法制辦國外官員財產調研報告

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在今年中國的“兩會”上，官員財產申報和公開的話題再次成為備受公眾矚目的一大焦點。其實，自上世紀八九十年代，在我國民間有關“公布官員財產”的呼聲便已有之。而隨著近年來國家反腐力度的不斷加大，民眾對于官員財產申報公示制度的關注度也在持續高漲。

在國外，官員財產申報制度被稱為“陽光法案”或“終端反腐”，許多國家都已建立了比較完備的制度。目前，全世界已有近100個國家和地區將“官員財產申報制”入法。為此，本期封面故事推出對俄羅斯、日本、韓國和烏克蘭四國的官員財產公示制度調查報道，以期這些國外的經驗能對我們有所啟示。

“俄羅斯現在最迫切的問題是官員腐敗問題，應該馬上建立官員財產年度申報制度?！?月15日，俄羅斯總統**在接受俄國家電視臺“第一頻道”采訪時這樣表示。這也是繼3月10日**主持召開反腐委員會會議之后，第二次在公開場合談俄羅斯國內腐敗問題。

總統一周兩談腐敗問題

“腐敗問題是我們社會最尖銳、最現實的問題之一，反腐問題過去曾經是，未來也必將是受到高度重視的問題?！苯眨砹_斯總統**在俄反腐委員會會議上這樣明確表示。

據俄《共青團真理報》報道，3月15日**在接受俄羅斯第一電視臺采訪時明確表示，俄羅斯現在最迫切的問題是官員腐敗問題。他說，雖然俄羅斯投入大量精力杜絕腐敗現象，但遺憾的是收效甚微。他建議俄羅斯立即啟動緊急立法程序，建立國家所有官員財產每年申報制度。

而這也是繼3月10日**主持召開反腐委員會會議之后，第二次在公開場合談俄羅斯國內腐敗問題。

“腐敗問題是我們社會最尖銳、最現實的問題之一，反腐問題過去曾經是，未來也必將是受到高度重視的問題。”20**年3月10日，在俄羅斯總統**主持召開反腐委員會會議上，**這樣明確表示。

他還打算整合政府各部門已有的數據庫，建立一個綜合電子資產數據庫，記錄官員個人的資產情況，追查申報收入與實際資產之間的出入，讓少數想蒙混過關的人無從下手。

對此，分析人士指出，在短短的一周時間內，**兩次公開評論俄羅斯國內的腐敗問題，從中不難看出，俄國內的腐敗問題已經到了非常嚴重的地步。

分析還稱，隨著經濟危機的加深，俄羅斯民眾的收入減少，一些國內的矛盾，尤其是官員的腐敗問題很容易成為民眾關注的焦點。如果再不采取行之有效的辦法，在經濟危機引發的恐慌和不安定情緒下，腐敗有可能深化俄羅斯的社會矛盾。

只有1%的人認為“腐敗不嚴重”

俄羅斯社會輿論研究中心近期公布的一項民調結果顯示，30%的俄羅斯人認為“社會腐敗現象很嚴重”，44%的受訪者認為“腐敗現象嚴重”，19%的人認為“腐敗情況一般”，只有1%的人認為“俄國內腐敗不嚴重”，但沒有人認為“俄羅斯不存在貪污現象”。

俄官方數據顯示，20**年俄羅斯在反腐領域提起了1.05萬件刑事訴訟，因腐敗造成的損失共計10.1億盧布(1美元約合36盧布)。

而當地輿論則認為，俄羅斯腐敗的實際情況遠不止于此。俄羅斯總檢察院調查委員會官員此前曾透露，俄羅斯官方提供的腐敗犯罪數據比實際的犯罪數量少2000倍。

俄羅斯高等經濟學校教授亞辛領導的一研究小組稱，最新統計研究結果顯示，盡管行賄數量以及行賄傾向目前正出現下降的趨勢。但這并不意味著俄羅斯的貪污腐敗形勢有任何好轉。他說：“這說明賄賂的規模和數額正在擴大和增長。另外也說明賄賂正在向一些專門的領域集中，而在其他一些地方賄賂正趨于減少?！?/p>

