地方融資平臺融資方式范文

導語：如何才能寫好一篇地方融資平臺融資方式，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

【關鍵詞】地方政府投融資平臺；風險；市場化

1.市場化運作的理論支持

1.1公共品理論

薩繆爾森將物品分純公共物品、準公共物品和私人物品。三種類型產品的特征和供應方式如下表。

三種類型產品的特征及供應方式

1.2　項目區分理論

項目區分理論是將項目分為經營性項目和非經營性項目，不同的項目所對應的投資主體，融資方式和運作過程是不一樣的，如下表所示。

三種類型產品的項目分類

2.市場化運作的必要性

2.1我國目前的宏觀經濟政策要求市場化

隨著投融資平臺數量大幅度上升，融資規模的急劇擴大，帶來的風險問題引起了國家的高度重視。從2010年3月起，國家相關部門先后出臺多條政策法規規范地方政府投融資平臺，平臺公司將面臨融資渠道減少，融資規模驟減，融資成本上升等一系列等困難。

2.2企業自身可持續發展需要市場化

2.2.1注冊資本金風險

平臺公司在成立初期地方政府大多是以土地變更使用方式和用途所需補繳土地出讓金和增值收益作價入股的，但是現實中土地變現和開發難度極大。同時我國《公司法》要求投資公司的注冊資本金必須在五年內繳足，所以大多數公司都面臨不能及時交足注冊資本金而被追究法律責任的風險。

2.2.2融資渠道單一

從融資結構來看，平臺公司大部分僅采用了負債的方式進行融資，表明其融資渠道單一。從資金來源看，平臺公司僅僅與國內機構展開了合作，并且資金來源為國內金融市場。

2.2.3對所投資的項目缺乏事前審核和事后監督

平臺公司大多的責、權、利不一致，承擔著籌資職能卻不能參加前期決策，公司所投資的項目，早已經由上級確定好了，公司并不能對所投資的項目進行事前的審核，對項目的可行性進行分析，平臺的功能只是負責融資，卻不能插手項目的前期建設和后期運營管理，不能對項目的實施過程約束和監督。

3.市場化運作的現實基礎

3.1我國“投資拉動型”的經濟增長方式支持平臺市場化運作

目前我國的現實情況是投資仍舊是拉動經濟的支柱力量，在此情形下，地方政府的投融資行為要求有一個市場化的平臺公司與之相配合。“投資拉動型”的增長方式給平臺公司的市場化發展提供了現實基礎。

3.2地方政府“推動市場建設”的特殊職能支持平臺市場化運作

我國特殊的國情決定了政府要主動推進市場建設，只有這樣才能以最小的成本在轉型時期推進社會主義市場經濟不斷發展和完善。這就給地方政府投融資平臺的發展提供了“政府引導、市場化運作、社會參與”的大環境。

3.3“工業化與城鎮化速度的提高”支持平臺市場化運作

城市化率的不斷提高必然要求與之配套的基礎設施建要不斷增加。這就需要大量的資金投向基礎設施建設，基礎設施的不斷完善才能為工業化和城鎮化打下牢固的基礎。也只有搭建起“以市場為導向，公司化運作”的平臺，才能使地方政府投融資平臺在促進工業化與城鎮化的過程中具備借貸、償債和資本運作的能力。

4.我國地方政府投融資平臺市場化措施

4.1明確公司定位，推進平臺制度模式市場化

考慮到我國現階段特殊的國情，平臺公司定位應該是“政府代表、投資與融資主體、公司化經營”。　“政府代表”是指在轉型時期，平臺公司的產權應歸屬地方政府所有；“投資與融資主體”，表明平臺公司雖然代表地方政府，但是現實的投融資主體是平臺公司本身，　平臺公司是地方政府宏觀經濟管理與行業微觀運作的橋梁；“公司化經營”指投融資平臺的本質是企業，企業需要進行公司化運營，以追求效益最大化為目標，要做到決策科學、責任明晰。

4.2提高和完善公司的治理結構

主要包括完善法人治理結構；完善公司組織結構；加強人力資源管理；優化產業結構；加強財務管理和審計力度等。

4.3擴寬融資渠道，加快平臺融資方式市場化

4.3.1發行企業債券

平臺公司目前通過發行企業債券進行融資只占了其融資總額的很小一部分，加上發行債券所需的條件相對寬松，發行成本也比較低，所以在發行債券這一融資渠道上還有很大的提升空間。由于發行企業債券所需支付的利息比較低，這樣就能通發行低利息的債券代替高利息的其他資金來減少利息成本。

4.3.2股票融資

通過發行股票融資籌資規模大、無需還本付息、可重復融資。子公司上市在一定程度上能減少母公司融資的壓力，所以平臺公司應積極創造條件，推進旗下優質資產和子公司上市。通過資產整合重組，推進優勢企業上市，以上市實現融資渠道拓展和降低資產負債率進行產權結構調整雙重目標。而且上市還能提高企業的知名度，為以后的發展打下堅實的基礎。

4.3.3引入民間資本、國外資本

在我國城市基礎設施建設的歷史中，國有資本向來是絕對的主角，民間和國外資本由于受到種種制約而無法進入這一領域。然而，吸引民間資本和國外資本參與進來不但能夠減輕平臺公司本身的資金負擔，減少公司的信用風險，通過引進國外資本，平臺公司還能學習國外先進的管理經驗和模式，不斷提升公司的管理水平。

4.3.4根據項目性質實施多元化融資主體和融資方式

對于純公益性的項目，由于這類項目是以政府的財政收入來歸還貸款的，所以這類項目所需的資金可以通過銀行貸款和發行企業債券的方式融資。對于準公益性項目，如果此項目的可以進行市場化運作，那么就可采用采用BOT、PPP等模式，通過招標選擇，引入民間資本或者國外資本，用項目建成以后的收費收入作為其還款來源。對于收益性項目，如土地和房地產等項目，主要依靠以后土地運營或者房地產銷售獲得的收入作為還款來源。

4.4加強監管，通過發展市場化業務提升自身造血功能，實現平臺投資方向市場化

4.4.1對所投資項目進行分類管理

平臺公司的投資項目一般涉及三種類別，對于公益性項目要采取將平臺公司和具體項目承建機構相互融合的方法，平臺公司需要從整體上進行管理，做好風險控制工作，再由負責建設的機構進行項目的具體運營和管理；對于平臺替地方政府代建的項目要采取雙方相互融合的管理方法，平臺公司負責對項目進行融資，推進項目建設，在建設中進行風險控制，保質保量的完成整個項目，地方政府主要負責對項目實施過程進行全盤監督；對于以為了獲得收益為目的的經營性項目，就由具體負責項目的各個子公司進行全面管理。

參考文獻：

[1]Samuelson，　P.，The　pure　theory　of　public　expenditurelivocity【J】.he　review　of　economies　ands　tatisties，1954（27）.

[2]亞當·斯密.國民財富的性質和原因的研究（中文版）　[M].北京：商務出版社，1979.

篇2

關鍵詞:地方政府 融資平臺 作用 規范發展 體制改革

自地方政府融資平臺規范工作開展以來，對政府融資平臺的認識逐漸深化，意見也逐漸統一。歐債和美債危機發生之后，我國地方政府融資平臺問題再次引起國內外高度關注和廣泛討論。

一、客觀評價地方政府融資平臺的作用

一是準確認識融資平臺債務與地方政府債務的關系。關于融資平臺的問題，爭論很多，從研究結果來看，仍然認為政府債務不等于平臺債務，也不能認為平臺債務都需要政府兜底。因為有些政府融資平臺的債務是屬于有經營性收入的，不是政府兜底。審計署的報告也說明了這點。

據審計署報告，在整個融資平臺的5萬億當中，完全屬于公司債務占20.5%，政府有償還責任的占63.1%，有擔保責任的占16.4%。地方政府債務只有不到一半是通過融資平臺進行舉借的，融資平臺只占47%的直接負債，其他為地方政府部門和機構、經費補助事業單位等主體的債務。根據審計署的報告，到2010年底，政府債務總額10.72萬億，融資平臺債務5萬億，而地方政府應承擔償債責任的融資平臺債務（不含擔保債務）為3.1萬億。

地方政府債務與融資平臺債務關系示意圖

2010年底地方政府債務中各舉債主體債務構成

二是不宜過分夸大融資平臺公司債務風險。從各方面的情況來看，融資平臺公司債務風險總體上是可控的，這一點無論從審計署的報告和學者的研究，以及政府有關報告當中，都可以看出來。實際上，我國地方政府債務率低于警戒線。至2010年底，省、市、縣三級地方政府負有償還責任的債務率為52.25%，加上或有債務，總債務率為70.45%，低于100%的警戒線。地方政府的或有債務和可能承擔救助責任的其他相關債務，2010年的逾期債務率分別為2.23%和1.28%。除一般預算收入外，地方政府還有土地出讓、行政事業性收費、企業股權資產等收入來源。“十五”時期地方政府預算外收入19737億元，相當于地方財政收入的37.1％，“十一五”時期前四年為22862億元，相當于同期地方財政收入的22.2％。

同時地方政府性債務集中發生在金融危機時期，高增長但具有暫時性。1998年和2009年債務余額分別比上年增長48.20%和61.92%，2010年的債務余額比上年增長18.86%，增速下降43.06個百分點，這說明地方政府性債務增速受宏觀調控的影響很大。從中長期來看，地方經濟持續增長、財力不斷增強，債務風險可控。1998年以來，除了2009年應對金融危機以外，政府性債務增長率呈下降趨勢。

地方政府性債務增長率

三是正確認識融資平臺的積極作用。一些地方的平臺的確存在問題，但不應因此否定其積極作用。目前融資平臺的問題是一個前進中和發展中的問題，需要靠投融資體制深化改革來推動解決。

第一，融資平臺在中國目前還會繼續存在下去。根據最近國務院（〔2011〕45號）文件和各方面情況來看，保障性住房和水利項目仍然要靠融資平臺來推動。融資平臺是政府投融資體制改革的一個創新，雖然當前存在部分地方政府債務率比較高的問題，但是從整個發展過程來看，它的積極作用仍然很大。它改變了基礎設施投資資金來源渠道單一的缺陷，開辟了地方政府新的融資渠道。

第二，融資平臺可以有效抑制地方政府的其他變相負債融資，增加了它的顯性負債。地方政府性債務起始于1979年。融資平臺未創立前，全國所有省級政府、90.1%的市級政府、86.5%的縣級政府通過其他渠道和方式舉借債務。1988年投資改革，就相應成立投資公司，即平臺的前身。1998年融資平臺創立后，以平臺為依托籌措資金，其他變通、隱性甚至非法的融資方式得到有效抑制。

第三，有利于推動準公益性和經營性政府投資項目的市場化運作。很多地方平臺公司已發展成為相對獨立的經濟實體如投資控股性公司，并推動相關項目的市場化、企業化規范運作，比政府直接負債運作更有效。

第四，有助于夯實地方經濟的中長期發展基礎。地方政府融資平臺70%以上業務用于市政設施、交通、水利、土地開發（收儲）和保障性住房等建設，形成大量優質資產，增強經濟社會發展后勁，促進民生改善。而通過這次政府融資平臺的清理，對融資平臺本身的健康發展有很大促進作用。

通過對我國政府債務與歐美發達國家政府債務進行比較，我們可以發現這兩者之間存在很大不同。一是性質不同，歐美政府債務是消費性債務；而我國政府依托平臺形成的債務是建設性、資本性債務。二是作用不同，歐美政府債務是“寅吃卯糧”，而我國地方政府債務則是為彌補經濟社會發展短板，增加長期資本，增強發展后勁而形成的債務。三是發展階段不同，歐美是發達國家，處于低增長階段，高消費、低儲蓄，財政收入增長緩慢，債務越滾越大；而我國是發展中國家，處于高速增長階段，財政收入增長快，債務率動態下降。四是風險情況不同，2010年，美國國債負擔率為91.6%,日本為220.3%，德國、英國分別為80%和77.2%，高于歐盟60%的控制水平；而我國總體公共部門債務負擔率50%左右，低于60%預警線，且95%來源于內債，處于總量風險可控的安全區。總之，雖然兩者都是政府債務，但是由于國體不同，社會發展階段不同，以及政府擁有的資源不同，中國政府債務與歐美發達國家債務有非常大的不同。我們的債務總體可控，不像歐洲目前面臨著愈演愈烈的債務問題，有可能引起第二次經濟探底。美國作為世界上最發達的國家也面臨信用降級的影響。因此，我們當前做好債務預警體系，防止我國信用被降級有極其重要的意義。 直接負債運作更有效。

第四，有助于夯實地方經濟的中長期發展基礎。地方政府融資平臺70%以上業務用于市政設施、交通、水利、土地開發（收儲）和保障性住房等建設，形成大量優質資產，增強經濟社會發展后勁，促進民生改善。而通過這次政府融資平臺的清理，對融資平臺本身的健康發展有很大促進作用。

