基層社會治理經驗材料范文

導語：如何才能寫好一篇基層社會治理經驗材料，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、社會管理重心下移的基層困境

基層是社會管理的基石，是產生社會問題的重點領域。經濟快速發展中產生的各種社會矛盾，上訪、集訪數量的幾何經數倍增，的不斷發生，主要集中在基層，使得基層成為社會管理工作的主戰場。

（一）基層問題急劇增加，社會管理難度增大。

隨著分配制度的縱深推進，將會觸及很大一部分人利益，特別是既得利益者的利益，新的利益調整方案不會十分成熟，社會秩序將在一定程度上的震蕩不可避免；計劃經濟體制下的“單位人”變成市場經濟體制下的“社會人”，身份轉變將帶來系列變化，很多人都有一個較長的適應期；2億多剩余農業勞動力涌向城市尋找就業機會，城市中的自由人增多，流動性增強，城市社區的開放性不夠；農村出現了大量的空巢組、空巢村，以及留守老人、留守兒童的大量存在，產業空虛現象突出，村社的管理面臨更多新問題；金錢至上、享樂主義的價值觀盛行，一些誘發、滋生違法犯罪的消極因素不斷涌向，并有進一步蔓延之勢，對違法犯罪還得繼續保持高壓態勢，一些強制性手段依然不可或缺。

（二）基層權責失衡，社會管理難以協調。

在現行的行政管理體制下，基層政府的權力受到削弱，但是，基層面臨的各種突發性事件卻不斷增多，如自然災害、人為事故、群體上訪等，發生時間突然，發生地點不一，都需要強有力地及時化解。這些事件的責任主體往往是基層政府，但一些必需的權限、資源并沒有配備給基層，因此，很多時候基層政府只能“赤膊上陣”，能夠采用的手段不多，方法較少，常常表現為心有余而力不足。特別是需要相關部門配合時，不能達到指揮統一、行動迅速，步調協調性不強，往往導致處理問題遲緩，事態無法有效控制，很難取得令人滿意的效果。

（三）基層制度缺失，社會管理無章可循。

社會管理問題雖然由來以久，但是過去面對的問題相對簡單，引起的重視程度不夠，規范性明顯不足，缺乏統一的法律法規文件，特別是沒有一部專門社會組織管理的基本法律。各個地方雖然也有一些社會管理的規章制度，但很多都是套用上級行政部門相關的文件，空泛而缺乏可操作性，一些甚至只是應付上級檢查的材料而已。在基層的實踐中，一方面不能通過法律的形式來規范社會管理活動，導致一些問題處理上的隨意性，并伴隨一些違規操作，其管理的合法性本身受到質疑；另一方面，一旦缺乏具體的、切合地方實際的規章制度，一旦出現了問題，或者憑經驗來處理，或者手忙腳亂，不知所措。

（四）基層保障不力，社會管理缺乏支撐。

近年來，隨著各地的經濟條件的改善和各級領導的不同程度上予以重視，加大了財政對基層的社會管理基礎性條件的投入，軟件、硬件方面總體上都有了一定改觀。但由于基層社會管理問題持續增加，繁雜多樣，需要長期大量人力、物力、財力來支撐，并且，社會問題是持續動態出現，有大量的不可預測性因素，具有一定彈性的物質保障體系建設更是不可缺乏。就目前來看，基層社會管理中最為突出的是人工矛盾和經費支持問題，這兩個問題也是最為核心的問題，也是最難解決的兩個問題，而基層政府自身卻無法加以解決。保障不足雖然不能說是“做無米之炊"，但可以看出只能是在“煮稀粥”。

二、基層政府創新社會管理的路徑選

社會結構的深刻變動，必然帶來政治運作方式的變化，基層政府必須在面對復雜社會情境過程中反省和重建自身的管理模式。

（一）要明確政府在基層社會管理中的職能。

傳統基層社會管理核心理念是控制，推崇至上而下的垂直管理模式，通過對社會的強力管制來實現維護社會穩定的目的。創新社會管理，應首先認識到政府在社會管理中雖然要起到主導作用，但不能包辦一切，要做到有所為有所不為。當前形勢下，政府應重點加強健全社會保障體系，搞好社會保障管理；有效控制人口增長，提高公民整體素質；搞好功能規劃，保護和治理生態環境；努力協調各方，構筑協作性的公共治理網絡；加強長效機制建設，建立健全科學有效的社會預警和公共危機處理的機制；完善就業服務體系，創造有利于擴大就業的政策環境；完善社會管理的回應機制，加強社會管理的透明度建設等。并且，要主動把一些可以放手的社會管理事務從政府管理中剝離出來，從而能夠更加專注政府管理中的核心任務。

（二）要充分發揮各類社會組織的積極作用。

在發揮政府的作用外，還需要發展和培育各種社會組織，建立不同社會主體之間平等、民主的社會合作機制，擴大公民的有序政治參與。零散的公民個體通過自發組織的各種社會團體、非營利機構和基層社區自治組織集合起來，才能集中反映自己的意愿和訴求，有利于實現社會穩定和良性運行。群團、企業、行業協會等承擔起一定的社會責任，在與政府合作中成長壯大，彌補政府管理中的缺位，從而實現管理者與社會的共同治理。通過體制機制創新，激發公民和社會組織的社會責任感，社會每一個細胞都煥發活力。并且通過積極探索建立階段性分級緩沖處理社會矛盾體系，從自我約束、家庭化解、社區建設、社團作用等方面發揮積極正面作用，增強社區群眾的認同感和歸屬感，在各種組織中逐漸培養理性、平和的合格現代公民。

（三）要大力動員廣大公眾的社會參與。

社會是若干公民組成的社會共同體，任何一個公民不應該只作旁觀者，理所當然成為參與者和建設者。只有更廣泛的公民真正參與到社會管理之中，才能培養出對社會的熱愛，承擔起應有的責任，以及對政府的認同。社會管理是對全社會的管理，也是全社會共同參與的管理。人民群眾是社會管理和服務的對象，也是社會管理和服務的智慧源泉。只有讓人民群眾參與到與他們息息相關的社會管理的決策中來，才能調動廣大人民群眾的積極性、主動性、創造性。當然，政府相應地做出回應，提供有效的制度渠道、對話平臺和物質保障，這是基層民主能夠得以有效開展的關鍵。只有民眾的參與熱情高漲的背景下，其自我生長、自我轉化、自我更新的能力就會愈發強大，他們才能逐漸成為公共事務的管理主體。

（四）要逐步形成科學的意見整合、利益引導機制。

篇2

關鍵詞：基層檢察室；設置；定位；職能

上世紀80年代，隨著經濟社會的發展，一些地方檢察機關在基層試點設置檢察室。不可否認，基層檢察室在當時服務農村經濟建設，提升檢察機關基層工作水平等方面發揮了重要作用。但隨著時間的推移和實踐的進展，檢察室設置的范圍過寬、過濫、管理工作薄弱等負面效應隨之凸顯。90 年代中后期，基層檢察室紛紛被撤銷。但2009年最高人民檢察院下發《關于充分發揮檢察職能為經濟平穩較快發展的服務意見》，各地的做法中又出現了農村檢察室的設置[1]。2010年10月2日最高人民檢察院《關于進一步加強和規范檢察機關延伸法律監督觸角促進檢力下沉工作的指導意見》中規定：“新設檢察室，要考慮工作需要和實際可能，解決好辦公場所、機構設置、人員編制、辦公經費等保障條件。”再次明確了可以新設檢察室。當前，全國各地檢察機關基層檢察室建設工作又在鋪開，這究竟是歷史的倒退還是契合時代背景的正確舉措？各方說法不一，各地檢察機關在推進過程中也多有困惑，如何正確認識當前新一輪基層檢察室建設的意義、正確定位新時期檢察室的職能和地位、實現檢察室的長遠發展和生存空間等是我們必須重視和思考的問題。

一、設置基層檢察室的必要性分析

相對于現今的中國社會現狀，重設基層檢察室困難重重，主要表現在以下幾個方面：

1、我國的司法資源有限，無法承擔基層檢察室的需要。以筆者所在的縣為例，該縣目前有鄉鎮10個，平均3個鄉鎮設置一個檢察室，則至少需要設置3個檢察室，如果每個基層檢察室人員以3到5人算，則需要9到15人。但目前該院總共在編干警為49人（含事業編制2人），人員編制非常緊張，根本沒有多余的人力能下派到檢察室。同時要設立基層檢察室，就要涉及到辦公室、經費保障等一系列問題。在我國目前司法資源非常緊張的情況下，大規模設立基層檢察室，會使本來吃緊的司法資源雪上加霜。

2、配套法律法規、制度尚不健全，設立基層檢察室的實踐經驗不成熟。雖然可以將我國《人民檢察院組織法》第2條第3款的規定以及《人民檢察院鄉（鎮）檢察室工作條例》作為設立基層檢察室的法律依據，但是以上法律法規對基層檢察室的設立只是一個原則性規定，缺乏可操作性。目前，基層檢察室也未得到國家層面法律的認可。

3、基層檢察室不能完全解決農村法律監督空白的問題。從目前農村經濟社會發展的情況來看，急需要檢察機關的法律監督觸角延伸到廣大農村的每一個角落。但我國的司法資源有限，如果在每個鄉鎮設立鄉鎮基層檢察室，所需經費、人員無法保障。如果只在個別鄉鎮設立，或者一個檢察室管轄兩三個鄉鎮，設置的效果非常有限。一個檢察室如果人員設置過少，則無法勝任檢察室龐雜的職能，影響工作開展。如果人員配置過多，在目前符合條件的檢察人員普遍短缺的情況下，勢必影響到基層院日常工作的開展，并且一些職能與基層院重疊，浪費了有限的人力物力。同時，對于鄉鎮檢察隊伍的監督管理也是一個問題。

筆者認為，當前設立基層檢察室確實存在著諸多問題和困難，但隨著社會的發展，在現階段設置基層檢察室也有其必要性。

首先，設立基層檢察室是我國憲法精神的間接體現。雖然設立基層檢察室在憲法和法律上找不到直接的字眼，但是它這種組織形式和憲法法律不相違背，還可以從憲法和法律中推導出來。我國憲法第129條和130條規定，人民檢察院是國家的法律監督機關，人民檢察院的組織機構形式由法律規定。根據人民檢察組織法第二條規定：“如果省一級人民檢察院或者縣級人民檢察院根據需要經過人大常委會批準可以在工礦區，農墾區或者林區等建立派駐機構”。追溯立法的本義，其中規定的“等”應作廣義的解釋，不應局限于工礦區，農墾區或者林區，同時第二條規定中還有“根據需要”，這就使設立基層檢察室就符合了立法的規定。另外憲法第135條規定：“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律。”根據該條文，我們可以衍生出一個結論：應該從組織上保證公、檢、法等機關分工負責、配合制約，鄉鎮、街道等基層檢察機構的缺失顯然有違憲法要求法制平衡和法制治理機制之完整。

其次，設立基層檢察室是健全農村司法體系的必由之路。目前，法律監督最大的需求在鄉鎮，最薄弱的環節也在鄉鎮。有些基層地區，由部分干部的腐敗行為以及簡單粗暴的工作方法所引發的“官民”矛盾、“警民”矛盾長期得不到解決和疏導，導致農村頻繁，這與法律監督不力有很大關系。而強化法律監督必須要有陣地，法院、公安機關、司法行政機關在鄉鎮分別設有人民法庭、派出所、司法所，部分工商、稅務、土地等行政派出機構也一應俱全有自己的基層“陣地”，而檢察機關缺乏類似的機構，廣大鄉鎮成為法律監督的盲點。從社會控制角度來看，農村社會秩序缺乏科學而完善的法制治理機制，尤其是治理結構中的法律監督權仍處于基本缺失的狀態，未能實現完整意義上的（對行政、審判行為的）分工制衡機制。[2]可見，現階段以及今后很長一段時期，適當地擴大檢察工作在廣大農村的覆蓋面，使檢察資源配置落實到農村、落實到基層，是健全中國特色農村司法體系的必由之路，而基層檢察室無疑是建設鄉鎮法律監督主陣地的最好載體。

再次，設立基層檢察室是維護農村社會穩定的現實需求。目前鄉鎮基層政權中，各種審判、行政權力已經延伸到了農村基層，唯獨基層檢察院沒有與之相匹配的機構設置，導致檢察機關在基層信息不通、耳目不聰。基層檢察院對鄉鎮種種社會矛盾的了解掌握及其對鄉村干部行政管理行為和基層法庭裁決行為的法律監督，僅靠少而粗的群眾舉報材料和難得一次的下訪巡訪或法制宣傳，顯然只是“冰山一角”。尤其是近年來，鄉鎮、村干部貪污挪用集體土地補償款、侵吞國家惠農資金等職務犯罪現象屢見不鮮，各種涉農犯罪得不到及時有效查處，農民權益得不到及時有效保護，嚴重影響了農村社會穩定。鄉鎮基層檢察室通過收集鄉村干部職務犯罪案件線索，參與農村綜合治理，宣傳檢察機關性質、職能以及舉報、申訴的方法等，能有效激發農民的法律意識和維權意識，有效提高法律監督能力和水平，服務社會主義新農村建設。

