防汛安全風(fēng)險評估報告范文

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篇1

 

 

隨著水利信息化工作的不斷推進，電子政務(wù)，水利公共信息載體，數(shù)字水利，以及水資源管理體系等信息化結(jié)果的出現(xiàn)，有利的推進了水利現(xiàn)代化的運行。網(wǎng)絡(luò)平臺是信息構(gòu)建和信息化成果使用的重要媒介，充分的表現(xiàn)出了IT的實際價值。在互聯(lián)網(wǎng)飛速發(fā)展的現(xiàn)在，網(wǎng)絡(luò)進攻的方式也逐漸增多，信息體系所承受的安全風(fēng)險也逐漸增加，怎樣保證網(wǎng)絡(luò)信息的安全是現(xiàn)在水利信息化進程中急需要處理的問題之一。

 

1 水利網(wǎng)絡(luò)信息安全的實際狀況

 

最近幾年，水利部門根據(jù)水利工作的實際狀況，在對治水經(jīng)驗和實際操作進行總結(jié)的過程中，提出要轉(zhuǎn)變過去的水利發(fā)展道路，堅持走可持續(xù)發(fā)展水利道路，建立水利現(xiàn)代化的發(fā)展道路。隨著水利事業(yè)的不斷發(fā)展和變革，水利信息化構(gòu)建也取得了一定的成績，逐漸轉(zhuǎn)變成為水利現(xiàn)代化的主要力量。根據(jù)國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)中的一期工程城市水資源的監(jiān)控管理，水利電子政務(wù)的相關(guān)項目和大型灌區(qū)信息化試點等重要工程的順利完成，水利信息化基礎(chǔ)設(shè)備也在不斷的健全，對業(yè)務(wù)的使用能力也在逐漸加強。防汛抗旱，城市水資源的監(jiān)控管理，水利電子政務(wù)和全國水土保持監(jiān)管信息體系等業(yè)務(wù)也開始應(yīng)用到實際生活中。在水利信息化基礎(chǔ)構(gòu)建和業(yè)務(wù)不斷拓展的過程中，相關(guān)的保證水利信息化安全的體系也逐漸形成。

 

2 強化水利網(wǎng)絡(luò)信息安全的解決措施

 

網(wǎng)絡(luò)和信息的安全隱患問題，使得水利信息化的發(fā)展受到阻礙，所以要及時的進行預(yù)防，綜合治理和科學(xué)管理，逐漸增加信息的安全性，加強其中的保護能力，保證水利信息化的持續(xù)運行。

 

2.1 加強信息安全管理

 

信息安全規(guī)劃包含了技術(shù)、管理和相關(guān)法律等多個層面的問題，是穩(wěn)定網(wǎng)絡(luò)安全、物理安全、資料安全和使用安全的關(guān)鍵因素。信息安全規(guī)劃不但依賴于信息化的管理，還是信息化形成的重要力量。在信息安全管理的過程中，信息系統(tǒng)安全構(gòu)建和管理要更加具有系統(tǒng)性、整體性和目標性。

 

2.1.1 以信息化規(guī)劃為基礎(chǔ)，構(gòu)建信息化建設(shè)

 

信息安全是在信息化規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對信息安全進行系統(tǒng)的整理，是信息化發(fā)展的主要力量。信息安全規(guī)劃不但要對信息化發(fā)展的實際情況進行深入的分析和研究，更好的發(fā)現(xiàn)信息化中存在的安全隱患，還要根據(jù)信息化規(guī)劃以及信息化發(fā)展的主要戰(zhàn)略和思路，有效的處理信息安全的問題。

 

2.1.2 構(gòu)建信息安全系統(tǒng)

 

信息安全規(guī)劃需要從技術(shù)安全、組織安全、戰(zhàn)略安全等方面入手，構(gòu)建相關(guān)的信息安全系統(tǒng)，從而更好的保證信息化的安全。

 

2.2 日常的運維管理

 

2.2.1 注重網(wǎng)絡(luò)的安全監(jiān)控

 

網(wǎng)絡(luò)的飛速發(fā)展使得水利網(wǎng)絡(luò)安全和互聯(lián)網(wǎng)安全關(guān)系更加緊密。所以，注重互聯(lián)網(wǎng)安全監(jiān)控，從而及時的采取相關(guān)的安全防護措施，是現(xiàn)在日常安全管理工作中的主要內(nèi)容。

 

2.2.2 安全狀態(tài)研究

 

網(wǎng)絡(luò)信息安全是處于不斷變化的過程中，需要定時對網(wǎng)絡(luò)安全環(huán)境進行整體的分析，這樣不但可以發(fā)現(xiàn)其中的問題，還可以及時的采取相關(guān)的措施進行改正。安全態(tài)勢主要是利用網(wǎng)絡(luò)設(shè)備、主機設(shè)備、安全設(shè)備和安全管理工具等策略來進行信息的處理，通過統(tǒng)計和分析，綜合評價網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的安全性，并且對發(fā)展的狀態(tài)進行判斷。

 

2.2.3 信息安全風(fēng)險評估

 

風(fēng)險評估是信息安全管理工作中的重要部分。通過進行風(fēng)險評估，可以及時的發(fā)現(xiàn)信息安全中的問題，并且找到積極有效的解決措施。安全風(fēng)險評估的主要方法是：(1)對被評估的主要信息進行確定;(2)通過本地審計、人員走訪、現(xiàn)場觀看、文檔審閱、脆弱性掃描等方法，對評估范圍中的網(wǎng)絡(luò)、使用和主機等方面的安全技術(shù)和信息進行管理;(3)對取得的信息資料進行綜合的分析，判別被評估信息資產(chǎn)中存在的主要問題和風(fēng)險;(4)從管理體制、管理措施、系統(tǒng)脆弱性判別、威脅研究、漏洞和現(xiàn)有技術(shù)等方面，根據(jù)風(fēng)險程度的不同，分析和管理相關(guān)的安全問題;(5)根據(jù)上面的分析結(jié)果，建立相關(guān)的信息安全風(fēng)險評估報告。

 

2.2.4 應(yīng)急響應(yīng)