通過對我國政府債務與歐美發達國家政府債務進行比較，我們可以發現這兩者之間存在很大不同。一是性質不同，歐美政府債務是消費性債務；而我國政府依托平臺形成的債務是建設性、資本性債務。二是作用不同，歐美政府債務是“寅吃卯糧”，而我國地方政府債務則是為彌補經濟社會發展短板，增加長期資本，增強發展后勁而形成的債務。三是發展階段不同，歐美是發達國家，處于低增長階段，高消費、低儲蓄，財政收入增長緩慢，債務越滾越大；而我國是發展中國家，處于高速增長階段，財政收入增長快，債務率動態下降。四是風險情況不同，2010年，美國國債負擔率為91.6%,日本為220.3%，德國、英國分別為80%和77.2%，高于歐盟60%的控制水平；而我國總體公共部門債務負擔率50%左右，低于60%預警線，且95%來源于內債，處于總量風險可控的安全區。總之，雖然兩者都是政府債務，但是由于國體不同，社會發展階段不同，以及政府擁有的資源不同，中國政府債務與歐美發達國家債務有非常大的不同。我們的債務總體可控，不像歐洲目前面臨著愈演愈烈的債務問題，有可能引起第二次經濟探底。美國作為世界上最發達的國家也面臨信用降級的影響。因此，我們當前做好債務預警體系，防止我國信用被降級有極其重要的意義。

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二、融資平臺規范發展與投融資體制改革

一是促進融資平臺規范發展。第一，明確功能定位。組建平臺的目的應是為地方政府的基礎設施建設解決資金籌措問題。融資平臺規范發展和投融資體制改革一脈相承。在這里還是要強調政府和市場之間的關系，準公益和經營性項目應該根據發展階段不同，有不同主體。經營項目應該由市場做，準公益項目由政府和市場共同做，純公益項目由政府財政資金來做。因此，融資平臺的作用就是為政府基礎設施，特別是準公益項目（現在包括保障性住房）提供資金保障。

第二，完善治理結構。對政府融資平臺應該采取合理的治理結構，包括目前的資金的注入以及強化借用管還的配套機制，以及投融資體制改革的機制。主要包括：政資、政企、政事分開，建立真正的市場主體，市場化運作，還本付息；政府履行出資人職責安排項目，不干預平臺運營；建立健全內部法人治理結構，實現行政性治理向公司制治理轉變；弱化政府信用，強化公司信用；構建“借、用、管、還”相匹配，“決策、管理、執行、監督”相分離的投融資管理機制。

第三，增強造血功能。注入優質資產，形成穩定的現金流和未來良好預期，增強融資能力；推行市場化運作，準市場化考核；對企業運作進行真實考核；建立補償機制，讓項目有收益，提高平臺投資建設的積極性。

第四，完善監管體系。加強對資本金、償還能力等風險指標的監控；跟蹤地方政府的負債狀況和償債能力，建立平臺貸款信息共享機制；加強對平臺授信的審批管理；加強對方政府債務率控制，強調陽光負債。

二是完善地方政府融資體系。通過這次規范，如能建立起債務預警和控制機制，將對于融資平臺的發展具有較大的裨益。

第一，完善地方政府融資平臺，明確政府責任。地方政府融資是其為彌補市場機制的缺陷和不足，加快基礎設施建設而進行的一項經濟活動，具有政策性、非盈利性的內在屬性。政府直接出資的領域應逐漸減少。

第二，健全財務制度。適當上移部分基本公共服務事務職責，委托市、縣政府承辦的事務，足額安排專項撥款，不留缺口。省直管縣，公共服務領域支出重心向省政府上移。建立地方政府的穩定財源，適度提高與土地有關的稅收和資源稅；逐步擴大不動產稅的征收范圍；實現藏富于縣，不動產稅、遺產稅等稅種收入應主要留給縣級政府。

第三，完善信貸融資。建立健全政策性擔保服務體系，中央、省級政府從預算中安排一定比例資金，對地方政策性擔保機構擔保損失實行補償。

第四，創新融資模式。在這方面，財政部最近經過國務院批準，正式同意在上海、浙江、廣東和深圳試點市政債。這四個試點省市的市政債余額不超過229億元，定價是按照以最新的國債以及市場定價最后確定。因此，雖然政府對市政債設定了總額，設定了定價，設定了發行地區，但是我覺得能夠把市政債的方式推動起來，使現在政府融資陽光操作有一個重要的起點和良好開端。再就是對存量融資平臺發行信貸證券資產化，這件事情如果可以逐漸推開的話，對存量的政府融資平臺債務陽光化以及利用市場手段來操作有很大好處。再就是政府采購法下的BOT、TOT等模式，以及建立信托和產業基金模式。總的來講，在中國環境下面，還是建議能夠推動市政債券和ABS融資方式，這樣既可以分散風險，也可以讓大家共享改革成果，推動個人財產性政性收入的增長，這也是其中一個重要的補充。

第五，吸引民間資金和國際資本進行運作。有些準公益項目應適時對外開放，包括水務系統、燃氣系統。經營性基礎設施優先考慮利用民間資本，政府扶持，合理定價。建立基礎設施價費機制和投資補償機制。利用投資補助、貼息、價格、利率、稅收等，規范引資行為，防止地方政府“甩包袱”。完善價格聽證會制度，制定出合理的價格。健全項目融資的政府保證制度，對政府權利做出必要限制，明確提前收回項目的條件、程序及補償標準。

第六，實行陽光化融資，提高政府債務透明度，試編政府資產負債表。先立法，后發債，強化債券發行審批、監督約束機制，提高政府債務透明度。公開政府債務、財政狀況，將平臺投融資活動納入公共財政資產負債表，定期向上級政府報告借款融資及使用情況。

第七，強化債務監管。主要是建立全國統一的債務管理體系。根據東、中、西不同發展階段建立債務體系；通過立法約束地方政府借債行為避免過度舉債，防止債務風險向上級部門和金融機構轉移。另外，建立地方政府預算機制，規范投資預算計劃、投資來源與投資使用安排等。

參考文獻：

[1]《中國銀監會關于加強2012年地方政府貸款風險監管的指導意見》（銀監發[2012]12號）；

[2]《地方政府融資平臺研究》（城市建設2011年第6期）；

[3]《融資平臺整肅升級》（余杭國資2010年第7期）；

[4]《當前地方政府融資平臺存在問題及對策探討》（現代城市研究2011年第1期）；

[5]《破解融資平臺難題》（證券之星2010年第12期）；

[6]《治理地方融資平臺風險》（瞭望2011年第10期）

二、融資平臺規范發展與投融資體制改革

一是促進融資平臺規范發展。第一，明確功能定位。組建平臺的目的應是為地方政府的基礎設施建設解決資金籌措問題。融資平臺規范發展和投融資體制改革一脈相承。在這里還是要強調政府和市場之間的關系，準公益和經營性項目應該根據發展階段不同，有不同主體。經營項目應該由市場做，準公益項目由政府和市場共同做，純公益項目由政府財政資金來做。因此，融資平臺的作用就是為政府基礎設施，特別是準公益項目（現在包括保障性住房）提供資金保障。

第二，完善治理結構。對政府融資平臺應該采取合理的治理結構，包括目前的資金的注入以及強化借用管還的配套機制，以及投融資體制改革的機制。主要包括：政資、政企、政事分開，建立真正的市場主體，市場化運作，還本付息；政府履行出資人職責安排項目，不干預平臺運營；建立健全內部法人治理結構，實現行政性治理向公司制治理轉變；弱化政府信用，強化公司信用；構建“借、用、管、還”相匹配，“決策、管理、執行、監督”相分離的投融資管理機制。

第三，增強造血功能。注入優質資產，形成穩定的現金流和未來良好預期，增強融資能力；推行市場化運作，準市場化考核；對企業運作進行真實考核；建立補償機制，讓項目有收益，提高平臺投資建設的積極性。

第四，完善監管體系。加強對資本金、償還能力等風險指標的監控；跟蹤地方政府的負債狀況和償債能力，建立平臺貸款信息共享機制；加強對平臺授信的審批管理；加強對方政府債務率控制，強調陽光負債。

二是完善地方政府融資體系。通過這次規范，如能建立起債務預警和控制機制，將對于融資平臺的發展具有較大的裨益。

第一，完善地方政府融資平臺，明確政府責任。地方政府融資是其為彌補市場機制的缺陷和不足，加快基礎設施建設而進行的一項經濟活動，具有政策性、非盈利性的內在屬性。政府直接出資的領域應逐漸減少。

第二，健全財務制度。適當上移部分基本公共服務事務職責，委托市、縣政府承辦的事務，足額安排專項撥款，不留缺口。省直管縣，公共服務領域支出重心向省政府上移。建立地方政府的穩定財源，適度提高與土地有關的稅收和資源稅；逐步擴大不動產稅的征收范圍；實現藏富于縣，不動產稅、遺產稅等稅種收入應主要留給縣級政府。

第三，完善信貸融資。建立健全政策性擔保服務體系，中央、省級政府從預算中安排一定比例資金，對地方政策性擔保機構擔保損失實行補償。

第四，創新融資模式。在這方面，財政部最近經過國務院批準，正式同意在上海、浙江、廣東和深圳試點市政債。這四個試點省市的市政債余額不超過229億元，定價是按照以最新的國債以及市場定價最后確定。因此，雖然政府對市政債設定了總額，設定了定價，設定了發行地區，但是我覺得能夠把市政債的方式推動起來，使現在政府融資陽光操作有一個重要的起點和良好開端。再就是對存量融資平臺發行信貸證券資產化，這件事情如果可以逐漸推開的話，對存量的政府融資平臺債務陽光化以及利用市場手段來操作有很大好處。再就是政府采購法下的BOT、TOT等模式，以及建立信托和產業基金模式。總的來講，在中國環境下面，還是建議能夠推動市政債券和ABS融資方式，這樣既可以分散風險，也可以讓大家共享改革成果，推動個人財產性政性收入的增長，這也是其中一個重要的補充。

第五，吸引民間資金和國際資本進行運作。有些準公益項目應適時對外開放，包括水務系統、燃氣系統。經營性基礎設施優先考慮利用民間資本，政府扶持，合理定價。建立基礎設施價費機制和投資補償機制。利用投資補助、貼息、價格、利率、稅收等，規范引資行為，防止地方政府“甩包袱”。完善價格聽證會制度，制定出合理的價格。健全項目融資的政府保證制度，對政府權利做出必要限制，明確提前收回項目的條件、程序及補償標準。

第六，實行陽光化融資，提高政府債務透明度，試編政府資產負債表。先立法，后發債，強化債券發行審批、監督約束機制，提高政府債務透明度。公開政府債務、財政狀況，將平臺投融資活動納入公共財政資產負債表，定期向上級政府報告借款融資及使用情況。

第七，強化債務監管。主要是建立全國統一的債務管理體系。根據東、中、西不同發展階段建立債務體系；通過立法約束地方政府借債行為避免過度舉債，防止債務風險向上級部門和金融機構轉移。另外，建立地方政府預算機制，規范投資預算計劃、投資來源與投資使用安排等。

參考文獻：

[1]《中國銀監會關于加強2012年地方政府貸款風險監管的指導意見》（銀監發[2012]12號）；

[2]《地方政府融資平臺研究》（城市建設2011年第6期）；

[3]《融資平臺整肅升級》（余杭國資2010年第7期）；

[4]《當前地方政府融資平臺存在問題及對策探討》（現代城市研究2011年第1期）；

[5]《破解融資平臺難題》（證券之星2010年第12期）；

[6]《治理地方融資平臺風險》（瞭望2011年第10期）

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二、融資平臺規范發展與投融資體制改革

一是促進融資平臺規范發展。第一，明確功能定位。組建平臺的目的應是為地方政府的基礎設施建設解決資金籌措問題。融資平臺規范發展和投融資體制改革一脈相承。在這里還是要強調政府和市場之間的關系，準公益和經營性項目應該根據發展階段不同，有不同主體。經營項目應該由市場做，準公益項目由政府和市場共同做，純公益項目由政府財政資金來做。因此，融資平臺的作用就是為政府基礎設施，特別是準公益項目（現在包括保障性住房）提供資金保障。

第二，完善治理結構。對政府融資平臺應該采取合理的治理結構，包括目前的資金的注入以及強化借用管還的配套機制，以及投融資體制改革的機制。主要包括：政資、政企、政事分開，建立真正的市場主體，市場化運作，還本付息；政府履行出資人職責安排項目，不干預平臺運營；建立健全內部法人治理結構，實現行政性治理向公司制治理轉變；弱化政府信用，強化公司信用；構建“借、用、管、還”相匹配，“決策、管理、執行、監督”相分離的投融資管理機制。

第三，增強造血功能。注入優質資產，形成穩定的現金流和未來良好預期，增強融資能力；推行市場化運作，準市場化考核；對企業運作進行真實考核；建立補償機制，讓項目有收益，提高平臺投資建設的積極性。

第四，完善監管體系。加強對資本金、償還能力等風險指標的監控；跟蹤地方政府的負債狀況和償債能力，建立平臺貸款信息共享機制；加強對平臺授信的審批管理；加強對方政府債務率控制，強調陽光負債。

二是完善地方政府融資體系。通過這次規范，如能建立起債務預警和控制機制，將對于融資平臺的發展具有較大的裨益。

第一，完善地方政府融資平臺，明確政府責任。地方政府融資是其為彌補市場機制的缺陷和不足，加快基礎設施建設而進行的一項經濟活動，具有政策性、非盈利性的內在屬性。政府直接出資的領域應逐漸減少。

