公共管理范疇范文

導語：如何才能寫好一篇公共管理范疇，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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【關鍵詞】工程管理范疇 工程管理作用 城市化進程

工程管理是伴隨著社會的不斷發展而出現的一種管理方式，其概念最先出現在建筑業發展較早的西方國家，就是指工程相關人員聚集起來應用科學化的理論、資源等對社會進行的改造與建設行為，在不斷發展中演變為一種專業化的技術。包含的內容有：土木工程、機電工程、生物化學工程、建筑工程等，這些內容的開展都是以各種學科為基礎，比如，物力、化學、生物等，運用理論與實踐經驗做好生產計劃、研究等。工程管理涉及的范圍非常廣，而做好工程管理能夠提高資源、人員、技術的利用率，推動社會進步。

一.工程管理范疇

一般來說，一個工程項目要想順利實施，必須要做好工程項目的前期準備工作、建設階段的各項工作、生產工作等。而工程管理能夠在工程項目中起到約束、激勵、監督等作用。

工程項目在實施建設之前需要做好準備工作，主要包含了提出項目、項目可行性分析、項目評審、項目確定等內容。首先，必須要結合當地的資源、環境、經濟發展水平等確立工程項目，要確保項目能夠體現自然與社會的協調、統一；此外，在項目具體實施前，還要做好可行性分析，主要從技術、人員構成、資金比例等方面分析可行性；最后，要結合工程項目的可行性做出評審，主要評審的內容是考慮項目是否能夠達到預定收益、決策是否恰當等。

工程在初步建設當中，需要做好的工作有項目工程合同的商談、審簽、施工的設計、規劃、調試等。首先，在完成項目評估決策以后，就可以開展工程設計，將施工需要開展的各項操作確定下來、確定設備、材料等；其次，要編寫施工方案，方案是否合理、科學是確保施工順利完成的關鍵。最后，就要對工程需要用到的設備進行調試，確保其在施工中順利運行。

在工程項目投入運行時，首先要編制出投產的各項事宜方案，比如，投入的資金準備、應用到的技術準備、人員組織機構的準備等。在完成了各項投產準備以后就可以順利實施項目。

一、工程管理的重要作用

隨著我國城市化進程的推進，工程管理的重要性也逐漸凸顯出來。工程管理能夠影響到后期的工程收益，并且，工程項目管理能夠將自然科學、工程理論、管理學等結合起來，從而使其成為一個綜合體。但是，在很多部門都將其看成是行政管理，職權劃分不清、管理經驗不足、決策失誤等問題經常發生。為此，要想確保工程質量就要做好工程管理工作。要首先構建一個專業化的管理團隊，團隊中的管理人員要將自身權責劃分清楚，將理論與實踐結合起來，針對某些問題，施工管理人員要能夠到工程施工現場了解情況、定期做好工程監督，只有這樣才能使工程管理的作用真正發揮出來，能夠降低風險的發生幾率，使各項工作得以規范操作。下圖1就是某建筑工程項目共走人員在進行測繪工作：

圖1 工程項目測繪

（一）實現成本控制

在工程項目開展過程中，因為各項工作較為復雜，為此，常會出現投入與產生不成正比的情況，而預算的成本與實際投入成本存在差異將容易使企業出現虧損，而在工程管理當中，成本管理是其重要的組成，能夠對人力成本、物資成本等進行控制，防止企業出現盲目投入。

（二）質量控制

工程項目當中的質量控制是非常重要的內容，因為，隨著工程項目的增多，很多建筑都缺少質量保證，人們對建筑質量有了越來越高的要求。為此，通過工程管理能夠隨時針對工程項目存在的問題進行糾正，能定期對工程各項工作進行監督。此外，應用的材料、設備都要進行嚴格的檢驗與調試，防止了質量問題的出現，使施工質量得到了控制。

（三）風險控制

安全控制是存在于工程管理當中非常重要的內容，就是指工程管理當中各項安全生產都要控制在規定指標范圍內，減少威脅人員安全的操作內容，使各項工程能夠有序、安全進行。管理人員都會在施工前對工程項目周圍是否容易發生泥石流、洪水等自然災害，以及電力系統布設是否安全等因素進行考察，在排除了以上安全因素以后，還要對使用的機械設備定期檢修，防止其存在危險因素。最后，管理人員能夠結合工程制定安全管理條例，做好各項內容的監督與評估。

（四）風險控制

在工程項目開展當中，遭遇到一些不可預知的風險是常有的事，要想將風險發生幾率降到最低，就要做好風險管理工作，管理人員能夠對風險作出分析、風險等級的評價、風險的識別等。風險的控制能夠在整體工程建設中實施，最終能夠降低風險的損失，使企業能夠獲得更多的效益。

（五）合同控制

合同管理是確保項目建設單位利益的最重要體現。做好項目控制能最大程度的降低違約幾率。并且，合同管理有諸多法律條例的支撐，能夠對不規范的操作予以處罰。此外，企業在簽訂合同以前，可以及時發現各項不公平的條例、條款，并可以以此為依據有權讓對方修改，從而維護了企業的利益。

結語：

本文主要對工程管理范疇所包含的內容進行了論述，并分析了工程管理在工程項目當中的重要性?？梢姡こ添椖抗芾硎且豁椣到y性強的工作，涉及的內容非常多，要想使工程項目的各項工作更加規范、使企業利益得到保證就要做好工程管理。

參考文獻：

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篇2

1工程管理的范疇

1.1前期準備

工程管理在工程的前期準備期間也包含多個環節，在前期準備中包含的主要環節有提出項目、可行性研究、評審決策等。首先是提出項目，在項目提出的過程中要綜合考慮多方面的因素，包括本地區的社會環境、自然生態等，項目的提出在提出之始就要有一個全局性的考量。其次是可行性研究，可行性研究是一個進行綜合分析論證的過程，需要對工程的效益、施工難度等進行分析。進行可行性研究也可以有效保障工程后期的有效性，工程在建設環節也更容易展開施工，同時開展可行性研究時要綜合各方意見，請各方面的專家進行集體論證，保證各方面都能實現最優化。還有就是評審決策，評審決策是對前期提出項目和可行性研究進行的一個決策，在評審決策時要讓各方從實際情況出發，對工程的利弊進行考量，最后進行表決，在這個過程中還要注重發現項目提出和可行性研究中的不足之處，并且及時進行整合和修改，使最終的決策更加科學合理化。在評審決策階段也要邀請多方對工程項目的提出和可行性研究進行集體評審決策，評審決策是前期準備工作中的最后環節，這個環節工作的完成標志著前期準備工作的結束，因此邀請多方進行評審決策，既是對工程的負責，也是對工程合理化的保證。

1.2建設環節

建設環節是整個工程的中心環節，同時也是工程管理工作中的一個中心內容，其主要內容包括工程設計、施工前準備、工程施工等具體環節。工程設計是對整個工程主體的一個規劃，是工程施工的一個藍圖，在這個環節中要充分保證設計的科學合理，對設計人員的專業素質嚴格要求，并且對最終的設計要進行檢驗和論證，保證施工設計的科學合理。其次是施工前準備，施工前有大量的準備工作要做，在這個環節中需要準備工程施工的材料、施工人員的安排等，在這個過程中要認真檢查建材，保證建材的質量，對施工團隊進行考察，保證施工團隊資質達標。最后是具體施工階段，工程施工階段是把整個工程付諸實踐的過程，在這個過程中要加強工程監管，包括施工的質量、施工進度等，施工的質量監測工作要貫穿于整個施工過程，保證每個部分、每個階段的施工質量安全。在這個階段，要控制好工程的施工進度，保證施工的效率，在規定工期內完成施工任務。

1.3工程竣工

在工程建設完成后，工程管理還有很大一部分工作要做，包括工程的驗收、后期工程維護管理等。當工程竣工后就要對工程進行及時驗收，驗收工作的開始標志著工程的竣工，驗收是工程質量的最后一道保障，驗收時需要對工程的關鍵部分、關鍵部分的重點施工處、工程的結構等方面進行全面檢查，還要對工程的各項指標和關鍵技術處的技術參數進行檢驗，保證工程各方面的質量均能達標，進行工程驗收時需要專業技術人員來進行，專業人員的參與能及時發現工程中存在的問題，可以及時消除安全隱患，避免安全事故發生。另一方面是后期的工程維護工作，這是工程管理的重要內容，工程后期的維護中，需要對工程總體質量狀況進行定期檢查，對工程中的關鍵設施進行常規維護，有質量問題要及時進行安全維護，防止質量問題進一步擴大而危及工程總體安全。

2工程管理的重要性

2.1工程管理是工程質量的保障

在工程建設中如果缺少管理整個工程的質量就得不到保障，所謂“沒有規矩，不成方圓”，工程管理也是為工程建設提供了規范，使整個工程朝著規范化的方向前進。在工程管理中以對工程施工人員的管理為例，工程施工人員是影響工程質量的一個重要因素，如果施工人員施工不當或者施工不規范會造成嚴重的質量問題，而在工程管理中就包含對施工人員的管理，對施工人員的能力、日常出勤情況、工作效率都有一個有效的管理。工程管理工作還包括工程的質量監督工作，對工程質量隨時進行監測，可以及時發現工程質量問題，給予工程質量一個保障。

2.2統籌整個工程

工程管理可以對整個工程起到一個很好的統籌作用。其可以對工程的建設周期、工程質量、工程各方面的人員調度起到一個很好的管控作用。比如工程管理在工程的立項之初就發揮著作用，對工程全局起著指導作用。比如工程的建設周期，工程施工在不同的時間段有不同的工程進度要求，工程管理就可以使工程能在規定期限內完成。另外工程在建設過程中會涉及到不同的施工方，比如土木建設、電氣建設等方面，那么為了使工程能順利進行就需要對不同的施工方進行協調，這方面的任務也是工程管理的一部分工作，通過工程管理來協調各方，使不同的施工方配合得當，順利使工程向前推進。

3結束語

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（廣東食品藥品職業學院 廣東·廣州）

摘要：本文從公務卡結算的角度出發，針對省級示范院校建設項目資金統籌管理在推進公務卡結算改革過程中出現的問題，從公務卡要解決的財務管理、賬務處理和數據分析等方面對公務卡結算改革及實踐應用進行分析，切實加強對省級示范院校建設項目資金的管理，保證資金使用的合法性、合理性，提高資金的使用效益。

關鍵詞 ：示范院校；公務卡；資金管理

省級示范性高職院校建設項目涉及面廣，涉及眾多部門和人員，資金來源復雜，支出結算方式改革變化多，有支票、匯款、網上銀行、公務卡結算等方式，而公務卡結算改革是國庫集中支付改革的組成部分，采用“公務卡透支消費，憑單據發票報銷，單位統一還款”以替代現金結算的方式，從而提高了省級示范院校建設項目經費支出的透明度，有助于從源頭上堵住資金統籌管理的漏洞，保證資金使用的合法性、合理性，從而提高資金的使用效益。