“這表明腐敗犯罪的高度隱蔽性”。俄羅斯總檢察院一位負責人對《獨立報》記者這樣表示。

雖然梅氏執政以來，對反腐工作一直十分重視并相繼出臺了一系列措施，但俄羅斯老百姓似乎對俄國內反腐工作不是特別滿意。

俄羅斯社會輿論研究中心近期公布的一項民調結果顯示，30%的俄羅斯人認為“社會腐敗現象很嚴重”，44%的受訪者認為“腐敗現象嚴重”，19%的人認為“腐敗情況一般”，只有1%的人認為“俄國內腐敗不嚴重”，但沒有人認為“俄羅斯不存在貪污現象”。

官員拒絕申報財產將被解職

盡管法律沒有要求總統申報個人收入，但**本人還是決定每年都進行申報，“無論如何，今年我會說到做到。希望其他官員也能效仿?！泵肥系男判囊挥[無疑。

俄羅斯第一副總檢察長布克斯曼日前透露，俄羅斯目前行賄市場的資本規模已經達到2400億美元，這足可以同俄羅斯的國家財政預算相提并論。

“腐敗摧毀了民眾的信心。”20**年7月，**在接受某媒體采訪時特別指出，腐敗已經成為俄羅斯面臨的嚴重問題。

據全俄社會輿論研究中心今年進行的一項民調顯示，官員和商人的貪婪以及法律不完善是俄羅斯腐敗蔓延的主要原因。

3月10日，**在參加俄羅斯總統反腐敗委員會會議時表示，自己已經簽署了一項反腐敗五年計劃，規定所有國家公務員都必須每年申報個人收入，這其中也包括總統本人。申報內容包括每年的收入、私有資產的數額，甚至房產數量。

**說，盡管法律沒有要求總統申報個人收入，但他本人還是決定每年都進行申報，“無論如何，今年我會說到做到。希望其他官員也能效仿。”

“總統每年申報個人收入可以促進國家公務員執行反腐法律，特別是促使官員們申報個人收入。”**說。這項議案將于近期提交給杜馬，進行討論和表決。

**還表示，如果官員拒絕與委員會合作、拒絕申報或者拒絕提交要求提供的信息，那他就會被解職。

一“會”一“法”彰顯反腐決心

《反腐敗法》中最引人注目的是，“國家公務員應公開申報其本人及其配偶、子女的收入、房產和資產和收入情況”，并要求公務員匯報所有與涉腐行為和與潛在腐敗行為有關的情況。

出任總統以來，**一直把反腐敗作為工作重點之一，而成立“反腐敗委員會”和《反腐敗法》的通過，則被外界認為顯示出了其打擊腐敗的決心。

俄過去成立的反腐敗領導機構，尤其是2004年成立的“反腐敗委員會”，是由政府總理領導的，而新建立的“反腐敗委員會”則由總統親自掛帥，直接領導。同時，俄還將建立由總統辦公廳主任領導的跨部門反腐工作組，并由總檢察院協調所有執法機關的反腐敗工作。

20**年12月25日，**正式批準并簽署了經俄羅斯議會上下兩院通過的《反腐敗法》。這部《反腐敗法》進一步明確了“腐敗”的定義，確立了預防和打擊腐敗的主要原則，為俄國家機關提高反腐工作效率指明了主要方向。

《反腐敗法》中最引人注目的是，“國家公務員應公開申報其本人及其配偶、子女的收入、房產、資產和收入情況”，并要求公務員匯報所有與涉腐行為和與潛在腐敗行為有關的情況。

《反腐敗法》對官員接受禮品作出了限制：國家官員只能接受價值在3000盧布以下的禮物。任何超過這一價值的饋贈將被視為國家財產。根據該法，政府官員如欲辭職而前往相關商業或非商業機構任職，須提前兩年提出申請。