第二，健全財務制度。適當上移部分基本公共服務事務職責，委托市、縣政府承辦的事務，足額安排專項撥款，不留缺口。省直管縣，公共服務領域支出重心向省政府上移。建立地方政府的穩定財源，適度提高與土地有關的稅收和資源稅；逐步擴大不動產稅的征收范圍；實現藏富于縣，不動產稅、遺產稅等稅種收入應主要留給縣級政府。

第三，完善信貸融資。建立健全政策性擔保服務體系，中央、省級政府從預算中安排一定比例資金，對地方政策性擔保機構擔保損失實行補償。

第四，創新融資模式。在這方面，財政部最近經過國務院批準，正式同意在上海、浙江、廣東和深圳試點市政債。這四個試點省市的市政債余額不超過229億元，定價是按照以最新的國債以及市場定價最后確定。因此，雖然政府對市政債設定了總額，設定了定價，設定了發行地區，但是我覺得能夠把市政債的方式推動起來，使現在政府融資陽光操作有一個重要的起點和良好開端。再就是對存量融資平臺發行信貸證券資產化，這件事情如果可以逐漸推開的話，對存量的政府融資平臺債務陽光化以及利用市場手段來操作有很大好處。再就是政府采購法下的BOT、TOT等模式，以及建立信托和產業基金模式。總的來講，在中國環境下面，還是建議能夠推動市政債券和ABS融資方式，這樣既可以分散風險，也可以讓大家共享改革成果，推動個人財產性政性收入的增長，這也是其中一個重要的補充。

第五，吸引民間資金和國際資本進行運作。有些準公益項目應適時對外開放，包括水務系統、燃氣系統。經營性基礎設施優先考慮利用民間資本，政府扶持，合理定價。建立基礎設施價費機制和投資補償機制。利用投資補助、貼息、價格、利率、稅收等，規范引資行為，防止地方政府“甩包袱”。完善價格聽證會制度，制定出合理的價格。健全項目融資的政府保證制度，對政府權利做出必要限制，明確提前收回項目的條件、程序及補償標準。

第六，實行陽光化融資，提高政府債務透明度，試編政府資產負債表。先立法，后發債，強化債券發行審批、監督約束機制，提高政府債務透明度。公開政府債務、財政狀況，將平臺投融資活動納入公共財政資產負債表，定期向上級政府報告借款融資及使用情況。

第七，強化債務監管。主要是建立全國統一的債務管理體系。根據東、中、西不同發展階段建立債務體系；通過立法約束地方政府借債行為避免過度舉債，防止債務風險向上級部門和金融機構轉移。另外，建立地方政府預算機制，規范投資預算計劃、投資來源與投資使用安排等。

參考文獻：

[1]《中國銀監會關于加強2012年地方政府貸款風險監管的指導意見》（銀監發[2012]12號）；

[2]《地方政府融資平臺研究》（城市建設2011年第6期）；

[3]《融資平臺整肅升級》（余杭國資2010年第7期）；

[4]《當前地方政府融資平臺存在問題及對策探討》（現代城市研究2011年第1期）；

[5]《破解融資平臺難題》（證券之星2010年第12期）；

[6]《治理地方融資平臺風險》（瞭望2011年第10期） 蟆⒄路摯⒄嬲氖諧≈魈澹諧俗鰨貢靖斷ⅲ徽男諧鱟嗜酥霸鳶才畔钅浚桓稍て教ㄔ擻喚⒔∪誆糠ㄈ酥衛斫峁梗迪中姓災衛硐蜆局浦衛磣洌蝗躉龐茫炕拘龐茫還菇ā敖琛⒂謾⒐堋⒒埂畢嗥ヅ洌熬霾摺⒐芾懟⒅蔥小⒓嘍健畢嚳擲氳耐度謐使芾砘啤br>

第三，增強造血功能。注入優質資產，形成穩定的現金流和未來良好預期，增強融資能力；推行市場化運作，準市場化考核；對企業運作進行真實考核；建立補償機制，讓項目有收益，提高平臺投資建設的積極性。

第四，完善監管體系。加強對資本金、償還能力等風險指標的監控；跟蹤地方政府的負債狀況和償債能力，建立平臺貸款信息共享機制；加強對平臺授信的審批管理；加強對方政府債務率控制，強調陽光負債。

二是完善地方政府融資體系。通過這次規范，如能建立起債務預警和控制機制，將對于融資平臺的發展具有較大的裨益。

第一，完善地方政府融資平臺，明確政府責任。地方政府融資是其為彌補市場機制的缺陷和不足，加快基礎設施建設而進行的一項經濟活動，具有政策性、非盈利性的內在屬性。政府直接出資的領域應逐漸減少。

第二，健全財務制度。適當上移部分基本公共服務事務職責，委托市、縣政府承辦的事務，足額安排專項撥款，不留缺口。省直管縣，公共服務領域支出重心向省政府上移。建立地方政府的穩定財源，適度提高與土地有關的稅收和資源稅；逐步擴大不動產稅的征收范圍；實現藏富于縣，不動產稅、遺產稅等稅種收入應主要留給縣級政府。

第三，完善信貸融資。建立健全政策性擔保服務體系，中央、省級政府從預算中安排一定比例資金，對地方政策性擔保機構擔保損失實行補償。

第四，創新融資模式。在這方面，財政部最近經過國務院批準，正式同意在上海、浙江、廣東和深圳試點市政債。這四個試點省市的市政債余額不超過229億元，定價是按照以最新的國債以及市場定價最后確定。因此，雖然政府對市政債設定了總額，設定了定價，設定了發行地區，但是我覺得能夠把市政債的方式推動起來，使現在政府融資陽光操作有一個重要的起點和良好開端。再就是對存量融資平臺發行信貸證券資產化，這件事情如果可以逐漸推開的話，對存量的政府融資平臺債務陽光化以及利用市場手段來操作有很大好處。再就是政府采購法下的BOT、TOT等模式，以及建立信托和產業基金模式。總的來講，在中國環境下面，還是建議能夠推動市政債券和ABS融資方式，這樣既可以分散風險，也可以讓大家共享改革成果，推動個人財產性政性收入的增長，這也是其中一個重要的補充。

第五，吸引民間資金和國際資本進行運作。有些準公益項目應適時對外開放，包括水務系統、燃氣系統。經營性基礎設施優先考慮利用民間資本，政府扶持，合理定價。建立基礎設施價費機制和投資補償機制。利用投資補助、貼息、價格、利率、稅收等，規范引資行為，防止地方政府“甩包袱”。完善價格聽證會制度，制定出合理的價格。健全項目融資的政府保證制度，對政府權利做出必要限制，明確提前收回項目的條件、程序及補償標準。

第六，實行陽光化融資，提高政府債務透明度，試編政府資產負債表。先立法，后發債，強化債券發行審批、監督約束機制，提高政府債務透明度。公開政府債務、財政狀況，將平臺投融資活動納入公共財政資產負債表，定期向上級政府報告借款融資及使用情況。

第七，強化債務監管。主要是建立全國統一的債務管理體系。根據東、中、西不同發展階段建立債務體系；通過立法約束地方政府借債行為避免過度舉債，防止債務風險向上級部門和金融機構轉移。另外，建立地方政府預算機制，規范投資預算計劃、投資來源與投資使用安排等。

參考文獻：

[1]《中國銀監會關于加強2012年地方政府貸款風險監管的指導意見》（銀監發[2012]12號）；

[2]《地方政府融資平臺研究》（城市建設2011年第6期）；

[3]《融資平臺整肅升級》（余杭國資2010年第7期）；

[4]《當前地方政府融資平臺存在問題及對策探討》（現代城市研究2011年第1期）；

[5]《破解融資平臺難題》（證券之星2010年第12期）；

篇3

關鍵詞：地方政府融資平臺 信用風險 基本矛盾 雙重性特征 發展轉型

地方政府融資平臺（以下簡稱融資平臺）指由地方政府或其所屬機構出資設立，從事政府指定或委托的公益性或準公益性項目的融資、投資、建設和運營，擁有獨立法人資格的經濟實體。本文所研究的融資平臺側重于業務圍繞城市土地開發、基礎設施建設等活動展開，營業收入主要為通過地方政府獲取的土地出讓收入或項目建設收入的城市融資平臺公司（少量省級平臺也涉足城市基礎設施建設投資，但由于省級融資平臺運作方式與城市融資平臺有較大不同，故本文的研究對象未包含省級平臺）。

融資平臺的歷史起源

融資平臺是中國特殊的財政和政府融資體制下的產物，實質是地方政府的融資人，其產生與發展的根源是中國地方政府融資增長過程中出現的“兩對基本矛盾”。

（一）基本矛盾一：快速增長的地方政府投資需求與相對不足的財政資金供給之間的總量性和結構性矛盾

一方面，地方政府是實施地方基礎設施建設項目的主體，地方基建投資在全社會固定資產投資中占有較大比重。2008年以來，我國全社會固定資產投資保持20%以上的增速，其中地方政府項目投資大部分年份增速超過30%。由于投資增速遠高于財政收入增速，地方政府擴張性支出所造成的資金缺口無法通過自身財政收入的增長予以彌補，出現了總量性的矛盾。另一方面，自1994年實施分稅制以來，地方財政收入所占份額有所下降，而政府經常性支出和民生類支出在地方財政支出中的占比不斷提高，地方政府僅依靠自身當期財政實力難以支持大規模的基建投資，出現了結構性矛盾。

（二）基本矛盾二：地方政府豐富的信用資源與相對狹窄的融資渠道之間的矛盾

地方政府擁有城市土地使用權、公用設施、礦產資源、行政事業單位資產、地方國有企業資產等形式的大量有形資源，擁有通過各類行政權力及其代表的權威性所形成的不可替代的無形資產，擁有包括地方財政收入在內的相對穩定的財富創造能力。總體而言，地方政府具備很高的潛在融資能力和償債能力。在大多數國家的資本市場中，地方政府及其所屬機構都屬于優質債務人。然而，在融資平臺出現并發揮融資功能之前，受法律制度和行政體制的約束，中國地方政府主要的融資途徑是通過所屬部門和機構，以及部分公共事業單位獲得銀行信貸資金以及財政部發行的地方政府債券，使得地方政府信用資源的使用渠道及規模均比較有限，且這類融資受到國家財政政策和信貸政策的嚴格控制，屬于半計劃性的資金供給。地方政府通過融資獲得的資金供給未能與其擁有的信用資源相匹配，從而整體處于信用開發不足狀態。因此，地方政府豐富的信用資源與相對狹窄的融資渠道之間產生了不可調和的矛盾。

由此，在上述兩對矛盾的作用下，融資平臺作為我國地方政府融資渠道的重要補充得以出現并逐步發展，成為中國特殊國情下的必然產物。

融資平臺的發展階段

（一）20世紀90年代初期至2000年的起步階段

在這一階段，部分大城市開始組建融資平臺。融資平臺主要是作為地方政府融資功能的延伸，其對外融資功能基本局限于銀行信貸體系內。其中，也有個別融資平臺嘗試發行債券，如上海市城市建設投資開發總公司發行浦東建設債等。

（二）2001年至2008年的緩慢發展階段

在這一階段，各地開始普遍成立融資平臺。但是，融資平臺融資渠道仍主要局限在銀行信貸體系內，尤其是用以承接政策性貸款，城投債（包括企業債、短融、中票、非公開定向債務融資工具等）的增長趨勢相對比較緩慢。其中，一些主要城市的融資平臺開始經歷轉型和調整，形成了特定的發展模式，如重慶市建立了行業性平臺體系等。

（三）2009年至2012年的快速發展階段

在這一階段，全國各地融資平臺的設立已經非常普遍，同時為應對國際金融危機及隨之而來的經濟下行，我國實施積極的財政政策并出臺4萬億投資計劃，融資平臺開始迅速增加融資，銀行貸款、城投債的規模均大幅增長。

（四）2013年以來的調整發展階段

在這一階段，地方政府債務及融資平臺發展過程中產生的問題導致政策調整較為頻繁，融資平臺運作模式受到相應的限制。雖然融資平臺從銀行獲取貸款受到嚴格監管，但由于城投債、信托等其他融資方式的發展，融資平臺對外融資規模整體增長的趨勢未變。

融資平臺的歷史地位和作用

（一）融資平臺破解了制度制約，創造性地解決了中國城市建設發展中的資金瓶頸問題

融資平臺是由計劃經濟向市場經濟過渡過程中的重要載體，在市場和政府之間起到推動市場化發育的作用，在公用事業市場化改革、城市公共資源和土地資源的市場化中均扮演了重要角色。融資平臺的歷史性貢獻體現在兩個方面，一是打破了生產關系的制約，把原有制度約束下不便于市場化的部分通過創建新的規則實現了市場化；二是打破了生產力的發展瓶頸，通過自身的創新行為，推動新的市場化和專業化的形成，提高了勞動生產率水平。由融資平臺催生的一個新的經濟增長點在中國由此形成，從而推動了城市建設的發展，創造性地解決了城市化發展進程中的資金瓶頸問題。