一、公務卡結算改革在實踐中存在的問題

1．影響公務卡結算改革的客觀因素

(I)商戶拒絕為公務卡持卡人進行刷卡消費?，F行刷公務卡的手續費由POS機商戶承擔的，部分商戶為了避免操作麻煩及支付手刷卡續費，以各種原因拒絕為公務消費提供刷卡服務，從而影響了持卡人刷卡意愿。

(2)POS機的設施配套不到位。縣市之間的POS機設施配備數量不均衡，市級以上城市較為集中，而縣級以下配備POS機成本較高，從而限制了POS機的發展數量，影響了持卡人的公務消費業務。

(3)公務卡經辦銀行的辦卡速度緩慢。對于公務卡辦理申請，銀行辦理申請表一變再變，有時半年變一次申請表，有時三個月變一次申請表，更有甚者一個月變一次申請表，還需要補充各種申請材料。

(4)職工因信用問題不能辦卡。經辦銀行在辦理公務卡時需要上報銀行所在信用卡中心審批，審批時間較長，有時存在職工個人信用問題導致無法辦卡，有時個人信用良好，但公務卡仍一直辦不下來，銀行業務經辦人員對此無法解釋，給資金統籌管理造成麻煩。

(5)公務卡的監督力度有待進一步提升。雖然銀行在公務卡的申請辦理環節進行了嚴格審核，但對于使用以及注銷公務卡等環節管理不是很到位，需要單位提醒職工辦理注銷等相關手續。如果持卡人本人不愿意主動注銷公務卡，單位無法對該卡進行相關管理，該卡可以一直保持所有消費功能，公務卡的監督力度有待進一步提升。

2．影響公務卡結算改革的財務因素

(1)高校學生報銷事項管理。由于高校面向學生，高校財務自然也面向學生經濟事項的報銷，而學生報銷內容一般較為零散，時間跨度長、金額小且數量多。一般情況下還是學生墊付資金進行支付，事后才申請報銷，而學生本人并不能辦理公務卡，限制了公務卡的推行范圍。

(2)收款商戶與開具發票單位不一致?，F實報銷結算中存在發票單位與刷卡收款商戶不一致的情況，該商戶多是為了節省刷卡手續費等原因通過租借其他渠道的POS機進行收款，影響了報銷事項的一致性。

(3)公務卡結算業務核算不規范?，F行公務卡結算業務與還款業務是獨立的，并沒有融合在一起，如沒有設置專門的公務卡結算會計科目，沒有關聯相關會計憑證，沒有自動匹配與數據處理功能，結算業務沒有做到規范，沒有公務卡消費統計功能，不利于財務核算，不利于與國庫系統之間的對賬工作，也不便于持卡人查詢公務卡消費和還款信息。

(4)公務卡刷卡消費審批控制力度不夠。公務卡具有一定的授信額度，持卡人可以持卡先消費后報銷。雖然公務卡結算仍然執行公務行為的事前審批，但由于沒有涉及現金支出，如果沒有加強審批控制力度，會造成資金預算控制有難度，出現預算超支等問題。

二、公務卡結算改革在實踐中的應用

1．公務卡結算的財務管理

完善公務卡會計核算，確保公務卡結算與預算管理的有效聯接，有利于提高預算資金的使用效率。按照省級財政改革尤其是省級國庫集中支付管理制度的要求，以能夠滿足省級財政和單位資金動態監控管理的需要和方便用款、靈活用款為原則，以公務卡（信用卡）為媒介，按規定使用公務卡進行公務消費，最大程度減少高?，F金結算業務量，具體可以從以下三個方面來加強財務管理工作。

一是按照先刷卡后報銷的公務卡結算業務特點來強化審批控制流程。加強事前審批控制力度，對不符合規定的票據視為個人消費行為，不予報銷。

二是根據照現金管理制度要求，嚴格控制1000元以下使用公務卡結算，1000元以上支出使用支票或匯款結算方式。這樣，可以從審批流程管理和消費金額控制這兩個方面來避免已經發生公務消費卻不被單位認可而導致持卡人無法報銷的情況出現。

三是按照經費審批管理規定，嚴格執行預算管理，提高預算資金的使用效率。

2．公務卡結算的賬務處理

(2)賬務核算。高校財務人員在辦理公務卡結算業務時，按照新的《事業單位會計制度》、《事業單位財務規則》和《事業單位會計準則》的規定進行賬務處理。財務人員經核實發票和公務卡POS消費憑證等報銷手續后，編制會計憑證。

對于零余額賬戶資金的消費支出，編制如下：

借：教育事業支出

貸：其他應付款——公務卡還款

——零余額賬戶還款

“其他應付款——公務卡還款——零余額賬戶還款”科目的貸方余額反映的是已報銷但未辦理還款的公務卡支出金額。在每次辦理還款時，財務人員可以將“其他應付款——公務卡還款——零余額賬戶還款”科目的貸方發生額與國庫集中支付系統確認報銷的公務卡消費明細金額核對無誤后，制作授權支付憑證，統一生成還款金額。

借：其他應付款——公務卡還款

——零余額賬戶還款

貸：零余額賬戶用款額度

對于基本戶等其他非零余額賬戶資金的消費支出，編制如下：

借：教育事業支出

貸：其他應付款——公務卡還款

——非零余額賬戶還款

“其他應付款——公務卡還款——非零余額賬戶還款”科目的貸方余額反映的是已報銷但未辦理還款的公務卡支出金額。在每次辦理還款時，財務人員可以將“其他應付款——公務卡還款——非零余額賬戶還款”科目的貸方發生額與國庫集中支付系統確認報銷的公務卡消費明細金額核對無誤后，制作授權支付憑證，統一生成還款金額，同時將總金額通過非零余額賬戶匯款轉到公務卡還款過渡賬戶。

再由公務卡還款過渡賬戶所屬銀行根據上述提供的公務卡還款明細清單與轉賬匯入的還款總金額核對無誤后進行公務卡還款處理，再將公務卡持卡人消費金額分別轉入持卡人公務卡個人賬戶。

3．公務卡結算的數據分析

目前國庫集中支付系統里的公務卡結算功能只能對使用零余額賬戶資金的公務卡消費進行審核和記錄、匯總還款，高校使用了非零余額賬戶的資金，也只能通過公務卡支持系統進行查詢功能，只能部分反映公務卡消費的信息。為方便進行公務卡消費數據的統計和分析，加強公務卡報銷的內部控制與風險防范，在審核報銷時，高校財務人員可以建立專門的公務卡臺賬，直接記錄公務消費的時間、金額等多項明細信息，并與發票及刷卡憑證一一核對審核，對刷卡消費的信息進行查詢、審核，確認無誤后才能予以報銷。具體如下：

(1)表格1基礎信息表。

A公務卡賬號B公務卡尾號C開戶銀行D刷卡人E原有賬號F備注A公務卡賬號：指持卡人的公務卡賬號，初始數據可以跟開卡銀行聯系導入批量數據。

B公務卡尾號：可以用插入函數RIGHT(根據所指定的字符數返回文本字符串中最后一個或多個字符)，如“=RIGHT(B2，4）”，或直接輸入。建議采用公務卡賬號的后4位數，原因在于持卡人的POS消費憑證通常會用星號隱藏完整公務卡號，但會顯示公務卡賬號的后4位數，有助于信息自動校驗，提高工作效率。經實踐檢驗，同個高校持卡人公務卡賬號的后4位數相同的情況不多，如有，只需單獨標記。

C開戶銀行：通常指高校零余額賬戶，也就是公務卡的開戶銀行。

D刷卡人：指開立公務卡的持卡人姓名，如姓名為兩個字，中間不可出現空格。

E原有賬號：由于持卡人開立公務卡后因各種原因重新更換公務卡賬號，此處補充登記便于核對。

F備注：注明其他事項。

(2)表格2公務卡報銷明細表。

A序號B制單日期C憑證月份D憑證號E摘要F還款金額G刷卡金額H差額I公務卡尾號J刷卡人K經費指標A序號：指公務卡刷卡筆數，為便于統計，可插入函數SUBTOTAL(返回數據庫中的分類匯總數)，如“=SUBTOTAL(103，B$2:B2)”，只要你增加一行，序號就會自動增加排序。

B制單日期、C憑證月份、D憑證號、E摘要、F還款金額：這五列信息完全取數自賬務系統，每次還款時只需要導出賬務數據再進行編輯處理即可。

G刷卡金額：指POS消費憑證上的消費金額，與還款金額不同，兩者有時會出現不一致。于是設置‘‘H差額”項目，設置公式為兩者相減，便于核對金額差異。

I公務卡尾號：此處需要手工輸入，對照POS刷卡消費憑證，核對后進行手工輸入，同時對“J刷卡人”項目插入函數LOOKUP (lookup_value，lookup_vector, re-sult_vector)（從單列區域返回值），可以自動返回刷卡人的姓名，自動核對消費憑證與持卡人消費信息一致。

K經費指標：是登記公務卡消費還款資金來源。

(3)表格3公務卡還款明細表。

A憑證號B資金用途C刷卡日期D刷卡人E刷卡金額F還款金額G經費指標將表格2公務卡報銷明細表的數據生成“數據透視表”作為表格3公務卡還款明細表，即以制單日期作為“報表篩選”對象，結合高校財務管理需要添加報表字段，并設置①憑證交單；②憑證制單（一審）；③憑證合規性審核（二審）；④憑證資金審核（三審）；⑤憑證網上支付制單；⑥憑證網上支付審核；⑦領導意見等業務流程。

篇4

[關鍵詞]公共管理　公平　公共權力

公平是公共管理的核心價值理念，也是公共管理理論研究的核心價值范疇。在學術界，學者們從不同的學科背景出發對公平作出了不同的理解，主要包括邊沁功利主義的公平觀、亞當斯管理學角度的公平觀、羅爾斯社會學角度的公平觀以及平均主義的公平觀。公共管理是一個由政治學、經濟學、社會學與管理學等學科構成的綜合性學科，對公共管理中公平的理解也就由于人們學術背景的差異而不同。因此，在構建社會主義和諧社會的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。

一、公共管理的本質屬性是針對不同社會群體進行的社會價值分配，這決定了公共管理中的公平應該是社會學意義的群體公平。即在社會不同群體間實現的公平

雖然學術界基于不同學科背景的公平觀為我們解讀公共管理中的公平提供了基本的學科視角，但是我們不能簡單套用上述公平觀來理解公共管理中的公平?；驹砀嬖V我們，理解任何一項社會活動的核心價值理念，都必須從這項社會活動的本質屬性出發，使這一核心理念符合這項社會活動的本質屬性。那么，公共管理的本質屬性是什么呢?