 

所謂的應(yīng)急響應(yīng)就是信息安全保護的最后一道屏障，主要是為了盡量的減少和控制信息安全所造成的嚴重影響，進行及時的響應(yīng)和修復(fù)。應(yīng)急響應(yīng)包含了前期應(yīng)急準備和后期應(yīng)急響應(yīng)兩個部分。前期應(yīng)急準備主要有預(yù)警預(yù)防制度、組織指導(dǎo)系統(tǒng)、應(yīng)急響應(yīng)過程、應(yīng)急團隊、應(yīng)急器械、技術(shù)支持、費用支持等應(yīng)急措施，并且定時進行應(yīng)急演練等。后期應(yīng)急措施主要有檢查病毒、系統(tǒng)防護、阻斷后門等問題，對網(wǎng)絡(luò)服務(wù)進行限制或關(guān)閉以及事后的恢復(fù)系統(tǒng)等工作。通過兩個部分的不斷配合，才能更好的發(fā)揮應(yīng)急響應(yīng)的重要作用。

 

2.3 教育培養(yǎng)

 

人是信息安全的主要力量，其中的知識構(gòu)造和使用能力對信息安全工作有著重要的影響。強化信息安全管理人員的專業(yè)素養(yǎng)，及時的進行信息安全教育，提升人們的信息安全意識，從而有效的減少信息安全問題的出現(xiàn)。

 

3 總結(jié)

 

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，信息系統(tǒng)中的安全問題也逐漸增多。因此需要不斷的加強信息安全管理工作，對于網(wǎng)絡(luò)信息安全管理中的問題進行深入的研究，找到具有針對性的解決措施，從而保證水利信息化的健康發(fā)展。

篇2

[關(guān)鍵詞]水資源；水資源安全危機；預(yù)警機制；法律制度

[中圖分類號]DF466　[文獻標識碼]A　[文章編號]1672―2728(2011)09―0079―08

水資源是一種既具有經(jīng)濟價值又具有生態(tài)環(huán)境價值的極為寶貴的基礎(chǔ)性自然資源，同時又是戰(zhàn)略性經(jīng)濟資源，對人類的生存和發(fā)展具有基礎(chǔ)性的不可替代的地位和作用。水資源及其安全問題嚴重制約著21世紀全球的經(jīng)濟社會發(fā)展，并可能導(dǎo)致國家間的沖突與戰(zhàn)爭。水資源的開發(fā)和利用已關(guān)系到一個國家或地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的安全與可持續(xù)發(fā)展。水資源是否能滿足經(jīng)濟社會與環(huán)境和諧可持續(xù)發(fā)展要求，必須采取經(jīng)濟、法律、行政、管理、科學(xué)與技術(shù)的多種方式手段，合理科學(xué)安排水資源的開發(fā)利用與全面治理保護，這是人類理性與智慧的必然選擇。事實上，中國近幾十年經(jīng)濟社會高速發(fā)展和人口劇增，已形成日益嚴重的“水資源安全危機”。水資源安全預(yù)警機制建設(shè)是應(yīng)對日益嚴重的水資源安全危機的重要舉措之一。水資源安全預(yù)警法律制度是水資源安全預(yù)警機制不可或缺的一個重要方面。《水資源安全預(yù)警法》的制定是法律制度構(gòu)建的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。主要內(nèi)容框架包括總則、技術(shù)規(guī)范與保障措施、主要法律制度、法律責任等。

一、總則

一般情況下，人們通常認為水資源安全的內(nèi)涵包括水質(zhì)的安全和水量的安全兩個方面。一般指人類社會生存環(huán)境和經(jīng)濟社會發(fā)展過程中發(fā)生的與水有關(guān)的危害問題，例如洪澇、潰壩、水量短缺、水質(zhì)污染等并給人類社會生產(chǎn)生活造成的損害。主要表現(xiàn)為：人類財產(chǎn)損失、人口死亡、健康惡化、生存環(huán)境的舒適度降低、經(jīng)濟社會發(fā)展受到嚴重制約等。由于人類活動的影響，使得水資源減少，污染加劇，改變了水文循環(huán)平衡，并且降低了水質(zhì)。人類不可持續(xù)的經(jīng)濟社會活動使得水體弱化，或喪失正常功能，不能滿足其社會與經(jīng)濟發(fā)展對水資源的基本要求，進而引發(fā)一系列的經(jīng)濟社會和環(huán)境安全問題。實質(zhì)上水資源安全問題的內(nèi)涵主要包括兩個方面：第一，水資源安全的自然屬性方面。即干旱、洪澇、河流改道、氣候變化等自然屬性的水資源安全。第二，水資源安全的社會屬性方面。由于人類對自然水循環(huán)的大量干預(yù)影響所形成的水資源循環(huán)模式導(dǎo)致了水資源安全在具有自然屬性的同時，還具有社會屬性。例如水量短缺、水質(zhì)污染、水環(huán)境破環(huán)、水生態(tài)系統(tǒng)功能喪失、水分配不公、水資源浪費、水管理混亂等。水資源安全的外延指的是由水資源安全引發(fā)的其他安全問題，例如糧食安全、經(jīng)濟安全和社會政治及國家安全等。當前全球和中國面臨的水資源安全狀況不容樂觀，形勢非常嚴峻，制定《水資源安全預(yù)警法》正是形勢所迫。

(一)立法目的

為有效應(yīng)對水資源安全危機，緩解水資源供求矛盾，規(guī)范水資源開發(fā)利用行為，確立科學(xué)的經(jīng)濟增長方式和合理生活方式，保證水資源可持續(xù)利用，促進生態(tài)、經(jīng)濟和社會的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，制定本法。

