林業局森林資源管理工作意見

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為深入貫徹《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》（以下簡稱中央林業《決定》），全面實施以生態建設為主的林業發展戰略，推進林業持續快速協調健康發展，根據生態建設狀況處于“治理與破壞相持階段”的特點和要求，現對進一步加強森林資源管理工作提出如下意見。

一、進一步提高對加強森林資源管理工作重要性的認識

1.森林資源管理工作成效顯著。經過多年努力，初步建立了以行政管理為主體、監督檢查和綜合監測為兩翼的森林資源管理體系，基本形成了有中國特色的森林資源管理制度和法律法規體系，日益強化了森林資源可持續經營管理的理念。特別是近五年來，認真貫徹“嚴管林”方針，全面實施了天然林資源保護和野生動植物及自然保護區建設等工程，森林資源呈現出面積和蓄積持續增長、質量明顯提高的可喜局面。第六次全國森林資源清查結果表明，我國森林面積已達1.75億公頃，森林覆蓋率上升為18.21%，活立木總蓄積達136.18億立方米。森林資源數量的增長和質量的改善是推動我國生態建設狀況進入“治理與破壞相持階段”的重要因素。

2.森林資源管理工作面臨的形勢嚴峻。我國森林資源總量不足、質量不高、效益低下，難以滿足國民經濟和社會發展對林業多樣化需求；在一些地方過度依賴森林資源、以犧牲生態為代價換取暫時的經濟增長，林地非法流失、超限額采伐等破壞森林資源的問題，仍未從根本上得到解決；森林資源管理體制不順，經營機制不活，機構隊伍不穩定，基礎設施和能力建設薄弱，不能適應當前林業快速發展的新形勢。特別是，實施以生態建設為主的林業發展戰略，促進人與自然和諧，打贏相持階段攻堅戰，對森林資源管理工作提出了新的更高要求，進一步加強森林資源管理顯得十分必要。

3.把加強森林資源管理工作放在更加突出位置。森林資源是生態建設的物質基礎，是林業持續發展的命根子。森林數量的多少、質量的高低是衡量一個國家和地區生態狀況的重要指標。加強森林資源管理，對鞏固生態建設成果，促進林業可持續發展，構建社會主義和諧社會具有重要意義。對此，各級林業主管部門要高度重視。在林業和生態建設中賦予森林資源管理核心地位，在林業產業發展中賦予森林資源管理基礎地位，在林業行政執法中賦予森林資源管理主體地位。

二、森林資源管理工作的指導思想、目標與任務

4.指導思想。以“三個代表”重要思想和中央林業《決定》為指導，以建設和培育穩定的森林生態系統、實現森林可持續經營為宗旨，以增加森林資源總量、提高森林質量、優化結構為主線，牢固樹立和落實科學發展觀，全面實施以生態建設為主的林業發展戰略，準確把握相持階段的特點和規律，深入貫徹嚴格保護、積極發展、科學經營、持續利用的方針，建立健全以林地林權管理為核心、資源利用管理為重點、綜合監測為基礎、監督執法為保障的森林資源管理體系，全面提升森林資源管理水平，為奪取相持階段攻堅戰的勝利提供有力保障。

5.總體目標和任務。到2010年，森林資源總量明顯增加，森林面積和蓄積持續增長，森林生態系統的整體功能逐步增強，主要林產品供需矛盾進一步緩解，森林資源分類經營、分區管理的架構基本形成，森林資源經營管理體系進一步完善；到2020年，森林質量穩步提高，森林結構進一步優化，重點地區的森林生態系統功能基本恢復，林產品供給率大幅度提高，產權管理規范、林地管理嚴格、資源利用高效、綜合監測到位、監督執法有力的森林資源管理體系全面建成。

6.戰略布局。對于“東擴”地區，要“支持、放活”，就是對經濟林業、平原林業及林產品深加工業給予大力支持，對非規劃林地上的造林和一定規模的工業原料林要充分滿足其采伐限額，逐步放開經營。對于“西治”地區，要“強護、少砍”，就是進一步加強森林資源管護，減少木材的砍伐量。對于“南用”地區，要“規范、管好”，就是進一步規范和促進商品林基地建設，大力支持速生豐產林、經濟林、生物質能源林的發展和低產林的改造，鼓勵珍貴樹種、大徑級材和工業原料林的培育，促進森林資源的科學經營、高效利用。對于“北休”地區，要“限產、管嚴”，就是對東北、內蒙古重點國有林區要把木材產量調減到森林資源合理的承載力之內，繼續嚴格保護天然林，使森林得以休養生息。