公共管理是向社會提供公共物品的活動。為了有效地向社會提供公共物品，公共管理必須解決為誰提供公共物品以及提供什么公共物品這兩個公共管理的基本問題。在可以用來提供公共物品的社會公共資源稀缺(有限)的前提下，公共管理解決這兩個基本問題的過程也就是對社會公共資源進行分配的過程。具體說來：解決為誰提供公共物品的問題就是實現社會公共資源在消費主體方向上的分配(配置)過程(如，在有限公共財政支出的制約下，政府將這一財政支出用于為偏遠地區修公路還是為城市建廣場)；解決提供什么公共物品的問題就是實現社會公共資源在消費形態方向上的分配(配置)過程(如，同樣是在有限公共財政支出的制約下，政府利用這一公共財政支出是為貧困群體解決住房問題還是解決子女教育問題)。因此，從公共管理解決的基本問題出發考察，公共管理的本質屬性是對社會公共資源進行的分配。從社會公共資源具有的價值角度分析，公共管理的本質屬性也就是對社會價值的分配。

與針對個體進行分配的提供私人物品的市場管理活動不同，公共管理對社會價值的分配是針對社會不同的群體而不是個體進行的，這是因為公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方經濟學的論述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人對公共物品的使用并不影響他人的使用；非排他性是指不能剝奪任何公民對公共物品的使用權利。在西方經濟學對公共物品上述論述的基礎上，需要進一步討論的問題是：公共物品的可分享性與非排他性的具體體現是什么?對此，我們的回答是：第一，公共物品的可分享性與排他性是在一定的地區內實現的，是對一定地區內社會成員的可分享性與非排他性。也就是說，一個地區的社會成員可以平等分享該地區為每一位社會成員普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地區的社會成員分享這一公共物品。具體例證就是，在實行聯邦制國家結構形式的西方國家，社會福利主要由各成員國政府(州、省)負責提供，各成員國政府提供的社會福利是有差別的，各成員國的公民可以分享本成員國政府提供的社會福利，但不可以分享其他成員國提供的社會福利。第二，公共物品的可分享性與非排他性是在一定社會階層(群體)內實現的，是對一定社會階層成員的可分享性與非排他性。也就是說，一定社會階層(群體)的社會成員可以分享社會為這一階層(群體)成員選擇性提供的公共物品，但并不接受其他階層的社會成員分享這一公共物品。具體的例證就是，任何一位殘疾人都可以免費享用市內公共交通、任何一位老年人都可以免費進入市內公園，但非殘疾人、非老年人則不擁有這一權利。根據對公共物品的可分享性與非排他性的理解，我們可以將公共管理的本質屬性進一步表述為：針對社會不同群體進行的社會價值的分配。

既然公共管理的本質屬性是針對社會不同群體進行的社會價值的分配，公共管理中的公平也就應該是社會學意義上的群體公平，是在社會不同群體間實現的群體公平。

二、公共管理的根本目標是實現公共利益。這決定了公共管理中的公平應該是分配結果的公平。也就是使全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益

公共管理的根本目標是通過提供公共物品來最大限度地實現公共利益。對于公共利益的認識，學術界存在著比較大的認識分歧，“甚至有些學者，如公共選擇學派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿羅，根本否認公共利益的存在，認為‘公共利益是一種神話”～。布坎南等人之所以否認公共利益的存在，是基于公共選擇理論的基本假設——理性人(經濟人)假設。他們認為：根據理性人(經濟人)假設，人們在政治決策中的動機與在市場決策中的動機是一致的，都是追求個人利益的最大化，而個人的偏好是不同的，并且每個人都有充分的決策信息與足夠的決策能力。因此，人們無法形成共同的需求，也就無法形成公共利益。事實上，公共利益不僅是客觀存在的，而且其內涵也是比較清晰的。公共利益這一概念，是由公共與利益兩個基本概念構成的。公共的含義是共同的、公眾的，而利益則是“人們為了生存、享受和發展所需要的資源和條件”。。因此，我們可以將公共利益理解為：公共利益是公眾為了生存、享受與發展所需要的資源和條件。如果將公眾為了生存、享受與發展的需要概括為需求，我們也可以將公共利益理解為：公共利益是滿足公共需求的資源和條件。顯然，公共管理對公共利益的實現是通過滿足公共需求完成的，公共需求的滿足是公共管理對社會價值分配的結果。因此，與提供私人物品的市場管理不同，公共管理中的公平應該是結果的公平，是對社會價值分配結果的公平。

如何考量公共管理對社會價值分配結果的公平呢?公共管理的目標是滿足公共利益，考量公共管理對社會價值分配結果的公平也就是考量公共管理對公共利益的實現程度。公共利益是滿足公共需求的資源和條件，公共需求的主體是民眾，公共利益的實現程度也應該由民眾評定。在現代民主制度的背景下，民眾對公共利益的評定是通過民主機制、依據民主決策規則進行的。盡管不同政治體制下的民主機制是不同的，但是民主決策的規則卻是一致的，那就是全體一致規則與絕對多數規則。在采取全體一致規則的情況下，實現了全體民眾所需求的利益即民眾的整體利益也就是實現了公共利益；在采取絕對多數規則的情況下，實現了大多數(含全體)民眾所需求的利益即民眾普遍需求的個體利益也就是實現了公共利益。所謂實現公共利益，包含兩個要素：一是提供的利益為民眾(全體或大多數)所需求，這是由公共利益的公共性決定的；二是提供的利益為民眾(全體或大多數)所分享，這是由公共利益的可分享性決定的。我國學者陳慶云等人認為，公共利益應該具有分享性，而且“實際上分享人數的多寡并不是決定公共利益的惟一因素，決定是否真正構成公共利益的基本特征是“是否具有社會分享性”。由此可知，考量公共管理對公共利益的實現程度，也就是考量公共管理是否提供了為全體民眾所需求或大多數民眾所需求的利益以及這一利益是否為民眾所分享。因此，考量公共管理對社會價值分配結果的公平，也就是考量公共管理是否使全體社會成員或大多數社會成員平等地分享了公共利益。

實現全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益，這是一個動態的、整體的平衡過程。由于公共資源的有限性與民眾利益需求的多元性及差異性，在一定的歷史時期內，一項公共管理很難同時滿足所有民眾的利益需求。一般說來，一項公共管理總是在滿足一部分民眾利益需求的同時抑制另外一部分民眾的利益需求或者是在滿足民眾某一方面利益需求的同時抑制民眾另一方面的利益需求(這正是公共管理對社會價值分配這一本質屬性的體現)。因此，公共管理要不斷地對利益需求受抑制的群體(如弱勢群體)或利益需求受抑制的方面予以補償，用動態的、整體的利益平衡過程來漸進地實現社會價值分配結果的公平，使公共管理盡可能地逼近使全體社會成員共同分享公共利益這一理想目標。

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三、公平與效率分屬公共管理的不同理性層面。公平是公共管理價值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是為實現公平服務的

對于公平與效率的關系，學術界已經多有論述，這些論述大都是抽象的，缺乏將公平與效率的關系放在具體的社會活動中的具體分析。事實上，在不同的歷史階段或不同的社會活動中，公平與效率的含義是不同的，二者之間的關系也是不同的。那么，公共管理中的公平與效率的含義及其關系如何呢?

對于公共管理中公平的含義，我們已經進行了一定的討論：公共管理中的公平是在社會不同群體間實現的分配結果的公平，是使全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益。我們再來討論公共管理中效率的含義。公共管理中使用的效率概念來源于經濟學。在經濟學中，關于效率有兩個含義：一是資源利用效率，是指利用有限的資源實現收益最大化的程度；二是資源配置效率，是指利用有限資源實現效用最大化的程度。經濟學中效率的概念涉及了微觀與宏觀經濟兩個方面：資源利用效率是微觀經濟問題，屬于企業管理范疇；資源配置效率是宏觀經濟問題，屬于政府宏觀調控范疇。公共管理中，效率一詞的含義仍然是經濟學中的含義。惟一的問題是：公共物品的提供不以贏利為目的，有些公共物品也不存在經濟收益。為解決這一問題，我們可以將收益理解為社會收益與經濟收益的統一。這樣，在公共管理中使用效率這一概念時，既與經濟學的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特點。

在公共管理中，處理公平與效率關系的基本準則是：從公平原則出發并注重效率。這一基本準則有三個含義：(1)公共管理必須以公平為基本出發點。第一，公共物品的可分享性與非排他性決定了公共管理必須從公平原則出發，不能以不公平的方式剝奪任一民眾的消費權力。第二，公共管理的國民經濟再分配性質，決定了公共管理必須從公平原則出發，將公平放在公共管理的首位。公共管理是國民經濟的再分配過程，盡管各國的分配原則有所不同，但在國民經濟再分配過程中，都要貫徹公平原則。從處理效率與公平關系的角度出發，可將世界各國的收入分配原則分為兩類：效率優先與公平優先(盡管公平優先的國家是少數)。在公平優先的國家，再分配過程必然要貫徹公平優先的分配原則，以進一步實現公平。在效率優先的國家，國民經濟的一次分配必然要形成社會收入的差異，甚至會導致尖銳的社會矛盾。為緩和由一次分配形成的社會矛盾，維護社會穩定并在公共選擇中獲取大多數人的支持，政府在國民經濟再分配中，也必然要貫徹公平原則。(2)公共管理也要充分注重效率。經濟學基本原理表明，公共資源是有限(稀缺)的，在有限資源的制約下，公共管理必須注重利用有限資源提供更多與效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平統領下的效率。同其他經濟活動一樣，作為國民經濟再分配過程的公共管理也必須解決生產什么、怎樣生產、為誰生產這三個基本問題。與其他經濟活動不同的是，公共管理解決這三個基本問題的順序是：先解決為誰生產，再解決生產什么與怎樣生產。這是因為：公共管理對社會價值分配的本質屬性，要求公共管理首先要解決將社會價值分配給誰，即為誰生產公共物品的問題，在解決了為誰生產公共物品這一根本問題之后，公共管理才能考慮為這些人生產什么樣的公共物品以及怎樣生產這些公共物品。公共管理解決上述基本問題的順序并以公平為基本出發點，決定了公共管理必須將公平放在首位，用公平來統領效率。具體說來就是：公共管理在決定為誰生產公共物品時從公平出發，在決定生產什么公共物品與怎樣生產這些公共物品時注重效率。

至此，我們可以看出：在公共管理中，公平作為公共管理價值理性的核心，始終是第一位的；效率作為公共管理工具理性的核心，是為價值理的，也就是為公平服務的。我國的公共管理理論研究是在借鑒西方公共管理理論與介紹西方公共管理改革運動的基礎上展開的。誠然，西方的公共管理理論與英國撒切爾政府和美國里根政府率先開展的西方國家的新公共管理(改革)運動是以提高公共管理效率為中心的。但是，我們必須清醒地看到，這一理論與運動是在西方資本主義國家已經在公共管理中比較好地實現了公平的前提下進行的。認識到這一點，會使我們在努力提高我國公共管理效率的同時，始終堅持公共管理中的公平并將其放在首位，避免再次出現前一時期我國社會某些公共管理領域(如醫療、教育等領域)存在的為了追求效率而顯失公平的社會現象。