（二）融資平臺舉債是地方政府信用擴張的主要途徑，進而對地方基建投資形成有力支撐

作為地方政府的融資人，融資平臺最主要的價值是彌補地方政府在信用開發過程中的缺口，幫助地方政府在現行法律框架下和行政結構內充分利用其信用資源，在信貸體系內實現信用資源的進一步挖掘，在資本市場上創造多種形式的信用交易，從而形成地方政府的信用擴張，進而在全社會資金供給體系中逐漸占有較大的、與地方政府自身功能相匹配的信用份額。由此，地方政府借助融資平臺的形式，能夠在最大程度上實現信用資源的有效開發，使得平臺融資已成為繼稅收、土地出讓金之外地方政府的又一主要資金來源。根據審計署的審計結果，截至2013年6月末，由融資平臺舉借的債務合計7萬億元，占全部地方政府債務的39%，加上國有獨資或控股企業后，合計占比57%，成為地方政府債務的主要組成部分。特別是融資平臺既能夠與銀行對接獲得貸款，又能夠通過發行債券進行直接融資，還能夠通過信托公司、保險公司、證券公司等金融機構融資，從而極大地擴充了地方政府的融資渠道，成為地方政府信用擴張的主要途徑，進而對地方基建投資形成了有力支持。

融資平臺的“雙重性特征”及由此而產生的新矛盾

（一）融資平臺的地方政府融資人基本特征

融資平臺作為地方政府融資人，通過銀行及資本市場獲取資金，進而將資金投向地方基建項目，滿足地方政府的資金需求。從這個角度來說，大多數融資平臺是一類特殊的企業，其作用并非面向城市公眾提供公用品，而是向地方政府提供用于項目建設及后續管理服務的資金，這類項目包括土地一級開發、拆遷安置房及保障房建設、城市交通基礎設施建設、公用事業類基礎設施建設和各類市政工程建設等。融資平臺是資金由金融機構或資本市場向地方投資項目流轉的重要中間環節，其設立依附于地方政府，在運作過程中實際形成了地方政府公共職能的延伸，創造了較高的社會公共效益；地方政府具有出資權、人事權、財務權、資金使用責任、項目所有權和管理權等，與融資平臺構成了復雜聯系，所投資項目的資金回收往往由地方財政支出來覆蓋，因此，融資平臺的債務償付一般同地方政府的財政支出形成連帶償還責任（見圖1）。

圖1 融資平臺與地方政府在資金流轉過程中的關系

資料來源：大公國際整理

（二）融資平臺的獨立企業法人基本特征

融資平臺是作為獨立的企業法人而設立的，在產權和組織結構方面與一般的國有企業沒有太大區別。在經營過程中，因其資產的復雜性，部分公益性業務本身即存在產生收入和形成利潤的條件，如土地開發出讓、水熱氣經營、交通設施收費等。同時，融資平臺自身也存在擴大規模經濟和范圍經濟的內在動力。在得到地方政府外部支持的條件下，部分融資平臺逐漸將業務擴展至房地產開發等競爭性領域，從而獲取相應的利潤。但從整體上看，融資平臺因其自主經營活動所形成的財富創造能力較小、穩定性較差，受地方政府政策和資金撥付周期影響較大，遠不足以形成對其債務的良好支撐。同時，由于融資平臺業務及債務的復雜性，并不意味著所有債務都能獲得政府連帶償還責任的有效支撐，從而導致債務的安全性下降。

（三）融資平臺“雙重性特征”產生的新矛盾

融資平臺作為地方政府融資人，促進了地方政府信用資源的利用，擴大了地方政府的融資渠道和融資規模，有力地支持了地方基礎設施建設投資。但當舊有矛盾解決之后，在“雙重性特征”的作用下，又產生了若干新的矛盾。

1.地方政府對平臺債務既有的連帶償還責任與平臺獲得地方政府信用支持缺乏可靠的法律依據之間的矛盾

融資平臺是為了繞開法律障礙擴大融資而設立的，是以獨立企業法人形式對地方政府職能的延伸。雖然融資平臺與地方政府具有天然的緊密聯系，但是目前地方政府對債務償還的保障是按照既定形成的正常模式運作，違約時從融資平臺逆向追溯地方政府的債務責任則缺乏可靠的法律支持，從而使得極端條件下融資平臺獲得地方政府信用支持仍存在不確定性。

2.平臺業務發展和債務風險外溢之間的矛盾

融資平臺既是地方政府的融資人，又是獨立的企業法人，具有雙重身份。政府人的身份決定了其業務職能具有很強的公益性，經營必須服從政府指令；而獨立法人的身份又要求其應當按照企業的規律發展，不斷擴大經營。由于融資平臺企業性質的復雜，其業務發展呈現出縱深化、多元化趨勢，部分融資平臺開始脫離單一區域的公益性業務，而逐漸擴展至其他區域，并涉足經營性甚至競爭性的業務。由于融資平臺企業性質和業務的復雜程度逐漸加深，融資平臺債務與地方政府債務形成了互有重合，卻不互相包含的兩個集合，地方政府債務中的很大一部分并非融資平臺舉借，而融資平臺的債務也并非全部對應于公益性項目（見圖2），由此造成了地方政府債務管理困境：本質上由于融資平臺承擔政府職能，因此任何一筆債務違約都會變相形成政府違約，這實際上等于擴大了地方政府的信用責任范圍。2010年以來，國家發展改革委、銀監會等部門要求對平臺債務逐包打開，事實上就是關注到了平臺債務復雜性造成的風險溢出，而試圖從債務分類的角度進行解決。但由于地方融資結構的限制，融資平臺對于地方政府的重要作用暫時無法被取代，仍需繼續融資，各類債務的交叉日益加深，融資平臺業務發展和債務擴張之間的矛盾也就無法消除。

圖2 平臺債務與政府債務的關系

資料來源：大公國際整理

3.債務剛性兌付與償債來源不穩定的矛盾

近年來，融資平臺債務增長很快，且原有債務將陸續到期，存在債務剛性兌付壓力。但是，從融資平臺內部來看，與經營性業務相關的財富創造能力不足以支撐平臺償債，債務保障仍主要依靠地方政府承擔連帶償還責任；而從地方政府角度來看，特定時期內能夠用以償債的資源難以獲得準確劃分和計量，而現階段作為直接償債來源的國有土地出讓金在一定周期內存在較大波動，這不利于融資平臺形成長期穩定的償債能力。因此，融資平臺產生了債務剛性兌付與償債來源不穩定的矛盾。

近期政策變動及融資平臺的未來發展轉型方向

融資平臺作為中國特殊歷史階段和體制背景下的產物，對過去十年中國城市建設的高速發展發揮了資金供給方面的基礎，對下一階段城鎮化發展規劃的全面實施也仍將起到重要支撐作用，其重要的經濟和社會價值均不容忽視。同時，平臺機制自身固有的多種復雜矛盾在其擴張發展過程中逐漸擴大，信用風險逐步暴露，進而成為影響地方政府債務安全的重要因素。近年來為緩解因平臺融資造成的地方政府債務風險，國家有關部門多次進行政策調整，尤其是在地方政府獨立發債的制度設計方面，近期已邁出了重要步伐。2014年5月，在財政部主導下，部分省市開始地方政府債券自發自還試點；8月，人大常委會表決通過新預算法，以法定的形式賦予地方政府發行債券的權力；10月，國務院出臺國發43號文對地方政府融資機制和債務管理提出了明確要求，財政部隨后擬定《地方政府性存量債務清理處置辦法（征求意見稿）》，對政府性存量債務的分類清理和融資平臺的轉型處置提出了細化方案，之后又公布了《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，對于政府性存量債務的清理甄別提出了指導實際操作的技術規范，并強調了大力推廣政府與社會資本合作（PPP）模式。

從政策趨勢來看，未來地方政府債務管理的改革方向已經較為明朗，地方政府性項目的債務融資將逐步分化為兩個較為清晰的層次：一是純公益性、缺乏盈利能力的項目主要依靠地方政府一般債券融資；二是公益性和盈利能力兼備的項目主要通過專項債券或PPP等模式支持；三是以盈利為主的項目則應逐步退出地方政府及融資平臺的債務融資范疇。政策方向的主要內涵是明確債務責任和償債來源，一方面要求控制融資平臺業務和債務擴張導致的對政府的風險溢出，以及由下而上的風險傳導；另一方面則要求規范債券等投資品種，提高投資的透明度，促進市場的健康發展。

在政策變動的大環境下，除部分融資平臺可能經清理而消失外，鑒于其已積累的大量資源和運作基礎，我們認為大多數融資平臺仍然具備繼續存在的條件和意義，但未來必然面臨轉型。轉型方向之一是成為市場化運作的國有企業，甚至進一步實現產權社會化。目前，一些運作較為成熟的融資平臺已經具備了這類轉型的基本條件。而大部分現有平臺可能會選擇另一類轉型方向，即成為專門項目的融資服務管理者，繼續充當政府與市場中間人的角色。政府與市場的邊界需要厘清，但并不意味著兩者應該切斷聯系，相反隨著經濟的升級發展，兩者之間需要更為成熟健康的緊密關系，這其中中間人的角色不可或缺。根據市政債發行較為成熟的西方國家的經驗，政府專項債券或項目收益債券的發行人包括政府所屬部門，也包括各類專門機構、公司或組織。這一類融資項目性質較為復雜，涉及資金體量較為龐大，若全部由地方政府承擔并不現實，也不符合債務管理改革中厘清風險的初衷。與此同時，現有融資平臺已經具備了較為完善的組織架構和運營能力，未來轉型成這類專門機構的條件比較成熟。轉型后的新機構與以往的融資平臺將有明顯區別，主要體現在債務責任的劃分和償債來源將更加清晰，業務邊界也應受到嚴格限制。

現有的地方政府債務管理改革，可以說是在對以往經驗總結基礎上的較好選擇，但改革過程需要各類參與者的共同努力。無論從融資平臺發揮的歷史作用還是從其現有運作條件來看，都不適宜進行一刀切的簡單處置，而應考慮更適合發揮其作用的制度設計。同時，債務管理改革需要一定過渡期，在這一過程中存量債務安全的保證應是首先考慮的要素，而地方政府實際資金需求的規模和供給的靈活性也需要進行更為細致的評估。根據其他國家的經驗，未來地方政府債券規模可能會占到GDP的15%以上。這一龐大資金體系將主要由地方政府的信用支撐，而圍繞其周邊的各類專門機構也非常重要。在可以預見的一段時期內，現有融資平臺及其轉型后的繼承者，仍將在地方政府基建項目、融資和債務管理等領域發揮非常重要的作用。

冰凍三尺非一日之寒，政策變動早已醞釀多年。融資平臺的發展必須適應這一趨勢，其生存模式必然發生改變。研究如何推進轉型，最終找到較為合適的定位，是融資平臺及制度設計者下一階段的重要工作。因此，對融資平臺及其后繼者的信用風險進行研究，也仍將是信用評級機構的重要課題之一。

參考文獻：

[1]關建中：《改革國際評級體系 推動世界經濟復蘇》，北京，人民日報出版社，2012。

篇4

關鍵詞:地方政府投融資平臺 籌資風險 防范措施

所謂地方政府投融資平臺，是指各級地方政府成立的以投融資為主要經營目的的公司，包括不同類型的城市建設投資、城建開發、城建資產公司。是政府給予劃撥土地、股權、規費等資產，包裝出一個從資產和現金流上可以達到融資標準的公司，以實現融資目的，把資金運用于市政建設、公共事業等項目。

最近幾年由于地方政府融資平臺出現了爆炸式增長。這些融資平臺公司通過多種渠道籌措資金，往往形成形成多頭舉債，伴隨著還款壓力的日益增大，正在形成巨大的籌資風險。

籌資風險的形成既有舉債本身因素的作用，也有舉債之外因素的作用。舉債本身因素包括負債規模、負債的資金成本率和負債的期限結構等；舉債之外的因素主要有經營風險、預期的現金流入量和資產的流動性及金融市場環境等。我們把前一類因素稱作籌資風險的內因，而把后一類因素稱作籌資風險的外因。

一、籌資風險的內因分析

(一)負債的規模

負債規模是指企業負債總額在資金總額中所占比重的高低。企業負債規模大，利息費用支出增加，由于收益降低而導致喪失償付能力或破產的可能性也增大。同時，負債比重越高，企業的財務杠桿系數=[稅息前利潤/（稅息前利潤-利息）]越大，股東收益變化的幅度也隨之增加。所以負債規模越大，財務風險也越大。許多地方政府融資平臺公司由于自有資金不足，經常要靠舉債籌集其所需的資金，如果生產經營活動能正常進行，能夠及時歸還其債務本息，就不致造成財務風險，而且還能從舉債經營中獲得盈利。但大多平臺公司從事城市基礎設施建設和公共事業等非經營性項目或準經營性項目，還款來源主要靠土地出讓收益和政府補貼，地方財政及土地出讓收入的下降必將影響到政府融資平臺貸款的償還。目前許多地方政府融資平臺負債規模已經超過了地方財政的收入總額，大多數地方的融資規模已經脫離了財政的實際承受能力。由于缺乏按時償還債務的準備和能力，一些地方政府融資平臺公司已陷入“舉債——再舉債——債上加債”的惡性循環之中，以致危及企業的生存，影響政府的信譽。