此外，《反腐敗法》還簡化了司法程序，以便更易追究涉嫌腐敗的官員。俄羅斯公民、外國人和無國籍人士如果涉嫌腐敗案件都將受到追究。

“心理抵觸將是第一難題”

“心理抵觸將是面臨的第一道難題”。據巴錦新介紹，俄國家杜馬為此在去年4月開會討論，結果“反腐敗”法案遭到否決。很多議員認為，要求官員們公開親屬收入和財產的信息等等是違反了公民的“憲法權利”。

分析人士指出，盡管官員財產申報制度被世界各國廣泛使用，并取得廉政的良好效果，但它是否能在俄羅斯真正實行還有待觀察。

一位在俄從商多年的中國商人對記者表示，俄羅斯出現腐敗應從蘇聯解體開始，很多官員誤以為實行私有化就是將自己手中的權力私有化。從葉利欽到普京，10多年來俄羅斯歷任領導人都將反腐倡廉作為“頭等大事”來抓，但最終都收效甚微。

“20**年9月出任總理的祖布科夫曾提出，必須通過一部反腐敗法，以建立個人財產申報制度，但是，‘反腐敗’法案的通過異常困難，這足以看出俄在反腐敗方面遇到的阻力?！倍砹_斯科學院遠東經濟研究所巴錦新博士這樣認為。

作為一名俄羅斯問題專家，巴錦新認為，盡管《反腐敗法》中規定了財產申報的相關規定，但真正執行起來并不容易。

“心理抵觸將是面臨的第一道難題”。據巴錦新介紹，俄國家杜馬為此在20**年4月開會討論，結果“反腐敗”法案遭到否決。很多議員認為，要求官員們公開親屬收入和財產信息等等是違反了公民的“憲法權利”。

此外，如何對財產進行核查、不動產登記制度、信用體系的不完善也將是財產申報制度能否真正執行的障礙。

**加大反腐力度的舉動贏得了輿論的廣泛稱贊。然而，俄羅斯國內的腐敗問題盤根錯節，反腐行動要取得顯著成效并非一朝一夕之功。正如**所說，腐敗是俄羅斯面臨的嚴峻挑戰，反腐將是一項長期復雜的任務。（法制網駐俄羅斯記者趙陽）

日本篇——當選議員須在百日內提交資產報告

如今在日本，如果你想知道首相、大臣持有什么股票，只需查查他們的資產公開項目便會一目了然。

日本內閣最早的資產公開始于19**年的中曾根內閣。當時田中角榮首相因“洛克希德事件”被判有罪，為監督首相、大臣是否有不當收入，內閣會議決定導入資產公開制度，規定閣員需公開個人資產。

日本于19**年通過了國會議員資產公開的相關法律，可以說，日本的資產公開制度已形成比較完善的體系。

公開項目從房產到高爾夫會員證

19**年，日本通過了《為確立政治倫理的國會議員資產公開法》，簡稱“國會議員資產公開法”，翌年1月1日正式實施。該法第一條指明立法的目的是：為使國會議員的資產狀況接受國民的監督，制定國會議員資產公開制度，通過此達到確立政治倫理，健全民主政治的目的。

需要公開的資產項目包括：既包含擁有所有權的也包含擁有使用權的土地、房產、存款、有價證券、車船飛機及工藝品、高爾夫會員證、債權債務等諸多項目。日本首相、大臣都是國會議員，自然受“國會議員資產公開法”的制約。

當選議員后要在100天之內向所屬議院議長提交《資產報告》，在任期間，每年4月份還要提交《資產補充報告》、《所得報告》、《相關公司報告》等。報告書將被保留7年，平時在議會閱覽室對外公開，可以自由抄錄，但禁止拍照。

該法還規定，各級地方政府的行政長官及地方議員的資產公開問題，由各級政府及議會依據該法制定相應條例，加以管理。對制定條例的時間，給出了3年的期限，19**年底各級地方政府和議會都有了資產公開的相關規定。