四、公共管理是以公共權力為核心展開的，只有實現公共管理中公共權力的合理分配，才能從根本意義上實現公共管理的公平

作為提供公共物品活動的公共管理，是以公共權力為核心展開的。按照公共選擇理論的分析，人們在提供公共物品過程中的動機與在提供私人物品中的動機是相同的，或者說，人們在非市場(政治)決策中的動機與市場決策中的動機是相同的，都是追求個人利益的最大化。從集體行動的邏輯角度分析，與市場決策不同的是，在非市場決策中，在個人利益最大化的動機驅使下，個體的理性選擇必然導致集體的非理性選擇。這一非理性選擇在提供公共物品活動中的具體體現是：從公共物品的生產角度分析，由于存在“搭便車”或“逃票乘車”的現象，人們不可能有效支付公共物品的生產成本，公共物品就無法生產出來；從公共物品的消費角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人們無法合理消費公共物品。為了避免上述現象的發生，除非共同體成員極少，否則，共同體成員必須向來自心靈之外的強制力(利維坦)心眼，這一強制力電就是公共權力。只有公共權力的介入，公共物品的生產者與消費者才可能在公共權力的作用下通過個體的理性選擇形成集體的理性選擇，個體間的理性博弈才能在集體理性的制約下達成最優均衡。公共權力的介入，雖然增加了公共管理的成本，但是作為“必要的惡”，它可以使公共物品得到合理生產與消費，使公共利益得到較好的滿足。換言之，沒有公共權力也就沒有公共管理，公共權力是公共管理的核心。公共管理以公共權力為核心，使公共管理對社會價值的分配具有了公共權力所決定的權威性。

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關鍵詞：公共管理學；學科定位；價值基礎；研究對象

中圖分類號：G642.0 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2015）07-0149-03

一、學科定位

中國公共管理學專業最早開設于上個世紀20年代，其后經歷了80年代的重建與復蘇，現已逐漸形成中國特色的公共管理學學科體系。它包含公共行政學、（新）公共管理學以及公共服務理論等。公共管理學本身是一個由許多學者組成的科學共同體，盡管存在不同的階段但發展是一貫的?！爸劣诠残姓M展中不斷有新知識的注入和創新，是在范式之中的，知識由共同體生產，是秉承信念介入現實的實踐中生產出來的，核心是解決實際問題的需求。”如果將現今中國學界的公共管理學學科比作一個人的話，那么公共行政學就像是他的年少懵懂期，（新）公共管理學是他的青年發展時期，而公共服務理論則是他開始走向成熟理性的階段。

公共行政學與政治學有著千絲萬縷的聯系?？梢哉f，政治學是其母學科?，F代生活中各種各樣的情況不斷地將官僚體制推上統治過程中的杰出位置……結果，業已成為現代國家主要政策場所的不是政黨政治，而是官僚政治。公共行政的首要也是最基本的理論基礎是官僚模型。傳統的官僚模型始于弗雷德里克?泰勒的科學管理。它強調以機械的控制手段來提高效率，利用嚴格的科學原理進行組織設計與管理，卻忽視了對人的關懷。逐漸發展的新官僚模型改進其原有的靜態結構研究，形成理性的決策模式。同時，也更關注人的需要，以及非正式組織的作用。公共行政在某種意義上一直又都比政治學的內容要少，因為作為政治學這個母學科的一個子學科，公共行政不僅與其母學科的關系不太融洽，而且它還一直在熱切并富有成效地在其他學科中尋找自己的“父學科”。在霍哲等人看來，公共行政=政治+管理。

廣泛吸收公共選擇理論與管理經驗的新公共管理運動始于新西蘭。它強調將私營部門的管理經驗引入公共部門，并充分利用市場的理性選擇作用，是一套取自于市場經濟和企業管理的價值觀，倡導管理的自由化和市場化，并且強調政府應集中力量“掌舵”而非“劃槳”。公共管理要求以政治敏銳和公共服務價值觀來平衡責任感。作為一個術語，“公共管理”意味著公共政策與行政的會聚，并確認在公共管理中管理與政治兩者不可或缺。在公共管理模式中，政治家與經理的關系比以前更有彈性、更為融洽。不僅如此，公共管理的作用范圍較之公共行政階段的官僚體系也更加廣泛。但是當我們急于掌舵時，也許我們正在淡忘誰擁有這條船。正是在對新公共管理理論批判的基礎上登哈特夫婦提出了公共服務理論。公共服務是一套以公民為中心的理論，它所關注的不是“掌舵”或“劃槳”的問題，而是如何提供良好的公共服務，建立一套“明顯具有完善整合力和回應力的公共機構”。公共管理要為社會的公共利益服務。政府組織已不在是傳統意義上社會資源的提供者或創造者，政府及其公共部門運用公共權力，通過多種機制和方式的靈活運用，提供各種物質形態和非物質形態的公共物品，以不斷回應社會公共需求偏好、維護公共利益。

同時，作為統一學科的中國公共管理學又具有雙重性，不僅體現在其作為學科的研究性，還體現在它是一個“職業的、實務領域的公共行動”。從理論層面來說，公共管理學將公共管理活動作為研究主題，探究如何有效組織公共部門合理配置資源，綜合研究各種理論或學派的理想方案并結合社會現實狀況，尋找適合本國國情的公共管理路徑；在實踐意義上，公共管理學又旨在培養高質量的公共管理人才，使其在政府機構、事業單位、非營利組織中能夠與所處的政治環境有效溝通并熟練的執行各項政策，運行所處機構。

二、價值基礎

選定與夯實合理完備的價值基礎是當代中國公共管理學學科建設的津要所在。一方面，公共管理學的學科特色、專業內涵以及發展方向等重大問題，均取決于價值基礎的價值結構的合理規劃、價值秩序的有效構建；另一方面，合理的價值基礎不僅在理論上為公共管理學作為獨立的學科存在提供了堅實的合法性、正當性理據，也在實踐中成為對公共管理實踐做出好壞優劣等評判的基本準繩?？紤]到“公共行政是政府的藝術與科學跟管理的藝術與科學的聯姻。效率與經濟主要屬于管理理論的范疇，而社會公平屬于政府理論的范疇。”同時，隨著公共服務理論的發展，民主參與、公民權也日益成為公共管理學走向成熟的重要理論支柱。因此，公平、民主與效率應當成為當代中國公共管理學的價值基礎。

進而言之，正如學人江暢所言，“由于人的需要（欲望）所指向的無非是目的和手段，同時只有當一個事物作為目的或手段時它才能成為滿足人的需要（欲望）的事物，因而目的和手段對于人都是有價值的，而且對于人而言的所有價值都無非是目的（性）價值和手段（性）價值這兩類?！苯梃b上述對價值的分類，公平應屬公共管理學的目的性價值，而效率則是手段性價值；至于民主，筆者認為兼而有之。

首先，公平應當被確立為公共管理學的目的性價值基礎?！吧鐣綇娬{政府提供服務的平等，強調公共管理者決策和項目執行的責任，強調公共管理的變革，強調對公民需求而非公共組織需求的回應……新公共行政所關注的基本問題之一就是公平的對待公民。社會公平就包括旨在增強這些少數群體政治權力并改進他們經濟福祉的一系列活動?！痹凇墩x論》中，羅爾斯針對正義分配提出了著名的“差別原則”，即：“社會的和經濟的不平等應這樣安排，使它們在與正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益”。誠然，社會公平并不意味著所有的不平等都會消失，但是每個人的基本利益都應該得到起碼的尊重與保障。公平價值賦予了公共管理倫理的內容，強調了公共組織提供的服務是面向全體公民的，每個人都應該享受平等的權利。公共管理學研究如何合理有效的配置社會資源，如何為社會提供優質的服務，這與每個公民的切身利益密切相關。

其次，民主既是一種手段性價值也是一種目的工具性價值。就前者而言，不論是政治生活還是社會生活，目的都在于追求一種公平、正義、自由、幸福的生活。近千年的人類政治實踐歷史已經揭示了如下政治學公理，即：相對于其他政治范式，民主是實現優良生活的最有效手段。就后者而言，民主本身已然成為一種可欲的現代生活方式?，F代民主生活中所充盈的平等的理念、自由的氛圍、尊重的品格、人道的魅力甚至參與的樂趣等待，已經吸引著越來越多的個人與民族矢志不渝地將民主作為上下求索的價值目標。在當代共和主義思潮、尤其是公民資格理論的深度影響下，民主即參與、“民主意味著參與”，已經成為公共管理學學科建設的思想背景。民主價值、公民參與等依然成為作為公共管理理論重要補充的公共服務理論的觀念圭臬。因為公共服務中公民參與的初衷是為了通過公民的參與來保障公民享受公共服務的權利。不論是公民參與還是享受公共服務，都是公民權的重要體現。公共服務是政府運用公共資源，根據社會公共需求，為社會福利最大化而提供的社會產品和服務。公民的參與能迅速高效的反應社會需求，從而為政府最大限度的滿足社會需求提供有力參數。

最后，作為公共管理學的手段性價值，“效率”是一個頗具歧義的概念。通常而言，效率可分為經濟與社會兩個層面，經濟學效率“強調的是以最少投入取得最大產出”；社會性效率“以社會價值觀念為目標，規范的予以衡量的效率”。從行政學本身的應用屬性來看，對于效率的一定追求有其合理性和必要性，然而由于實際操作中對于“效率至上”原則的過分夸大，原本的“工具合理性”變為追求的最終價值目標。公共管理學在合理吸收西方價值工具的同時也要警惕工具的目的化，盡量規避效率原則的弊端。不可以簡單的將績效作為評判組織優劣的標準，還要防止效率異化而破壞了社會的公平，以致出現公共權力的濫用現象。西方傳統的科學管理所追求的效率原則是建立在工具理性的操作程序之上的，而當代社會的公共管理學在研究其效率的同時更應關注“人”――效率的創造者；畢竟，公共管理的最終目的并不是效率，它只是實現目標的手段。

中國公共管理學早期深受傳統行政學“效率至上”原則影響，提出“效率優先兼顧公平”原則并以此指導社會實踐。單純的追求效率讓社會陷入兩極分化動蕩不安，中國飽嘗效率至上之苦。上世紀90年代以來，中國公共管理學進入平穩發展階段，其價值取向也發生了變化，認識到行政的目的在于更好的服務；亦即，公共管理要為社會的公共利益服務。政府組織有先天的官僚特質，在參與社會利益分配時不僅會降低效率更會損害其公平性，因此公共管理學要做的是建立公正合理的分配秩序，滿足公共需求。