(二)負債的資金成本率

在同樣負債規模的條件下，負債的利息率越高，企業所負擔的利息費用支出就越多，企業破產危險的可能性也隨之增大。一些地方政府融資平臺公司由于債務規模龐大，產生巨大的資金缺口，對于籌集資金往往不計成本。這種現象受多種因素的影響：受中央財政緊縮政策的影響，通過正常渠道已很難籌集到資金；通過BT、BOT等形式引入社會資本的效果不理想；公司法人治理結構不完善，一些公司高管認為銀行的資金可以一直使用，只要能還息就行，根本不考慮還本，而且存在將貸款推給下一界高管償還的現象；受政府慣性思維的影響，由于大多地方政府融資平臺公司高管是由政府委派，他們往往認為銀行的資金就是國家的資金，地方政府拿來投資是拿國家的錢辦國家的事，地方政府還不起貸款會由中央財政來解決。

(三)負債的期限結構

負債的期限結構是指企業所使用的長短期借款的相對比重。如果負債的期限結構安排不合理，例如應籌集長期資金卻采用了短期借款，或者相反，都會增加籌資風險。原因在于：第一，如果企業使用長期借款來籌資，它的利息費用在相當長的時期中將固定不變，但如果用短期借款來籌資，則利息費用可能會有大幅度的波動；第二，如果企業大量舉借短期借款，并將短期借款用于長期資產，則當短期借款到期時，可能會出現難以籌措到足夠的現金來償短期借款的風險，此時，若債權人由于企業財務狀況差而不愿意將短期借款展期，則這些企業有可能被迫宣告破產；第三，長期借款的融資速度慢，取得成本通常較高，而且還會有一些限制性條款。

由于受城投債的影響，目前大多地方政府融資平臺公司很難通過發行信用債券籌集長期資金，而不得不饑不擇食地選擇一些短期借款來度日。考慮到地方政府土地出讓金的飛速增加和利用滾動貸款支付利息，短期內地方政府應該不會出現流動性困難。但如果我們深層次地思考，就會發現短期內的流動性相對充裕是以犧牲長期內流動性為代價的。加之房地產市場正經歷的史上最嚴厲調控導致土地交易市場的日漸冷清，需求減少和供給增加的同時發生必然會導致土地出讓金大幅下降，土地出讓金大幅下降進而會導致依賴“土地財政”的地方政府財政困難，屆時地方政府融資平臺還款高峰期也將到來。因而未來2～3年最有可能成為地方政府債務危機爆發的時間段，盡管有第二還款來源作擔保，這些貸款仍臨著巨大風險。

二、籌資風險的外因分析

(一)經營風險

經營風險是企業生產經營活動本身所固有的風險，其直接表現為企業稅息前利潤的不確定性。經營風險不同于籌資風險，但又影響籌資風險。當企業資金完全來源于權益資本時，經營風險即為企業的總風險，完全由股東均攤。當企業采用股本與負債融資時，由于財務杠桿對股東收益的擴張性作用，股東收益的波動性會更大，所承擔的風險將大于經營風險，其差額即為籌資風險。如果企業經營不善，營業利潤不足以支付利息費用，則不僅股東收益化為泡影，而且要用股本支付利息，嚴重時企業喪失償債能力，被迫宣告破產。一個健康的企業其償債資金一般來源于其盈利，而非負債資金，這樣企業才有能力抗擊各種風險，有實力迅速補償風險造成的各種損失，因此，企業經營風險影響著企業的籌資風險。

(二)預期現金流入量和資產的流動性

負債的本息一般要求以現金（貨幣資金）償還，因此，即使企業的盈利狀況良好，但其能否按合同、契約的規定按期償還本息，還要看企業預期的現金流入量是否足額及時和資產的整體流動性如何，現金流入量反映的是現實的償債能力，資產的流動性反映的是潛在償債能力。如果企業投資決策失誤，或信用政策過寬，不能足額或及時地實現預期的現金流入量，以支付到期的借款本息，就會面臨財務危機。企業資產的整體流動性不同，即各類資產在資產總額中所占比重不同，對企業的財務風險關系甚大，當企業資產的總體流動性較強，變現能力強的資產較多時，其財務風險就較小；反之，當企業資產的整體流動性較弱，變現能力弱的資產較多時，其財務風險就較大。很多企業破產不是沒有資產，而是因為其資產不能在較短時間內變現，結果不能按時償還債務，只好宣告破產。針對地方政府融資平臺公司融資困難的問題，地方國資委常常將道路、橋梁、水庫等非生產性資產注入公司，這種方式雖然增強了企業的實力，擴大了企業固定資產比重，但并沒有提高企業的實際生產能力和償債能力，反而降低了企業的資金利用率，相對減少其盈利，進而增加其財務風險。

(三)金融市場環境

金融市場是資金融通的場所。企業負債經營要受金融市場的影響，如負債利息率的高低就取決于取得借款時金融市場的資金供求情況，而且金融市場的波動，如利率、匯率的變動，都會導致企業的籌資風險。當企業主要采取短期貸款方式融資時，如遇到金融緊縮，銀根抽緊，短期借款利率大幅度上升，就會引起利息費用劇增，利潤下降，更有甚者，一些企業由于無法支付高漲的利息費用而破產清算。

三、充實地方政府融資平臺實力

在全面準確清理和掌握國有資產狀況的基礎上，對其進行科學分類、整合，在確保風險最低的情況下，將經營性國有資產注入融資平臺，充實信用資本，提高其償債能力。 平臺公司也要通過自身的努力提升企業的盈利能力，打造自己的終端物業產品，降低財務風險。

四、合理定位地方政府投融資平臺職能及投融資領域

規范地方政府平臺的投融資行為，要合理定位。明確地方政府投融資平臺的投融資領域，比如說基礎設施的建設領域。凡是企業能做的事情，盡量讓企業做。只有企業做不了、做不好的事情才應該由地方政府投融資平臺來做。同時，加強對平臺融資使用的監管，較少甚至避免項目貸款挪用。

五、建立長效的償債機制

建立政府性融資管理和償債機制，按一定比例在財政預算中安排政府性償債資金，確定土地出讓收益、經營性項目收益、處置國有資產收益、政府性基金、非稅收入節余等收入的償債資金比例，加大償還政府性債務的力度，維護政府信用。

六、打造政銀企互動平臺

協助銀行推進審慎的對地方政府融資的風險管理舉措。建立和完善協調制度，搭建政銀企信息交流平臺，暢通交流渠道，促進銀行、擔保公司、企業三方信息溝通和合作，促進企業有效融資需求和銀行機構信貸投放的有效風險控制。

七、建立健全地方政府的債務管理體制

建立健全地方政府的債務管理體制，明確地方政府對平臺的責任，加強地方政府對平臺的債務集中管理。建立由地方財政部門統一掌管政府債務。建立地方債務償債基金，地方政府應該建立與地方平臺債務規范相適應的償債基金，并制訂地方平臺債務償還管理辦法，規定相應的償債程序。

八、加強企業法人治理

建立適應市場經濟規律的投融資平臺公司，明確平臺應當披露的信息范圍，包括地方平臺資本金狀況，負債規模、承擔建設項目的基本情況，項目貸款情況，項目擔保情況以及貸款資金使用情況等。增強投融資平臺公司的市場競爭力、經濟再生能力和抗風險能力，確保資金安全、增值。

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關鍵詞：地方政府；融資模式；投資方式

文章編號：1003-4625(2011)03-0096-04

中圖分類號：F830.9

文獻標識碼：A

一、國外地方政府融資方式的比較

從國內外地方政府融資的渠道和方式來看，主要有財政撥款、債務性融資、資產(資源)融資和權益性融資等幾大類融資方式(羅松山，2010)。王鐵軍(2006)將地方政府融資模式歸納為22種模式。目前情況看，國內外對銀行借款、市政債券、項目融資三種融資模式的研究最為關注。

由于各國的金融體系不同，資本市場和信貸市場的發展側重點與發育程度存在差異，各國基本都選擇本國最流行的舉債方式。在歐洲，銀行借款是地方政府舉債的主要資金來源，而美國、日本等則形成了以市政債券為主導的地方政府信貸市場(楊萍，2004；魏加寧，2010)。魏加寧(2010)指出，在銀行借款占比較大的國家中，有的國家存在著專門的銀行來負責為地方政府提供資金，而有些國家通常會有1-2家銀行占據地方政府信貸舉債市場的主導地位。趙慧和予齋文(2010)分析了銀行借款方式的優缺點，認為銀行借款程序相對簡單，地方政府僅需要提供必要信息，但該方式成本較高，銀行對地方政府的監督有限，所以管理上會存在漏洞。毛騰飛(2006)指出，專業開發銀行就是籌集基礎設施項目資金的一個重要渠道，歐洲各國的城市基礎設施開發銀行的資金來自合同性儲蓄機構，而在日本，開發銀行的資金來源則是郵政儲蓄和部分養老金基金等。

市政債券融資方式目前是國內外研究的熱點，大量文獻集中討論各國市政債券的優勢、發行機制和運作方式。James Leigland(1997)指出利用市政債券為城市基礎設施建設融資的優勢日益明顯。Kenneth N.Daniels和Jayaraman Vijayakumar(2002)指出世界上越來越多的國家和地方政府已經認識到市政債券是一種極吸引人的機制，能夠滿足他們的融資需求。Frank J.Fabozzi(2006)詳細介紹了市政債券的投資者、類型和特點、信用風險、收益及其稅收等。國內近些年對市政債券的研究頗為關注。在發展市政債券的重要性方面，潘英麗(1997)著重從我國資本市場的欠缺角度論述在我國建立市政債券市場的必要性和可行性。楊軼(2002)指出市場債券融資作為國際上基礎設施融資的重要途徑之一，能為有巨大資金需求的城市基礎設施建設開辟新的融資渠道。左偉和趙保國(2003)、董奮義和苗鋒(2003)等都論述了地方政府債券融資的必要性，并從法律、償債機制及風險管理等方面提出了政策建議。國外(尤其是美國和日本)市政債券的運行機制和運作方式一直是國內學者研究的重點。中國銀行間市場交易商協會課題組(2010)、王朝陽(2010)、徐瑞娥(2009)、宋立(2004)等的研究對美國和日本市政債券的分類、發行主體、擔保關系、資金用途、監管等都作了比較詳細的介紹。值得注意的是，一些發展中國家的市政債券發展的成功經驗對我國也有較強的借鑒意義。如張陸偉(2007)、錢怡君和計國忠(2004)介紹了波蘭市政債券的發行方式、承銷方式、發行成本等機制。

項目融資方式是私營機構(民營經濟)參與公共基礎設施項目建設、向社會提供公共服務，并以項目資源的未來收益或資產轉讓價值收回私營機構的投資成本與合理利潤，從而達到政府為地方公共基礎設施項目建設融資的目的。項目融資方式包括BOT、BOOT、TOT、PPP、PFI、ABS等模式。國外對項目融資模式和風險管理的研究非常豐碩。如Peter和Nevitt(1997)、Tam(1999)、Ho(2001)、Nisangul(2002)將項目的實施風險粗略劃分為：技術風險、金融風險和政治風險。Yeo和Tiong(2000)從投資者能否控制的角度，將項目風險大致分成可控制風險和不可控制風險。Nisansgul(2002)研究了較長特許權期間內BOT項目中存在的尋租行為和腐敗現象帶來的一系列風險。國內對BOT模式的理論研究比較成熟。如張水波(2000)等通過國內外BOT項目的案例分析，對在BOT中常見的擔保進行詳細的討論。馬力、常相全(2001)建立了BOT項目風險評價模型。羅順梅(2002)分析了我國政府在BOT項目融資中的風險分擔問題。在PPP模式方面的研究，如李秀輝和張世英(2002)介紹了PPP融資方式，并討論了PPP模式在城市公共基礎設施建設中的應用模型。陳柳欽(2005)對PPP模式的內涵、目標、運作思路和必要條件進行了闡述，并探討了在我國城市軌道交通中的適用性問題。黃佳(2007)、鐘璐(2007)、惠靜薇和安琦(2004)等介紹了ABS在基礎設施領域的應用及風險評價等。

除了以上介紹的融資方式外，股權融資、土地融資、資產證券化、跨國借貸等等都是地方政府融資的多無化渠道。

以上文獻對國內外的地方融資渠道和方式進行了研究，就不同融資方式的特點和實施方式作了比較詳盡的分析。地方政府融資方式非常繁多，從目前國內研究來看，還缺乏對其適應的經濟條件和背景情境的分析和總結，對新興工業化國家和發展中國家地方政府融資方式的研究也較缺乏。相對于發達國家，新興工業化國家和發展中國家與我國的國情更為接近。他們在地方政府融資方式方面的經驗和教訓也同樣值得借鑒。所以需要從更系統更完備的角度進行綜合集成研究，才能為適合我國特有國情(包括經濟階段、市場條件等)的地方政府融資方式選擇和具體操作思路提供參考。

二、地方政府投資領域的發展及創新

從國際上看，政府投資一般限定在公益性事業和基礎性產業，基本不進入競爭性產業，而且隨著經濟發展和產業結構的變化而不斷調整其投資領域。楊中賢(1999)對比英國、法國、美國在經濟起飛前、經濟發展的第一到第四階段的政府投資重點后得出結論：政府的投資結構首先從比較簡單(技術要求和附加值都比較低)的產業部門開始，并以此向著技術要求高及復雜化和附加值高的產業轉移，而且其規模和比重都在不斷地增加。雖然各國經濟起飛的時間不同，但是在產業結構的演進趨勢上存在著一致性。孫茂穎和胡蓉(2007)提出，在經濟發展的不同階段，政府的主要任務不同，政府投資調控作用的廣度和深度就會不同。經濟發展早期，政府的投資應主要用于對經濟發展有重要影響的各種基礎設施和