閣員配偶子女的資產也要公布

鑒于官房長官等收受企業原始股的利庫路特丑聞，19**年執政的宇野宗佑任首相，規定內閣成員資產公開的對象擴大到配偶及子女。

20**年1月，配合中央機構重組，內閣會議通過了“大臣規范”，其中規定首相、正副大臣、政務官在就任和離任時，要公布包括配偶和子女在內所有家庭成員的資產狀況。

“大臣規范”還規定，在職期間不能交易有價證券、不動產及高爾夫會員證，持有的股票要交由信托銀行，且不能解約和變更股票。

日本最大的在野黨，為了樹立黨的良好形象，贏得更多的國民信任與支持，也要求本黨籍國會議員公布配偶和子女的資產狀況。在網站上可以輕松瀏覽資產公開情況。

仍不能完全反映資產情況

日本銀行、證券公司、房地產實行嚴格的實名制度，從政人員日常行動也都在公眾監督之下，因此對這些資產造假難度很大，而且成本巨大，一旦敗露可能會搭上整個政治生命。但是，現金不在要求公布之內，這就留下了相當的想象空間。

有價證券要公布國債、地方債等的面值。至于股票，由于日本修改相關法律，停止了紙面股票，現在資產公開時只公布股票的名稱與數量。有評論認為，由于股票的價值沒有計算到總資產中去，所得到的數字可能與實際資產數存在較大誤差。而且房產、土地也不是按照時價計算，實際資產值是公布數字的數倍也不足為奇。

議員、內閣成員公布資產的情況，日本媒體都會爭相報道。但是國民對此熱情度越來越低，有的網友甚至稱這只不過是政客作假本事的比賽。

20**年10月24日，麻生內閣18人公開了資產情況。閣員的平均資產為1億4千余萬元。麻生擁有11處土地，是7個高爾夫球會的會員，有3輛車、14幅畫、44件陶瓷等，總資產4億5547萬日元位居第2，有媒體稱，僅麻生在東京澀谷宅邸的市場價就可能達40億日元。排名第一的是鳩山邦夫，公布資產的數字為7億6460萬日元。如果算上所持有的股票價值，兩人的資產量還將遠遠大于現在的數字。所以，縱使日本的官員財產公開制度已走過十余年的歷程，但在實踐中仍很難完全反映出真實的官員資產狀況。（法制網駐東京記者張超）

烏克蘭篇——只有20%的議員敢于公布收入

烏克蘭在前蘇聯解體后，經歷了重大的政治經濟體制的變化，至今仍在摸索國家建設和管理機制方面的經驗。

作為世界上腐敗現象較為嚴重的國家之一，近年來烏克蘭在反腐制度化方面的工作力度也在不斷加大。其中《公務員法》、《反腐敗法》、《反貪行賂法》、《官員申報收入、開支和申報財產法》等就是這一進程中幾項重要內容。

總統頒令禁止部長夫人經商

烏國家《公務員法》于19**年1月獲得通過。19**年，烏克蘭又通過了《反腐敗法》，確定了腐敗的含義和腐敗行為的界定。其中腐敗行為的主體是公務員、議員和地方議員。作為配套的法規，為加大公務員、官員收入、開支透明和公開的立法進程，20**年5月又提出了《公務員的收入和開支申報及國家監督法草案》。這一草案中，增加了開支監督是立法的一項新內容。由國家稅務部門實施監督，監察申報是否如實、完全、及時，納稅情況是否完全及時等。2005年11月尤先科總統又頒令禁止部長夫人經商，也當屬此列立法范疇。而在近期，烏議會第四次全體會議將從20**年2月至7月審議200多個涉及稅收和反腐反貪的法律文件。