三、研究對象

眾所周知，確定研究對象不僅是劃定學科分類的重要依據，也是界定研究任務、創建學科體系的觀念前提。就當代中國公共管理學學科建設而言，確立妥當的研究對象是其立身之本與發展之源。人類是在對利益的不斷追求中發展進步的，然而人的社會性又決定人類對于利益的追求不能離開社會，也就是說面臨著公共利益的分配。公共管理就是要滿足社會需求，合理分配公共利益，最大限度地為社會提供服務。

公共管理學以公共部門管理作為研究對象，其核心是政府部門管理。公共利益的現實表現形態是公共資源。政府組織要做的是有效地組織公共資源，使其能夠有效增值；合理分配公共資源，使其能夠依據社會需求實現資源利用最大化。政府保障對于公共資源的合理分配是滿足社會和個人需求的前提。但與此同時也要防止在追逐利益的過程中，對于社會公平與正義的破壞。對于中國來說，政府以官僚組織的形式運行，在官僚體制中人治現象突出缺乏法制規范。同時，臃腫龐大的官僚機構也容易使得信息在收集、傳遞過程中出現失真，效率低下。這就容易導致政府對于社會需求的變化反映遲緩，也就不可能有效地組織、合理地分配公共資源。權力過分的集中于中央政府，地方政府權力有限。但我們面對的是瞬息萬變的21世紀，長長的信息傳遞鏈條不僅容易使信息失真，而且往往會錯失良機。公共服務理論認為現代政府組織的角色是幫助公民表達并滿足他們的利益訴求，而不是“掌舵”。因此，行政機構改革勢在必行?！傲η笫拐蛔邚澛?，使政府專心處理公務減少閑雜事務，加強和純潔政府的組織機構，為政府的盡職盡責帶來美譽?！边@也要求政府組織在進行政策制定、執行時要鼓勵公民參與。民主不僅有利于公民的主人公意識、公民精神的培育，也會促進公共資源的合理流動。

另一方面，隨著公共管理學的推進，公民社會自治網絡的形成，公共管理的主體趨向多元化，不僅包涵政府組織也包括為社會公共利益提供服務的非政府組織。非政府組織管理是公民參與社會治理的一條路徑，同時非政府組織的參與也是對于政府組織管理的有效制約和監督，對于維護公民權利有重要意義。俞可平先生認為：由民間組織獨自行使或他們與政府一道行使的社會管理過程，便不再是統治，而是治理……治理和善治的本質特征是公民社會組織對社會公共事務的獨立管理或與政府的合作管理。當前中國社會非政府組織發展極不健全，原因是多方面的。在中國公共公共管理學未來的發展中，應探究如何應健全法規從制度層面保障非政府組織的合理存在，發揮非政府組織的應有作用。

中國的公共管理學研究雖不似西方的百家爭鳴但也已然走在途中。然而理論的發展還需要實踐的檢驗。因此，研究當前社會公共組織中存在的問題，將公共管理學結合國家社會實踐，并逐漸探索適合中國基本情況的學科體系，是中國公共管理學發展任重而道遠的任務。

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[11]Max Wolff，“Democracy Means Participation”，Journal of Education sociology，Vol.23，No3，1949：129-134.

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1.公共管理體系

一般認為，公共管理和公共管理學是有所不同的，前者著重研究實踐活動領域，后者則著重研究理論領域。為了研究方便，本文不做嚴格的區分。

在我國，“公共管理”出現并廣為使用只是近幾年的事，雖然在解放前我國就引入了行政管理學的研究，但是在解放后，1952-1953年的全國高校調整中，撤消了政治學的有關學科，行政管理學也在其中。直至1979年底，行政管理學的研究才得到恢復和重建。后來國務院相關研究機構，修訂了學科專業目錄，將行政學、公共行政學，行政管理學從政治學歸劃到公共管理學中。從此公共管理學的研究體系才算正式形成。

所以在討論公共管理的問題時，不僅僅要解讀公共管理的體系構成，還要涉及行政管理學、政治學，行政學等相關的學科與行政管理關系，但國家有關部門對學科門類的編訂，將公共管理學歸屬到管理學的門類中，似乎這個問題已經有了定論，所以本文對這個問題不做太多的討論。

本文著重討論的是行政和管理之間的關系、行政管理和公共管理的關系還有公共管理體系這三個問題。

1.1行政和管理的關系

管理和行政體現在人類社會活動同一過程中的兩方面，簡而言之就是只要有人類存在的地方即要有管理，又要有行政。而與管理不同，行政天生就具有“公共性”，一般的行政事務微觀的主體要兩個人以上。在傳統社會中，行政就已經存在了，只是那時的行政性質和現在的國家社會行政有區別而已。而現今管理與行政遍及整個人類社會，二者究竟是什么關系，是等同，并列還是包含隸屬的關系，值得深入研究。

一般來講管理是側重在特定的組織內，通過計劃，組織、控制和分配各種資源，達到組織的目的，可以細致到具體事務的處理上；而行政則是比較宏觀的，側重于對全局的戰略行動處理。馬克思說，行政是國家的活動，掌握國家政務和公共社會資源活動。根據馬克思的這一觀點，國家在社會產生時位置就在社會之上，因此，國家行政具有宏觀性，涉及到誰執政，如何執政等問題。當我們把行政定位在對全局重大事件的把控上，“行政管理”就有了特定內容和新的關系。

經過學者的多年研究，將行政和管理關系界定為：行政層級與行政性質成反比，而與管理性質成正比。即行政層級越高就越具有行政性質，而具有較少的管理性質。從橫向上看，往往領導職位上的公務員更具行政性質，而非領導職位的公務員更具備管理性質。我國政府經常在行政管理中出現的不該管，管不了的事情，和不同部門的推諉、扯皮現象，都是由于在理念上沒有清楚的劃分行政管理角色所造成的。

1.2行政管理和公共管理的關系

行政在天生就具有“公共性質“，夏書章認為行政管理學，實際的英文原文就是公共管理學，從這個角度看，行政管理和公共管理本質上是一致的。但是行政管理和公共管理在某些方面仍然存在著一些差異，這些差異表現為以下幾點：

從學科分類上看，行政管理屬于二級學科，公共管理屬于一級學科，顯然不能把他們等同看待，他們在學科內涵和外延以及研究的主、客體內容都是不同的。

從靜態維度看，公共管理和行政管理都有廣義和狹義之分。公共管理在狹義上指的是公共管理中政府的管理，而在廣義上指得不僅限于政府工作；行政管理在狹義上是僅指政府的管理，而在廣義上非政府的機構也具有行政管理的職能。

從動態維度上看，行政管理是先于公共管理行動的，公共管理是行政管理的未來發展及展望。公共行政是在近代社會中發展起來的，在未來的社會中，行政管理超越公共管理的范疇，但屬于行政發展的兩個階段。公共管理是由公共行政發展而來的，在未來的社會發展構成中，公共管理中又會形成行政的形式和內容。

從價值取向上看，行政管理和公共管理行政管理在實質上是有區別的。中國行政管理學有三大學派，夏書章派，郭濟學派和歐陽雄飛派。其中郭濟學派的影響比較大，曾經掀起了一陣“公共管理學”熱潮。但此學說認為世界上沒有“公共管理一說”只有少數人對多數人的管理，這是對公共管理學的曲解。各個學說知識討論的側重點不同，沒有本質的區別。實際上，公共行政和公共管理都突出了管理的“公共”性，不同點在于側重行政還是側重管理。其實從實踐的角度上看“公共行政管理”是既有管理又有行政，可以作為行政和管理之間的媒介。

1.3公共管理體系

以當下中國的來看，以政府為主體的公共管理是值得提倡和發展的。從政府為主體到社會為主體公共管理的歷史進程中，我國政府作為管理的主體和主導作用還尚未完全發揮。公共管理是相對私人管理而言的，一方面私人行政管理是不屬于國家和政府的管轄范疇，如果越界管轄會侵犯到私人的利益；另一方面，私人行政和私人管理，以及非政府組織，也有公共事務，對這些公共事務的管理也可以稱作“公共管理”。公共管理可非為三種類型：第一種是國家機構的行政管理，它具有權威，廣泛，多樣的特點，第二種是私人行政和私人管理組織結合體，它其實是放大了的私人管理；第三種是非國家機構的公共組織。我國現在并長期處于社會主義的初級階段，現在效仿其他國家公共管理體系的多元化是不合時宜的，所以必須要加強以政府為主導，發揮政府在公共管理的參與主體性和不可替代性，這是符合我國道德體系和社會發展水平的。

2.公共道德體系

道德可以分為社會道德，職業道德，家庭道德等等，人們通常把社會道德稱之為“社會公共道德”或者“公民道德”簡稱“公德”，但是本文中研究的公共道德是基于社會管理體系的，不同于公德。公共管理的體系類型決定著公共道德的體系和類型，有什么樣的公共管理就有什么樣的公共道德。政府行政管理必然會存在相對應的公共道德，政府公共道德屬于職業道德的一種。政府在公共管理和社會服務中要履行的職能包括社會管理和階級統治，這導致了政府公共道德的特殊性。這種既體現了社會階級屬性又體現了社會管理的綜合道德，叫做行政管理的公共道德或者叫做道德的公共性。它在公共道德體系中起著表率和示范的作用，無論正負方面都影響重大。

張康之教授指出公共管理是建立在經濟學、管理學基礎和倫理道德基礎上的，公共管理活動是一個比較特殊的職業活動，公共管理的目的是公共利益的實現。在所有的社會活動中公共管理是直接服務于公眾利益的，所以，在公共道德素養是公共管理中最具現實意義。不論是公共利益的保障方面，還是社會生活的指導示范意義方面，公共道德都發揮著直接的作用。

通過本文對公共管理的闡釋，認同陳慶云先生的三級公共管理體系，認為公共管理體系分為三個部分，那么公共道德就應該分為政府道德，非政府的公共組織的道德和公民道德三方面。從公共管理各種類型的角度上來看，公共道德體系主要分為兩個方面：其一是國家機構的政府以及私人的行政管理道德以及作為政府公共職能的公共行政組織管理道德的宏觀公共道德體系，或者叫宏觀道德生態，這種體系下公共道德的承擔者因為公共行政和公共管理而變得多元化了，如同政府不是公共管理的唯一主體一樣。其二就是政府行政所承載的道德體系，它主要有四個內容組成，分別是：政府的理念、制度、體系和組織結構。

所謂以德治國，主要是指以德治人，尤其是政府的公共行政人員。相對于政府公共管理人員的公共道德相比，公共道德化的政府里面，機構設置，政策制度，決策更具根本性。只有通過全面道德化的政府建設，制度建設，組織建設、決策建設，才能使政府工作人員將道德牢記于心，行為和行政管理工作更具道德化，更好的為民謀利。

篇7

    自我國設置公共管理碩士學位(MPA)教育以來,有關公共管理、行政管理、私人管理幾個基本概念及其相互關系的爭論一直不斷。直至今天依然是基本概念混亂不清,基礎理論膚淺薄弱,學術論著自相矛盾的現象相當普遍。本文試圖規范澄清公共管理、行政管理、私人管理幾個基本概念的含義,理順三者的相互關系,以促進我國的公共管理碩士學位(MPA)教育和研究健康深入發展。