1　有效應(yīng)對水資源安全危機，緩解水資源供求矛盾。這是本法的首要目的。水資源安全是一個由水量和水質(zhì)相互聯(lián)系與作用而形成的涉及水資源開發(fā)、利用、治理、管理與保護各環(huán)節(jié)的范疇，既包括自然因素，也包括社會因素，是一個關(guān)系人類生存發(fā)展與國家長治久安的根本性問題。建立科學(xué)的水資源安全預(yù)警機制是應(yīng)對與緩解水資源安全危機的有效措施。水資源安全預(yù)警機制是對水資源安全預(yù)先設(shè)置不同警示級別(標準)與防范應(yīng)對保障措施系統(tǒng)，是現(xiàn)代社會運行與管理預(yù)警機制的重要組成部分。水資源安全預(yù)警法律制度是水資源安全預(yù)警機制不可缺少的重要組成部分。

1992年聯(lián)合國環(huán)境和發(fā)展大會上通過的《二十一世紀議程》中提到，“淡水是一種有限資源，不僅為維持地球上一切生命的必需，且對一切社會經(jīng)濟部門都具有生死攸關(guān)的重要意義”。這表明水資源是人類生存與發(fā)展和維系生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)的不可或缺的重要物質(zhì)資源。我國近幾十年經(jīng)濟社會發(fā)展和人口劇增，現(xiàn)實已形成水資源危機的事實，主要表現(xiàn)在水資源的日益短缺和匱乏、水污染加劇、水生態(tài)環(huán)境的不斷惡化、水資源開發(fā)利用日益困難和費用日益昂貴等。為有效緩解這一系列的水資源安全問題，不斷提高全社會的水資源安全意識，有效防范和應(yīng)對的重要舉措之一就是構(gòu)建合理科學(xué)的水資源安全預(yù)警機制(水資源安全預(yù)警法律制度)。

2　規(guī)范水資源開發(fā)利用行為，確立科學(xué)的經(jīng)濟發(fā)展方式和合理生活方式。中國過去幾十年的傳統(tǒng)社會生產(chǎn)方式是不合理、不科學(xué)和不可持續(xù)的。人類必須“確定一種可以長期保持生態(tài)穩(wěn)定和經(jīng)濟穩(wěn)定的條件”的發(fā)展道路。建立綠色GDP的國民經(jīng)濟核算體系，將水資源開發(fā)利用狀況列入其中。現(xiàn)在各國通行的做法是用綠色GDP的方法取代傳統(tǒng)GDP，以衡量國民經(jīng)濟與社會的發(fā)展。與傳統(tǒng)GDP的計算方法相比較，綠色GDP的計算方法是在傳統(tǒng)GDP的基礎(chǔ)上減去自然部分的虛數(shù)和人文部分的虛數(shù)，這樣才能真正反映發(fā)展的內(nèi)在質(zhì)量和水平。“對GDP的改革，簡而易之就是要充分考慮自然資本的損耗，為經(jīng)濟發(fā)展提供‘更綠色’的衡量方法，在這個‘綠色核算’的衡量框架中反饋出自然資本的相關(guān)信息。”關(guān)鍵是，規(guī)范全社會水資源開發(fā)利用行為，包括管理、治理、保護與使用行為，確立經(jīng)濟社會可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展方式和科學(xué)文明的現(xiàn)代生活方式。

3　保證水資源可持續(xù)利用，促進生態(tài)、經(jīng)濟和社會的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。我國水資源國情一方面是水資源短缺，人均占有量只有世界平均水平的1／4，北方地區(qū)只有9％，不到世界人均值的1／8；另一方面是水資源利用方式粗放，在生產(chǎn)和生活領(lǐng)域存在嚴重的結(jié)構(gòu)型、生產(chǎn)型和消費型浪費，用水效率不高，節(jié)水潛力巨大。可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展是指為了實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，必須在各類發(fā)展決策中將經(jīng)濟社會與環(huán)境、人口的共同發(fā)展相協(xié)調(diào)一致。它是“協(xié)調(diào)發(fā)展”只側(cè)重于當代人發(fā)展的修正。它是從縱向關(guān)系上將經(jīng)濟、社會與人口、環(huán)境發(fā)展關(guān)系角度，主張為了確保人類的持續(xù)生存和發(fā)展，必須把經(jīng)濟社會活動與水資源利用和水資源環(huán)境保護有機結(jié)合起來，并按照生態(tài)持續(xù)性、經(jīng)濟持續(xù)性、資源持續(xù)性和社會持續(xù)性的要求來組織和規(guī)范人類的一切活動，顯然它們側(cè)重的是當代人及其子孫后代可永續(xù)發(fā)展。毫無疑問，這是本法立法的根本目的和宗旨。

我國已形成了以憲法為核心，以《環(huán)境資源保護法》為平臺，以《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》為基本內(nèi)容，以《取水許可制度實施辦法》《取水許可水質(zhì)管理規(guī)定》《建設(shè)項目環(huán)境保護管理辦法》等行政法規(guī)為配套措施，以《地面

水環(huán)境質(zhì)量標準》《污水綜合排放標準》《生活飲用水衛(wèi)生標準》《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標準》等為實施依據(jù)的水資源法律體系。在這一體系中，顯而易見缺乏一部有效預(yù)防和應(yīng)對水資源安全危機的法律，制定《水資源安全預(yù)警法》也就成為必要，同時也是符合我國水資源安全危機的實際情況。中國當前水資源安全問題非常嚴重，不但關(guān)系到經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，更關(guān)系到21世紀中華民族的繁榮昌盛和偉大復(fù)興，必須引起全社會高度關(guān)注和重視。突出表現(xiàn)在這樣幾方面：第一，水資源供需矛盾非常尖銳；第二，水質(zhì)危機所導(dǎo)致的水資源危機大于水量的危機；第三，水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”日益嚴重，水權(quán)沖突成為重大社會問題；第四，水資源開發(fā)利用引起的生態(tài)環(huán)境狀況更加嚴重。毫無疑問，制定《水資源安全預(yù)警法》有其必要性和正當合理性。

(二)管理體制

縣級以上人民政府承擔水資源安全預(yù)警工作，制定應(yīng)對水資源安全危機的預(yù)警標準和方案，采取預(yù)防和響應(yīng)水資源安全的預(yù)警對策和措施，對本行政區(qū)域的水資源安全預(yù)警工作負責。