最后，設立基層檢察室是檢察機關自身發展的形勢所趨。基層檢察院建設在檢察事業發展中具有基礎性、戰略性的地位和作用。目前，雖然基層檢察院經歷了30 余年的發展，但是基層檢察院的法律監督能力、隊伍建設水平尚不高，特別是由于檢察工作的專業性和相對獨立性，基層檢察院真正站在群眾的立場考慮問題、謀劃工作，把群眾關注點作為檢察工作著力點的意識和能力還不強，已經不能滿足人民群眾日益增強的法治需求。適時發展基層檢察室，發揮檢察室貼近基層，貼近群眾的作用，既有利于基層檢察機關暢通監督渠道，創新工作機制，提高檢察機關的基層知曉率和認可度，走檢察專業化與群眾路線相結合之路，又可以讓檢察人員直接面對基層群眾，接受他們的評議和監督，提高檢察隊伍的群眾工作水平和能力，從而進一步提升執法公信力和檢察機關形象。

二、新時期鄉鎮檢察室的職能定位

當然，基層檢察室的重構并非是對原有檢察室的簡單恢復，而是哲學上的“揚棄”，是按照中央對檢察工作的新要求、新任務，賦予檢察室新的時代內涵，賦予其新的界定、新的內涵。

1、以強化法律監督為職能基礎。檢察機關是國家法律監督機關，基層檢察室是檢察機關在鄉鎮履行法律監督職能的眼睛和觸角。過去在檢察工作中，沒有設立基層檢察室的地區，對發生在基層派出所、人民法庭等機構破壞法律統一實施的行為很難進行法律監督，設立基層檢察室的地區，也存在不敢監督、不善監督、不依法監督、不規范監督的問題。重新構建的基層檢察室必須以強化法律監督為職能基礎，賦予基層檢察室立案監督、偵查活動監督、訴訟監督等監督權能，與基層派出所、人民法庭形成相互制約、相互配合的鄉鎮司法體系。

2、以服務業務部門為職能載體。檢察室不是檢察院，在適當延伸和擴展檢察室職能的同時，必須考慮到檢察室與派出院內設部門的關系，特別是檢察室與業務部門的業務重疊關系，如基層檢察室擁有民行、控申檢察職能后，檢察室與院民行科、控申科的關系等。有學者認為，賦予檢察室的民行、偵監、監所、控申等職能，從性質上看并不需要一種完整的權能，而是在充分發揮檢察室貼近基層、貼近群眾優勢的前提下的部分權能。[3]筆者贊同這種觀點，如檢察室可以受理民事行政檢察申訴，可以辦理轄區內的民事行政“不立案、不提抗、不抗訴”等息訴案件和促進雙方當事人和解的案件，但不承擔上級民行檢察部門的交辦案件和轄區內的抗訴案件，可以接受群眾舉報、控告、申訴，接待群眾來訪，可以發現、受理職務犯罪案件線索，但不承擔職務犯罪案件的初查、立案等工作，檢察室應更多的配合內設業務部門辦理案件。

3、以承辦刑事案件為職能補充。現有基層檢察室的工作情況來看，基層檢察室的職責包括收集職務犯罪線索、職務犯罪預防、法制宣傳教育、綜合治理等，總體而言，涉及內容廣泛，但虛而軟，難以產生像執法辦案這一剛性權利所帶來的明顯效果，其最終被群眾的接受度、認可度也難以預料。而當前基層派出所和人民法庭都有承辦刑事案件的職能，筆者認為基層檢察室也未嘗不可嘗試，可以將批捕、職能一定程度地下放，由檢察室承辦轄區內刑事案件后提交提交檢察長（或檢委會）審批，通過這種剛性權利的賦予、實質性職責的履行充實基層檢察室的工作內容，讓基層檢察室有作為、有地位，提高基層檢察權履行的公信力和實效。

三、規范基層檢察室建設的意見和建議

由于基層檢察室固有的法律依據、組織體制、保障機制等先天性缺陷，在推進過程中勢必會遇到一些困惑和困難，如何按照科學發展觀的要求，順應檢察改革的需求，讓基層檢察室明確職責、規范運行，筆者認為可從以下幾個方面考慮：

1、宣傳教育到位，進一步深化認識。檢察機構設置到鄉鎮一級的重要性，尚無足夠的認識，即使在檢察機關內部，對于基層檢察室也無統一的認識：一是認為檢察機關案多人少矛盾突出，再設置基層檢察室勢必分散力量，影響各項業務工作的開展；二是以前也搞過基層檢察室，但由于指導思想不對或設置方式不當，導致設置效果不佳，遂認為設置基層檢察室是重蹈歷史覆轍；三是認為人財物等諸多因素難以解決，條件不具備。這些內部的思想障礙，是當前制約設置進程的關鍵因素，要通過理論教育、輿論宣傳、總結推廣典型經驗等措施進一步統一檢察機關內部認識，奠定穩定的思想基礎。

2、試點鄉鎮先行，逐步推廣鞏固。目前設置基層檢察室還不可能做到像“二所一庭”建設一樣全線鋪開，其設置也應采取探索式的試點性工作，不可全面開花，操之過急，必須堅持三個原則：一是重點鄉鎮試點。各地的地方政府都會根據本地的經濟和社會發展趨勢，對轄區內各個鄉鎮結合人口數量、素質、地理環境、政治經濟發展等情況，設立中心鄉鎮，在這樣的中心鎮設立基層檢察室進行試點工作，可以起到良好的示范效果，總之設立基層檢察室必須堅持因其所需，因地制宜、實事求是、重點設立。二是慎重穩妥推進。基層檢察室的工作法律性和政策性比較強，涉及到單位、人、財、物，因此，要統籌兼顧，慎重穩妥，做到成熟一個，設立一個，鞏固一個，在做好試點工作之后，做好理論研討、經驗總結工作，將成熟的工作思路、方法、機制進一步推廣。三是目標管理高效原則。基層檢察室的工作效果效率，直接關系到鄉鎮利益、群眾利益、檢察機關的形象和聲譽。因此，筆者認為有必要對基層檢察室的工作實行目標管理，明確任務、分解責任，引入競爭機制，推進爭先創優，為基層社會穩定做出貢獻。

3、職責定位準確，防止華而不實。設立基層檢察室的目的是檢察機關行使監督職能，要吸取歷史的經驗教訓，防止鄉鎮檢察室承擔許多不應承擔的任務，其職能的承擔應與其人員配備、經費保障、轄區經濟社會發展狀況相適應，否則可能導致檢察室工作繁而雜，處于疲軟狀態，陷入重蹈歷史覆轍的危機。總的來說，基層檢察室所承擔的職能在于實而不在于多，當前，在基層檢察室推進過程中，很多職能設置是空而虛的，沒有實際意義，這種虛空的職能設置宜少不宜多，而具有延續基層檢察室生命力功能的法律監督職能則必須強化而不能弱化。

4、人才配備穩定，強化隊伍建設。首先，檢察室往往地理位置比較偏遠，條件相對艱苦，而檢察室配備的人員又要求有較高的檢察業務素質和協調溝通能力，為了調動檢察干警前往檢察室工作的積極性和主動性，應該在政治地位上適當傾斜，才能穩定人心、吸引人才，發揮基層檢察室應有作用。其次，基層檢察室應作為基層檢察院培養青年干警的一個重要平臺，在設立基層檢察室的基層檢察院，除抽調骨干人員到檢察室之外，應下派青年干警輪流掛職鍛煉，在與基層群眾面對面的過程中提高青年干警的群眾工作能力。再次，基層檢察室在一定意義上是游離于派出院的監督管理，而在鄉鎮中，檢察權具有的監督性為檢察室干警提供了足夠的空間，因此必須加強基層檢察室干警的廉政教育，在關鍵崗位、關鍵環節防止隊伍出問題，防止不廉潔、執法不公問題的發生。

注釋：

[1]李 云：《設置農村檢察室問題研究》，載《法治論壇》2009年第3期

[2]曹志瑜：《鄉鎮檢察室的立體解構與回溯性發展研究》 青島農業大學學報社會科學版 2009年第3期

篇3

挖掘自身優勢農業增效農民增收全面實現小康鄉鎮

我們界牌鎮位于天長市東面高郵湖畔，與江蘇省菱塘回族鄉毗鄰。距縣城25公里。三面環水，水資源非常豐富。全鎮共有11個行政村，其中南尖村是全市唯一的回民村，136個村民小組，總人口15294人。轄區內總面積63.66平方公里，其中可耕地面積達3萬畝，可水產養殖面積1.3萬多畝。全鄉境內有5個自然形成的小湖泊和2個人工小水庫，總蓄水面積1800畝，容量500萬立方米。

全鎮水資源豐富，具有濃郁的江南特色，土質肥沃，尤其是水資源在全市28個鄉鎮中條件得天獨厚，適應魚、蝦、蟹、田螺等各類水產養殖以及糧食、制種、蔬菜、花卉等多種農作物生長。

近年來，圍繞市委、市政府全面建設小康社會的目標進程，我們利用自身優勢，水陸一起來，搞兩棲作戰，黨委政府主要起到了引導、組織、協調、服務的作用，以專業村建設，基礎設施建設，鄉鎮企業和村民自治建設為重點，以增加農民收入，村級集體積累和鄉級財政收入為目的，加快改革開放步伐，鞏固鄉鎮機構改革成果，積極調整產業結構。大力推進產業化進程，放手發展非公有制經濟，不斷加大基礎設施建設力度，確保了我鎮農業的可持續發展。

一、積極探索，不斷深化鄉鎮機構改革。

鄉鎮一級機關要繼續按照依法行政、精簡、效能的要求，繼續轉變政府職能，切實改進工作作風，大力推進政務公開，簡化行政審批手續和辦事程序，增強為“三農”服務的意識，做好政府該做的事。要積極穩妥地開展區劃調整工作，通過科學合理地調整鄉鎮區劃，加強基層政權建設，提高鄉鎮行政管理效率，促進農村經濟和社會的全面發展。積極推進事業職能運作模式創新、所有制形式創新和法人治理結構創新。對于那些承擔社會公益職能，必須由國家舉辦的事業單位要堅決穩住，政府要在人力、財力、物力上予以重點保障；對那些可由市場配置資源、社會力量承擔的經營性事業單位，要堅決放開，促使其與財政脫鉤，在追求經濟效益的同時，實現社會效益，決不能再走全部由政府包攬的老路。通過機構改革，我覺得我們實現了以下幾個方面的轉變：

1、創新了鄉鎮行政管理體制，加快了政府職能轉變步伐

鄉鎮綜合配套改革，在理順職責的基礎上，建立新型的機關、事業機構運行體系，加快了政府職能轉變步伐，促進了機關作風轉變，提高了行政效率。一是機構交叉重疊問題得到了有效解決，部門職能界定明晰、工作職責明確。二是實現了精兵簡政，提高了工作效率。經過了精簡機構、精簡人員、競爭上崗磨練，鄉鎮機關干部執政為民的責任意識、上下一致的服務意識、只爭朝夕的效率意識明顯增強，深入基層、深入群眾、深入實際的工作作風蔚然成風。三是鄉鎮工作節奏明顯加快，行政效能明顯提高。改革后，鄉鎮行政機關和事業站所減人不減事，一個蘿卜一個坑，有的一人身兼數職，每人每崗都有明確的職責、嚴格的考核，容不得推諉扯皮、敷衍塞責，從而加快了工作節奏，提高了工作效能。

2、切實減輕了農民負擔，有效鞏固了農村稅費改革成果

有調查材料顯示，我國目前縣鄉兩級財政收入只占全國財政收入的21％，但縣鄉兩級財政供養的人員卻占了全國財政供養人員總數的71％，鄉鎮平均每68個農民就要供養一名機關干部或事業人員，農民負擔由此可見一斑。鄉鎮綜合配套改革后，鄉鎮減少支出超過20萬元。減輕農民負擔、鞏固農村稅費改革成果邁出了堅實的一步。

3、調整優化了干部隊伍，激發增強了鄉鎮發展活力

長期以來，鄉鎮機構設置過多過濫、領導職數設置過多過濫、財政供養人員過多過濫，已嚴重阻礙了農村經濟社會的發展，而在全市城鄉一體化進程中，鄉鎮發展的快慢，直接決定全市發展的快慢。本次鄉鎮綜合配套改革在調整機構設置、優化人員隊伍的基礎上，建立充滿活力的鄉鎮行政、事業管理運行體系，使得鄉鎮行政資源、人力資源和社會資源得到優化整合，使得經濟社會加速發展的活力得到全面激發。鄉鎮新一屆黨政領導班子立黨為公、執政為民的理念更強了，干部群眾搶抓機遇、團結拼博的干勁更足了，鄉鎮統籌協調、快速發展的勢頭更猛了。

二、強化村民自治，進一步推進農村民主法制建設

農業、農村和農民問題歷來是黨和政府十分關注的重大問題。為解決"三農"問題，中央相繼推出了諸如實行家庭承包責任制、發展鄉鎮企業、推行村民自治、實行稅費改革等重大舉措，有力地促進了農村經濟發展和社會穩定。其中，村民自治發揮了不可或缺的重要作用。