能夠帶動經濟增長的支柱產業群。在經濟發展中期，政府對基礎設施、支柱產業等經濟領域的投資比重下降，而且還會逐漸退出民間投資能夠解決的支柱產業群的投資領域。到了經濟成熟時期，政府投資的主要目的從促進經濟增長轉變為促進社會安定和實現社會公平，所以政府投資在此階段側重于社會公共領域。

以上研究顯示了政府投資和私人投資的協同問題。長期以來，政府都被看做是基礎設施等公共產品的唯一投資主體。以薩繆爾森為代表的福利經濟學家們認為，由于公共產品消費上的非排他性和非競爭性特征，通過市場方式提供公共用品實現排他是不可能的或者成本是高昂的，因此公關產品只能由政府提供。但隨著經濟和技術的發展，政府作為基礎設施等公共產品唯一的投資主體的理論支撐開始弱化。自20世紀60、70年代以來，一批主張經濟自由的經濟學家(如戈爾丁、科斯等人)紛紛從理論或經驗方面論證了公共產品私人供給的可能性。世界銀行的分析報告(1994，1998)也指出，發展中國家的基礎設施投融資體制應“向以市場為基礎的體制轉變”。E.S.Saves(2002)指出，私人資本介入基礎設施生產的方式主要有四種：合同承包、特許經營、補助和憑單。魏加寧等(2010)的報告指出，日本地方政府平臺分為地方政府100％出自的“國有獨資平臺”和地方政府與民間資本共同出資的“國有參股平臺”。由于民間資本的介入，兩類地方政府平臺的業務就有明顯的區分。

國內學者在對西方理論學習的基礎上，也探討了基礎設施投資主體的市場化問題。王辰(1998)指出應在公共物品理論的基礎上，從盈利與非盈利角度來界定基礎產業的投資主體。競爭性、盈利性的由民間投資主體提供，財政融資、政策性金融應注意面向非盈利性基礎產業，同時應利用資本市場為基礎產業融資。朱會沖、張燎(2003)指出應通過制度改革來調動社會資源投入到公共基礎設施項目。崔國清(2009)和毛騰飛(2006)也認同將基礎設施劃分為非經營項目和經驗項目然后采取不同的投資管理方法。

需要注意的是，雖然公共事業民營化是不可逆轉的趨勢，但其局限性也是顯而易見的。Millward和Parker(1983)的研究認為：沒有系統的證據證明公共企業私營后狀況一定能夠得到改善，在外部環境不成熟的情況下，公營企業民營化后狀況不僅不能夠得到有效的改善，甚至可能出現惡化。因為對于公共服務的承包商來說，他所關注的是標的、是利潤，而不是“對公共商品的廣泛的道德關注”(STILL-MAN，1987)。實踐也證明，民營化在改善和提高公關部門效率的同時，也自身了大量的腐敗現象，使得民營化成為一種兩難的選擇(胡鞍鋼，2001)。民營化已經成為推進公共事業改革的重要路徑。西方學者也提出了民營化成功的關鍵因素，就是政府的強有力作用。只有一個好政府才能確保在政府規模和智能適度的前提下，由充足的能量提供法律、經濟和集體物品生產的制度基礎，以便使私營部門充分發揮潛力(MOE.R C，1987)。因此對于發展中國家而言，基礎設施民營化的前提條件、潛在風險、實施難點都要慎重考慮。

國內對發達國家地方政府的具體投資領域研究也積累了不少成果。王琳(2008)的研究顯示，美國聯邦政府與州和地方政府間是縱向的關系。聯邦政府投資僅占國內政府投資的小部分，而州和地方政府才是美國政府投資的主角，是公共基礎設施投資的主要承擔者，為高速公路、醫院等基礎設施和公共事業建設提供了大量的投資。王克冰(2009)指出，德國聯邦、州、鎮三級政府區別投資性質劃分各自投資范圍：聯邦政府主要負責一般的國道、高速公路和郵電等大型項目投資；州政府負責各州的教育、醫療等公共事業投資；市鎮級政府主要負責社會福利等方面的投資。中國銀行間市場交易商協會課題組(2010)分析了美國、日本、德國等國的市政債券的投資領域。

總體來看，國內外的研究均認為對于可經營的基礎設施，可以通過公私合作的方式來實現供給，但對于純公共產品和準公共產品性質的基礎設施，仍然應由政府供應為主。2010年5月，國務院頒布《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，強調鼓勵民資進入基礎設施和公用事業，這為地方政府投資領域的改革有了新的發展契機。但從國內目前研究看，我國地方政府投資領域調整的動力機制――經濟發展階段和產業結構變化、基礎設施項目民營化的理論基礎、潛在風險等等研究均不充分。還需要在研究國外地方政府投融資領域方面進一步挖掘，并應結合國外成功和失敗案例對基礎設施融資領域民營化的科學性、難點、風險等進一步總結。

三、地方政府負債管理模式的國際經驗

地方政府債務管理是一國財政分級管理的重要內容。受各國政治體制、財政體制、資本市場與金融機構的完善程度、社會歷史變遷等因素的影響，各國的地方政府債務管理也千差萬別。

國外大量的文獻討論地方政府負債的監管。如Christopher(1990)認為地方政府或有負債應當納入地方債務風險管理體系。Hana(1998，1999)從政府財政風險角度，對控制政府債務風險進行了研究，提出了控制財政風險的對策。Chris Clifton等(2006)通過研究對項目融資模式(PPP和PFI)的風險管理研究，認為提高公共服務項目未來收益是化解項目融資模式風險的有效辦法。Elizabeth Currie(2002)，Julie Froud(2003)提出地方政府應當在化解融資風險方面發揮更大的作用。另外還有大量的文獻專門針對市政債券、銀行借款等具體融資模式分析其成功實施的風險管理。

國內的研究，包括魏加寧(2010)總結出國外地方政府的4大債務監管模式：依靠金融市場紀律、依靠規則邊或多邊合作控制、依靠規則間接控制和上級政府的行政控制。而為了維持財政的健全性，確保償還數額，中央或聯邦政府在地方債風險管理方面也采取了一些新的措施，包括程序限制、規模控制、債券信用評級、風險預警、償債準備金制度、債務保險、信息公開。財政部預算司(2008)年綜述了國外地方政府債券管理的情況。包括舉債權限與舉債方式、債務管理模式、管理機構、硬預算約束、債務風險控制、透明度要求、糾錯及風險化解機制和懲罰措施等作了綜述。趙慧和予齋文(2010)總結出國外地方政府債務監管模式：1，中央負有監管職責。無論是聯邦制國家還是單一制國家，中央政府都不同程度地承擔了監管地方政府債務的職責。2，嚴格實習規模控制與風險預警。規模控制通常有需求控制與供給控制兩種方式。風險預警是對債務規模超過一定指標值的預先警示。如英國政府規定全國債務余額應低于GDP的40％，地方政府債務余額占GDP比重控制在4％以內。3，積極化解債務風險。如德國采取加強縱向約束和橫向制衡，防范地方債務風險。

還有些研究針對特定國家來研究。如徐瑞娥(2009)分析了美國、澳大利亞、日本、歐盟成員國的地方政府債務管理方法。魏加寧(2010)報告中指出日本為控制地方政府平臺的風險以及防范其背后的財政風險，采用了一整套財政健全化指標，包括早期健全化標準、財政重建標準和經營健全化標準。報告針對日本商業銀行對國有參股平臺貸款中存在的問題建議中國商業銀行在對地方政府融資平臺貸款時，更多關注項目本身的經濟效益，而不是看有無變相擔保。

以上文獻為我國地方政府負債管理提供了寶貴的經驗和方向。需要注意的是，國外地方政府債務多是以債券為主，因此其監管模式也集中在對政府債券的研究。由于我國《預算法》和《擔保法》的限制，地方融資平臺的資金渠道主要靠銀行貸款，因此地方政府債務的監管要從財政風險和金融風險考慮。金融風險又包括信貸總量風險、銀行風險、債券風險。而且我國地方政府融資平臺比較復雜，不同區域、不同級別、不同類型的融資平臺的管理水平不盡相同。因此需要從國外地方政府負債管理模式中挖掘適合我國地方政府融資平臺的管理經驗。

四、小結

目前國內文獻對地方政府融資模式(包括融資方式、投資領域和管理模式)進行了研究，但因為我國國情比較特殊，還需要針對我國發展情況挖掘國外地方政府融資模式的成功經驗。目前的研究在以下幾方面存在不足：

(一)對國外地方政府融資理論欠缺全面的分析

國內的研究多從公共品角度分析地方政府融資的必要性。但實際上，地方政府融資的理論分析框架比較廣，包括中央政府、地方政府、社會、公民，所以要更全面地進行理論解釋。

(二)對新興工業化國家和發展中國家地方政府融資模式的分析較少

相對于發達國家，新興工業化國家和發展中國家的與我國的國情更為接近。他們在地方政府融資模式方面的經驗和教訓也同樣值得借鑒。

(三)對國外地方政府融資方式還欠缺系統的比較

國內研究主要關注市政債券，對銀行借款和其他方式介紹不足，并且對各種融資方式的適用條件、風險監管等欠缺總結。

(四)對國外地方政府投資領域的發展和創新研究不足

國內文獻多停留在介紹層面，對國外地方政府投資領域的發展和創新的動力機制――經濟發展和產業結構調整研究不足。對基礎設施民營化的理論基礎、成功案例、風險等均缺乏分析。

(五)對國外地方政府負債風險的研究不足

國內文獻大多停留在國外地方政府負債監管的介紹層面，尤其集中在政府債券。針對中國國情而需要的關于地方政府負債風險的形成機理、地方政府債務風險管理的理論基礎以及不同區域、不同級別、不同類型的地方政府債務的風險監管研究不足，對財政風險和金融風險的考量不足。

(六)對國外地方政府的融資制度研究欠缺

篇7

關鍵詞：融資平臺 風險控制 思考

一、省級融資平臺的工作內容

（一）省級融資平臺可以為城市的基礎設施建設籌集資金

在市場經濟的大背景下，城市基礎設施建設的資金呈現出多元化、多層次的趨勢。政府基礎設施建設的融資途徑一般都是內部來源收入和政府間轉移支付還有借款和公共與私人合作的項目的融資方式組成。省級融資平臺將內部來源收入和政府間轉移支出組成了新的財政融資來保障地方的基礎設施建設。

我國地方政府的基礎設施建設的財政融資途徑主要有三種，一是預算內投資，二是特種稅融資，是中央政府的專項資金轉移支付。但是受到政府財力的制約，在進行城市化建設過程中，財政融資無法使用的大規模的城市基礎設施建設的要求。因此用省級融資平臺將內部來源收入和政府間轉移支出相結合的新型融資方式對城市的基礎設施建設籌集資金，保障財政資金用于基礎設施間的絕對額迅速增長。

（二）省級融資平臺主導了我國的基礎設施建設融資方式

隨著我國的各地方政府開始償還利用借款籌集基礎設施建設資金的行為，使我國主線形成了借助政府融資平臺發行的城投債和信貸融資為主的城市基礎設施建設融資體制。城市建設投資公司債券簡稱城投債，這也是升級融資平臺籌集城市基礎建設資金最重要的方式。省級融資平臺通過城投債的方式將涉及的行業從城市建設、交通、再延伸到新能源，規模從小到大，通過城市建設投資公司來籌集資金，用于城市的基礎設施建設。由于省級融資平臺發放的城投債期限長，成本低，資金的去留不受監控，所以各地紛紛通過舉債來籌集資金，極大地緩解了當地的基礎設施建設投入不足的問題。

（三）省級融資平臺積極創新，嘗試公私合作的融資方式

省級融資平臺為了籌集城市基礎設施建設的資金，在項目中引進了公私合作的項目融資方式。將政府、盈利性企業和非營利性企業給予某個項目而形成的相互合作的項目投資融資方式。這種方式并不是我國首創的，這種方式還廣泛的運用于通信、交通和能源等方面。但是不可否認的是，這種方式可以使各級政府借用私人成本來提升公共服務水平。省級融資平臺通過使用公私合作的融資方式，可以大大緩解城市基礎設施建設的財政危機。籌集大量的資金用于城市的基礎設施建設，極大的提高了城市化的進程。

（四）省級融資平臺可以刺激當地的經濟增長

省級融資平臺一般可以較好的配置當地資源，促進當地的經濟增長。政府利用省級融資平臺的公信力，市政府資源可以循環利用。此外，在銀行加大了對貸款的監管力度的現在，省級融資平臺由于有政府背景，可以相對較容易的獲得銀行貸款。地方投資平臺可以使用這筆資金進行城市基礎設施建設，擴大內需，有效地扭轉經濟下滑的趨勢，保障當地經濟發展保持較高的水平，刺激當地的經濟增長。