1　我國水資源管理體制是“統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合”的模式。水資源安全預(yù)警管理體制也應(yīng)當遵從這一模式。國務(wù)院是全國水資源行政管理機關(guān)，省(自治區(qū)、直轄市)、市、縣(區(qū))人民政府是本區(qū)域的水資源行政管理機關(guān)。同理，水資源安全預(yù)警管理體制也遵從以上。

國務(wù)院水利部(主要歸口至水政水資源司)負責全國水資源的統(tǒng)一管理，組織制定全國性的水資源保護法律法規(guī)并監(jiān)督實施；編制全國水資源保護長遠規(guī)劃及年度計劃；組織全國性的水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)并實施管理；編制全國性的水資源質(zhì)量年報及組織與水資源保護相關(guān)的科研等。由此可知，在過去水資源管理中沒有涉及水資源安全的預(yù)警管理，這是與當今中國水資源現(xiàn)狀不相匹配的。當然，為了應(yīng)對中國水災(zāi)旱災(zāi)頻發(fā)的特殊情況，國務(wù)院和各級人民政府設(shè)立了準軍事化機構(gòu)“防汛抗旱指揮部(下設(shè)辦公室)”，由同級人民政府的副行政首長負責，動員全社會力量應(yīng)對突發(fā)的水災(zāi)旱災(zāi)，現(xiàn)在已由過去臨時性的非常設(shè)機構(gòu)事實上成為長期存在的常設(shè)性機構(gòu)。由于中國當今的水資源安全危機已不僅僅表現(xiàn)為水災(zāi)旱災(zāi)，還包括其他許多方面，顯而易見，這一準軍事機構(gòu)也難擔此任。

2　現(xiàn)有《水法》確立了水資源流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制。由于流域管理委員會處理跨行政區(qū)域水資源糾紛的權(quán)限不清晰和受領(lǐng)導(dǎo)層級的限制，省邊界水資源管理糾紛難以提交流域管理委員會解決，從而在事實上形成條塊分割矛盾，這種管理體制存在明顯的缺陷。第一，不能充分地實施政府的宏觀調(diào)控和嚴格統(tǒng)一監(jiān)管；第二，區(qū)域管理機構(gòu)與流域管理機構(gòu)責、權(quán)、利相互很難界定，相互關(guān)系很難協(xié)調(diào)；第三，水資源監(jiān)管力度弱與執(zhí)法很難到位。水資源安全預(yù)警管理必須避免類似問題的產(chǎn)生。

由此可見，水資源管理體制必須改革，由現(xiàn)有“條塊分割”、“九龍治水”的分散性管理改革為統(tǒng)一集中的管理，整合(撤并)各水資源管理機構(gòu)，成立國務(wù)院水資源監(jiān)督管理委員會(水監(jiān)會)，全面統(tǒng)一行使對全國水資源的監(jiān)督管理。在國務(wù)院水監(jiān)會直接領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)水資源水文自然規(guī)律，結(jié)合國家經(jīng)濟社會與人口布局規(guī)劃，建立七大流域(水系)水資源監(jiān)督管理局，全面統(tǒng)一行使對流域(水系)的水資源的監(jiān)督管理。在流域水資源監(jiān)督管理局直接領(lǐng)導(dǎo)下，建立各江河、湖泊水資源監(jiān)督管理處，實行水資源的國家統(tǒng)一垂直管理體制。毫無疑問，水資源安全預(yù)警管理也歸屬于此管理體制之內(nèi)。

(三)基本原則

1　預(yù)防原則。預(yù)防原則是指針對可能發(fā)生的水資源安全危機，應(yīng)當采取積極的事前防止措施以避免水資源安全危機的事件發(fā)生，或?qū)⒉豢杀苊夂鸵呀?jīng)產(chǎn)生的水資源安全危機的危害控制在法律允許的范圍內(nèi)。預(yù)防原則是一種積極防止應(yīng)對的基本原則。第一，其對象是可能產(chǎn)生水資源安全危機的危害或事件，包括不合理與不科學(xué)的經(jīng)濟發(fā)展方式和生活方式；第二，其首要目標是避免水資源安全危機的事件發(fā)生，在已經(jīng)發(fā)生或不可避免的情況下，其目標是防止危害的擴大，并將其控制在法律允許的范圍內(nèi)；第三，其具體措施應(yīng)當是積極的、預(yù)期性的事前措施，而不是消極的、反應(yīng)性的事后補救。

2　可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展原則。可持續(xù)發(fā)展是指既滿足當代人的需要，又不對滿足后代人需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展。可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)在于協(xié)調(diào)，目的是可持續(xù)發(fā)展。關(guān)鍵是協(xié)調(diào)處理好資源的開發(fā)、投資的方向、技術(shù)開發(fā)方向以及國家機構(gòu)的變化關(guān)系等，以增強目前和將來滿足人類的需要和愿望的潛力；將經(jīng)濟社會、人口、環(huán)境與資源(水資源)的關(guān)系全面協(xié)調(diào)處理好。第一，將水資源(水環(huán)境)保護納入經(jīng)濟社會發(fā)展計劃與決策之中；第二，建立循環(huán)經(jīng)濟型社會，提高水的循環(huán)利用率；第三，建立綠色GDP的國民經(jīng)濟核算體系，將水資源利用狀況列入其中，全面考察經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源安全危機的關(guān)系。

3　公眾參與及全過程監(jiān)督原則。在法律意義上的公眾特指對決策所涉及的特定利益作出反應(yīng)的，或與決策的結(jié)果有法律上的利害關(guān)系的一定數(shù)量的人群或團體。它不僅包括不特定的公民個人，也包括與特定利益相關(guān)的政府機構(gòu)、事業(yè)單位、社會團體或其他組織。此原則是指公眾有權(quán)通過一定的程序或途徑參與一切與公眾水資源(水環(huán)境)權(quán)益相關(guān)的開發(fā)、利用、治理、保護、管理與節(jié)約的一切決策與運行監(jiān)督，并有權(quán)受到相應(yīng)的法律保護和救濟，以防止決策與運行的盲目性，使決策符合廣大公眾的切身利益和需要，同時更好更有效地保護水資源(水環(huán)境)，盡可能避免水資源安全危機事件發(fā)生。第一，建立水資源決策信息公開的披露制度；第二，建立非政府專業(yè)團體(民間組織)代表公眾參與決策監(jiān)督的機制；第三，建立公眾參與全過程監(jiān)督的司法保障制度。