依法治國是建設社會主義法治國家的基本方略，村級民主是社會主義民主的基礎性工作，而農村村級民主法制建設的首要問題是以什么組織形式為基礎，針對哪些事務，由誰來主導。但在國家《村委會組織法》修改之前，鄉鎮政府與村民委員會是領導與被領導的關系，村民自治組織沒有擺脫政府附屬的性質，國家仍可直接具體管理、控制自治組織的活動。在這種體制下搞民主法制建設的首要目的當然是保障和維護這種體制。1998年修訂了《村委會組織法》，把鄉鎮政府對村民委員會的"領導"關系改為"指導"關系，政府不再干預村民自治范圍內的事務，徹底實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，自治組織民主決定自治范圍內的各項事務。這一修改肯定了廣大農民的自治實踐，為推動新型的村民自治提供了政治體制上的條件和法律上的保障。至此，村級民主法制建設的切入點和基本途徑就找到了，即建立于村民自治這一基礎，其核心問題是建立自治性質的民主組織形式，主體是全體村民，重點是關于自治的制度建設，主要任務是農村經濟和社會事務管理的民主化和法制化，主要目標是擴大農民的直接民利，為農村的政治文明建設創造良好的環境。

根據廣大農民的自治實踐，需要特別強調兩個問題。第一，民主組織形式是個關鍵。雖然土地承包關系和家庭承包責任制以及農民的承包化經營，為農民自我管理提供了充分的物質條件，但農村基層民主政治體制不會自然而然地產生。由于農村土地集體所有制的特點，特別是鄉鎮一級習慣于任免村干部、下達各種指令干預農民承包關系和生產經營活動，農民以個人力量保障其經濟利益是十分困難的。我國農村的生產力還處在不發達階段，而農民的民利則更落后一些。他們不僅離參與國家管理尚有很大差距，甚至還沒有真正達到管理自己事務的程度。之所以如此，關鍵就是沒有建立起實現農民民利的組織形式，版權所有使農民的民利和其他權利無法具體落實。因此，應當依照法律把村民自治組織建立起來，把素質高、能力強、有水平、有威信的人推選進村委會，這是農村基層民主法制建設的前提。第二，強化直接民主是個核心。雖然有自治組織形式，但不能實現村民的直接民利，也是徒有其名，沒有民主的作用。例如有些村委會還是個別人說了算，甚至理解成村民自治就是村主任自治或村委會自治，這就偏離了自治的性質。必須把"四民主兩公開"作為實現村民自治的基本標準，讓農民通過直接行使民利，在自治的形式下統一起來，克服分散性，積聚群眾的力量，切實管理自己的事務。有了村民自治這個基礎，才能為農民進一步介入管理國家事務提供政治條件，發揮農民在國家政治和決策中的作用。這就是村民自治在國家整體民主法制建設中的偉大意義。以上說明，村民自治不僅是農村基層民主法制建設的基本途徑，而且搞好村民自治對于推進國家政治體制改革具有非常重要的作用。

經濟基礎決定上層建筑，上層建筑又反作用于經濟基礎。村民自治屬于上層建筑的范疇，這幾年的村民自治實踐證明它對農村經濟體制改革的保障作用是非常明顯的。農村經過20多年改革，確立了集體土地家庭承包制和統分結合的雙層經營體制、農民成為市場主體等偉大成果。為了保障農村經濟改革的成果，控制政府過度干預農民的權利，防止退回計劃經濟的老路，抵制少數農村干部違背黨的政策的和違法行為，必須強化農民捍衛自己合法權益的權利。另外，因共同的土地和經濟關系而聯系起來的農民，受深厚的農村文化和社會傳統的影響，比城市居民更容易接受社區自治所形成的權威，也更傾向于經濟和社會關系的穩定。由于這兩個因素，農民有自發組織起來的強烈愿望，共同保護其經濟利益。這種背景使村民自治必須要把農村一些最重要的權利作為村民自治的核心內容：農民作為市場主體的資格和權利；自行決定其市場活動的權利；作為村集體經濟組織成員有民主管理的權利；作為農村社區成員有管理本社區事務的權利。顯而易見，村民自治是農民要求在市場經濟中身份獨立的一個明顯標志。村民自治保障了農民的這種獨立，也就保障了農民的經濟利益。因此，村民自治不僅是農民追求民利的活動，而且還是把民利作為保障其經濟權利和經濟利益的重要手段。一旦經濟權利成為村民在自治組織中的基本權利，村民自治的框架就基本建立起來了，因為自治組織統一承擔了經濟管理和社會管理的雙重職能，有條件使農村實現協調發展。

根據這些情況，評價一個村的村民自治搞得是否成功，不是只看其制定了多少規章制度，關鍵要看它對農村經濟發展所產生的實際效果。這至少有以下幾個方面：首先，是否鞏固了農村改革的成果、穩定了黨的農村經濟政策、維護了農民的利益、理順了農村的生產關系、調動了農民的積極性；其次，是否鞏固了農村家庭承包制度、保障了農民的經營自、保證了農民的市場主體的權利、分散了農民的市場風險、深化了農村的社會化服務；第三，是否為農村經濟的進一步發展和深化改革提供了寬松的環境、鼓勵農民為發展農村生產力創造新模式、促進了農村經濟和社會協調發展。

從民主政治建設的角度看，實行村民自治的最重要意義是為改變政府以各種形式直接管理農民的傳統模式提供了新的經驗。我國兩千多年以來，這個傳統模式基本上處于一個超穩定狀態，沒有受到根本觸動。即使最近20年農村實行經濟改革，人們已經發現這個傳統模式影響了農村經濟的發展和穩定，卻仍在普遍沿用，這已成為農村進一步發展的障礙。因此，村民自治的重要意義不僅在于樹立了一個嚴格法律實施或把法律作為治理工具的典型，更重要的是創造了一種在今后很長時期都將具有代表性的農村基層社會管理模式。應當指出，搞依法治村是把實行村民自治作為一個重要任務和主要標準之一。在這個特定實踐范圍內，依法治村在一定程度上是實現村民自治的手段，是通過依法建立村民自治為農民的直接民主創設一種組織形式。由這個視角觀察，依法治村顯然比依法治縣或依法治省的口號具有更深刻的意義。因為后兩者沒有為社會提供新的民主組織形式，也沒有改變組織法所設定的國家管理體制，主要是強調國家行為以法律為依據，其重點對象是國家行為的規則和方式，如依法辦事、依法行政，等等。可見，它們與村民自治基礎上的依法治村模式有明顯區別。一種是國家行為方式及其觀念的轉變，一種是農民民主組織形式的轉變。前者屬于國家管理體制問題，后者是社會政治基礎建設問題。總之，村民自治順應了我國農村向社會主義市場經濟體制轉變的時代要求，農村基層由國家管理向社會自我管理轉變已成必然趨勢，村民自治將成為農村基層社會自我管理的基本組織形式。這種基層社會管理模式的出現是農村社會形態已處在轉型時期的一個重要標志。由于農村家庭承包制在我國農村將作為基本經濟關系長期存在，它為實行村民自治提供了產生和發展的基礎，因而在農村從溫飽到小康再到現代化的長期歷史過程中，村民自治型社會管理模式都具有普遍適用性。村民自治的實踐為正確處理農村中國家管理模式與自我管理模式之間的矛盾，促進農村政治、經濟和文化的協調發展，提供了非常成功的經驗。

三、大力發展農村合作經濟組織，組織引導農民入市場版權所有

當前，我國農村正處在一個關鍵的時期，這決定了農業生產必須實現專業化生產，規模化經營，科學化管理，標準化運作，社會化服務，才能適應現代農業發展的要求，才能實現農產品的商品化，最終使農產品由商品轉化為貨幣。農村合作經濟組織是以專業化生產，專業化技術服務為合作基礎的，要起好步，開好頭，強筋壯骨，加快發展。一是要實現千家萬戶的小生產與千變萬化的大市場的有效對接。長期以來，農產品賣難始終是農民群眾頭疼和擔擾的一個問題，農民開發市場的能力低，農戶分散經營，抵御商場風險的能力差，也始終是眾多農民收入增長緩慢的一個重要原因。發揮農村合作經濟組織的作用，可能形成強大的市場開發，產品推銷，價格協調能力，讓千家萬戶的農產品集合成大批量市場暢銷貨源與千變萬化的市場對接，獲取較高的利潤。“農合會”要增強市場意識和競爭意識，熟悉和掌握市場經濟的游戲規則，以市場為導向，引導農民生產出更多更好的適銷對路的產品，建立農民利益保護機制，增強市場競爭能力，有效規避市場風險，在市場的浪潮中做好“舵手”和“航標”。強化銷售手段，不斷加強銷售網絡建設，培育起一支實力強大的農民經紀人隊伍，擔負起及時銷售農產品的責任，切實解決好農產品賣難問題，積極應對國際市場競爭的壓力，通過交易的聯合形成“航母效應”，實現國內市場和國際市場的對接，提高農民在國際經貿活動中的主體地位，加快農業和農村經濟對外開放的步伐。二是實現企業和農戶的有效對接。發展行業經濟和特色區域性產品，是農業發展的重要方向，大力培育龍頭企業，提高農產品的附加值，同時，在聯合會與有實力龍頭企業對接的同時，注重農民企業家的培養。在農業產業化經營活動中，由于經營條件不同，經營內容不同，經營的方式也不同；至于什么樣的經營規則能把雙方的博弈關系處理好；全憑企業家，特別是農民中成長起來的企業家，與農民在多次的市場交易中磨合確定的。在實踐中，農業產業化出現的特點之一是，很多龍頭企業由過去帶動千家萬戶，逐漸變成帶動大戶、優勢農戶、企業與大戶之間分工分業，許多大戶在這種分工與協作中成長為企業家。在農業產業中成長起來的企業家。有強大的優勢力量，知道怎樣和農民打交道。合作經濟組織在培養農民企業家的過程中，便能逐步形成行業發展的壯大。使農民在生產，加工和流通等各個環節中獲得利潤，促進農民增收。

建好一個“橋梁”。提高農民的組織化程度，發展龍頭企業，專業合作組織，專業協合等的市場主體，成為農村經濟結構戰略性調整的一個重要的任務。解決這個問題就必須在家庭承包經營基本制度的基礎上，進一步推進農村的體制創新。造成新的市場主體，一靠市場，二靠政策。靠市場就是靠利益機制。只要有利可圖，農民就會在技術，信息產品銷售等方面自發地合作起來。而靠政策就是要為其健康發展提供更寬松的環境。進一步鼓勵農民和企業創新農業經營機制。而農村合作經濟組織，正是有效地把這些組織融入到這個陣營里最好時機。也是政府和農民溝通、協商的“橋梁”性組織，它們都是代表農民的利益的，而在我國正是缺乏這樣一個好的“橋梁”。為此，合作經濟組織的建立和發展，使其真正成為農民心聲與利益的代言人，與政府一道共同維護好農民的合法權益。使農業產業化的各個行業都融會到農村合作經濟組織中來，不斷壯大行業發展的隊伍，開創出一條形之效的，真正有內容的合作經濟組織與大市場的對接之路。

四、從當前鄉鎮角度看存在的幾個問題

1、鄉級財政基礎薄弱，運行極度困難。

在財政運行方面，由于受地理區域限制，我鎮鄉鎮企業發展還不十分令人滿意，農業基礎設施還相對落后，歷年陳欠債務給鄉鎮帶來了非常大的負擔；鄉鎮機構改革后政府機構雖然得到了精簡，但是文教口仍然存在人員過多、人頭費用基數大，加之近年來逐步提高工資、補貼，鄉鎮財政剛性支出不斷增加。而另一方面，農村稅費改革后取消了涉農收費，農業稅逐步降低以致全面取消，對鄉鎮財力影響很大。鄉鎮財政赤字增多，有的鄉鎮負債重重，工資不能及時發放，縣市補貼長期拖欠，難以維持正常運轉。

2、優化鄉鎮資源配置，避免重復建設與投入。

目前，我國鄉鎮初級衛生保健條件得到了基本的改善，鄉鎮醫院基礎設施建設日趨完善。而計劃生育服務設施的建設造成了資源的重復浪費現象，96年我省開始建立鄉級計劃生育服務機構，為了迎接各級考核檢查，鄉鎮計劃生育服務所每年要花好幾萬的投入，有的幾乎成了一所小醫院，與現有的計劃生育服務所工作人員不配套，每個鄉鎮只有兩至三名計育員，又要人流、上環，還要承擔大量的生殖健康檢查及孕環檢工作任務，試想，一所醫院只有兩名醫生，工作又能如何循環？縣級要求鄉鎮必須在規定時間內使鄉鎮計生服務基礎設施達到一定的要求，并納入年終鄉鎮人口目標考核，致使鄉鎮每年在計生投入上達到了鄉鎮財政無法承擔的程度。我們認為此類重復建設的現象完全可以避免，鄉鎮應利用現有的醫療條件，在醫院開展生殖健康及育齡婦女的生殖技術服務，避免鄉鎮服務所重復建設的資源浪費。

強化功能，推動改革。本著“少花錢、多辦事，重管理、求實效”的原則，提高項目建設質量，提高資金投入效益，克服過去項目建設中重建設、輕管理的傾向，實現運行效益最大化。以體系建設推動管理體制和運行機制改革，按照精簡、統一、效能的原則，切實解決現行管理體制存在的層次過多、職能交叉、職責不清等問題，積極探索提高體系運轉效能和支撐能力的新方法、新途徑，合理調整管理機構和職能，理順相互關系，提高運行效率。