    1.何謂公共管理?有人認為,公共管理(學)就是行政管理(學)。例如,夏書章教授就是這樣看的。他指出,行政管理學是從西方引進的,英文為administration,意為行政、管理,因此,有人把它譯為行政學,有人把它譯為行政管理學。因為行政天生具有公共性特質,因此,英文administration前通常有public加以限制、形容和修飾,所以,有人也把它譯為公共行政學,有人譯為公共管理學。[1]我理解夏老的意思,公共管理學與行政管理學僅僅是個譯名不同的問題,并無實質性的內容差別。如果我的理解是夏老的本意。那么,有幾個問題是值得商榷的。其一,假定行政、行政管理、公共行政、公共管理過去在外國表達的可能是同一個對象的含義,但是也不是對國外在這一個領域全部研究現狀和歷史的全面概括,至少它沒有能夠概括進去國外新公共行政、新公共管理、全球治理等理論。其二,既然我們把外國在這個方面的理論引進國內,那就遇到一個與中國歷史和現實相結合的問題,而夏老的看法沒有完成這項工作。其三,當前中國教育部在專業設置上把公共管理設為一級學科,把行政管理置于公共管理之下設為二級學科,表達了公共管理與行政管理有差別的意向,此時再把行政管理等同于公共管理,值得商榷。當然,夏老強調公共管理就是行政管理不僅在譯文上有他的道理,而且在實踐中更有重要的現實意義,因為行政管理即政府管理確實在公共管理中處于核心地位,扮演著主導者的角色;舍棄政府的行政管理,公共管理只是一句空話。

    2.有人認為,公共管理不是行政管理,而是新公共管理。陳振明教授說“:說到底,公共管理與公共行政還是有相當大的區別的,而且它代表了公共部門管理研究的新趨勢。因此,我寧愿將公共管理視為一種傳統的公共行政和公共政策之后的新途徑、新范式,我稱之為‘第三種途徑’,而將前兩者分別稱之為‘第一種途徑’和‘第二種途徑’。”[2]陳教授講的“第三種途徑”的“公共管理”,就是上世紀80年代在英、美一度很興盛的“新公共管理”,它是一種在“重塑政府形象”名義下以市場經濟學和公共選擇理論為基礎的以市場為導向的引入私人管理企業方法的公共事務管理市場化的公共管理模式。陳教授關注當今世界公共管理學科發展的前沿趨勢,令人欽佩。但是,他的觀點也值得商榷。其一,他把公共管理等同于新公共管理模式,忽視了公共行政和公共政策也屬于公共管理范疇,顯然在概念上犯了以偏概全的毛病。其二,他只看到新公共管理引進私人管理方法的優點,沒有看到這種模式存在的缺點。據我觀察,當年在美國很興盛的新公共管理如今并不是很時髦的東西,相反,強調政府權威才是當今在美國起主導作用的公共管理模式。其三,有意思的是陳教授一方面寫文章贊揚宣傳西方新公共管理式的公共管理,另一方面由他主編的《公共管理學》卻講的是政府管理的內容,這種論著上面的互相矛盾表現了作者自己研究中的困惑。

    3.陳慶云教授是最早參與公共管理譯名爭論的學者之一。他認為,公共管理(publicmanagement)與公共行政(publicadministra-tion),不僅英文譯名不同,含義也不同,公共管理與公共政策在本質上是一致的。他說“:所謂公共管理是指那些不以營利為目的,旨在有效地增進與公平地分配社會公共利益的調控活動?！啊睆谋举|上看,我們對公共管理的定義與公共政策的界定是基本一致的。由于公共政策是為公共事務管理活動所制定的行為準則,因此,公共政策就是有效地增進與公平地分配社會公共利益調控活動中的行為規范?！盵4]陳慶云教授強調公共政策在公共管理中的重要地位是完全正確的,因為當今世界各國的公共管理最主要的工具就是公共政策這只“看得見的手”。但是,他的觀點也值得商榷:其一,就譯名而論,publicmanagement僅僅是西方新公共管理的譯名,不能全面反映和概括西方公共管理的歷史和現實。administration在英文里既有行政含義,也有管理的含義,因此,publicadmin-istration既可譯為公共行政,也可譯為公共管理,怎么能說publicadministration就只能譯為公共行政而不能譯為公共管理呢?

    4.上述情況表明,當前我國學者對公共管理概念的理解是相當混亂不清的,對公共管理和行政管理、私人管理的關系的說明也是自相矛盾的和很難自圓其說的。這就是當代中國公共管理學界的現狀。它既說明了學界對公共管理的研究尚處于起步和不成熟階段,也說明學界正在積極熱情地探討公共管理這門學問的科學真理。

篇8

關鍵詞：高校學科；公共管理；發展對策

一、高校公共管理學科的涵義

（一）公共管理學科具有引導性

公共管理學科的建設是以社會發展中的實際活動為基礎、背景開展起來的，在社會的快速發展中，需要大量、不斷的實踐活動作為助推器，才能更好的創新發展。公共管理學科的主要教學內容就是由老師在課堂上為學生傳授各種管理知識，并且通過課程的安排與計劃，把課堂所學的理論知識運用到實踐中去，轉化成管理經驗更好的推動社會的發展速度。

（二）公共管理學科具有理論的全面性

公共管理學科是一門具有指導性、引導性的學科，其根本在于公共管理包含了的理論全面性、綜合性，并且可以和高校中、社會中的各個學科、領域都有緊密的聯系，與社會的發展緊密聯系。

二、加強高校公共管理學科的基礎

（一）公共管理學科的建立是時代的需要

隨著我國社會經濟的快速發展，市場機制的不斷深化，政府的職能與角色都需要重新定位，才能與市場經高度協調、統一，因此公共管理學科就是在這樣的的前提與換件下建立起來的。公共管理學科不僅可以為社會培養有素質、有能力的管理人才，并且可以提高社會建設中管理層自身的不足與缺陷，并且運用有效的手段進性加以解決，確保學科發展具有規范性和有專業性。

（二）高校公共學科建設與我國國情的聯系

隨著科學技術的不斷的進步，我國的快速發展離不開人才的培養，因此國家必須加快教育改革的推廣，培養更多專業型人才促進社會的發展。教育改革中，高校運用科學的手段對學科進行調整以及學科結構的整合，更是為公共管理學科建立打下了基礎。新時代的發展與人才的發展密不可分，因此專業型人才的教育體制是我國教育改革的必然結果，并且直接推動了公共管理學科的建立與發展。

三、高校公共管理學科的現狀

（一）公共管理學科授課情況

公共管理學科是一門涵蓋多個學科理論知識的綜合性學科，導致一部分老師對公共管理的內涵與范疇還存在一定的模糊，因此在課堂中無法把公共管理的特色清晰的展示給學生，導致學生對公共管理學科的專業知識掌握欠缺，這樣不僅容易降低學生對公共管理學科的興趣，還導致學科與社會實際需求相違背。

（二）公共管理學科的課程設置

公共管理是一門融匯各個領域理論與知識的綜合學科，因此在課程的設置上要與學生的實際情況、社會需求緊密聯系，才能培養出專業素養較高、社會實踐能較強的專業型人才。目前各個高校的實際情況并不樂觀，在建設與發展公共管理學科的同時，設置了管理、經濟學、政治等各個領域的相關課程，從課程的編排上貌似豐富了學生的視野、擴大了學生的知識結構，但是實際上對學生的學習以及成長都有一定的弊端。首先學生對公共管理學科不甚了解，對于繁復的教學內容，更加無法定位好自身的學習方向與發展方向；其次是繁復的課程對于學生的專業只能做到拓寬知識面與結構的作用，對于培養專業型人才并沒起不到很大的作用，往往會導致學生理論廣泛、術業不精的不良結果。

（三）公共管理學科的理論與實踐結合不夠

在公共管理學科中的關鍵環節就是實踐，但是目前高校對于公共管理課程的建設中，理論課程比重更多一些。一些高校為公共管理學科的學生設置了實踐基地，但是由于從教學結構中仍然偏重于理論授課，因此實踐基地多半為一種形式而未真正發揮其真實效果和作用。

（四）公共管理學科的教材水平

任何一門專業學科的建設都離不開科學的教材，而公共管理專業建設不久，教材的編寫規范度不夠，內容上沒有體現公共管理學科的優勢與重點，并且一部分內容還存在對其他學科的理論知識進行搬移，而并沒有針對公共管理學科進行編寫。教材內容不僅僅要與社會發展緊密結合，還要保證與時展、科學進步保持一致，但實際情況中教材內容往往陳舊，無法與教師的教學思路相結合，直接影響到了公共管理學科的發展。

四、結語

高校開設公共管理課程對于專業型人才培養具有非常重要的意義，不僅可以滿足社會快速發展的需求還可以實現人力資源的社會化管理，我國經濟、科技的l展都起到推動的作用。

參考文獻：

[1]，武寶貴.我國民辦高校學科建設困境及公共政策建議[J].高教學刊，2016（20）：198-199.