4　政府主導(dǎo)社會(公眾、企業(yè))參與原則。水資源作為一種公共資源，它具有公共資源的一般屬性。為避免水資源公共產(chǎn)品發(fā)生“公共用地”悲劇，必須充分發(fā)揮政府與市場“有形之手與無形之手”的共同作用。水資源安全預(yù)警是一項投入大、社會效益明顯的社會公共管理工作。毫無疑問，由政府財政投入建立履蓋全社會的水資源安全預(yù)警體系(網(wǎng)絡(luò))是現(xiàn)代社會管理的要求。第一，每年財政預(yù)算必須列入水資源安全預(yù)警經(jīng)費；第二，建立水資源安全預(yù)警設(shè)備、技術(shù)、人員等網(wǎng)絡(luò)體系；第三，建立統(tǒng)一決策調(diào)度、全面監(jiān)管、全社會參與的水資源安全預(yù)警機制。

當然，水資源安全預(yù)警法的基本原則還應(yīng)包括謹慎行事原則、公平與效率兼顧原則、全過程控制原則、協(xié)同(國際)合作原則等。

二、技術(shù)規(guī)范與保障措施

水資源安全預(yù)警法是為水資源安全預(yù)警機制提供有效的法律制度保障。為起到應(yīng)有的制度支撐作用，必須涵蓋水資源安全預(yù)警的一系列技術(shù)性規(guī)范要求和保障措施方法，具有一定的可操作性。

(一)水資源安全預(yù)警監(jiān)測評估體系

水資源安全涉及的方面很多，要設(shè)計一套合理

科學(xué)的可操作的水資源安全預(yù)警監(jiān)測評估體系非常不容易。可根據(jù)我國水資源狀況、經(jīng)濟社會發(fā)展與城市發(fā)展趨勢、人口增長等實際，以《農(nóng)村飲用水安全衛(wèi)生評估指標體系》《生活飲用水衛(wèi)生標準》《城市供水水質(zhì)標準》《地面水環(huán)境質(zhì)量標準》等為核心，建立包括農(nóng)村供水系統(tǒng)指標及風(fēng)險評價體系、城市供水系統(tǒng)指標及風(fēng)險評價體系、環(huán)境生態(tài)供水系統(tǒng)指標及風(fēng)險評價體系、江河湖泊水質(zhì)監(jiān)測指標及風(fēng)險評價體系等。

1　水資源儲備標準建設(shè)。全國城鄉(xiāng)以一定區(qū)域(市、縣)及流域為單位采取工程技術(shù)(水庫建設(shè))、疏導(dǎo)河道、退田還湖、植樹造林、生態(tài)修復(fù)與保護等多種手段建設(shè)水資源儲備源(水源)。水資源儲備量的多少決定抗風(fēng)險能力的大小。應(yīng)根據(jù)水資源一定時間干枯變化和各地的需求實際，制定相應(yīng)的水資源安全預(yù)警標準，但原則上水資源儲備不應(yīng)小于最低限值。在來水嚴重減少和地下水持續(xù)下降，或現(xiàn)有水資源被嚴重污染等情況下，各地要能夠維持不少于6個月的生產(chǎn)生活所需的供水。在突破低限值或水資源被嚴重污染的情況下，應(yīng)啟動供水應(yīng)急預(yù)案，采取一定措施緩解水資源危機。

2　水資源儲備途徑與供水能力建設(shè)。要根據(jù)各種供水系統(tǒng)的不同特點或全國各地不同實際狀況，建設(shè)不同的水資源儲備方式和工程方案(包括汛期儲水、平原水庫、調(diào)水能力儲備、地下水回灌等)。除水資源的應(yīng)急戰(zhàn)略儲備外，要規(guī)劃建設(shè)備用水源地和相應(yīng)的供水工程設(shè)施，包括備用應(yīng)急水庫或地下水水源地、中水回用、污水處理能力、深水或咸水淡化能力、社區(qū)(農(nóng)村)自備井、市場凈化水應(yīng)急調(diào)配等。

3　水資源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。根據(jù)城鄉(xiāng)不同區(qū)域的供水水源地水量水質(zhì)狀況，建設(shè)全履蓋的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，提高飲用水水源的自動監(jiān)測和實時監(jiān)測能力。根據(jù)城鄉(xiāng)不同區(qū)域降水、降雪等氣候變化，分析預(yù)報未來區(qū)域水資源和用水的變化趨勢，做到早預(yù)報、早準備，爭取積極主動，為城鄉(xiāng)水資源儲備和應(yīng)急措施提供具體豐富的技術(shù)參數(shù)。特別是全面監(jiān)測全國江河湖泊水量水質(zhì)變化，實時掌控全國水資源數(shù)據(jù)及安全狀況。包括全面評價城鄉(xiāng)供水和水資源不同區(qū)域的風(fēng)險及潛在隱患，分析存在的問題，提出應(yīng)對的建議和方案。

(二)水資源安全應(yīng)急預(yù)案

應(yīng)急預(yù)案原則上分三級編制，即基本應(yīng)急(一級：黃色)、緊急應(yīng)急(二級：橙色)和極端應(yīng)急(三級：紅色)，分別對應(yīng)一般干旱、特殊干旱或一般事故、極端干旱或重大事故三種情況。應(yīng)急預(yù)案編制內(nèi)容主要包括一定區(qū)域城鄉(xiāng)供水系統(tǒng)(水資源、水工程、用水)現(xiàn)狀分析，供水應(yīng)急分類和警報級別劃分、預(yù)測預(yù)報和應(yīng)急儲備、應(yīng)急措施、預(yù)案可行性和影響評價、投資估算等。一般可根據(jù)當?shù)厍闆r特點，按照應(yīng)急級別和應(yīng)急類型編制幾種預(yù)案。