3、建立和完善與村民自治相配套的法律制度

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二、活動目的：

1、讓大學生了解社會、認識社會，特別是貧困地區的狀況，并從中有所體會、領悟以增強大學生的使命感。同時也為了加強本社人員的相互溝通、理解，形成一種團結互助、上進的氛圍。

2、通過對鄉村環境問題的調查，切實反映一些農民的實際問題，鍛煉學生調查問題的能力。

3、通過調查，發現當地*存在的實際問題，分析并做出解決方案。

4.宣傳環保，讓更多的人參與到環保的隊伍中來。

5.弘揚國家政策。

三、活動意義：

讓同學們更好的掌握專業知識，發揚愛國熱情，積極為社會、人民服務，讓同學們全方位的接觸社會、了解社會，培養良好的社會適應能力，努力鍛煉自己成為對社會有益、對人民有用的當代大學生。推動建立健全環境保護協調機制，深入開展環境保護宣傳教育。提高企業主的使命感和責任感，喚醒人們保護環境的意識。讓環保的思想深入每一個人的心中，從兒童教育開始。

四、活動主

題：宣傳環境保護意識，關注貧困山區兒童。

五、指導單位：云南省環境科學學會

六、支持單位：云南省環境科學學會

七、活動的具體內容：

（一）活動地點的選擇 程海不僅水產豐富奇特，風光也很優美。古人曾有詩云：“銀海含山色，漁舟傍石峨；晚來最高處，相對發狂歌。”登舟暢游，但見水光瀲滟，煙波浩渺；沿岸梯田青青，村舍柳暗花明，仿佛進入如詩如畫之境。這里四季無霜，湖面水溫17.6℃～27.5℃，北部海灣沙灘細軟潔凈，長達數里，可以戲水游泳，臥波納閔，成為天然的冬泳和娛樂之地。程海西岸現有公路貫通南北，湖內可通航，車舟并行，交通十分方便。這個美麗富饒的聚寶盆，有待開發為重要的旅游度假勝地。

但是，程海水質東部污染較大，因有螺旋藻廠，程海周圍主要種植水稻，甘蔗還有桂圓。魚蝦今年有減產，程海的治理破在眉睫。

（二）活動的具體內容

1、開展環保宣傳以及生活醫療衛生宣傳；

2、科學知識的宣傳，舉行有趣味的小活動；

3、適當地幫助當地百姓做力所能及的勞動與當地群眾共同學習、共同交流；

4、適合當地經濟發展和社會

發展的問卷調查,開展當地經濟發展的課題研究，對當地環境情況進行調查，并做相對的調查問卷；

5、對當地居民、政府官員進行采訪。

6、與當地中、小學生進行互動“一幫一”活動，與孩子們交談，傳授外面的知識及對所帶物品的發放。

7、對當地工廠、企業進行采訪，參觀，并調查它對當地經濟、環境造成的影響。 八、活動具體計劃

第一階段: 1月1日--------1月19日 前期準備工作階段

1） 面向云南財經大學全校師生募捐書籍，購買學習用品作為禮物；政府及企業的贊助。

2） 落實住宿問題,協調活動日程安排。

3） 申請 “介紹信”等交接文書

4） 準備一定數量的宣傳單、宣傳海報

5） 準備一定質量的文藝節目

6） 服務隊旗幟、橫幅、衣服、帽子；照相機、數碼攝像機；醫藥物質； 19日：早上八點由*云南財大出發,大概中午到達程海鎮,安排住宿,在當地政府的安排下，熟悉環境，并組織一個見面交流會，聽取當地政府部門的介紹。

20日: 在設興仁村開展環保宣傳以及生活醫療衛生宣傳，科學知識的宣傳并舉行有趣味的小活動，成立環保志愿服務隊，通過發傳單形式對當地居民宣講環保知識，增強其環保意識，

21日 ：進入星湖小學，進入課堂與同學交流互動，并進行問卷調查，發放學習用品，與孩子們交談，傳授外面的知識。

22日：上午于海腰隨機訪問當地居民，了解他們對環保的意識；下午與當地政府聯系,了解政府對環保和扶貧的有關政策，了解當地的生態農村*的建設情況，以及當地基礎經濟設施的發展情況；。

23日：于程海鎮開展對經濟發展和社會發展的問卷調查并對當地環境情況進行實地參觀考察，進行總結分析。

24日：進入由施普瑞承包的螺旋藻工廠及其他企業參觀，對負責人進行采訪，并調查它對當地經濟、環境造成的影響。

1月25日 于程海鎮活動后期宣傳，表

演我們帶去的文藝節目 ，總結多天來的成果，收整返校

備注：以上活動安排如有變動，以當天日程為主。

第三階段: 活動總結:

1、將收集的資料整理分析,并撰寫10份調查報告

2、返回后將成果圖片展覽

3、組織三下鄉經驗交流會

4、制作網絡博客，將團隊成員的隨行日記向外公開

九、經費預算：

1、材料： 科普、政策、環境保護知識宣傳資料手冊共計500分

1．00元/分*500=500元

工作t恤衫、工作證 20元/件*9=180元

隊旗、橫幅等宣傳資料 150元

帽子 7元/頂*7=49元

2、后勤 火食住宿30元/人/天*7人*6天=1260元

應急藥品 100元 4.膠卷及沖印： 200元

5.通訊費： 200元

總計： 4459元

第四部分：成員組成及分工

姓名 專業 年級 特長 分工負責

譚國輝 公共事業管理 三年級 組織，交際 總負責

張雯婷 國際貿易 三年級 組織，策劃，交際 活動策劃，活動安排

韓震 法學 教師 善于溝通 與當地政府的協調

馬兵福 公共事業管理 三年級 組織能力強，應變里強 安全

馬體國 公共事業管理* 三年級 細心，對工作認真負責 資料的制作，信息的收集，整理，總結

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一、當前社區思想政治工作面臨的新挑戰

當前，社會思想意識的生成特點、表現形式、傳播規律都發生了深刻變化，人們的思想觀念、道德選擇、價值取向也發生了深刻變化，社區思想政治工作面臨許多新挑戰。

1、城鄉基層社會管理體制發生重大變化。一方面，城鄉社區已成為各類社會群體人員的聚合點，各種社會矛盾和社會問題呈多發趨勢；另一方面，基層群眾自主管理和民主法制意識不斷增強，城鄉基層管理體制機制和工作方式方法存在諸多不適應不符合的問題。

2、社區各類矛盾存在一些新動向。無論是企業轉制，還是城市建設中的動遷，都成為社區矛盾沖突的糾集點；鄰里矛盾和家庭矛盾，往往打上了利益的烙印，成為“不管不行，管又管不了”的棘手問題；群發性和突發性事件是當前社區矛盾的新走向，在正常情況下可以協商的問題，卻釀成大事件；社區建設過程中的多樣性和開放性態勢，使得矛盾的隱蔽性增強；社區組織的權威性和公信力有待進一步提高，群眾對社區的歸屬感和認同感亟待提高。

3、社區群眾自治組織不斷產生、規模逐步擴大。城鄉基層現行社會管理體制是在計劃經濟條件下形成的，帶有明顯的計劃經濟體制烙印，主要特點是政府管得過寬過多。當前，社區群眾自治組織的數量和規模上雖然不斷增長和擴大，但社會自治能力較弱、公共服務滯后，作用沒有得到充分發揮。

4、社區思想政治工作對象成分復雜化、流動性增加。總體來說，可以將情況概括為“一變五增”，即“單位人”轉變成“社會人”，并成為社區居民的主體；新興的多種所有制成分的“無主管”企業人員增多；外來人員和流動人員的比例增加；下崗失業人員增多；老齡人口增多。社區成員在經濟能力、教育程度、以及職業、年齡、婚姻狀況等方面的差異，必將影響和導致社會行為的差異。

二、當前社區思想政治工作需要改進的問題

1、工作定位和工作職責不清。一是對社區思想政治工作的重要性和地位在認識上存在誤區。由于思想認識上的偏差，導致一些社區的思想政治工作“說起來重要，忙起來不要”。二是部分社區對思想政治工作的功能和作用認識不足。政府職能部門、街道對社區的性質功能缺乏正確認識，把社區作為政府的派出機構下達指令和行政任務，導致思想政治工作難以正常發揮作用。三是從整體上看社區思想政治工作沒有形成全員覆蓋。一些需要接受教育的下崗待業人員、外來流動人員、個體戶等人群卻基本不參加社區組織活動，長期受不到教育或很少有機會接受教育。

2、心理疏導方面比較薄弱。一是許多社區還沒有把心理健康教育納入思想政治工作內容。當前，社區思想政治工作對多層次的、復雜的心理問題和思想狀況關注不夠、分析不透。二是許多社區沒有采取個性化的心理疏導方式。在實際工作中，很少有社區對心理問題高危人群做到分散式、一對一跟蹤式服務，工作銜接不夠、時間延誤，導致負面情緒在一定程度上有所蔓延。三是許多社區沒有直面居民的利益訴求。當前，居民反映利益訴求的渠道還不十分暢通，一些不滿情緒無人疏導。

3、工作隊伍不穩。一是由于社區是群眾自治組織，社區干部絕大多數為社會聘用人員，在編制、待遇、出口方面，難以在政策層面作出明確規定并予以實實在在的扶持與激勵，年輕干部進入少、流出多。二是社區政工隊伍普遍年齡偏大、文化偏低、身體偏弱。政工干部的年齡大部分在60歲左右，而且大多是退休老職工。三是社區干部中有很大一部分是企業下崗職工競聘上來的，他們過去從未做過思想政治工作，因而對社區思想政治工作十分陌生，甚至存在畏難情緒。一些新選聘的居委會干部也大都欠缺實際經驗，綜合素質不高、能力不強。

4、制度保障不力。一是社區思想政治工作的領導體制和工作機制不夠協調。在工作中或多或少存在著政府部門服務不到位、街道辦事處指導越位、社區自治缺位的問題。二是共建體制不順。參與社區工作的單位較多，缺乏統一協調，資源難以共享；部分社區居委會與物業公司之間溝通不夠、存在矛盾，“各自為政”現象突出；社區自治性不能完全體現。三是社區思想政治工作缺乏超前性和整體規劃。有相當一部分社區思想政治工作基本處于“推著干”的狀態。部分政工干部只看眼前、單線思維，而不注意苗頭性、萌芽性的思想問題，缺乏應對未來可能發生問題的預見性。

三、加強和改進社區思想政治工作的對策

1、出臺相關文件，為社區思想政治工作提供規范指導。到目前為止，中央有關部門還沒有出臺過關于社區思想政治工作的專門文件，社區思想政治工作缺乏系統的規范性指導。建議盡快出臺相關文件，對社區思想政治工作的職責定位、具體任務和內容、領導運行保障體制機制、載體手段方式方法等方面的問題作政策性規定，用于指導全國社區思想政治工作的深入開展。

2、強化服務意識、增強服務功能，進一步提高社區思想政治工作的針對性和實效性。一是拓展服務領域和服務內容。要從單一的扶貧幫困、排憂解難向提高居民生活質量轉變，從單一的物質向物質性和精神并舉轉變，特別是在法律服務、文化服務、就業服務、醫療服務、教育科技服務等方面加以延伸。二是完善服務主體和服務方式。在服務的主體上，要積極鼓勵、支持和協調社區內各種力量在自愿的基礎上提供各具特色的服務。在服務方式上，要建立社會化和產業化相結合的開放式服務體系。三是健全服務制度和服務規范。主要是建立服務社區居民的規范化組織制度、工作制度和監督制度。

3、關注重點人群，做好青少年、困難群體、農民工和流動人口的思想政治工作。一是要結合解決實際困難做好困難群體、農民工和流動人口的思想政治工作。要加強調查研究，掌握這些社會群體的思想動態，找準工作難點，有針對性地加強思想引導。二是深入開展“黨員結對幫扶”、“黨員聯系戶”、“黨員志愿者服務”活動。幫助孤寡老人家庭、殘疾人家庭、下崗職工家庭等解決實際困難。三是針對青少年特點，重點做好青少年的教育引導工作。要邀請學校優秀教師到社區擔任青少年校外輔導員，積極配合有關部門加強對校園周邊環境的治理整頓工作，不斷凈化社區的治安環境。

4、開展心理疏導工作，培育積極健康的社區心態。一是著眼于培養居民正確的價值觀，大力培育和弘揚各具特色、豐富多彩“社區精神”。二是加強社會情緒調適，防止不良情緒積累惡變。要廣泛開展主題教育活動、社會公益活動、創建共建活動等，讓居民從中愉悅身心、陶冶情操，增強精神力量。三是開展社區心理健康站點式服務。要在各街道設立心理服務站點，采取專人與招募志愿者相結合的辦法建立工作隊伍，配備必要的心理健康教育輔助器材，開設心理咨詢專線電話，進行咨詢和心理疏導服務。

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[關鍵詞]社區管理；人大代表；政協委員

[中圖分類號]D624 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2013）08-0077-04

我國正在推進“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制，這項系統工程需要各級組織、人員積極參與、互相配合。長期以來，人大代表與政協委員在國家、省、市各級民主機構中已經形成了良好的參政議政運作機制。本文在一項實際調查的材料基礎上探討人大代表與政協委員在城市社區社會管理創新工程中的作用。