三、依法加強森林資源監管

7.依法加強森林資源權屬管理。要進一步明晰森林資源產權，依法保護林權權利人的合法權益。對權屬明確并核發林權證的，要嚴肅維護林權證的法律效力；對權屬明確但尚未登記核發林權證的，要盡快依法登記發證；對權屬不清或有爭議的，要抓緊明晰，限期做出爭議調處意見，盡快登記發證。要重點抓好退耕還林地的確權發證工作，退耕造林驗收合格后，及時核發林權證。各級林業主管部門要加強對森林、林木、林地使用權流轉過程中的發證管理，及時掌握流轉動態，制定有效措施，監管服務到位，確保登記手續完備、發證程序合法。要穩定國有和集體林場的森林資源權屬。國有森林、林木和林地使用權的流轉，必須進行森林資源資產評估，并按規定審批，否則不能實施流轉，不予核發林權證。

8.強化林地保護管理。堅持把林地放在與耕地同等重要的位置，實施最嚴格的保護管理制度和措施。抓緊編制《全國林地保護利用規劃》，按照分類保護、分區管理的原則，確定林地保護、利用等級，制定分區域的林地主導用途和利用方向，實施林地用途管制，確保林地面積只能增加不能減少。進一步完善林地征用占用審核審批制度，加強工程建設征用占用林地全過程的監管與服務，對征用占用林地選址情況、用地規模實行預先論證，確保工程建設不占或少占林地。要采取最嚴厲的措施，堅決遏制毀林開墾和亂占林地的行為，杜絕林地的非法流失。要把林地保護管理作為領導干部林業建設任期目標管理責任制的重要組成部分，把林地消長、征用占用林地審核率、補償到位率、違法占用林地案件查處率等納入考核內容，嚴格兌現獎懲。

9.依法加強森林利用管理。堅持森林采伐限額制度不動搖，突出抓好森林可持續經營方案的編制與實施，嚴格執行“十一五”期間年森林采伐限額，加大對采伐限額執行情況的監督檢查力度。堅持憑證采伐制度，切實強化林木采伐的源頭管理，嚴格執行伐區調查、設計、撥交、驗收等規定，嚴禁虛假設計和違規采伐，堅決杜絕超限額采伐現象的發生。堅持木材憑證運輸制度，充分發揮木材檢查站、林政稽查隊的作用，依法加強對木材運輸的監督檢查，堅決杜絕非法木材進入市場流通。要依法強化木材經營加工的監督管理，科學制定發展規劃，明確準入條件，嚴格審批管理，加強服務引導，規范市場秩序，堅決打擊非法木材流通和違法經營加工木材的行為，為合法經營加工創造良好環境。要按照森林資源分類管理、分區施策的要求，抓緊修訂和出臺森林采伐更新、木材運輸、木材經營加工監管等方面的法規規章和技術規程。

10.依法加強監測管理。要認真履行法定職責，切實加強各級森林資源監測管理，促進監測工作的規范化、制度化和系統化，進一步增強監測的時效性和預見性。要強化國家森林資源清查工作，優化方法，擴展內容，實現對森林資源和生態狀況的綜合監測和評價。要進一步搞好專項核調查，加強組織協調，整合核查資源，加大技術含量，提高全國營造林實績綜合核查、森林采伐限額和林地征占用情況檢查的工作效率及成果質量。要加快二類調查步伐，實行地方負責、國家積極扶持的政策，有計劃有步驟地推進二類調查工作的全面開展。并及時建立和更新森林資源檔案，積極利用現代科技手段建立森林資源數據庫，構建較為完備的地方森林資源監測體系。抓緊做好林業基礎數表的檢驗和編制工作，建立健全監測技術標準、工作制度和管理規范，加強對監測數據采集、處理分析、報告編制、成果使用等管理和監督。建立健全監測成果管理和信息制度。國家林業局負責對外公布全國和省級森林資源主要數據；各地需要對外使用的森林資源主要數據必須以此為準。要進一步加強監測行業資質和從業資格管理，實行監測單位資質和從業人員資格認證制度，做到監測單位按資質從業，從業人員持證上崗。要全面引入遙感、全球定位系統、地理信息系統、數據庫系統，強化現代測量、數據儲存等儀器設備的應用，支持和鼓勵監測單位、科研教學單位和社會力量合作開展監測技術研發、創新和轉化，積極推動建立用現代技術、裝備武裝的森林資源和生態狀況綜合監測體系，進一步提升監測能力和水平。