1　編制應(yīng)急預(yù)警技術(shù)標準。主要包括預(yù)警條件、渠道、程度、水資源數(shù)量與質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)、未來變化趨勢。同時包括城鄉(xiāng)一定區(qū)域的可供水量，各種水資源工程項目狀況、城鄉(xiāng)供水系統(tǒng)風(fēng)險評價等。

2　工程應(yīng)急措施。工程措施是提高城鄉(xiāng)供水應(yīng)急能力的基礎(chǔ)，要因地制宜，有針對性地制定工程措施預(yù)案。工程措施主要包括跨流域或跨區(qū)域應(yīng)急調(diào)水、備用水源工程啟動、污染治理工程、中水回用應(yīng)急工程(深度處理)、運水工具和儲水設(shè)施、社區(qū)自備井、其他水源工程(如海水淡化)等。

3　非工程應(yīng)急供水管理與緊急救援。用(供)水管理是應(yīng)急狀態(tài)下的主要應(yīng)對措施之一。為保障城鄉(xiāng)正常社會程序，要根據(jù)應(yīng)急等級，進行相應(yīng)的用(供)水管制。原則上城鄉(xiāng)居民生活用水及保障正常秩序部門單位要優(yōu)先保證。實施水價臨時干預(yù)調(diào)整，調(diào)整應(yīng)急期的用水量。建立用水計量與監(jiān)控機制，保障用(供)水管制措施的有效性。要建立履蓋全社會的緊急救援機制(機構(gòu)、人員、技術(shù)條件等)，包括緊急救援狀況下的儲、運水設(shè)施工具的儲備，信息舉報(通報)系統(tǒng)等。

(三)城鄉(xiāng)供水安全保障措施

國家經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域、城市總體規(guī)劃必須充分考慮當?shù)厮Y源條件及其承載能力，使經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局與水資源條件相適應(yīng)。在此基礎(chǔ)上，每個地方(區(qū)域)要制定水資源開發(fā)利用規(guī)劃，建立符合當?shù)貙嶋H的水資源安全預(yù)警評估體系。合理配置地表水、地下水和其他多種水源，特別是加大各種污水處理工程設(shè)施的建設(shè)，建立覆蓋城鄉(xiāng)全社會的工程措施和非工程措施相結(jié)合的供水安全保障體系。

1　加強城鄉(xiāng)水資源一體化統(tǒng)一管理。建立健全城鄉(xiāng)水資源一體化統(tǒng)一管理體制，實行地表水與地下水統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度，雨水、洪水、再生水與地下水回灌統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)劃，海水、微咸水及其他水源統(tǒng)一規(guī)劃、合理配置，水量與水質(zhì)統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一管理，水資源費、排污費、污水處理處理費統(tǒng)一征收、統(tǒng)一管理，構(gòu)建水庫聯(lián)調(diào)、水系聯(lián)網(wǎng)、多種水資源優(yōu)化配置的網(wǎng)絡(luò)體系。

2　加大投入，加強水資源工程項目建設(shè)與管理。為解決防洪、干旱缺水，必須修建大批水庫，蓄水、引水、集雨、提水、調(diào)水工程和地下水工程等。建立“政府投入為主、準市場運作、社會公眾參與”的水資源工程項目投入體制和運行機制。關(guān)鍵是在工程項目規(guī)劃建設(shè)的同時，必須明確工程產(chǎn)權(quán)，建立合理科學(xué)的管理制度和管理模式。大量引入社會民間資本參與各種水資源工程項目投入。改變以往“大鍋水”、“福利水”完全由政府投入的做法。制定合理水價，實行有償供水，按比例提取折舊和維修費用，準許其有合理的利潤回報。可運用各種投融資方式，多渠道、多方面籌集建設(shè)資金，建立水資源工程項目投資、運行與管理的良性體制機制。

3　統(tǒng)籌防洪、干旱、治污與水資源保護，保障供水安全。合理規(guī)劃建設(shè)城鄉(xiāng)河流湖泊水系，擴大水源涵養(yǎng)地和城市綠地、透水地面面積，增加一定區(qū)域的雨洪滯蓄和地下水體蓄積空間。城鎮(zhèn)加大推廣雨水、污水分排管網(wǎng)，建設(shè)雨水集蓄利用設(shè)施，加大雨洪資源利用力度，加快污水處理設(shè)施和中水回用設(shè)施建設(shè)，提高污水集中處理率和中水回用率。農(nóng)村主要是加大植樹造林，保護植被，涵養(yǎng)水源地建設(shè)，包括加大退田還湖、退牧還草、退耕還林、封育保護等生態(tài)保護措施力度，涵養(yǎng)水源，防止農(nóng)業(yè)(生活)污染，提高供水保證率。加大水土保持和生態(tài)環(huán)境的建設(shè)，建立健全水土保持與水資源生態(tài)保護的建設(shè)管理體制機制，包括水資源生態(tài)保護補償機制。

三、主要法律制度

法律制度是立法精神、原則和措施的具體化，更是一部法律的主要規(guī)制力(約束力)部分。毫無疑問，水資源安全預(yù)警法的主要法律制度也是其立法目的、主要原則和保障措施的具體法制(法律)生命力的表現(xiàn)。

(一)水資源安全風(fēng)險評價制度

“風(fēng)險”是一個表達與危險相關(guān)事物的詞匯。“風(fēng)險可定義為對人的生命、經(jīng)濟活動不利狀態(tài)發(fā)生的不確定性程度及其結(jié)果大小程度。”“風(fēng)險本身是一個至少包含了三個要素的復(fù)雜概念：概率、嚴重性和可靠性。”水資源安全風(fēng)險評價制度是指在水資源規(guī)劃、開發(fā)利用和配置活動以及經(jīng)濟

社會建設(shè)項目評估中，對可能造成的水資源影響進行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良影響水資源安全的對策和措施，并進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度，也包括一定時間對一定區(qū)域范圍水資源安全危機的監(jiān)測評估所作出報告(結(jié)論)的制度。

1　水資源安全風(fēng)險評價制度是一項具有預(yù)測性、專業(yè)性和強制性等特征的法律制度。它是環(huán)境影響評價制度在水資源領(lǐng)域的具體運用。第一，它是實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，促進經(jīng)濟社會和水資源、人口與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展的有效措施；第二，它是預(yù)防原則的貫徹和具體實施保障；第三，它是應(yīng)對和防范水資源安全危機的強有力的法律制度。