一、基本情況

由于受到走訪時間和地域的限制，本次調研僅對沈陽市和平區太原街道八一社區、沈河區大南街道多福社區、沈北新區虎石臺街道古城新都社區進行走訪，并與部分社區工作人員、人大代表和政協委員進行座談。問卷調研面向沈陽市，向和平區、沈河區、大東區和沈北新區人大代表和政協委員發放問卷80份，回收有效問卷80份，就社區社會管理創新情況、人大代表和政協委員參與社區管理的意愿做了調查。同時，在沈陽市隨機抽取了六個社區，面向社區工作人員發放問卷150份，回收有效問卷150份，面向社區居民發放問卷290份，回收有效問卷281份，就人大代表和政協委員參與社區建設情況做了調查。填寫問卷的社區工作人員多數都是在該社區工作一年以上，居民半數在本社區居住了五年以上，調查結果可信度較高。

調研結果表明，人大代表和政協委員在社區管理的工作中取得了一定的工作成效，主要表現在：一是人大代表和政協委員通過建言獻策，促進社區管理創新。近年來，沈陽市人大代表和政協委員在審議報告、選舉官員的同時，正在把從民間收集的意見建議帶到會上，形成會議提案，對政府工作決策產生巨大影響。代表、委員已從參加會議為完成“學習任務”，轉變為積極發表意見、傳達民間呼聲，參政議政。尤其是黨的十七大以來，工作重心逐漸下移，更多地參與到社區建設中來，社區成為代表、委員參政議政的平臺。二是通過設立接待日，為百姓排憂解難；通過建家設站進戶，建立代表和委員服務社區的長效機制。沈陽市通過標準化、規范化的“建家設站進戶”運作模式，使人大代表、政協委員積極主動地收集問題、跟蹤監督解決問題，作為一支重要力量參與到社區管理創新和社會治安綜合治理工作中來，并形成了一套完整高效的社會管理運行機制。挖掘代表和委員資源，開展社區特色建設。2012年6月，沈陽市出臺了《關于沈陽市區、縣（市）級調解組織進行調解、公開評議和聽證的指導意見》，意見規定，區、縣（市）級調解組織可根據需要，召集由人大代表、政協委員、律師、專家、社區代表、新聞媒體、事項當事雙方參加的事項調解會議、公開評議和聽證。沈河區凱旋社區據此實行了“全社會調解法”，構建了集行政調解、司法調解、人民調解、調解為一體的調解工作體系。2012年10月，“全社會調解法”在全市全面鋪開。隨著維護和諧穩定成為社區工作的重要內容，穩定工作從管理走向服務，把調解作為穩定的基本形態和基本工作方式，人大代表、政協委員正在加入到社區依法自治的現代社區組織體系中來。

二、當前人大代表和政協委員在社區管理工作中存在的問題

人大代表和政協委員參與社區管理和創新工作取得明顯成效的同時，也存在一些矛盾和問題，尤其是在如何挖掘代表和委員資源，對社區建設的源頭治理、綜合施策、科學管理、共同治理等方面發揮積極主動作用所面臨的深層次問題還沒有得到很好解決，代表和委員參與社區管理創新的基礎還不夠牢固。

（一）人大代表和政協委員對社區社會管理創新工作參與度低

本次調查問卷結果顯示，沈陽市區級人大代表和政協委員服務社區，參與社區管理的情況不容樂觀。90%的社區居民表示對本社區的人大代表、政協委員的數量和基本情況了解很少，甚至高達93%的社區工作人員選擇了此答案。85%的社區居民認為代表和委員只有在選舉前才走訪社區和居民，選擇這一答案的工作人員竟也高達57%，剩下的43%認為代表和委員在節日里會走訪社區和居民。對于代表和委員對社區建設的物資投入和發揮職業優勢為社區建設服務的調查，無論是社區居民還是工作人員，選擇“很少”和“從來沒有”的比例都高達80%以上。75%的社區工作人員認為社區的代表和委員沒有和居民結成幫扶對子，也沒能根據需要解決問題，對此認同的社區居民的比例高達97%。70%的社區工作人員認為本社區的代表和委員在幫助社區建設和關注居民生活中發揮的作用較差，90%的社區居民認為沒發揮任何作用。代表和委員與轄區選民并不熟悉，很難成為基層民意的代表，直接影響人大代表、政協委員對基層社會管理的參與度。

（二）人大代表和政協委員對社區社會管理創新工作情況缺乏深入了解

人大代表和政協委員來自于社會的各行各業，只有極少部分是從事社會管理工作的，對社區的功能和要求了解的并不深入，對社區居民民生情況的了解不夠全面。這在很大程度上阻礙了他們在參與社區管理和服務社區管理創新上發揮作用。本次問卷調查顯示，30%的社區工作人員認為對代表和委員的培訓力度不夠，使其不了解社區的功能和需求是造成代表和委員服務社區熱情不高，不能定期和長期參與的主要原因之一，42%的社區工作者認為未能形成社區與代表、委員的對接機制是主要原因之一。

（三）對人大代表和政協委員參與社區社會管理創新工作缺少管理監督和宣傳

本次調查問卷的結果顯示，多數代表和委員也有服務社區的優勢和意愿，但90%的社區居民和40%的社區工作人員認為代表、委員沒有參與社區建設及幫助居民的熱情，調研及走訪走過場。可見，雖然人大和政協在街道和社區建立了相關的工作制度和工作機制，但由于對代表和委員在社區社會管理的履職情況缺少管理監督跟進，流于形式，沒能發揮應有的作用。調查結果也顯示，社區居民和社區工作人員對代表和委員參與社區建設的了解情況不一樣，從一個側面反應出目前對代表和委員參與社區活動的宣傳不到位，存在信息壁壘。一般的宣傳往往過于重視社會效應，而忽視了內部信息的傳達，即報紙、電臺刊登了，但實際上本社區的居民并沒接收到，不了解情況。人大代表和政協委員普遍希望能夠創造條件，人大、政協能夠形成制度，讓他們有機會真正參與所在社區或所聯系轄區的管理服務工作，了解“身邊的”、“基層的”的社情民意，更好地履行參政議政、民主監督職能。

社區作為一個小型的社會系統，其面對的環境是復雜多變的，社區自身構成了一個可以“自給自足”的文化區，但是其所處的環境——社區之外的社會環境——復雜多變，人大代表和政協委員如果出自于社區，對社區會有情感上的認同，工作時沒有文化等方面的障礙。相反，來自于社區之外的人大代表和政協委員在實際進入社區，參與社區管理工作時就會很容易出現上述問題。

三、幾點建議

（一）完善人大代表和政協委員與社區的對接機制

調研發現，社區對人大代表和政協委員參與社區社會管理創新有殷切期望和迫切需求，代表和委員也有服務社區的特色資源優勢和強烈意愿，但實際上并未形成良好態勢。調查顯示，32%的社區工作者認為未能形成社區與代表、委員的對接機制是主要原因之一。建立社區和人大代表、政協委員的對接機制也是代表和委員們最希望的解決方案之一，排在了定期與居民見面、一對一幫扶、加大培訓力度和建立評價機制之前。因此，如何有效的對接成為其中的關鍵。人大和政協應該肩負起責任來，建立好人大代表、政協委員與社區的對接機制。

1.要建立各級人大代表、政協委員數據庫。數據庫的內容應該包括轄區內代表和委員的基本信息、資源優勢、為社區服務的意向等。數據庫應設定一定的權限，社區可查詢，方便社區根據需要和委員特色聯系合適的代表和委員。

2.要允許社區和人大代表、政協委員雙向選擇。社區的社會管理創新不可能憑空而起，總要依據社區的發展歷史和現有條件，并體現自身的特色發展。人大和政協應避免形式化的“拉郎配”，允許社區根據自身發展需要，申請適合本社區歷史和發展特色需要的代表和委員參與本社區的建設，并幫助做好對接工作，讓真正有優勢、有特色、有能力的代表和委員進入到適合的社區，才能為他們創造適合的條件，使他們真正發揮作用，代表和委員對社區的作用才能具有活力和生命力。

3.人大代表和政協委員參與社區社會管理創新的工作項目應與自身優勢特色相匹配。納入社區管理體系的代表和委員應根據社區工作項目的需要選派，避免出現一人多項，一人多管，疲于出場，將精力浪費在自己不熟悉、不擅長的項目的現象。不應該限于人數，社區可以根據項目需要進行專項或專門人才申請，使進入社區的人大代表和政協委員是最了解社區情況，也是社區發展最需要的。如此才能充分挖掘本社區的人大代表、政協委員的資源優勢，找到社區社會管理創新的結合點和突破點，促進“一社區一特色”的特色社區建設。比如本社區的人大代表是教育專家，擁有的教育資源比較豐富，則在社區教育方面尋找突破口，爭取在社區教育方面打造出社區的特色。沈河區大南街道多福社區則是充分利用馮述委員自身的才華和在文化方面的資源優勢，全面規劃實施了社區“福”文化，實現了社區文化特色的創建，成效顯著。

（二）搭建人大代表和政協委員參與社區社會管理創新的工作平臺

為使廣大人大代表、政協委員更廣泛地聯系居民，履行代表職責，更好地發揮作用，為社區建設做貢獻，應積極打造代表活動的平臺。利用街道、社區現有辦公場所建立“人大代表、政協委員之家”、“人大代表、政協委員接待站”是一種有效的形式。人大代表、政協委員工作站是代表的“活動之家”、“議政之所”，為代表在閉會期間了解民情、反映民意、服務于民，更好地參政議政提供方便。各級人大和政協組織也應為那些具有廣泛影響力的“名代表”、“名委員”建立個人工作室，允許其領銜成立為更好地履行代表委員職責的自己的工作團隊，以期發揮更多的效能。同時，應制定常規活動方案，推進代表、委員參與社區事務，定期組織調研，開展行風評議，組織“代表、委員接待日”活動，開展助困幫扶及共駐共建等活動。同時，應將代表的單位、職務、聯系方式，活動開展情況向選區的選民公布，拓寬代表反映社情民意的渠道，增強代表與社區居民的聯系，為代表和委員進社區提供活動保障。

（三）形成人大代表和政協委員參與社區社會管理創新的長效機制

制度具有長期性、穩定性和約束力。為保證人大代表、政協委員參與社區社會管理創新的常規化和制度化，各級人大常委會和政協應制定相關制度和活動方案，將代表履職和推進社區建設結合起來，從制度上予以保障。如上文提到的沈河區凱旋社區率先示范的“全社會調解法”，就應該以制度的形式加以推廣和發展。

（四）建立人大代表和政協委員參與社區社會管理創新工作的評價體系

調查結果看，對造成代表委員沒有參與社區建設及幫助居民的熱情的原因，絕大多數社區居民和社區工作人員選擇了“缺少對代表和委員的評價機制”。如果沒有完善的激勵機制，人大代表、政協委員履行職務的積極性就很難提高。目前，個別代表和委員只看到了職務而忽視了職責。大部分的代表和委員因為沒有一個完善的考核措施，自己履行職務的好壞得不到一個較為客觀的評價和肯定，認為干與不干一個樣、干好干不好一個樣。基于這種認識，也就不積極主動地去履行職務。從此次調查結果看，認為建立相應評價機制能夠避免缺少參與熱情及走過場現象的代表和委員的比例也高達17%，高達85.3%的代表和委員認為“非常有必要”和“有必要”在年底對社區選民進行述職，接受社區及選民的測評。因此，要激勵人大代表、政協委員參與社區社會管理創新，必須建立相應的評價機制，將人大代表、政協委員進社區，服務社區，參與社區特色建設與述職評議、評優評先相結合，組織代表、委員開展述職評議活動，將自己的履職情況向選民進行定期匯報，自覺接受選民的評議和監督，對在開展進社區活動中表現突出的代表和委員予以表彰和獎勵，做到“群眾滿意者上，群眾不滿意者下”，進一步調動廣大代表、委員為社區建設和發展獻計出力的積極性和創造性。

（五）開展人大代表和政協委員參與社區社會管理創新的應需培訓

人大代表和政協委員來自于社會的各行各業，只有極少部分是從事社會管理工作的，對社區的功能和要求了解的并不深入。這在很大程度上阻礙了他們在參與社區管理，服務社區社會管理創新上發揮作用。本次問卷調查顯示，23%的代表和委員認為加大培訓力度，介紹社區功能有利于幫助解決該問題。因此，應加大培訓力度，夯實人大代表、政協委員服務社區社會管理創新的基礎。一是要開展區情、街道情況、社區基本情況的專項培訓。二是要進行社區社會管理創新的服務理念培訓，幫助代表和委員準確把握當前社區社會管理創新的特征，樹立“以人為本”的理念，建立正確的服務導向。三是加強團隊合作培訓，使之適應當前多元主體共同參與的社區管理模式。應需培訓可以有力地幫助人大代表和政協委員熟悉社區機構設置和社區管理模式，了解當前社區社會管理創新的新動態和社區管理的新需求，促進代表和委員密切聯系群眾、深入調查研究、暢通民意、表達社情，更好地發揮促進公眾參與和代言、橋梁、引領作用，使其工作更能體現人民意志，更加符合客觀實際要求，更加具有權威和實效。

篇7

堅持民生導向，更加注重關注民生服務，關注弱勢群體，關注基層社區；堅持社會化導向，更加注重培育、扶持公益性社會組織尤其是社區社會組織的發展，促進專業社會工作者隊伍建設，促進“三社聯動”；堅持創新導向，創新創投的理念，創新公益項目的遴選機制、實施機制和評估機制；堅持效益導向，發揮政府資金作為種子資金的引導作用，吸引更多的社會資源參與社會公益服務。

