǎo)的重視，把這項(xiàng)工作擺上重要位置，積極研究解決工作中的實(shí)際問題。特別是要根據(jù)備案審查工作的開展進(jìn)度，逐步建立健全相應(yīng)機(jī)構(gòu)，配備得力人員，做好備案審查工作。工作人員的過硬素質(zhì)也是做好這項(xiàng)工作的保證。備案審查工作有其特殊性，沒有法律專業(yè)知識(shí)，沒有從事法制工作的經(jīng)驗(yàn)，沒有對(duì)各部門、各行業(yè)法律、法規(guī)和職能的了解，沒有甘于寂寞、勇于奉獻(xiàn)和認(rèn)真負(fù)責(zé)的精神，是做不了也做不好這項(xiàng)工作的。各級(jí)政府和部門要高度重視備案審查工作隊(duì)伍的思想作風(fēng)建設(shè)和業(yè)務(wù)能力培養(yǎng)。要通過舉辦培訓(xùn)班、召開經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)等形式，定期組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作水平。備案審查工作人員要自覺刻苦學(xué)習(xí)黨的路線、方針、政策，學(xué)習(xí)依法治國、依法行政理論，學(xué)習(xí)法律、法規(guī)、規(guī)章，學(xué)習(xí)行政管理知識(shí)和科技知識(shí)，學(xué)習(xí)公文處理、寫作、計(jì)算機(jī)應(yīng)用等知識(shí)，以適應(yīng)備案審查工作的需要。

同志們，加強(qiáng)規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查工作，是行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)、堅(jiān)持依法行政的必然要求，也是時(shí)代賦予我們的光榮任務(wù)。我們一定要堅(jiān)定信心，扎實(shí)工作，開拓創(chuàng)新，努力把我省備案審查工作提高到一個(gè)新的水平，為全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)！