2　水資源安全風(fēng)險評價制度運用范圍比較廣，包括一切與水資源相關(guān)的重大經(jīng)濟社會活動。第一，水資源開發(fā)利用，配置與管理的一切活動要進行安全風(fēng)險評估；第二，重大涉水經(jīng)濟建設(shè)項目要進行水資源利用與影響的風(fēng)險評估；第三，在一定時間對一定區(qū)域、流域的水資源狀況要進行水資源水量與水質(zhì)的監(jiān)測與風(fēng)險評估。

3　水資源安全風(fēng)險評價制度的主要內(nèi)容(程序)涵蓋比較廣：第一，在規(guī)劃、建設(shè)等活動前的可行性研究和報批階段，由進行規(guī)劃的機關(guān)、建設(shè)單位或其他主管部門委托評價單位進行調(diào)查和評價工作。第二，評價單位通過全面調(diào)查和評價出具《水資源安全風(fēng)險評估報告書(表)》，對可能造成水資源安全不良后果并直接涉及公眾利益的規(guī)劃建設(shè)項目等，在《水資源安全風(fēng)險評估報告書(表)》報送審批前，通過論證會、聽證會，或者采取其他形式征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。第三，將《水資源安全風(fēng)險評估報告書(表)》提交有審批權(quán)的國家水資源監(jiān)管行政主管部門審批；重大的影響深遠項目(例如三峽工程、南水北調(diào)工程)還需得到立法機關(guān)的批準。第四，對水資源安全有重大影響的規(guī)劃、建設(shè)項目實施后，規(guī)劃編制部門、建設(shè)項目負責單位應(yīng)當及時組織水資源安全風(fēng)險的跟蹤評價，并將評價結(jié)果報告審批機關(guān)；發(fā)現(xiàn)有重大隱患的，應(yīng)及時提出并采取改進措施。河流湖泊水資源安全風(fēng)險的監(jiān)測與評估主要是上下級或不同政府部門的協(xié)調(diào)問題。

(二)水資源安全預(yù)警公眾參與制度

公眾參與制度是以上公眾參與及全過程監(jiān)督原則的具體規(guī)則化。主要指在水資源開發(fā)、利用、治理、管理與保護領(lǐng)域，公民有權(quán)通過一定的程序或途徑參與一切與水資源安全有關(guān)的決策。這種參與，應(yīng)包括決策參與(指公眾在經(jīng)濟活動、水資源政策、規(guī)劃和計劃制定中和開發(fā)建設(shè)項目實施之前的參與)、過程參與(指公眾對水資源法律、法規(guī)、政策、規(guī)劃、計劃及開發(fā)建設(shè)項目實施過程中的參與)及末端參與(指公眾對水資源污染、生態(tài)破壞等水資源安全危機出現(xiàn)之后的參與)。

1　要充分認識公眾參與應(yīng)對水資源安全危機的重要性。發(fā)揮社會團體、民間組織(非政府組織)和學(xué)術(shù)組織、個人等作用。立法為公眾參與提供暢通的渠道，并使之具體化、法律條文化，具有可操作性。

2　公眾參與方式可以有許多種類。主要有：公告；非正式小型聚會；一般公開說明會；社區(qū)組織說明會；咨詢委員會；公眾審查委員會；聽證會；發(fā)行手冊簡訊；小組(專家)研究；民意調(diào)查；全民表決；設(shè)立公眾通訊站；網(wǎng)絡(luò)論壇；記者會邀請意見；發(fā)信邀請意見；同意公眾提問；座談會等。公眾參與方法可以根據(jù)擬議的內(nèi)容與性質(zhì)、范圍加以組織運用，同時應(yīng)當為公眾選擇參與方式留下些空間(參與方式應(yīng)當具有很大的彈性，隨著程序的進行隨時進行調(diào)整，而不能固定地規(guī)定某種確定的方式而不能根據(jù)情況的變化作靈活變通)。適用何種參與方式，并設(shè)有一套固定的標準。參與擬議行為的復(fù)雜程度決定了參與方式的不同。

3　建立信息公開和公益訴訟制度。信息公開，不僅是公眾參與政府決策的前提條件，更是公眾參與水資源安全事務(wù)的前提。公眾知情權(quán)是參與權(quán)的前提。要實現(xiàn)公眾的知情權(quán)，相關(guān)機構(gòu)(部門)就必須履行信息公開的義務(wù)。有效的參與者應(yīng)當是對項目有充分的了解，并對可能與決策者進行的交流做了充分準備的參與者。只有公眾對于國家政策法規(guī)有了充分的了解，對于項目的相關(guān)情況有了充分的知曉，才能有效地參與到水資源安全規(guī)劃及決策中去，對項目提出相關(guān)的意見或發(fā)表相關(guān)的評論。立法中必須對此加以明確規(guī)定，包括信息公開的機構(gòu)、程序、范圍、內(nèi)容及方法、責任等。(環(huán)境)公益訴訟是指由于行政機關(guān)或者其他公共權(quán)力機構(gòu)、公司(企業(yè))或其他組織及個人的違法行為或不作為，使(環(huán)境)公共利益遭受侵害或有害之虞時，法律允許公民或團體為維護(環(huán)境)公共利益而提訟的制度。我國目前的法律還沒有真正建立起(環(huán)境)公益訴訟制度。為保護社會公共利益和水資源(環(huán)境)，調(diào)動社會公眾的廣泛參與，立法中必須建立水資源安全公益訴訟制度。對有關(guān)主體危害水資源行為必須有人擁有訴訟的權(quán)利，對案件的訴訟主體、受理條件、訴訟范圍、審判程序等作出具體規(guī)定。通過適度放寬原告資格、合理配置舉證責任、拓展訴訟途徑、對訴訟費用確定有利于原告分擔辦法、采取獎勵勝訴原告制度等相關(guān)規(guī)則的創(chuàng)新，建立切實可行的水資源安全公益訴訟制度。