1、培育公益項目，拓展社區服務內涵。通過開展創投活動，發現和整合現行社會福利服務體系尚未普遍惠及，但廣大民眾迫切需要且普遍歡迎的公益服務項目，有效滿足社會服務需求。從根本上解決原有社區組織實施的服務項目，因行政事務較多存在的管理運作上的“閑時做，忙時停”的問題，真正實現服務“項目化管理”。逐步拓展公益服務的半徑和內涵，不斷提升廣大社區居民的生活質量和幸福指數。

2、扶持社會組織，提供專業化服務。通過社區服務創投項目實施，鼓勵更多的社區社會組織與草根社會組織主動去發現社區居民的需求，參與公益。使社會組織的團隊在項目實施過程中得到鍛煉，最終達到培育發展具有創新能力的優秀社會組織，有效滿足和解決社區服務需求“雙贏”的目的。

3、整合服務資源，節約社會成本。通過建立社區服務創投項目平臺，把政府資助資金作為引導資金，整合各業務部門、街道的資源，并鼓勵承接服務的社會組織充分利用創投項目這一載體，積極引入社會各類資源的參與。同時，通過實行項目化服務和建立嚴格的績效評估制度，促使接受捐助的公益性社會組織高度重視財務配置、經營效益和長期公益目標的達成，切實提高公益慈善資金的使用效率和社會效益，有效節約社會成本。

4、搭建實踐平臺，深化“三社聯動”機制。通過社區服務創投項目將專職社工與承接創投項目的社會組織有機聯系起來，以服務社區群眾，滿足居民需求為目的，充分發揮社區的統籌整合、平臺載體作用，社工的專業服務、助人自助作用，社會組織的專業支撐、連接群眾作用，在項目的實施過程中進一步豐富“三社聯動”工作機制的內涵。

5、推動全民公益，激發社會創新。通過有效動員廣大企業、社會組織和社會成員承擔社會責任，參與公益事業，逐步推動全民公益。同時，將“公益慈善”與“商業智慧”理念有效結合，改變傳統被動的慈善公益理念和模式，創新性地整合政府、企業及社會組織、公民個人力量以解決社會問題，不斷激發社會創新。

1、為老服務。為老年人提供有利于滿足其各方面需要和提升其生活質量的各類服務項目。包括：為老年人提供助殘、助潔、助浴、助行、助醫、助急等日間照料和居家養老服務；獨居和純老家庭的結對關愛、心理關懷；老年人的健康干預和健康促進；老年人的維權和文化活動，以及其他滿足社區老年人的實際需要和提升生活質量的服務。

2、助殘服務。為殘障人士提供有利于提高其生活質量和社會適應能力的各類服務項目。包括：殘障人士康復；技能培訓和就業；社會融入；殘障人士家庭支持；殘障人士文化娛樂團隊建設等服務。

3、青少年服務。為青少年提供有利于其身心健康成長、益智、素質拓展的各類服務項目。包括：孤殘兒童的照料；社區青少年志愿者服務；社區青少年幫教；課外教育；外來務工子弟的助學幫困等服務。

4、救助幫困服務。為困難群體提供有利于滿足其提升生活質量和綜合發展需要的各類服務項目。包括：流浪乞討人員慈善救助；支出性貧困家庭的救助幫困；為生活困難的居民家庭提供綜合幫扶和志愿者服務等。

5、流動人口服務。為流動人口提供有利于提高其生活質量和促進其社會融合的各類服務項目。包括：流動人口的技能培訓、生活適應、婚戀家庭社會融合項目。

6、其他圍繞“扶老、助殘、救孤、濟困”宗旨的有利于弘揚志愿者精神，有利于維護社區穩定和社會和諧的服務項目。

創投項目要緊緊圍繞“扶老、助殘、救孤、濟困”的宗旨組織設計并實施，堅持公開、公平、公正以及社會化運作的原則。同時，還必須堅持以下原則：

1、需求廣泛性：項目所要回應的問題是多數社區或居民共同面臨的問題，且項目所解決的社區問題具有明顯的迫切性，社區中尚未開展足夠的相關公益服務以滿足此部分需求。

2、體現公益性：項目目標清楚、公益特色鮮明，受益群體明確且直接受益人群不少于50人，有利于提升“三社聯動”水平，優化社會治理格局。

3、理念創新性：針對社會需求，項目設計采用新的理念、新的運作模式、新的解決辦法，具有明顯的創新性。

4、方案科學性：方案策劃符合政府相關政策導向，活動設計科學、團隊構建合理、經費預算精準、進度安排合理、評估標準科學，可行性、可復制性較強。

5、運行經濟性：以最高的性價比來運行項目，項目的示范、拉動和放大效應明顯。

6、具有成長性：具有可持續發展的潛力與生命力，具有推廣與復制價值。

7、項目普及性：項目要有一定的社會影響力，能通過該項目提高公益組織和公益理念的社會影響力，從而進行推廣。

經市、區民政部門登記注冊或

者備案的社會團體、民辦非企業單位，登記注冊的社會組織優先。獲得項目資格的備案社會組織在接收首批資助資金前應完成登記注冊手續，否則取消項目資格。1、社會組織要依法登記注冊，上年度年檢合格或新設立，單位、法定代表人、項目負責人均無不良記錄；備案組織無不良記錄；

2、具備申請項目相關的設施和條件；

3、社會組織擁有社會工作師或助理社會工作師或項目所需社會工作專業人才優勢的優先；

4、有自籌資金的項目優先；

5、評估等級在3A以上的社會組織優先。

公益項目實施地點以__市主城區為主。

1、參加公益創投征集申報活動的項目，必須符合公益創投規定的項目內容和政府相關政策導向；

2、在同一年度的項目征集活動中，一家社會組織最多只能獲選兩個項目。

1、資金扶持：市民政局將對最終認定的項目給予資金支持，具體資助額度按照項目申報的公益服務支出資金預算，并經評估督導小組評審后予以確定, 最高不超過10萬元；

2、能力建設服務：為獲選項目的公益服務組織提供有針對性的能力建設服務，以提升資助項目的實施成效。

公益創投活動的主辦單位為市民政局，承辦單位為市民政局委托的__市社會組織培育發展中心，協辦單位為區民政局，其職責分別為：

主辦單位的主要職責：制訂公益創投活動的總體規劃和工作進度；協調政府相關職能部門保證公益創投活動的開展；組織各大媒體開展宣傳；落實獲選項目的政府購買服務資金和工作經費。

承辦單位的主要職責：承辦公益創投活動的策劃設計、方案實施、獲選項目資金監管和項目績效評估等，并為獲選項目的公益服務組織提供專業咨詢服務和能力建設培訓。

協辦單位的主要職責：組織動員本行政區域內公益服務組織參與公益創投活動；協調街道、社區居委會落實具體公益創投項目；督促公益服務組織獲選項目的落實。

公益服務創投的實施步驟，包括四個階段：

1、公告。市民政局下發社區公益服務創投項目通知及方案，并通過網站、媒體，向社會公告，征集公益創投項目。

2、項目設計。各相關社會組織依據項目規定的范圍、設計要求等，在當地街道、社區的幫助和指導下，進行具體項目的創意設計，形成項目申請書并上報。

3、項目初/:請記住我站域名/審。各區民政局匯總材料后，對創投項目內容和申請資質等情況進行初審，將通過項目報送承辦單位，市屬社會組織直接將申報材料報送承辦單位。上報材料包括：項目申報書、社會組織登記（或備案）證書復印件、組織機構代碼證復印件。對經初審不符合要求的，向其說明理由。總體符合要求但設計不夠完善的項目可由承辦單位負責指導申報單位在申報時間截止前修改完善并再度申報。

1、組織評審。對經初審符合要求的項目，由專家評審小組根據申報材料、社會資助及組織能力、團隊建設等情況進行評審，并確定獲選項目。

2、報送審批。確定備選項目后報主辦單位審批。

3、社會公示。將評估結果向社會公示，公示期為7個工作日。

4、項目確定。根據公示情況，確定獲選項目。

5、項目優化。承辦單位根據創投要求和評審小組意見，對通過評審的項目進行優化，以使項目計劃書更加合理、嚴謹，項目預算科學、準確。

1、組織簽訂合同。市民政局、__市社會組織培育發展中心與創投獲選項目承接方簽訂三方合同，明確項目實施時間、范圍、內容、服務要求、資金支付方式和違約責任等內容。

2、進行資金撥付。市民政局根據簽訂合同，確定資助資金。資金根據項目階段性實施情況等進行撥付。

3、督促項目實施。由市民政局與承辦單位共同組建督導團隊，重點針對項目實施理念、專業技能、資源拓展等方面提供咨詢、培訓等服務，提高項目質量。

4、組織監督評估。承辦單位督促獲選項目團隊按月報送項目實施情況，并定期派遣工作人員，對項目進行監督和評估。承辦單位每季度以書面方式，向主辦單位報送項目實施進度、資金監管等情況及階段評估報告，并負責以適當方式向定向捐助團體和個人、社會公眾公開相關信息。

1、獲選項目團隊在項目結束后以書面形式向承辦單位提交總結報告。

2、承辦單位負責對創投活動進行績效考評并形成評估報告報主辦單位。主辦單位牽頭組織相關部門對創投活動進行全面總

結，認真總結成功經驗，深刻分析存在問題，提出改進完善意見。

1、任何單位和個人不得挪用或通過其它非法手段侵占、不當使用項目配套資金和社會定向捐助，違者依法追究相應責任。承辦單位及獲選項目團隊在項目實施過程中應主動接受財政、審計、民政等部門的指導、檢查和監督。

2、獲選項目團隊因不可抗力原因無法繼續履行合同約定的服務項目時，應及時向承辦單位提出；未經主辦單位和承辦單位同意，不得擅自向其它組織和個人轉讓服務項目。

篇8

內容提要: 社區矯正的進行及其效果需要有制度保障。在我國的社區矯正試點中，制度建設極為重要。社區矯正的制度建設包括組織制度建設和工作制度建設兩個方面。我國現行的社區矯正試點工作在這兩個方面都存在著一些問題。必須建立以社區矯正官為中心的社區矯正官制度和嚴格規范的社區矯正操作規程制度。 

     社區矯正是與監禁矯正相對的行刑方式，是指將符合條件的罪犯置于社區內，由專門的國家機關、社會團體和民間組織以及社會志愿者的協助下，在判決、裁定或決定確定的期限內，矯正其犯罪心理和行為惡習，并促進其順利回歸社會的非監禁刑罰執行活動。⑴我國自2003年7月起，開始在北京、天津、上海、江蘇、浙江和山東等6個省市開展社區矯正的試點工作，現已擴大到25個省市自治區，積累了許多寶貴的經驗，但也存在著許多問題，其中最為棘手急需解決的是社區矯正的制度建設問題，包括社區矯正的組織制度和工作制度。所謂社區矯正的組織制度，即社區矯正機構的設置和管理制度；所謂社區矯正的工作制度，即社區矯正的操作規范和規程制度。我國目前缺乏一套自上而下統一協調的規范社區矯正組織系統和工作規程的專門制度，這一問題的存在已經影響到了社區矯正執行體系的建立和完善，從而妨礙了我國社區矯正的順利進行。本文將以上海市的社區矯正試點為范例，對我國社區矯正的制度建設，提出自己的構想和評價。

一、我國社區矯正組織制度的建設——建立社區矯正官制度

（一）我國現行社區矯正在組織制度上的不足

我國社區矯正工作主要是針對被判處管制、緩刑、剝奪政治權利和被決定執行監外執行、假釋罪犯這五類對象，將其中符合社區矯正條件的置于社區，由專門的社區矯正組織在相關社會團體和社會志愿者的協助下進行社區矯正試點工作。從目前社區矯正試點的實際情況看，這里的專門的社區矯正組織主要是司法行政機關，具體執行社區矯正工作的是社會工作者。這就出現了法律和制度上繞不過去的問題，主要表現為以下幾個方面。

1；司法行政機關參與領導和管理社區矯正無法律依據

我國法律規定對管制、緩刑、剝奪政治權利、假釋、監外執行等社區服刑人員的刑罰由公安機關進行監督考察；而從社區矯正工作的實際來看，社區矯正卻是由專門的社區矯正組織在相關社會團體和社會志愿者的協助下進行。雖然并沒有排除公安機關在社區矯正中的作用，但無論是從《關于開展社區矯正試點工作的通知》的規定精神還是從社區矯正試點的實際情況看，公安機關在社區矯正中已不是起主要作用的機關。司法行政機關在社區矯正中已經取得主導地位。近年來，隨著社區矯正試點工作在幾個省市的開展，我國逐漸又形成了一種由地方政法委牽頭，公、檢、法、司各個部門聯合辦公的管理社區矯正的模式。但這一管理模式僅僅只是社區矯正試點工作中的一種探索，司法行政機關參與到社區矯正中來并沒有具體的法律依據。

2、社區矯正工作人員無執法主體資格

在我國社區矯正的試點工作中，具體從事社區矯正工作的人員有相當一部分并不具有執法者身份（社區矯正本質上是一種刑罰，是執法活動），社區矯正機關及其人員的權利義務并沒有非常明確，這就把社區矯正的工作主體推入了一個無所適從的境地，對我國的社區矯正的推行帶來了不利影響。