11.切實加強森林資源監督。進一步建立和完善監督法規體系，盡快出臺《森林資源監督辦法》，嚴格規范監督行為，把監督工作納入制度化、規范化、法制化軌道。各級森林資源監督機構要認真履行職責，依法對駐在地區的森林資源保護管理各項工作實施全面監督。重點監督領導干部林業建設任期目標管理責任制落實、林地非法流失、森林過量消耗和森林經營利用活動，以及自然保護區、濕地和野生動植物保護管理，采取事前介入、事中檢查與事后督促整改相結合的方法，不斷提高監督實效。

四、大力推進森林資源管理改革

12.創新重點國有林區森林資源管理體制。積極推進東北、內蒙古重點國有林區森林資源管理體制改革試點，適時總結試點經驗，擴大試驗范圍，探索行之有效的森林資源監管體制。依法明確重點國有林區范圍，根據森林資源分布和有效監管幅度，建立健全國有林管理機構，履行出資人職責，享有所有者權益。在重點國有林區建立起產權明晰、資企分開、權責統一，管資產和管人、管事相結合的，辦事高效、運轉協調、執法嚴明、監管有力的森林資源管理體制。

13.穩步推進林業產權制度改革。全面總結三明市林業產權制度改革經驗，適時在集體林區推廣。按照國務院批準的方案，及時啟動伊春國有林區林業產權制度改革試點工作，推動重點國有林區全面、協調和可持續發展。制定和頒布實施《森林、林木、林地使用權流轉條例》，促進和規范森林資源產權流轉，逐步建立起“產權歸屬清晰、經營主體到位、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉順暢規范、監管服務有效”的現代林業產權制度。

14.深化森林資源經營管理改革。按照森林資源經營管理分區施策的要求，認真抓好試點，及時總結經驗，制定出臺符合當地實際、操作性強的森林經營管理規范。對不同類型、不同區域的森林采取不同的經營管理政策和模式，全面提高森林經營管理的水平。對公益林，要嚴格管護、科學經營，促進其向生態功能和綜合效益最佳狀態發展;對人工商品林，要依法放活、集約經營，最大限度地發揮其經濟效益。

15.探索直接收購各種社會主體營造的非公有公益林。政府購買非公有公益林是一項全新的探索和嘗試，各級林業主管部要高度重視、認真研究，積極探索利用市場化手段將非公有公益林納入公共產品管理的有效途徑。在認真抓好貴州省試點工作的基礎上，逐步擴大試點的對象、范圍和規模，研究形成一整套符合國情、運行規范、易于操作的收購辦法和監管制度，探索建立公益林經營管理的新體制和林業資金投入的新機制，建設適應林業可持續發展要求的生態服務市場。

16.積極推行綜合監測。理順國家監測與地方監測的關系，有效整合現有監測資源，建立以森林資源管理信息系統為基礎，以國家、區域和地方監測隊伍為保障，以高新技術研發應用為支撐的全國森林資源與生態狀況綜合監測體系，為林業發展和生態建設提供實時、動態、開放式的信息服務。完善森林資源監測組織體系，強化森林資源信息采集系統，構建森林資源基礎數據庫平臺，建立健全森林資源和生態狀況信息網絡服務系統，健全綜合監測體系建設的科技支撐系統，提高綜合評價和預測預警能力。要探索建立以森林資源監測成果為主要依據的領導干部任期目標考核指標體系和評價方法，對各級領導干部林業建設任期目標進行有效地考核和評價。

五、加強森林資源管理隊伍建設

17.加強基層林政執法隊伍建設。木材檢查站、林政稽查隊和林業工作站等是林業基層執法隊伍。要合理調整木材檢查站的建設布局，積極探索流動巡查等新的檢查方式，進一步完善木材運輸檢查的規章制度，制定和頒布實施《木材檢查站管理辦法》，切實加強木材檢查站的監督管理，堅決杜絕公路“三亂”行為的發生。要大力加強林政稽查隊伍建設，逐步建立健全林政稽查執法體系，嚴厲打擊各種破壞森林資源違法行為。要進一步強化鄉鎮林業工作站的建設和管理，積極穩妥地推進林業站改革，實行由縣級林業主管部門垂直領導的管理體制，充分發揮林業工作站在政策宣傳、資源管護、林政執法、生產組織、科技推廣和社會化服務等方面的職能作用。