二、省級融資平臺的主要風險

（一）省級平臺的融資風險

我國的四萬億經濟刺激計劃是為了應對國際金融危機、刺激國內的經濟發展而出臺的。這筆資金中除去中央財政和地方政府配套資金之外，有兩萬億的資金是由地方政府投融資平臺從銀行貸款獲得的。這種情況下省級融資平臺的債務會大量增加。隨著省級融資平臺的債務越來越多，融資平臺的貸款余額已經超過了財力所能承受債務償還的能力。外債的增加和盈利收入的減少到導致省級融資平臺的融資風險加大。此外，銀行從貸款規模和總量方面都對省級融資平臺進行嚴格控制。這種政策環境下，省級融資平臺的貸款融資遭受到了巨大的壓力，巨大的壓力也導致省級融資平臺的負債率過高，管理容易出現不規范的現象。自身的管理不善加上各商業銀行對貸款加大了管制，致使省級融資平臺不能滿足貸款的要求，增大了融資平臺的融資壓力，省級融資平臺在融資方面將遭受巨大的風險。

（二）省級融資平臺的經營風險

省政府對省級融資平臺的投資項目性質可以分為經營性項目和非經營性項目。其中非經營性的項目本身不能產生經濟效益，這些項目需要政府資金的直接投資，同時這些項目本身的回報率低、期限長，難以收回利潤，但是非經營性項目又是省級融資平臺工作所必不可少的項目，所以需要政府部門使用財政資金來保證并償還投資。但是隨著我國實現分稅制改革，再加上央行對融資平臺實行緊縮性貨幣政策，導致地方財政收入的開銷以及政府事務所需的費用將大大增加，地方財務的情況也會更加艱難，這種情況下對非經營性項目的資金投入就會大大減少。而此種情況下如果政府的財政也陷入困境的話，會導致融資平臺的債務量大大增加，嚴重的會加大省級融資平臺的經營風險，導致省級融資平臺失去生存空間，最終破產。

（三）地方經濟停滯導致省級融資平臺出現風險

省級融資平臺的風險除了上述兩個內部風險外，還存在著外部風險，尤其是地方經濟的發展對省級融資平臺的建設有極大的影響。隨著我國對財稅制度進行改革，地方經濟的基礎建設有著極大的提升，政府也采取了新的經濟運作模式來加強和省級融資平臺的聯系。具體使用“獲取貸款――投資建設――出讓土地――償還債務”的操作模式對省級融資平臺進行操作和管理。政府通過省級融資平臺從銀行等信貸機構中獲取貸款資金，然后將這筆資金投入到基層設施建設中，在改善了城市的基礎設施的同時還創造了較高的經濟環境。這種情況促使政府和融資平臺的聯系更加緊密。政府的財政收入增加，土地價格會隨著城市的發展而增加，從而加速當地經濟發展水平。這樣政府就可以用土地的資金以及其他的財政收入來償還銀行信貸機構的貸款。這種結構非常緊密，環環相扣的模式雖然可以保障資金的循環使用，但是一旦某個環節出現錯誤就會導致這個模式崩潰。隨著商業銀行加大對信貸方面的監管力度，使資金的信貸更加嚴格，在源頭上限制了這一模式的發展和使用。缺少足夠的資金支持經濟建設，使城市的發展后繼無力，容易使這一經濟運作模式崩潰，地方經濟的發展面臨著停滯風險，升級融資平臺的負債過大，也面臨破產的風險。

（四）國家財政體系風險

一般情況下的省級融資平臺的投資項目都是依靠地方的財政收入為擔保的銀行信貸資金。地方財政在省級融資平臺的資金獲取方面起著重要的作用。但是如果地方財政的主要來源土地出讓金減少，就會使地方收入減少，嚴重的情況會導致地方財政收入停滯，省級融資平臺又是依靠地方財政收入的土地出讓金來償還大量的信貸外債，但是由于當前全國普遍的房地產泡沫危機，所以省級融資平臺存在著極大的債務危機。但是如果由國家來制定一系列防止房價下滑的措施，會有效地保障土地的價格，可以獲得土地出讓金，償還省級融資平臺大量的外債。此外，如果省級融資平臺出現債務危機，一般情況下會讓省級融資平臺的債務償還任務分攤到其他償還來源上，這種情況最終加大了地方財政資金壓力，使財政風險不斷加大，如果地方政府的資金周轉不開，會影響到國家的財政體系正常運轉，引起國家財政體系風險，導致國家財政體系無法繼續為省級融資平臺保駕護航，加大省級融資平臺的經營風險。

三、控制省級融資平臺風險的措施

（一）規范省級融資平臺的建設和管理

省級融資平臺的風險不斷的產生和加劇在很大程度上是由省級融資平臺的建設與管理不規范造成的。對省級融資平臺的建設和管理不規范，會導致省級融資平臺的日常工作沒有一個科學的標準，出現問題無法及時發現并解決，使省級融資平臺的日常工作產生極大風險。所以需要對省級融資平臺加強建設和管理方面的規范。首先，建立完善的法人治理結構，從而提高省級融資平臺市場化運作的效益。然后，要對省級融資平臺的建設規模加強管理和規范，對省級融資平臺的融資過程要加強透明化管理。最后，要建立完善的融資平臺債務償還保障機制，解決省級融資平臺工作中最大的問題――債務償還問題。

（二）拓寬融資渠道，分散融資風險

省級融資平臺的融資渠道主要是商業銀行貸款。但是由于近年來銀行逐漸加大了對貸款方面的監管力度，使省級融資平臺通過銀行貸款獲得的資金大大減少。為了滿足省級融資平臺日常工作的需要，保障城市基礎設施建設順利實施，也為了降低融資平臺的債務風險，必須拓寬融資渠道，增加其資金來源。省級融資平臺可以通過發行企業債和中期票據等融資工具進行融資。在嚴格確認城司條件的基礎上，放寬政府對省級融資平臺發放債券的具體要求，提高非銀行金融機構對省級融資平臺的參與程度，通過多種方式增加省級融資平臺的融資渠道，增加其資金來源，分散融資風險。

（三）提高自身收益，防范經營風險

就目前看來省級融資平臺的投資大多都處于虧損狀態，即使有盈利的項目也是收入甚微。這種情況導致企業的自身負債率較高，償還外債還要依靠當地的土地出讓金收入。如果土地出讓金的價格下降，將使省級融資平臺的外債償還能力下降，不僅使其償還外債十分困難，還會對省級融資平臺的持續經營造成嚴重的威脅。因此要努力提高自身的收益能力，減輕對土地出讓金的依賴程度。要提高省級融資平臺的收益，首先要提高融資平臺對投資項目的管理能力，在投資之前做好詳細的分析工作。對項目投資之后還要加強對投資項目的管理，保障投資的項目可以正常盈利。此外，還要科學合理的制定基礎設施建設的投資規劃，盡量使地方財力水平與投資項目的規模相匹配。最后要將一部分政府的投資資金劃入省級融資平臺之中，使其成為省級融資平臺的投資建設資金，通過對這筆資金的科學專業的管理，使投資獲得盈利，避免出現經營性風險。

四、總結

省級融資平臺的建立及其工作可以有效地帶動當地的經濟建設，建設城市的基礎設施，促進城市化的進程。但是在省級融資平臺的工作過程中，仍有許多問題影響著省級融資平臺的工作效果。對此需要加強對省級融資平臺風險的防范和控制，使省級融資平臺得以促進城市的基礎設施建設，提高當地的經濟發展水平。

參考文獻：

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[3]潘文軒.防范與化解地方政府投融資平臺運行風險的對策措施[J].經濟研究參考，2010（36）.

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關鍵詞：BT模式 項目融資 風險 策略

近幾年，國家一方面加強地方政府債務的管理，一方面大力推進城鎮化建設，基礎設施建設面臨建設資金不足困局。BOT或BT作為一種新的投融資方式，為我國地方政府解決資金不足而又需要建設大型項目提供了途徑，也使財政資金以外的各類資本面臨更多的投資渠道，為施工企業轉變經營方式和發掘增長點提供了舞臺。筆者結合BT項目融資管理的實踐，就其風險及對應策略作一闡述，以期。

一、BT項目的涵義

BT模式是由“BOT”模式演變而來的，是Build-Transfer（建設－轉讓）項目的簡稱，集政府特許、政府采購、投資、融資、項目建設與移交等行政或民商事行為于一體，通常投資人（承包人）通過政府BT項目招投標，負責項目建設資金的籌措和項目建設，并承擔項目的建設風險，項目竣工驗收合格后移交給建設單位（通常為政府），建設單位按照簽署的回購協議接管項目，并向投資人（承包人）支付工程建設費用及回報，是承包模式發展過程中出現的一種工程總承包加融資的建設方式，是吸引民間資金參與基礎建設的一種融資方式，對于緩解政府基礎設施建設資金不足有十分顯著的作用。

二、BT模式融資風險分析

項目融資風險是指在項目融資過程中，出現的不確定因素，以及這些不確定性因素對項目目標產生有利或不利影響的機會事件發生的可能性及損失發生的不確定性。

BT模式項目融資風險的分類主要有以下三種類型：（1）按項目的建設進展階段可分為，項目建設開發風險、試生產階段風險、運營階段風險；（2）按風險的表現形式分：法律風險、政策風險、信用建設風險等種類；（3）按項目風險的可控制性可分為，項目的核心風險、項目的環境風險。筆者結合BT項目融資管理的實踐，BT項目融資應著重關注以下風險：

1.法律風險

BT融資模式是一種新型的、特殊的項目融資方式，法律性質、合同主體、投資客體及法律關系存在諸多特殊性，但目前我國沒有針對BT模式的法律法規，實際操作中只能參考相關的法律法規，有相當多的內容需要在實踐中不斷的摸索和逐步完善。

2.政策風險

主要是指國內外經濟條件發生重大變化或者政府政策做出重大調整，項目既定目標難以實現甚至無法實現。近些年來，地方債務規模不斷擴大，國家為限制地方債務規模，先后出臺《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知財政部》（財預[2012]463號文）、《中國銀監會關于加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》（銀監發〔2013〕10號文）等政策文件，并于2013年全面審計地方債務。目前BT項目大部分是政府投資的項目，其回購資金均納入地方政府債務，增加了BT項目融資的不確定性。

3.項目前期審批風險

BT項目的審批涉及面廣,參與部門多,程序繁瑣。順利實施項目的運營，各主管部門需要有統一的規定可以遵循，否則，項目審批進展遲緩。但從實際情況看, 政府為加快基礎設施建設，不少建設項目未取得完整審批手續就招商，投資人不能提供項目完整的合法合規性手續，銀行無法評估項目融資的可行性，人為地加大了融資項目的風險。

4.項目融資擔保風險

目前較為普遍規范的BT項目融資方式是通過項目的投資方設立項目公司，通過項目公司的信譽和經濟實力來籌集所需資金。但是，因為項目公司成立期初并不具備很強的認可度和信用度，且政府主導的基礎設施建設是以公益性為目的，在實際操作模式中，項目投資人為保障自身權益，往往會要求業主提供回購擔保，并將回購擔保權益為融資貸款設立新的擔保，此種情形下，業主提供的擔保物直接影響項目融資的成敗，故在合同談判方案的設計和前期對業主方的盡職調查方面顯得尤為重要。

5.回購主體綜合實力風險

目前較為普遍規范的BT項目融資與投資人簽訂BT投資建設合同，項目移交后按合同約定支付回購款。項目融資過程中，項目公司預計將來現金流均來源于業主支付回購款，銀行進行的項目評估均將回購方列為第一還款源，融資擔保物僅列為第二還款源。銀行考核體系中，貸款無法按時回后，只有將到期貸款列為壞賬后，且需要通過訴訟等復雜程序，才能獲取第二還款源資金。因此銀行在項目融資方案的審核重點仍是回購方的還款能力。作為回購主體的平臺公司，其公司規模、盈利能力、銀行信譽等綜合實力，增加BT項目風險因素。

三、BT項目融資風險的管控措施

針對BT項目融資風險應高度重視，做好防范措施，降低風險隱患。

1.全方位調研項目，降低風險隱患

企業參與BT項目融資，首先必須選擇熟悉的領域；遴選信譽良好、具備充足資金和較強的融資能力；要有較強的施工組織能力。企業通過自身積累，建設一支豐富經驗、人才、設備和技術優勢的建設組織團隊。

2.做好事前調研和項目評估

企業介入項目融資之前，一定要做好調查研究和項目評估工作，探索風險事件的來源所在，分析發生的可能性，判斷后果的嚴重程度。情況允許的企業成立專門的調研組，對調查結果進行分析，以提供決策依據。

3.加強項目回購資金的回收

投資人的投資回報是通過訂約當局在項目移交以后的回購款支付實現的，所以項目回購款的支付是BT模式的關鍵環節。項目回購款計算已經在項目特許合同中明確規定。投資人應加內審計，完善項目審批、工程建設、工程變更、質量監督及工程結算等審批手續及檔案資料，積極協調回購方辦理工程竣工驗收，確保項目完工后及時移交。

4.創新融資模式，拓展融資渠道

項目融資作為一種高風險的融資方式,我們應從金融機構已有項目貸款、信托、理財資金、企業債等的業務范圍內，充分發掘新的融資模式，實現項目融資。例如，有特殊收費經營性的項目，可采用共同借款人模式，即投資方與回購方組成融資聯合體，以項目未來收益抵押，向銀行申請融資，投資人按約定在條件下退出融資聯合體。