從目前上海市正在實施的社區矯正的試點工作來看，主要是通過兩條組織體系、以政府向社會購買服務的形式開展社區矯正工作。⑵具體到直接實施社區矯正工作的街道、社區，主要實施矯正工作的主要是三類人員，分別是街道司法所的工作人員、社工服務人員以及具有執法主體身份的派出所的民警。具有執法主體身份的派出所基本上已經脫離了社區矯正的日常管理工作，只是根據國家現有的法律的規定，參與一些與執法相關的法律程序上的事務。而沒有執法主體身份的司法所工作人員和社會工作人員卻在管理社區矯正的日常工作，這種狀態常常會導致實施社區矯正工作的人員無法全方位的投入到社區矯正工作中，形成矯正工作效率的低下，影響矯正工作的效果。

在社區矯正試點實踐中，對這個問題的解決主要是通過對社區矯正規程中不同性質工作的分工負責來保證既能使工作主體開展工作，又能維護現有法律中執法主體的執法地位⑶。但這樣一來，對社區矯正工作主體的工作形成了諸多不必要的限制，對其性質定位非常尷尬，也在某種程度上限制了社區矯正組織職能的發揮，給社區矯正對象的接收及審批機關與社區矯正組織在其它環節的銜接上造成不便。

3、社區矯正機構多頭管理

目前上海試點的社區矯正管理機關是一種在黨委、政府的領導下，由司法行政部門組織實施、政法各部門緊密配合的社區矯正組織和工作體系。由于各個機構對于社區矯正試點工作的重視，所以基層社區矯正工作人員的工作就要接受地區政法委、司法局、街道辦事處、社工組織等機構的監督、管理，要向上述領導機構進行定期和不定期的工作匯報。不同的管理機構往往又會從自己的角度對社區矯正的基層機構提出不同的工作建議和要求。對于社區矯正的基層工作機構和人員來說，本來應該將工作的重心放在對罪犯的矯治工作上，但是因為這種多頭管理的存在，常常造成他們工作量的增加和工作重心的偏離，不僅不利于矯正質量的提高，同時也不利于社區矯正工作人員的工作積極性的提高。同時，這一綜合治理的管理模式也出現了一些諸如落實不到位、“綜合管理，誰也不理”、配合大于摩擦、互相推諉的現象。

（二）社區矯正官制度的特點

筆者認為，解決上述問題的唯一途徑就是建立我國的社區矯正官制度。

所謂社區矯正官制度，是指以有執法主體資格的國家工作人員為主、并由其領導其他社會工作者進行具體的社區矯正工作的矯正制度。

目前世界上許多國家和地區都建立了較完善的社區矯正制度，其中社區矯正官制度是其重要的方面。雖然名稱各異，具體做法亦各有特色，但有其共同的特點，表現為：社區矯正的執行大多由專門的機關負責；社區矯正的主要執行機關大多隸屬于行政機關；社區矯正機構中的主要執行人員都屬于政府公務人員；社區矯正有相應的配套制度與措施。這些做法都足資我們借鑒。

從我國現行的社區矯正試點來說，筆者認為，在法律層面上建立社區矯正官制度，把司法行政機關納入到社區矯正的工作主體中，使參與社區矯正的司法行政機關人員在“社區矯正官”的旗號下名正言順地開展工作，所有的社區矯正工作匯集到社區矯正官那里，由其承上啟下地開展工作，并使所有參與社區矯正工作的社會工作者在社區矯正官的統一領導下，協助社區矯正官開展工作，既能夠解決司法行政機關和社會工作者的社區矯正主體資格問題，通過社區矯正官這一載體把各種力量和資源統一起來：又能夠解決社區矯正多頭管理等問題，最大限度地提高社區矯正工作的效率和社區矯正工作的質量，有助于推進社區矯正制度在我國的完善和發展。同時，社區矯正官制度的建立，也有利于與國際刑罰執行制度的發展趨勢接軌，有利于我國與其他國家在刑罰體制上的交流和合作，并樹立我國政治穩定與文明的良好形象。

（三）建立中國的社區矯正官制度

如何建立中國的社區矯正官制度，筆者認為，可從以下幾個方面進行構建。

1、社區矯正官的組織體系

筆者的基本思路是：建立一套與監獄管理部門并行的、從中央到地方的、且層次分明結構合理科學的社區矯正執行工作的管理和操作系統。

在中央一級，可以進一步整合司法部有關司局的職能劃分，將基層工作指導司改造為社區矯正司（局），主要負責全國范圍內的社區矯正工作，特別是法律制度的完善、重大理論問題和實踐問題的研究、有關工作的協調等。

在省（直轄市、自治區）一級，可以在司法廳（局）內設立社區矯正局，分管本地區的社區矯正工作。

在縣（區）一級，可以在縣（區）司法局內設立主管社區矯正工作的科室。考慮到社區矯正是重要的執法工作，不僅需要處理大量的法律事務，還需要進行專職隊伍和非專業隊伍的建設與管理，需要組織社區矯正對象開展多種活動，進行具體的矯正工作，而這些工作中的很大一部分又需要由縣（區）級管理機構來承擔，因此，應當大力加強縣（區）級管理機構的建設，充實合格的管理人員，配備必要的工作設施。

在鄉（鎮、街道）一級，要充分發揮基層司法派出機構司法所的作用，尤其重要的是，在每一個街道、鄉（鎮）的司法所里，設置社區矯正官一職，專司社區矯正的管理和執行工作，并賦予其執法主體的資格。讓其成為社區矯正工作的實際執行者，專門負責社區矯正對象的日常管理、教育、考察和監督工作。⑷

需要特別指出的是，應該通過對現行法律作出相應的修改，明確規定社區矯正的執行主體為司法行政機關，公安機關完全退出社區矯正的執行隊伍。公安機關集維護社會治安、發現和制止犯罪等多種職責于一身，在治安任務極為繁重、警力相對不足的現實情況下還要負責被判處管制、緩刑、剝奪政治權利和被決定執行監外執行、假釋罪犯的監督管理，常常顯得力不從心，導致公安機關對于社區矯正監督工作的忽視、監管不力、托管失控等現象，影響社區矯正制度實施的初衷。在現行的社區矯正試點工作中，公安機關的作用事實上僅僅體現為執法主體的象征，這不僅增加了程序上的煩瑣，而且勢必形成一種不合理的現象：矯正主體無權決定，決定主體不參與矯正，嚴重影響了社區矯正工作的效率和質量。因此，筆者認為，賦予司法行政機關的社區矯正官以執法主體資格，讓公安機關完全退出社區矯正，既能保證社區矯正工作的專門化，同時又能體現社區矯正的執法性質并落實公安機關退出社區矯正工作后的執法主體。

2、社區矯正官的職責

社區矯正官在性質上相當于監獄的獄警，地位等同于各區縣的司法局社區矯正科的工作人員，以國家公務員的身份具體管理所在社區的社區矯正工作。

社區矯正官對于社區矯正機構內部而言，是最主要的負責人。負責基層專業矯正機構內部的所有工作，包括社區矯正計劃的制定，社區矯正機關內部專業人員或者非專業人員的招募、工作分配、人員考核，社區矯正工作的檔案管理等等所有事務，并且對上級社區矯正管理機關負責并報告工作。

社區矯正官對外而言，則作為社區矯正機構的代表和具有合法執行主體身份的國家執法人員，參與同社區矯正工作有關的對外程序性或者實體性的工作。例如參與社區矯正對象的交接工作、宣布社區矯正的開始和結束、作為執行主體向其他司法機關提出與社區矯正對象有關的司法建議等等。

3、社區矯正官的管理和監督

（1）社區矯正官的人員配備

從人員來源上來看，我國目前基層司法所的建設已經比較完備，而且基層司法所實際上也承擔著社區矯正的工作。社區矯正官可以先從司法所的管理社區矯正的人員中確定部分人員，或者從有有經驗的在職警察、獄警中調配部分人員，專門管理社區矯正的執行工作，其身份、性質、地位、工作內容都沒有實質性的變化，既不會過多增加國家財政負擔，也不會出現人員選擇的困難。等到社區矯正官制度完全建立之后，再以全國招考選拔的方式，選擇符合任職條件的人員充實社區矯正官隊伍。

從社區矯正官人員的規模上來看，由于我國司法人員的缺乏，一般一個社區矯正機構只可能有為數不多的社區矯正官。我們設想，社區矯正官的數量基本上可以是每個社區（街道）設置一個，較大的社區可以考慮分成數個區域，每個區域設置一個社區矯正官。這樣既符合社區矯正執法性和執行性的特點，又能發揮司法行政機關責任制的優勢。當然為了解決社區矯正人員的缺乏，我國的社區矯正機構可以向社會招募一定數量的社會工作者，由國家支付相應的報酬，配合社區矯正官實施社區矯正工作。作為社區矯正工作的核心和主導者的社區矯正官，必須對這些招募的非專業的社會工作人員的社區矯正工作進行管理。其內容可以包括：選擇和決定合格的社會工作者參與社區矯正工作；管理社會工作者的社區矯正工作；對參與社區矯正的社會工作者的工作進行合理的評估等等。

（2）社區矯正官的管理

對社區矯正官的管理包括社區矯正官的選拔、任職、評估、考核、辭職、退休等內容。筆者認為，可參考我國《法官法》、《檢察官法》和《公務員法》中有關任職資格、獎懲條例、培訓制度等等的規定，形成一套以社區矯正官制度為核心的配套措施體系，以確保社區矯正官具備一定的素質和工作能力并履行相應的權利和義務。

（3）社區矯正官的監督

對社區矯正官履行職權的監督十分必要，筆者認為可以通過建立社區矯正報告制度來進行，即社區矯正官在對社區矯正對象的矯正執行情況作出評估基礎上，定期向主管機關報告工作。以此作為確定社區矯正官工作質量的重要因素之一。

4、社區矯正官制度的資金保障

國家可以通過政府對司法系統的一般性撥款保證社區矯正官工作的正常開展，同時還可以借鑒西方國家的一些經驗，鼓勵和號召社會資源和純民間力量支持和幫助社區矯正工作，并通過法律的形式和建立健全財務制度、審計制度和社會監督制度等，規范有關民間社團組織和慈善機構對社區矯正的投入。我們可以借鑒德國的做法，除了政府基本經費的保障之外，其社區矯正機構還有來自民間的資金支持——“再社會化基金會”，這是一個由社會慈善人士共同捐資成立的財團法人，由該國的司法部、法官或律師協會作為資金的管理人。這一基金不僅可以幫助社區矯正機關減輕經費上的問題，還可以向經濟條件較差的服刑者提供經濟支持。

二、社區矯正的工作制度建設——建立規范的社區矯正工作規程

（一）我國現行社區矯正的基本工作規程

1、法院將宣判為緩刑、管制、剝奪政治權利的矯正對象交付公安機關進行社區矯正；監獄機關將批準假釋、監外執行的矯正對象交付公安機關進行社區矯正。

2、公安派出所到社區對社區矯正對象進行矯正宣告，發放《矯正指南》。

3、街道司法所根據《關于規范社區矯正工作臺帳和矯正檔案的規定》，收集、整理社區矯正對象的法律文書，建立矯正檔案。

4、社區矯正小組落實對社區矯正對象的日常管理（包括每月收取社區矯正對象的情況匯報、落實社區矯正對象的人戶分離管理、執行請、銷假制度等）：組織教育學習（包括集中學習、分類教育、個別教育、技能培訓、輔助教育、心理輔導）；組織參加公益勞動、就業技能培訓；幫困解（包括政策咨詢、解決就業困難、調和家庭矛盾，解決社會保險等）。

5、社會工作者對矯正對象進行定期考核，根據考核情況決定日常管理獎懲，并向公安機關提請司法獎懲。日常管理中的獎勵分為表揚、記功、評為矯正積極分子。處分分為警告、記過。對社區矯正對象提請日常管理獎懲，需由司法所工作人員、矯正工作者集體討論，并聽取志愿者意見，后由區、市矯正辦批準。提請司法獎懲指對符合條件的緩刑和假釋人員，可以提請減刑：對監外執行期間符合假釋條件的人員，可以提請假釋。

6、社區矯正對象期滿鑒定民警、司法所、居委、社會工作者和志愿者對社區矯正對象做出期滿評議和鑒定。

7、公安派出所宣告矯正期滿，解除矯正。

（二）我國現行社區矯正工作規程的經驗

上海市經過幾年社區矯正工作實踐，已構建起社區矯正試點工作的基本制度框架，以規范指導全市社區矯正工作的順利開展。

1、規范工作流程，明確工作職責

上海市相關部門會簽下發了《社區矯正工作規程（試行）》與《關于社區矯正對象法律文書轉遞工作的規定（試行）》，對社區矯正具體工作規程及各項要求做出詳細規定；市矯正辦又出臺了《街鎮司法所（科）社區矯正工作職責》，進一步細化了基層司法行政機關的社區矯正工作職責，劃清了政府與社團的工作界面，理順了工作關系。

2、完善社區矯正對象的獎懲依據

上海市司法局在現行法律框架內制定了《關于社區矯正對象日常行為獎懲的規定》，并與上海市高級人民法院會簽下發了《關于辦理減刑假釋案件的意見》，社區矯正對象日常行為獎懲和司法獎懲有了可操作性的具體辦法，強化了社區矯正的刑罰執行性質，提高了矯正力度和矯正效果。