(三)水資源安全責任制度

水資源安全責任制度是關(guān)于相關(guān)主體因違反水資源保護法律(水資源安全預(yù)警法)或其他相關(guān)法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系而承擔法定的強制的不良后果的法律制度。水資源安全責任制度是一個綜合性的法律責任制度，外延非常廣泛。從承擔不利后果的類型來看，可以劃分為“行政責任制度、民事責任制度和刑事責任制度”；從違法主體為標準，可以劃分為“個人(公民)的水資源安全責任制度、企業(yè)(組織)的水資源安全責任制度和政府的水資源安全責任制度”。水資源安全責任制度的構(gòu)建，既可以有效制裁水資源領(lǐng)域違法行為，又可以對各種主體產(chǎn)生警示和教育作用，從而把事后懲處與事前預(yù)防結(jié)合起來，將水資源保護與安全預(yù)警落到實處，是水資源安全預(yù)警法不可缺少的重要法律制度。

水資源安全責任制度的重要問題是責任認定問題。根據(jù)相關(guān)主體所承擔的責任類型不同，各種水資源安全責任的認定也有所區(qū)別。一般來說，在判斷某一主體的行為是否應(yīng)承擔行政責任或刑事責任時，一般要求該主體具有違法的故意或過失。水資源安全責任制度對此有所區(qū)別。在環(huán)境侵權(quán)法領(lǐng)域，當今世界上大多數(shù)國家都采用了無過錯責任主義歸責原則。

1　水資源安全刑事責任。環(huán)境刑事責任是指故意或過失實施了嚴重危害環(huán)境的行為，并造成了人身傷亡或公私財產(chǎn)的嚴重損失，已經(jīng)構(gòu)成了犯罪所要受到的刑事制裁。我國《刑法》在分則第六章第六節(jié)專門規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護”的罪名。水資源安全刑事法律責任是環(huán)境刑事責任在水資源與水環(huán)境保護中的具體體現(xiàn)，是行為人實施了嚴重危害水資源或水環(huán)境的行為，并造成或可能造成人身傷亡或公私財產(chǎn)損失或水資源安全危機的嚴重后果，已經(jīng)構(gòu)成了犯罪所要受到的刑事處罰。犯罪主體不僅包括自然人，還應(yīng)包括法人或組

織；犯罪客體不僅包括人身或財產(chǎn)損失，而且還應(yīng)包括水資源與水環(huán)境的安全。犯罪主觀方面不僅包括故意或過失還包括無過錯；犯罪客觀方面是實施了嚴重危害水資源或水環(huán)境的行為并造成了水資源安全危機后果。

2　水資源安全行政法律責任。是指行為人違反《水資源安全預(yù)警法》等水事法律法規(guī)應(yīng)承擔行政方面的法律責任，是國家機關(guān)或承擔公共事務(wù)管理的事業(yè)單位及其工作人員在水資源安全預(yù)警事務(wù)中違反其法定職責應(yīng)承擔的主要責任形式。一般要具備下列條件：第一，行為違法；表現(xiàn)為作為或不作為，主要違反《水資源安全預(yù)警法》等水事法律法規(guī)。第二，行為具有危害性；產(chǎn)生或可能產(chǎn)生的危害結(jié)果是由行為人的違法行為引起的。第三，行為人行為有過錯或元過錯。隨著水資源安全危機日益嚴重，有必要作擴大解釋即不管行為人有無主觀過錯，只要在客觀上造成了水資源安全后果就要承擔責任，這有利于保護水資源和受害者。第四，違法行為與危害后果之間存在因果關(guān)系(包括必然性因果關(guān)系和偶然性因果關(guān)系)。

3　水資源安全民事法律責任。指行為人的違法行為(過錯或無過錯)已造成或可能造成水資源安全事故(污染或破壞等)，繼而造成人體健康損害或公私財產(chǎn)損失以及水資源安全后果，應(yīng)承擔民事方面的相應(yīng)賠償與其他相關(guān)責任。這是民事責任的一種特殊形式。在適用法律上，水資源安全民事法律責任依水資源安全預(yù)警法等水事法律法規(guī)而存在；在責任的功能實現(xiàn)上，又秉承了民事責任的精神和理念，承擔著與一般民事責任類似的功能和效能預(yù)期，即具有民事責任的本質(zhì)屬性。水資源安全民事法律責任歸責原則實行“過錯責任原則”和“無過錯責任原則”相結(jié)合的二元規(guī)劃體系。過錯責任原則即加害人對其有過錯的行為承擔責任，無過錯即無責任。無過錯責任原則，也稱無過失責任原則，是指沒有過錯造成他人損害的，依法律規(guī)定由與造成損害原因有關(guān)的人承擔民事責任的歸責原則。水資源安全民事法律責任的構(gòu)成要件也應(yīng)該包括兩類：過錯責任構(gòu)成要件和無過錯責任構(gòu)成要件。這是針對水資源安全(預(yù)警)重要的民事法律救濟制度。

當然，水資源安全預(yù)警法的主要法律制度除此之外，還應(yīng)包括水資源統(tǒng)一管理制度、節(jié)水用水激勵制度、水資源安全預(yù)警信息通報與會商制度等。

同時，《水資源安全預(yù)警法》的立法一個重要方面是《水法》及相關(guān)與配套法律(《水污染防治法》《水土保護法》《防洪法》及《物權(quán)法》《環(huán)境資源的護法》《環(huán)境影響評價法》等)必須修改完善，涵蓋與充實水資源安全預(yù)警的相關(guān)法律規(guī)范與制度。第一，補充完善水資源安全、水資源安全危機、水資源安全風(fēng)險、水資源安全預(yù)警、水資源安全應(yīng)急預(yù)案等概念及規(guī)范。第二，補充完善水資源安全風(fēng)險評價制度、水資源安全(預(yù)警)公眾參與制度、水資源安全危機防范制度等。第三，已有法律規(guī)范和制度與水資源安全預(yù)警法的法律規(guī)范制度的相互銜接協(xié)調(diào)，不產(chǎn)生法律上的矛盾與沖突。

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