公務員財產申報任重道遠

在烏克蘭，公務員應在每年的4月1日前向工作單位提交申報上一年度(1月1日至12月31日)的收入、開支，財產及金融事務，包括海外收入和家庭成員的收入。按烏憲法第67條規定，公民申報個人財產和收入狀況是每個公民應盡的義務。而公務員收入財產申報機制則是由國家《公務員法》、《反腐敗法》等規范和調整。至于哪些官員要強制申報，按烏克蘭國家公務員職級分類登記冊分類，全部分為7級15檔。強制申報的有國家領導人和1至4級公務員。這里的國家領導人包括總統、議長和副議長、議員、總理、部長和內閣成員、憲法法院院長及憲法法官、州級長官。這些人除了自己申報外，還要申報家人的收入。在對財產進行界定的方面，除了一般意義上所指外還增加了其他一些內容，比如境外財產、在銀行和其他金融機構的存款和賬號、自己所有及和他人共同支配的資金。

審計申報人須提交按國家稅務機關確定的年度收入和開支，審計申報人須向國家稅務總局提交能夠證明申報表資料真實可靠的文件。執行監督機關是國家稅務部門，稅務部門負責確定對官員申報收入和開支的評估機制和審查機制。申報人在開支后15天必須申報，按照烏克蘭法律，對不如實申報或不報的官員將實行制裁。國家高級領導人和第1、2、3級公務員離職10年內仍須申報有關內容。對收入和開支的監督主要內容包括：審計納稅、核查申報表中的資料和審計資料、調查納稅人和其他成員的情況、搜集所有納稅和開支信息。開支的范疇有不動產、車輛、貴重物品、古董和藝術品、外匯鈔以及有價證券等。

盡管烏克蘭法律對于公務員的財產申報已如此嚴格，但從目前來看，卻大約只有20%的議員敢于向社會公布自己申報的收入。因此不得不說，要想真正普及財產申報制度，從源頭上封堵和扼殺腐敗的溫床，的確是一項任重而道遠的長期工作。（法制網駐基輔記者朱冬傳）

韓國篇——當財產公示成為“例行公事”

在亞洲國家中，韓國的反腐力度及財產申報制度堪稱典型,其財產申報制度早于1981年便已出臺，由當時的總統全斗煥政府制定頒布。不過頗具戲劇性的是，全斗煥最終和其后任總統盧泰愚都正是栽在了這部法上。而在經歷了近30年的風風雨雨后，“陽光法案”如今在普通公職人員的眼里，也已如“例行公事”般成為一種自覺履行義務式的習慣。

韓國的腐敗是從1**6年春日本人撤走之后便立即開始的。那時，美國的經濟援助一批批運來，那些掌握了物資分配權的官員開始毫不猶豫地大肆貪污。朝鮮戰爭后拍賣日本人留下的工廠，又給一大批人提供了致富的機會。不賄賂政府官員，同官場沒有密切的關系，想買到企業自然是不可能的。

隨著韓國以政府為主導的經濟發展模式取得巨大成功，腐敗問題也不可避免地越發嚴重，成為韓國社會生活的一大毒瘤。雖然歷任總統都把反腐作為最重要的行政目標，進行了一次次反腐社會運動，如樸正熙的“庶政刷新運動”、全斗煥的“社會凈化”運動、盧泰愚的“新秩序、新生活”運動，但思想教育一直無法長期保持效果，腐敗現象繼續蔓延。

1981年，全斗煥政權制定了《公職人員倫理法》，首次出臺公職人員財產登記政策，但是當時的執政者深知上臺過程中的金權交易、官商勾結問題，若嚴格實施財產登記制度勢必引火燒身，因此沒有勇氣真正實施這一政策，而實施了非公開原則。由于不能把監督結果公之于眾，這使“陽光法案”黯然失色，失去了它應有的威力。

正是在這種政治氛圍下，整個八十年代，韓國社會風氣形成了不以腐敗為恥反以腐敗為榮的奇怪現象。制度性腐敗進一步發展，蔓延到韓國社會生活的方方面面，這一時期也成為韓國歷史上腐敗最為猖獗的時期。韓國頻頻出現的樓房倒塌、橋梁斷裂等建筑工程質量事件，多是此時的建設項目。