3、加強人戶分離對象的管理

上海市公安局在《關于公安派出所配合做好社區矯正工作的規定（試行）》中明確規定了人戶分離對象的定義、管轄原則、管理辦法等，切實增強了對人戶分離矯正對象的管理，提高了社區矯正作為刑罰執行措施的嚴肅性。具體做法為：由戶籍地派出所開出轉區單，如果住所地接受，矯正工作就由對方接受，負責落實：如果不接受或還沒有開展社區矯正，那么就仍然由戶籍地社區負責落實社區矯正的具體工作。同時，對于戶籍不在本地，但仍然在本地生活、工作的社區矯正對象，經過戶籍地有關部門委托，也可以對其進行社區矯正，解決了流動人口中社區矯正對象的矯正問題。

4、統一并規范社區矯正工作臺帳、檔案及信息數據管理

2003年12月，上海市司法局通過梳理文件，制定下發了《關于加強社區矯正基礎工作的通知》，從工作臺帳、矯正檔案、信息管理系統三個方面進一步作了明確規定。目前各區縣試點街鎮司法所（科）均做到矯正對象檔案齊全，矯正臺帳記錄完整，為社區矯正對象表現考核以及風險評估提供了較為全面的基礎材料。通過開發運用信息管理軟件，做到社區矯正對象數據“基本信息準確，動態信息完整”，極大地提高了管理效率與準確度。

5、重視對科學矯正方法的探索與研究并取得成果

上海市在試點中運用心理科學進行心理矯正，研究分類矯正與個性化矯正。上海市矯正辦通過研究與探索，出臺了《社區矯正對象分類矯正管理辦法》，對五種矯正對象根據其類型、實際表現等實行分類管理；同時在實踐中，矯正工作者積極探索個性化矯正方案，準確把握矯正對象個體差異，研究不同對象心理個性特征，通過犯罪成因找準切入點，并根據前科情況、危害程度、悔罪表現、家庭與社會關系等各種綜合因素，再根據服刑人員的動態，隨時調整矯正方案，出現了不少成功的案例。嘗試教育矯正與幫困解難相結合，建立了多種形式的教育基地與公益勞動基地，使矯正通過勞動凈化心靈，改善惡習，樹立自尊，起到良好的矯正效果。在教育矯正的同時，輔之以必要的幫助與扶持，注重解決社區矯正對象的實際困難，如幫助其辦理勞動手冊、對有需要的矯正對象進行技能培訓、幫助經濟特別困難的矯正對象申請低保、建立過渡性就業基地為矯正對象暫時性提供工作機會及推薦就業等，改善了社區矯正對象的生存環境，消除了某些犯罪形成的客觀因素。

6、提供社區矯正工作的經費保障

上海市政府將社區矯正工作辦公室開展社區矯正工作的經費列入政府財政預算中。而新航總站的運作經費完全來自于政府購買服務的費用。每個區政府根據本區所需要的社工人數，以每個社工每年四萬元的標準付給新航總站，新航總站將這筆費用用于支付社工的工資和對社工進行管理。基層的社工工作點的辦公等費用則由各地基層自己負責解決。而來自于監獄（公安）的社區矯正工作者的薪資則仍由其編制所屬的監獄（公安）撥付。

（三）我國現行社區矯正工作規程的不足及其解決

雖然上海的社區矯正工作取得了一定的成就和經驗，但從筆者調研的實際情況看，社區矯正在具體的操作規程中依然還有許多問題有待研究和解決。

1、社區矯正的風險評估問題

社區矯正對象的情況十分復雜，他們的矯正難度和重新犯罪的可能性也大小不一，這就要求在社區矯正過程中，對社區矯正對象應當給予不同程度的關注。而目前我國社區矯正的試點工作中，對于風險評估工作的嘗試才剛剛開始，有的地方還是空白。

風險評估工作是通過運用統計學知識，將社區矯正對象重新違法犯罪的可能性轉化為直觀的數字，確定危險等級，如“穩定”、“一般”、“重點關注”、“高危”，從而為每一名社區矯正對象“度身定做”階段性的社區矯正方案提供參考。風險評估既檢驗前一段社區矯正工作的效果，又為后續階段的工作提供依據。建立科學的、統一的社區矯正對象風險評估體系已成當務之急。

2、各部門間協調不順暢及行政獎懲與司法獎懲脫節問題

受目前法律框架的局限，在社區矯正的操作規程中，仍然由公安派出機關執掌社區矯正對象的“生殺大權”，決定涉及法律性質的事項，尤其是掌握了對社區矯正對象進行司法獎懲的決定權。但與社區矯正對象直接接觸，對社區矯正對象進行矯正的一切具體性工作都是由司法所組織社區矯正工作人員來進行。公安派出所雖然是根據社區矯正工作者對社區矯正對象的評價和建議來決定司法獎懲的，但這種“矯正人員沒有決定權，有決定權的不直接矯正”的規程設置造成幾個方面的負面效果：一是增加程序的煩瑣和期間，導致對矯正對象表現做出反應的遲滯；二是公安機關根據社區矯正工作人員的評價和建議所作出的司法獎懲決定是間接性的，這無疑會增加決定過程的主觀性；三是造成行政獎懲與司法獎懲間的脫節。獎懲制度是社區矯正過程中社區矯正對象最為關心、也是最能對其產生影響的因素。對社區矯正期間有違法行為或觸犯法律的，《刑法》明文規定了可以撤銷緩刑、假釋，予以收監；但對具有突出良好表現的社區矯正對象是否可以減刑，尚無定論。在試點實踐中，上海市制定了對矯正對象進行行政獎懲的實施細則，作為進行獎懲評價的依據；市社區矯正辦公室也制定了一些行政獎勵措施，以激發社區矯正對象的改造積極性。但由于基本沒有與司法獎懲掛鉤，行政獎勵仍然只是對社區矯正對象在矯正過程中表現的一種肯定和認可，并無社區矯正對象非常關注的實質性措施。行政獎懲與司法獎懲的脫鉤已經成為社區矯正過程中令社區矯正人員最感棘手的問題。兩者的脫鉤使行政獎懲措施在社區矯正過程中顯得軟弱無力。

筆者認為，應該將決定司法獎懲的權利賦予社區矯正官來行使。由社區矯正官根據矯正工作人員的評價和建議作出司法獎懲的決定有以下幾個優點：一是社區矯正官更了解矯正對象，作出的決定更加公平、客觀；二是社區矯正官與矯正工作人員之間是同一部門的上下級關系，避免了不同部門間的銜接和協調，減少了不必要的程序，提高了工作效率。由于獎懲的決定更加及時，使得獎懲的效果更好，有利于社區矯正形成良性循環；三是社區矯正官通過行使司法獎懲的決定權，既可以更加詳細地了解矯正對象的情況，從而使自己對社區矯正工作人員的工作指導更加準確和科學，也是對社區矯正工作人員工作表現進行監督的一個途徑；四是對外而言，社區矯正官和矯正工作人員是一體的，社區矯正官享有司法獎懲的決定權，在社會公眾和矯正對象看來，也賦予了矯正人員執法者的身份和權威，從而使得矯正人員的工作更加容易開展；五是使行政獎懲與司法獎懲的銜接轉化問題得到解決。行政獎懲和司法獎懲都是由同一個主體——社區矯正官做出，兩者之間就可以形成一個階梯型的遞進式獎懲體系。

3、社會資源匱乏問題

社區矯正是一項利用社會資源改造罪犯的活動，豐富的社會資源和成熟的社會環境是社區矯正得以正常發展的外部條件和基礎，脫離了社會資源的滋養，社區矯正就成了無源之水，無本之木。對于社區矯正工作人員來說，有沒有充足的社會資源為其開展矯正工作提供幫助和支援，是其工作能否成功的重要因素。但顯然，無論是上海還是其他地方，為社區矯正提供的社會資源還非常匱乏，光靠社區矯正工作人員個人的社會關系是遠遠不夠的。例如，幫助解決社區矯正對象的工作問題，往往需要社工去挖掘社會資源，依靠矯正工作人員個人的人際關系去解決問題，這實在是強人所難，使矯正工作人員產生疲于奔命、有心無力的無奈感，從而影響矯正效果和社工隊伍的建設以及社工職業的發展。在解決這一問題的過程中，固然需要社工及社工組織發揮創造性和積極性，動腦筋，想點子，挖掘可利用社會資源；更要求政府為此積極創造條件，提供有力的后盾和傾向性的支持。

4、地區差異對矯正操作規程的差別要求問題

試點各地存在地區差異，可供利用的社會資源各不相同，也存在著優劣之分，條件差的社區由于無社會資源可利用，一些矯正工作根本無法開展。目前這種差別還只是小范圍試點地域內的，將來在全國推廣適用社區矯正，這種由于地區差異造成的對矯正操作規程的差別要求會更加突出。因此制定矯正操作規程時，有必要考慮到這種因素，不能對矯正操作規程做劃一要求，應當在保證矯正效果的目標指導下，鼓勵和允許各地區“八仙過海，各顯神通”，同時政府也有必要加強對條件薄弱地區的傾向性扶持，在社區矯正工作的評價機制中也應考慮到這一因素。

5、流動人口的社區矯正問題

目前我國各個社區矯正試點地區的社區矯正適用對象都局限于具有本地戶籍的人員，對于外來流動人口不適用社區矯正，盡管做出這一選擇是從可行性的角度提出的權宜之計，但這與我國要構筑一個開放、有序、充滿活力的城市社會，實現社會全面進步和社會公正的目標是相悖的。因此，對于流動人口如何實施社區矯正，是我國社區矯正制度建設中無法回避的問題。在這一點上，日本的做法為我們提供了值得借鑒的參考。《日本緩期執行保護觀察法》第3條和《日本犯罪人預防更生法》第37條規定：“保護觀察，由管轄被保護觀察對象的居住地（沒有住所或者不明確的時候，以現在地或者最后居住地為所在地）的保護觀察所實施。”《日本刑事訴訟法》第349條規定：“在應當撤消緩刑宣告時，檢察官應當向受刑罰宣告的人的現在地或者最后住所地的管轄地方法院、家庭法院或者簡易法院提出撤消緩刑宣告的請求。”⑸日本的法律規定給我們的啟示是：對于犯罪人實施社區矯正，在沒有住所地或者住所地不明確時，可以由犯罪人的最后居住地以及現在地的機關對其實施矯正措施和施以及時的幫助。

6、分類教育、區別管理和心理矯治問題

目前我國適用社區矯正的對象有緩刑、假釋、管制、剝奪政治權利和監外執行五類，在這五類對象中，犯罪性質、犯罪類型、主觀惡性程度等都有所不同。要達到理想的社區矯正效果，就必須對他們進行針對性的矯正。但是，從目前社區矯正的實際情況來看，矯正的相關配套措施沒有跟上，具體操作缺乏有效手段，矯正方法傳統、單一，新的科學手段還有待探索。因此，如何對現有五種社區矯正對象進行分類教育、區別管理已經成為社區矯正無法回避的難題。筆者認為在接受罪犯之初，首先應做好分類工作。對矯正對象進行分類不是任意的、盲目的，必須確立一個可行的科學標準。風險評估系統的建立將是實現有效、科學的分類教育和區別管理的前提條件。其次在分類的基礎上，進行針對性的教育和區別管理。

社區矯正對象是心理危機高發人群之一，在社區矯正工作中探索心理矯正，具有十分重要的意義。上海市部分社區矯正試點街道在心理、精神專家的指導下，已經開始對社區矯正對象進行心理測試、評估。根據測試結果，制定相應的心理矯正計劃。在專家的講解和輔導下，一些社區矯正對象還掌握了自我測評、自我分析的方法，了解到不少心理衛生和健康、心理疾病自我預防和治療等方面的知識。但就總體情況而言，試點工作中真正能勝任的心理矯治的專業人士還是匱乏。如何建立起能夠進行有效的心理矯正的實踐平臺是今后社區矯正工作中的一個方向和重點。

注釋與參考文獻

⑴參見最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部于2003年7月10日聯合的《關于開展社區矯正試點工作的通知》。

⑵一條為行政體系，由市社區矯正工作辦公室、區社區矯正辦公室和街道司法所組成：在全市層面上，成立由市政法委牽頭，公、檢、法、司和民政部門參加的社區矯正領導小組，辦公室設在市司法局。另一條為社工服務體系，以政府購買社會服務的形式，全市社工由民辦的非企業性質的社會團體——上海新航社區服務總站統一管理，將社工派駐各個街道社區的形式開展工作，從上至下分為新航總站——區社工站——街道片——社區點四個層級。因此在基層直接從事社區矯正工作的機構是街道司法所和社區矯正工作站；直接接觸矯正對象，并對其進行矯正的是從監獄抽調的監獄警察、社會工作者和社區矯正志愿者。

⑶根據筆者在上海的調研得知，在試點中，為了符合現有的法律規定，盡管社區矯正工作主體是司法所領導下的社區矯正工作小組，從事具體矯正工作的是各類社會工作人員，但有關司法事項都必須通過公安機關派出所來進行，這不僅增加了程序上的煩瑣，而且勢必形成一種不合理的現象：矯正主體無權決定，決定主體不參與矯正。