18.加強森林資源監督機構建設。森林資源監督是森林資源管理體系中的重要組成部分，是更高層次上的管理，承擔著促進監督地區加強森林資源培育、利用和保護管理，確保法律實施、政令暢通的重要職能。監督機構要加強隊伍的思想、組織、作風、制度和業務建設，認真建立制度完備、運轉協調、作風優良、廉潔高效的運行機制。要進一步加大培訓力度，全面提高隊伍的整體素質，強化依法行政和執政為民意識，增強監督能力，提高監督實效。各地也要根據實際，積極向重點林區派駐森林資源監督機構，并加強監督隊伍的建設和管理，充分發揮其應有作用。

19.加強調查規劃和監測機構建設。林業調查規劃設計單位承擔著野外信息采集、監測數據處理、生態建設成效評價和林業發展規劃編制等重要職能，在生態建設和林業發展中發揮著十分重要的作用。要積極探索林業調查規劃設計單位的改制，明確其社會公益事業單位的性質，保證人員編制，加大投入力度，加強基礎性建設，改善工作條件，提高現代化監測能力。各級林業調查規劃設計單位要創新機制、強化管理，克服片面的任務觀念和經濟效益觀念，加快高新技術應用的步伐，著力提高調查、監測成果質量和水平。要建立健全國家、省、地、縣統一協調的多級森林資源和生態狀況綜合監測機構。國家林業局設立國家森林資源與生態狀況綜合監測中心，進一步完善四個區域監測中心，各省級林業主管部門設立監測分中心，地、縣林業主管部門設立監測站（點），有效開展多層次監測工作。

20.加強森林資源管理人才隊伍建設。全國森林資源管理系統的人才隊伍肩負著貫徹黨的林業方針政策，依法對森林資源的培育、利用和保護實施管理與監督的重大責任。要以加強思想政治建設和執政能力建設為核心，強化理論武裝和實踐鍛煉，全面提升隊伍的管理能力和執法水平。要以培養基層實用人才和高技能人才為重點，以造就一批復合型拔尖人才為目標，以崗位培訓、在職學位學歷培訓為手段，建立健全用人機制和激勵機制，培養人才、吸引人才，營造講奉獻、講團結、比技能的良好氛圍，努力造就一支全局觀念強、政治思想好、業務技術精、組織紀律嚴、工作作風硬的資源管理隊伍。各級林業主管部門和森林資源管理機構，要進一步深入貫徹全國人才工作會議精神，高度重視和加強資源管理人才隊伍的建設，積極創造資源管理人才脫穎而出、奮發有為的良好環境。

六、加強對森林資源管理工作的領導

21.落實領導干部林業建設任期目標管理責任制。全面加強森林資源管理工作的領導，完善領導干部林業建設任期目標管理責任制，把森林資源的數量消長、質量升降和保護管理情況等作為責任目標考核的重要內容，真正將森林資源保護和發展的責任落實到地方各級政府領導肩上。要認真落實《全國森林資源林政管理系統“十一五”和中長期規劃》，合理調整投資結構，加大資金投入總量，切實加強森林資源管理系統的裝備和基礎設施建設。按照事權劃分的原則，將森林資源管理系統所需經費納入財政預算。各級林業主管部門要大力宣傳森林資源管理工作的地位和作用，廣泛宣傳森林資源管理戰線的先進人物和先進事跡，形式多樣地宣傳森林資源管理的政策法規，在全社會形成愛林、護林的良好氛圍。

22.建立森林資源管理獎懲制度。要積極建立以政府獎勵為導向、部門獎勵為主體、定期表彰與適時表彰相結合的森林資源管理獎勵制度，對在森林資源管理工作中做出突出貢獻的單位和個人進行表彰獎勵。要建立和完善破壞森林資源責任追究制度，嚴格執行國家林業局《關于違反森林資源管理規定造成森林資源破壞的責任追究制度的規定》，對因監督管理不力、有案不及時報告、案件查處不到位，導致森林資源破壞的單位及其有關責任人，依法嚴肅追究責任。要切實加強林政案件管理制度建設，抓好各類破壞森林資源案件的查處工作，規范受理、查處、報告程序，建立林政案件管理檔案，做好林政案件統計分析工作，不斷提高林政執法成效。