19**年2月27日，金泳三上臺后第三天即公布了自己及家人的財產情況，這被金泳三稱為“改變歷史的名譽革命”。隨即，金泳三開始強力推進最困難、最富于挑戰性的反腐措施———公職人員財產公示制和金融實名制。

19**年5月，韓國通過了《公職人員倫理法》修正案，進一步為財產申報制度等反腐敗政策奠定了法律基礎。5月27日，韓國國會通過了《公職人員財產登記制度》，規定擔任公職者必須在一定時期內向有關部門報告自己及配偶、子女的財產狀況，包括數量、來源、變動等內容，并要做出“令人滿意”、“合理”的解釋和“證明”。同時要求自總統以下34000多人必須申報財產，1670名高官必須向社會公布財產。

19**年6月22日，金泳三向副總理李經植指示，要盡快實施金融實名制，并說，“走漏風聲就要交出腦袋，一定保密!”李經植和財務部長官洪在馨隨即在連總統府秘書長都不知情的情況下開展工作。

19**年8月12日晚7時45分，金泳三根據韓國憲法第76條“總統緊急命令權”閃電發表了實施金融實名制的命令，從此所有個人和企業與金融機構進行交易時都必須使用實名，不得用假名、假地址。通過金融實名制，韓國政府更準確地掌握了公民個人財產狀況，不僅可以防止偷漏稅，減少經濟暗流，同時作為財產申報制度的配套措施，還可以消除行賄受賄，使財產公示制度真正落到實處。

金泳三主導的這場史無前例的廉政風暴，懲治了大大小小五千多名貪贓枉法的政府官員，其中包括國會議員、法院院長、多個部門的長官、市長、空軍總長和海軍總長等一大批達官顯要。金泳三的反腐舉措受到韓國國民的廣泛歡迎，據當年一家韓國電視臺所做的民意調查，金泳三力壓眾多演藝明星和體育明星成為“青少年最喜歡的大眾明星”。

此后，金泳三的繼任者金大中繼續建章立制，出臺《防止腐敗法》，擴大了財產登記及公開者的范圍，加強了對財產公開的審查，增強了司法機構的獨立性，設置了總統直接管轄的“反腐委員會”。同時金大中政府認為，中下級官員的腐敗比高層腐敗更普遍、對社會危害更大，因此十分重視中下級公務員的腐敗問題，制定了《公職人員十項守則》，深入整頓公務員隊伍。

20**年，韓國全面實行“清廉指數”評價制度，根據對企業和普通市民調查的結果、專家的評價、監察院和檢察院監察整改情況、新聞機構的輿論調查以及行政改革成果和業務處理效率等進行綜合評估，每年打一次分向社會公示，并根據得分的多少決定預算分配。

盧武鉉上臺后，也致力于清理腐敗，主張“將根據實際情況進行詳細調查和分析，從嚴重的結構性腐敗開始清理，不僅斬斷其枝葉，還要連根拔起。”根據韓國公務員年收入明顯增加的現象，盧武鉉政府于20**年還出臺了加強對貪污腐敗公務員懲戒力度的《腐敗公務員處罰強化對策》，延長了對犯下收受錢財、接受宴請、挪用公款和貪污等腐敗行為的公務員的處罰刑期。

20**年4月24日，**總統就任前一天，韓國政府公務員倫理委員會公開了包括總統**在內的103名政府高級官員的財產申報明細，政府高級官員平均資產達到22.8億韓元，其中**以354.7億韓元的資產高居榜首。20**年7月28日，韓國國會公職人員倫理委員會公開了新當選的161名第18屆國會議員的財產申報清單，新當選的國會議員平均財產為31億7300萬韓元。

正是逐步建立了公職人員財產申報制度和健全的申報機制，韓國的“陽光法案”才在打擊腐敗的過程中發揮了不可替代的重大作用?？梢哉f，財產公示現在已經成為韓國公職人員的“例行公事”。