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現有的文獻研究中對經濟增長質量的內涵界定尚未形成統一的認識。前蘇聯經濟學家卡馬耶夫從政治經濟學的范疇討論了經濟增長實質，從效率角度將經濟增長質量闡釋為經濟增長過程中不僅產量增長，而且產品質量提高、生產資料效率提高及消費品消費效果增長。Barro則認為經濟增長質量的概念很寬泛，指的是與經濟增長緊密相關的社會、政治及宗教等方面的因素，具體包括受教育水平、預期壽命、健康狀況、法律和秩序發展的程度以及收入不平等等。從國內研究來看，任保平將經濟增長質量界定為，經濟數量增長到一定階段的背景下，經濟增長的效率提高、結構優化、穩定性提高、福利分配改善，創新能力提高，從而使經濟增長能夠長期得以提高的結果。葉初升則認為，在發展經濟學視野中，經濟增長質量既不是狹義上的增長效率或全要素生產率，也不是增長方式（結構）、增長穩定性（波動）、增長持續性（資源環境代價）等速度之外“量”的范疇中的增長問題，而是經濟增長過程中表現出來的“質”或“部分質變”。可以看出，由于經濟增長質量涉及“質量”這一價值判斷屬性，因此，不同學者的定義帶有一定的主觀性。然而，雖然學者對經濟增長質量的概念表述不同，但基本都將經濟增長質量理解為一個“規范性”概念，體現出從經濟、社會、環境的綜合收益角度考察經濟增長的優劣。相比于經濟增長數量僅僅將經濟總量規模擴張作為關注的重點，經濟增長質量則將經濟增長引起的社會系統、生態環境系統的代價也納入考量，是實現除經濟以外，社會、生態等更廣泛領域的發展變化。作為從宏觀上協調人類共處協作、具有社會管理特征的系統化大學問，公共管理是一種公共組織職能，是以政府為主導的公共組織以及非政府組織在實現社會公共利益的目標指向下，提供社會公共產品和公共服務的組織行為。從公共管理的職能和提高經濟增長質量的要求來看，兩者具有內在的一致性：一方面，公共管理是提高經濟增長質量的重要載體和必要保障。首先，公共管理主要是以政府為主的各類公共管理主體，根據社會和經濟發展的階段性要求而規定基本任務和行為方向。公共管理的主要職能表現在確定管理框架及其制度、宏觀調控經濟政策、提供公共物品及服務、調和利益群體之間沖突、再分配社會收入等方面，這些職能目標體現著經濟增長質量的要求。其次，市場失靈作為市場機制不可避免的弊端而廣泛存在，在市場機制難以發揮作用的公共產品提供、生態環境治理等社會和生態環境領域，只有通過公共部門對社會資源進行合理有效的整合和配置，才能實現對社會公共事務進行有效治理，實現經濟規范集約化發展、經濟增長質量提高。最后，公共管理強調的是社會公平，其目的是推進社會整體協調發展和增進社會公共利益的實現。即在明確的公共管理目標指引及約束下，運用法律框架和組織工具，在全社會范圍內改善資源配置效率，追求宏觀社會效益，這體現著經濟增長質量的本質要求。另一方面，提高經濟增長質量要求推進公共管理機制的創新，是公共管理機制創新的經濟基礎和現實依據。首先，現實中經濟增長質量相對于經濟數量增長滯后，主要原因在于單純追求“效率優先”的經濟增長在外部性作用下產生高昂的社會成本和生態成本，非經濟領域的市場失靈導致只能依靠公共管理機制來糾正社會資源配置失效，但是，長期僵化的公共管理機制導致市場失靈基礎上產生政府失靈，大大降低了公共部門的資源配置效率，社會公共治理職能無法有效實現。其次，經濟發展中的經濟主體多元化要求公共管理體制創新，多元化的經濟主體導致各方利益開始博弈并互相斗爭。而公共管理體制創新促進市場經濟的建立和完善，有效規范和約束市場主體的經濟行為，改變市場的混亂局面及無序狀態，為經濟的平穩發展提供保障。

二、經濟增長質量視角下我國公共管理創新的必然性

（一）公共管理的主體

國外的研究中主要是從“公共服務”活動來溯及主體的，認為凡是“為追求公共利益服務的人員”就是公共管理主體。梅戈特指出，“公共服務不僅包括政府的三個分支（即立法、司法、行政）部門，包括聯邦政府、州政府和地方政府三個層次，而且包括非營利部門。所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務的人員”。從我國的現實來看，公共管理主體是在一定環境中產生的，以政府為核心、由政府組織、非政府組織和準政府組織共同構成的公共組織系統。在現代市場經濟條件下，政府的主要職能和基本屬性決定了其作為公共管理首要主體以及公共管理核心的必然性。但是，單純以政府為主體執行公共管理職能存在一定的缺陷：第一，公共管理供給主體單一?，F階段，我國已經進入從計劃經濟向市場經濟的深度轉型期，而前期改革所積累的問題逐漸暴露，表現在經濟、社會、生態等各個領域的矛盾凸顯，如產業結構失衡、收入分配惡化、金融市場動蕩、生態環境退化等問題均相當嚴重。社會公共事務范圍的擴大對公共管理提出了新的需求，但目前公共管理職能的供給主體仍然以政府為主，政府通過行政手段全盤管理公共事務，而非政府組織、公民在公共管理領域的作用非常有限，嚴重影響了公共管理效能的發揮。第二，政府主體的管理方法陳舊。從某種程度上說，政府管理方法已經超越了工具性的意義，其在達成政府管理目標、提高政府管理效能中起著至關重要的作用。而當前政府對社會事務的管理仍表現出主觀性強、強制性高、透明度低的特點，主要以“行政命令”方式采取審批、取締、查封等手段對經濟和社會事務進行管理。在追求經濟增長質量的階段，公眾意識逐漸覺醒，公眾的利益追求更多體現在對社會發展及自身價值實現上，傳統的管理方式和手段已經不能實現對公眾利益需求的滿足。

（二）公共管理的理念

公共管理的理念體現著公共管理主體在進行公共事務管理和公共產品提供過程中所遵循的價值取向和思想原則，其在觀念層面規范著主體行為取向。現階段的公共管理理念主要表現在以下幾個方面：第一，“唯GDP論”。改革開放以后，地方政府普遍不惜以城鄉失衡、地區失衡、產業失衡與貧富失衡等社會發展失衡為代價追求經濟增長速度，創造了舉世矚目的“我國經濟奇跡”。但是，過分看重經濟增長速度并將經濟發展簡化為GDP增長目標，形成以GDP的增長來衡量公共管理績效、評價官員政績的公共管理理念，忽視了公共管理中的社會福利分配、公共服務建設、生態環境治理等經濟增長質量目標。這種將GDP指標作為社會發展和官員政績決定性指標的管理理念，導致經濟走向粗放型、非均衡的狀態。第二，無限政府理念。政府作為公共管理的核心主體，受計劃經濟體制殘留的影響，政府越位、錯位、缺位的現象相當普遍，個別政府官員更是本著“官本位”、“權本位”、“錢本位”、數量理念、管制理念的特征，將自己塑造成“全能政府”形象，在提供公共服務時處于至高無上的位置，以自上而下的方式提供服務，公民無權向政府提出要求，更無法對政府的服務質量提出意見。

（三）公共管理的體制

公共管理體制是多元管理主體以及它們組成的網絡結構，對公共事務進行管理或承擔管理責任的方式與方法。公共管理體制本質上決定了公共管理的效率和目標實現。從我國的實踐來看，僵化落后的公共管理體制對于提高我國經濟增長質量具有明顯的制約作用：第一，現行的公共管理體制強調的是在一個官僚制的組織體系下，遵從嚴格的從上到下的等級制，以上級對下級的命令和下級對上級的服從為前提。奧斯本和蓋布勒曾指出：工業時展起來的官僚體制，專注于各種規章制度及其層疊的指揮系統，已不能有效運轉；它變得機構臃腫、浪費嚴重、效率低下。第二，公共管理的政府供給與實際需求相錯位。由于政府在提供社會公共管理服務過程中享有特殊地位，而被管理者處于劣勢，導致被管理者無權要求和選擇管理者所提供的服務，公共管理的實際供給與其需求不相符合。自發的經濟增長進程往往導致社會福利分配不均、生態環境退化等外部性成本，因此，追求經濟增長的質量要求公共管理供給服務于糾正社會、環境領域的市場失靈引發的經濟失衡，但政府卻將更多的資源用于通過行政手段干預正常的經濟增長進程。由于政府的公共管理供給與實際公共管理需求相錯位，導致公共管理績效和效率低下，經濟失衡狀態長期難以扭轉，經濟增長質量難以提高。

（四）公共管理的模式

公共管理模式指的是公共管理過程中政府與市場關系的處理方式、政府與市場的分工方式以及政府對自身的管理方法。我國現有的公共管理模式主要的缺陷在于：一方面，政府干預仍然占據公共管理主導地位。我國的政府組織機構都是按層級化設計的，行政權力的運行方向、行政領導的指揮線路、行政信息的傳遞渠道以及行政人員的職責權限等均具有規定性。而且，對契約、形式以及規則的重視是官僚制的基本價值觀念。另一方面，市場化的有效性未得到充分發揮，距離企業化政府、靈活政府、全民化政府的真正建立和完善還相差甚遠。例如，出于行政改革的需要，許多人將企業化政府（即將企業運作方式引入政府）簡單看作官僚制政府的替代物，在企業化政府的運行過程中，滋生出諸多權力濫用現象。又如，靈活政府模式下設置的臨時機構、雇傭臨時人員只關注任務不關注管理過程、責任感缺乏。

三、提高我國經濟增長質量的公共管理創新機制

現有的公共管理機制在主體、理念、體制、模式方面均存在一定的缺陷，導致公共組織機構在提供公共管理服務和實現社會公眾利益的過程中績效不高、效率有限，進而導致推動經濟增長質量提高的作用受限。改善經濟增長質量，必須對現行的公共管理機制進行創新。

（一）公共管理主體創新

公共管理活動需要依靠一定的個體或組織來完成，主體創新就是由這些創新的個體或組織匯集而成的。社會的發展決定了公共管理活動的多樣性，在當代市場經濟條件下，非政治性公共事務不斷擴大，提高經濟增長質量逐漸取代政治目標而成為社會公共管理的核心。因此，公共管理的組織結構也應該從政府單獨實施的結構變革為以政府為核心、各類公共組織共同發揮作用的組織管理結構，實現社會共同治理。首先，要將公共管理供給主體擴展到非政府組織部門。政府管理應當主要涉及國家政治性事務、宏觀經濟性事務以及部分社會性事務，而其他部分職能可轉移給非政府公共管理組織。從經濟效果來看，第三部門和公民社會等非政府組織能夠有效發揮基礎資源的配置功能，節約整個社會的交易成本進而降低公共產品供給成本。并且，第三部門和公民社會能夠通過非政府的社會公益方式吸納社會組織力量和社會資本參與公共管理，從而減輕政府的財政負擔。其次，通過公共管理供給主體的多元化，變革政府公共管理的職能和作用范圍。嚴格限制政府的統治職能，以社會利益和要求作為政府職能實現的參照體系，依據社會變量決定政府的結構、權力及運行方式，減少政府在微觀經濟領域的干涉，將政府全方位控制社會減小到最低限度。最后，加強非政府主體的公共管理職能。依靠人民共管、非政府組織協助、社會中介機構力量提供部分公共物品與服務，最大限度地優化社會治理資源。例如，在經濟發展帶來的如氣候變暖等環境負效應方面，通過與眾多機構合作的方式調動各方積極性，提高能源利用率、加強環境治理，從而實現質量型經濟發展。

（二）公共管理理念創新

理念創新是公共管理創新的內在動因和必要前提，在質量型經濟增長的背景下，公共管理理念要向提高經濟增長質量、促進社會經濟系統全面發展轉變。首先，從以物為本向以人為本轉變。追求物質生產對人類生活的滿足是經濟社會發展初級階段的基本需求，當社會經濟發展到高級階段，人的發展成為本質要求。阿瑪蒂亞•森在《以自由看待發展》中明確指出：發展是擴展人民享有真實自由的一個過程，發展能夠提高人們按照自己的意愿來生活的能力。而人的實質自由是發展的最終目的和重要手段。因此，在追求社會公平發展的質量型經濟增長階段，公共管理的目標要從單純的物質性公共產品和服務提供轉向人的全面發展和人的價值實現。其次，從權制思維向服務思維過渡。在服務思維引導下，公共管理者應取代原有的命令型方式，從不服務、被動服務逐漸轉向主動服務、質量服務，以服務于民作為公共管理職能的根本出發點和落腳點，將公共管理服務———實現社會公共利益———提高經濟增長質量統一于經濟發展中。最后，從數量觀念向質量觀念轉變。物質產品的總量增長只是衡量經濟發展的一個方面，而經濟質量方面的拓展才是經濟增長到一定階段的共同選擇，是經濟和社會發展的必然趨勢和最終目的。公共管理者應改變以往只注重數量、規模的管理目標，設立增長質量、社會發展、人與自然和諧相處的創新型管理目標，通過對新目標的追求而更加關注經濟增長質量，最終實現和諧發展。

（三）公共管理體制創新

公共管理體制創新的目標是改善公共管理主體在管理公共事務過程的運行機制，其本質上是為了節約市場交易成本、組織管理成本及政府運行成本等制度成本，從而使社會資源得到合理有效的配置及利用。公共管理體制創新的路徑在于：第一，引入市場競爭機制，充分發揮市場在基礎資源配置中的作用。將公共事務處理和公共權力運行置于全社會的有效監督和競爭性參與中，通過競爭來降低公共服務成本、提高公共服務效率和服務質量。亞當•斯密在《國富論》中就已經立論，在國家制度的框架下，國家可以利用人們對私利的追求，用平等交換、互通有無的市場管理機制，促進專業化和社會生產效益，達到國家財富的增值。第二，建立及完善公共管理的績效評估機制。以經濟結構、福利分配、環境治理等經濟增長質量標準來衡量公共管理組織的績效。要以社會需求為起點，通過成本—收益分析范式，將經濟增長的目標重新擴展到滿足社會福利需求，推動社會經濟發展，最終形成公共管理體制創新與社會經濟發展形成良性的互動關系。改變當前公共管理體制只注重眼前利益而不計成本的管理方式，以新的全面標準評估公共管理績效，不僅以經濟增長作為考核基準，更要將社會福利分配、生態環境治理等內容作為公共服務收益納入績效考核。

（四）公共管理模式創新

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【關鍵詞】公共管理 人才培養 公務員素質

公共管理者培養作為一種職業教育最早起源于1924年，以培養高層次、應用型人才為目的，其培養對象是政府機關或非政府公共機構有實踐經驗的在職人員，教學內容面向社會，尤其是公共管理領域中面臨的實際問題。為了規范和指導公共管理碩士教育培養工作，2001年2月，全國公共管理碩士專業學位教育指導委員會正式成立。

公共管理者培養面臨的現實困境

注重規模發展，忽視內涵建設。公共管理碩士人才培養十余年間進行了四次擴大招生活動。目前，公共管理碩士培養院校數量擴大到100所，覆蓋了29個省、市、自治區。截至2008年12月，全國各省份中只有寧夏、還沒有設立公共管理者培養院校，其他省份均有分布。①但是，過快的擴充規模導致各培養院校出現“重申報、輕建設”現象，忽視了內涵建設。2010年，全國公共管理碩士教指委決定，暫時不再擴大培養院校規模，這樣保證了培養院校質量，使其能夠集中精力重視內涵建設。

注重理論灌輸，忽視實踐學習。在我國，“公共管理者培養的課程總體結構中，重理論輕實踐，專業社會實踐的比重偏低”②。一方面，我國公共管理碩士培養實行學分制，總學分不少于50學分，核心課不少于30學分，但社會實踐僅占2學分，比例為總學分的4%，實踐類課程偏少。另一方面，全國公共管理碩士教指委規定：“公共管理碩士人才培養學位的學制可以采取下列兩種方式：非全日制。采用學分制和彈性學制，學習期限2～4年，課程學習既可以采用業余時間（周末、晚上），也可以每學期集中安排一段時間學習；全日制。學制為2年～3年，采用學分制。學員在校脫產學習1年半，修完公共管理者培養課程后回工作單位實習或找單位實習和做畢業論文?！雹圻@種形式雖嚴格規定了實習實踐時間，但將研究生實習實踐放到原單位進行，缺乏必要的指導，勢必造成實踐環節流于形式。公共管理碩士絕大多數為在職公務員，教學中更應注重解決學員實際工作中的問題，因此提高實踐類課程比例十分必要。

關注招生考試，放松質量監控。自2009年起，公共管理碩士招考方式采用秋季全國聯考入學和春季全國統一招生考試兩種方式，每年可錄取約15000人（見表1），報名錄取率約為40%～50%。公共管理者培養進口嚴格，保障了生源質量。但隨著招生規模擴大，各培養院校在讀研究生不斷增加，公共管理碩士培養可以算作是大班教育。加之大多數培養院校普遍利用假期授課。這種大班教育、假期授課很容易造成學員學習態度松懈，導致教學質量及效果欠佳。

表1：全國公共管理碩士2009～2012年錄取人數匯總表

（注：數據來自全國公共管理碩士教育指導委員會秘書處）

新時期公共管理碩士人才培養面臨的機遇與挑戰

公共管理人員數量增加。我國公務員制度從1993開始實施，人數和規模不斷擴大。據公務員主管部門對2008年、2009年、2010年的數據統計，全國公務員數量分別是659.7萬人、678.9萬人、689.4萬人，近兩年年均增長約15萬人。雖然經過了十余年的公務員新老更替，國家公務員考試公告也明確要求報考人員應具有大專以上文化程度，并且實際錄用人員中本科及以上學歷占據絕大多數，但由于公務員的基數偏大和公務員系統新陳代謝較慢等原因，目前我國公務員隊伍總體學歷水平還不高。從知識結構看，公務員招考中系統學過公共管理的人員和真正接受過完整公共管理專業培訓的人員都偏少。

公共管理人員執行能力提高。黨的十報告強調，黨的執政能力建設關系黨的建設和中國特色社會主義事業的全局，必須把提高領導水平和執政能力作為各級領導班子建設的核心內容抓緊抓好。在新時期下，公共管理者培養在加大公共管理理論學習力度的同時，要注重公共管理者的執行力的培養。政府執政能力和公務員系統執行力的需求進一步提高，這就要求各級公務員不斷提高科學判斷形勢、駕馭市場經濟、應對復雜局面、依法執政和總攬全局的能力。

公共管理者培養師資隊伍建設。龐大的公共管理人員隊伍和亟待提高的執行能力亟需一批既精通公共管理理論又具備公共事務管理實踐能力的師資隊伍進行指導。當前，主要師資力量多為公共管理理論專家，雖有部分教師兼任公共管理部門顧問或掛職，但大部分師資并不具備公共管理部門一線實際工作經驗。全國公共管理碩士教指委要求各培養院校必須聘任足夠數量的兼職導師，這些兼職導師必須在公共管理部門任職和工作，具備一線管理經驗，并能夠對公共管理碩士人才培養起指導作用。

構建新型公共管理者培養模式

教育目標從提高學歷向提高應用能力轉變。公共管理碩士人才培養不是一般性的碩士培養方式，作為一種專業學位教育模式，它更加注重實際能力與素質的培養，教學內容應面向公共管理與社會服務。學歷提升只是第一步，第二步就是在此基礎上提高公共管理的執行能力，特別是實際應用的能力。理論與公共管理實際相結合是公共管理碩士人才培養必須遵循的原則，這是培養院校的責任，也是社會發展人才需求的迫切需要。公共管理者培養必須從學歷教育轉變為能力教育，注重提高學員發現問題、分析問題、解決問題的能力。

教學內容從模式化教學向特色教學轉變。打造有特色的專業方向是培養院校適應公共管理部門特色人才需求，實現差異化發展戰略的重要途徑。全國公共管理碩士教指委對公共管理碩士教育設計了一套完整的培養方案，同時，教指委對培養院校進行教學合格評估，有完整的考核評價標準，能夠在最大程度上保障公共管理碩士培養的規范性和同質性。在此基礎上，培養院校要主動在培養目標、課程設置上強化自身特色，將公共管理碩士教育學科建設依托特色優勢學科，突出政府理論與實踐問題的研究，結合公共管理碩士研究生學科背景和工作單位的需求，體現差異化發展，綜合提升公共管理碩士人才培養質量。

教學方式從課堂封閉向開發第二課堂轉變。在重視理論學習的同時，必須開發實踐課堂，在實踐中學習、磨練，使理論能夠融會貫通，變成自身的能力。我國的公共管理碩士人才培養也可以借鑒國外的第二課堂教育。例如，美國亞利桑那州立大學的兩位教授就為該校的公共管理者培養實踐設計了一種“將真實世界的情景與學生的學習進程相結合的課程安排。這門課程要求學生每周一次3個小時的項目評價訓練，通過合作學習以及互相激勵，從而達到對實際工作中的統計和研究方法的掌握和運用”④。

師資隊伍從理論灌輸向實踐貫通轉變。為適應師資隊伍需求的轉型，培養院校首先要加大引進高層次實踐型師資的力度，從政府部門或其他公共管理部門直接引進具有理論基礎和實踐能力的“雙師型”教師充實教師隊伍。其次要鼓勵現有教師積極參加多種形式的公共管理學術研討和培訓活動，提升理論基礎，同時要完善鼓勵教師參與實際部門工作的績效考評制度，以便開闊眼界，提升實踐教學能力。最后要優化科研管理體制，鼓勵更多的專業教師聯絡公共管理實際部門共同進行科研工作，形成有公共管理實際部門參與的教學與科研互動的良性運行機制，不斷提高師資隊伍的實踐教學水平。

培養空間從國內向國際轉變。公共管理碩士人才培養必須適應我國經濟社會發展和融入國際范疇的需要，因此要加強國際交流與合作。培養院校在利用學校原有國際交流平臺的同時，應加強與所屬區域公共管理部門聯系，充分利用這些部門的國際交流渠道，拓寬交流領域；應建立有效的激勵措施，鼓勵和組織公共管理碩士研究生更多地參加國際（境外）交流活動；同時要在開拓交流渠道和建立激勵機制的基礎上，開發穩定的合作項目，建立與國外（境外）同行或院校的穩定合作關系，提升公共管理碩士教育的國際化水平。

（作者為天津師范大學研究生院副院長、副研究員；本文系天津市哲學社會科學規劃課題“教育碩士培養模式與天津市基礎教育師資隊伍建設研究”和天津市教育科學規劃項目“教育碩士專業學位畢業研究生質量與培養模式創新研究”的部分成果，項目編號分別為：TJJXWT11-24、HE4073）

【注釋】

①蔡禮強，王世強：《中國公共管理者培養教育的現狀與發展》，北京：中國人民大學出版社，2009年，第198頁。

②婁成武，杜寶貴：“中美公共管理者培養教育課程體系與教學內容比較分析”，《比較教育研究》，2002年第2期，第20頁。

③全國公共管理碩士專業學位教育指導委員會秘書處：《中國公共管理者培養》，北京：中國人民大學出版社，2001年，第222頁。