四、結語

目前，我國基礎設施的投融資方式正在發生重大變化，采用項目融資是建筑市場改革發展的必然趨勢。只有具備風險意識，才能適應建設市場的需要。因此，進一步總結項目融資實施過程中的管控風險的經驗教訓，把風險隱患將至最低程度，對于縮短與國際的差距，推動我國建設市場的規范發展是非常有益的。

參考文獻

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土地財政：不可持續的融資方式

土地財政是當前政府預算外融資的主要方式之一。在中國目前的財稅體制下，尤其是分稅制改革之后，地方財政收入占全國總財政收入的比例不斷下降，而地方政府事權不減，事權與財權不對稱，地方財政一直比較緊張。因在預算內又很難獲得足夠的資金支持，地方政府不得不通過提高預算外收入以及對外舉債等方式來拓寬財政收入。

這種融資方式缺陷明顯。首先，土地資源的剛性約束使其供求不平衡，地價高漲。受土地價格的影響，我國城市的房地產價格一直處在較高水平。高企的房價提高了農村人口向城鎮轉移的成本，十分不利于新型城鎮化的發展。其次，土地財政導致土地資源在代際間分配不公。由于轄區內土地是有限的，本級政府為短期利益出讓的土地，會減少下一屆政府的財政收入，直接影響地方政府未來的收入。這將導致未來公民獲得公共服務質量的降低，在代際之間是一種不公平的分配方式。實際上，土地財政是依靠透支社會的未來收益來謀取眼前發展的一種方式，不利于我國城鎮化的健康發展。最后，土地財政將提高銀行的金融風險。土地財政政策刺激房地產業的發展，而房地產的資金來源主要靠銀行信貸。這使房地產業易于形成泡沫，進而導致房地產產業鏈的畸形發展，其經營風險會轉嫁到銀行，提高銀行的金融風險。

投融資平臺：加大地方政府債務風險

投融資平臺主要由地方政府所設立的融資公司組成，包括城市建設投資公司、城建開發公司以及城建資產公司等。其資產來自于政府給予或劃撥的土地、股權等，再由這些公司把所融資金投入市政建設、公共事業等基礎設施建設。根據我國《預算法》《擔保法》和《貸款通則》的相關規定，地方政府是不允許直接向銀行申請貸款的。可面對財政壓力，地方政府不得不通過投融資平臺貸款的方式，向銀行變相舉債。尤其是在2008年金融危機之后，地方政府紛紛加速搭建投融資平臺，以應對金融危機對我國實體經濟的沖擊。短短幾年間，地方政府融資平臺發展迅猛。

然而，隨著這種融資模式的繼續推進，地方政府的債務風險也逐漸凸顯。首先，政府投融資平臺的融資渠道單一，以向銀行的中長期貸款為主要形式。這種單一的融資模式不利于金融風險的分散。若經濟面臨著通貨膨脹的風險而央行實行緊縮的貨幣政策時，投融資平臺難以繼續獲得商業銀行的信貸，這可能會影響地方平臺融資的穩定性。更為嚴重的是，一旦地方政府投融資平臺的融資金額超過一定范圍，以致平臺投資規模與政府償還能力不匹配，地方政府可能會因為難以償還銀行的貸款而引發債務危機，并轉化為財政風險。其次，地方投融資平臺容易引發金融風險。地方政府以土地出讓收入和政府信用作為擔保獲得銀行融資，地方投融資平臺的管理與經營很不透明。由于信息的不對稱，無論是商業銀行還是各級地方政府，都不完全了解投融資平臺的全面負債和擔保情況。投融資平臺可以從多家銀行獲得信貸支持，這會形成“多頭信貸和融資”現象。如果地方政府的土地出讓金收入減少，不足以償還銀行貸款，則會轉移成為銀行不良資產或中央政府的財務負擔，極易引發信貸風險，系統性的銀行壞賬將引發金融危機。

新型城鎮化出路：大力拓展多元的融資方式

為穩定經濟和金融安全，地方政府為城鎮化融資可考慮以下方式。

第一，公共私營合作制：以政府財政作為引導資金，帶動廣大社會資本共同投資城鎮化建設。根據世界銀行項目分區理論分類，非經營項的項目是純公共品，這些物品的提供應該主要由政府的財政方式提供；而那些可經營項目則可由政府引導、多方共同提供資金，并充分發揮市場機制來運作這些項目。借鑒英美等國的發展經驗，公共私營合作制（public-private partnership，PPP）是一種較為有效的公私合作投資方式。因此，需創新公共私營合作PPP模式，提高民間資本參與城鎮基礎設施建設的效率。此外，還應該充分發揮資本市場的作用，為城鎮化建設提供資金支持。

第二，市政債券：由地方各級政府及其授權機構發行的債券。市政債券優勢明顯，長期以來受到歐美各國政府的青睞。首先，由于政府及其授信單位是發行主體，以政府稅收為擔保，市政債券違約風險較低，易獲得投資者的青睞。其次，市政債券所籌集到的資金多用于新城鎮化建設中的學校、公路和交通運輸等公共設施建設。最后，由于市政債券的償債資金一般來自于地方政府的稅收和公共項目收取的費用，市政債券在許多國家享有稅收減免權。西方國家城市化的實踐表明，大力發展市政債券是城鎮化發展的客觀選擇。近年來，我國地方政府的債券工具有所發展，所采用的債務工具包括專項國債、地方政府融資平臺債等債券形式。地方政府債券主要以省級政府為主體，并由財政部發行。目前我國地方政府債券發行仍處于試點階段，發展比較落后。究其原因，主要是地方政府受限于《預算法》的約束而無法舉債。結合我國當前新型城鎮化融資的需求，發展市政債券已顯得十分必要，應盡快出臺相關配套法律條例，以形成規范化的市政債券管理制度。為完善市政債券市場體系，應建立地方政府信息披露規則，監督地方政府的財務狀況以及資金使用狀況，保護投資人的合法權益。除此之外，還應設立地方政府信用評級制度。通過獨立評級機構對地方政府債券的信用評級，保障投資者的知情權。

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關鍵詞：地方政府融資；債務風險；地方公債

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）10-0029-02

在現實經濟中，地方政府融資是個寬泛的概念，它指的是地方各級政府為實現經濟社會發展目標通過各種渠道方式籌集建設資金的行為。目前中國法律明確規定，不允許地方政府直接向銀行貸款或為各類建設項目的銀行貸款提供擔保，在此背景下，中國地方政府嘗試通過各種融資方式來籌集建設資金。

一、地方政府融資存在的問題

現階段中國地方財政的收支不平衡在不斷擴大，在巨大的資金需求面前，地方政府采取了各種各樣的融資方式進行融資，其結果造成了地方政府債務規模過大，債務隱蔽性強、難以有效監管，地方債務風險不斷加大的局面。

（一）舉債主體多元化，債務規模不斷膨脹

由于中國現階段沒有相應的法律法規對地方舉債主體資格進行限制，中央對地方政府的融資行為主體界定也沒有明確的硬性約束，于是地方政府在相應事權的壓力下形成了多頭舉債的局面，造成了地方債務規模難以控制，不斷擴大膨脹的局面和趨勢。據審計署審計結果，截至2010年，全國地方政府性債務余額近10.7萬億元。按舉債主體和地方政府償債責任的輕重，可分為三個層次，其中第一層次是由政府或政府部門等單位舉借，用財政資金償還的債務。這類債務達6.7萬億元，占整個債務規模的62.6%。第二層次是地方政府提供直接或間接擔保形成的或有債務，這類債務債務人出現償債困難時，地方政府要承擔連帶責任。其數額達2.3萬億元，占整個債務規模的21.8%。2010年底，有78個市級和99個縣級政府負有償還責任債務的債務率高于100%，分別占兩級政府總數的19.9%和3.56%。

（二）缺乏有效規范的融資渠道，融資資金使用效益差

由于中國預算法明確規定，未經中央批準地方政府不得發行地方債券融資，同時國家規定地方政府也不能直接向國內的中資金融機構貸款，或為其所屬的投資公司擔保借款。這樣許多地方政府在既不能直接發債融資又不能向銀行借貸的情況下尋求各種變通、非正規的融資方式實現籌集資金的目標，如將債務分散到所屬各部門或下屬公司，或以為其他單位或項目提供擔保的方式獲取資金，或成立專門的投資公司代替政府向銀行借款等。這種融資操作不規范，機制不健全，甚至有些是違規操作，是地方政府財政運行的隱患，為地方政府積累了不少的債務風險。通過這些非正規渠道獲取的資金在使用過程中隨意性較大，缺乏有效監管，資金的使用效益差。據審計署審計結果，許多地方政府性債務資金的舉借、管理和使用不規范，2011年審計結果共發現違規問題資金達1 082.53億元。主要表現是融資平臺以虛假或價值評估不合理的抵押物獲取債務資金，將債務資金違規使用等，此外，還存在資金浪費現象和違法違紀案件等。

（三）債務隱蔽性強，透明度差，風險難以監控

一直以來，地方政府融資渠道眾多，債務結構復雜、性質多樣，而地方政府融資信息披露機制不完善，許多地方債務資金沒有納入財政預算管理，游離于現行財政體制之外，其準確信息難以被掌握，利益相關者無從了解其中準確信息，地方人大、審計監督部門難以對其形成有效監督。而且目前許多地方政府巧借名目，非法或違規融資，這類債務一般隱蔽性更強，透明度極差，中央一般難以準確了解其情況。這樣造成地方債務實際規模難以準確把握，地方債務風險監控難以進行，債務預警機制也難以建立。

二、地方政府融資問題的對策

目前中國地方政府債務規模龐大，情況復雜，缺乏有效監管，債務風險在不斷積累，形勢已經相當嚴峻，已成為地方和國家經濟發展的巨大隱患，必須采取相應的對策措施來加以應對。

（一）進一步深化分稅制財政體制改革

1994年分稅制改革以后，中央和地方在劃分事權的基礎上劃分了財權，地方財政收入占全部財政收入的比重下降了很多，地方財政收入不平衡現象突出。在當前應進一步深化分稅制財稅體制改革，明確科學劃分中央和地方的事權和支出范圍，避免出現事權邊界不清、責任不明、地方事權過重等情況。與此同時，應深化稅收體制改革，科學劃分和確定中央和地方分稅的稅種和比例，完善地方稅收體系建設，加強地方主稅稅種建設，積極推進新稅種如遺產稅等新稅種的開征，推進資源稅改革等，加大地方稅收收入，形成地方穩定規范的財政收入來源。另外應規范地方政府非稅收收入，減少各種預算外、非預算收入所占比例。明確界定地方政府的收入來源和支出范圍，提高地方財政透明度和規范性。建立起地方財政預算硬約束機制，減輕和化解地方政府的各種隱性收入和隱性債務給地方財政帶來的財政風險。此外，地方財政資金應從一般性競爭領域退出，充分發揮市場在其中的調節作用，而將支出重點投向地方基礎設施和公共服務支出項目建設中去。在一些市場發展不充分，市場規律調節作用不明顯的領域，政府財政資金應盡可能地發揮帶動作用，以實現以較少的財政資金帶動大量的市場資金參與其中的效果和作用。

（二）積極探索發展地方公債融資方式

隨著社會經濟的發展，地方政府在地方基礎建設，地方公共服務提供方面扮演著越來越重要的角色。地方公共品的支出一般屬于資本性支出，同政府稅收相比，用舉債方式籌集地方公共建設資金更為合理，它將公共項目建設成本分攤到項目受益的若干時期內，實現了成本與收益相匹配，而且地方政府是政府體系的重要組成部分，地方政府在履行其職能時需要有相應的財力作保證，而舉債權則是地方政府財權的應有內容。因此應允許地方政府發行地方公債來為地方公共基礎建設項目籌集資金。中國現階段初步具備了發展地方公債市場的一般條件，通過地方公債來為地方公共建設籌集資金具有一定的市場基礎和現實條件。發展地方公債融資有利于增強地方政府提供公共品和公共服務的能力，規范地方政府的融資行為，防范地方債務危機，是發展趨勢所在，中國應在借鑒美國等發達國家發展本國地方公債的實踐經驗教訓基礎上積極探索適合中國國情的地方公債發展道路。2009年在應對世界金融危機的大背景下，中國政府采取了中央地方公債的做法進行了地方公債融資的實踐和試點，2011年國家在上海市、浙江省、廣東省、深圳市四省（市）進行了自行發行地方債的試點。探索發展中國地方公債融資方式就是要用規范的地方融資方式來為地方財政融資，減少并替代地方各種非正式規范的融資手段和方法，規范地方融資行為，防范化解地方隱性債務風險。

（三）建立地方政府多渠道規范的融資體系

在現階段，地方政府承擔著提供地方基礎設施和公共服務，促進地方經濟增長的重任，在財政收支不平衡的情況下，許多地方采用非正規的融資渠道去獲取建設資金，造成地方政府融資行為不規范，各種隱性債務不斷增加，投資資金使用缺乏監督等問題，因此應針對地方政府融資特點，建立起地方政府規范的融資體系。地方政府難以用稅收來支持承擔的資本性支出項目可以用發行地方公債籌資的方式將這類支出的負擔轉移到后代，實現成本與收益相匹配，因此應發展地方公債市場，使之成為地方政府融資的有效渠道。此外，還可以創新發展項目融資，資產證券化融資和股權融資等方式來為特定的地方公共基礎設施建設項目融資。另外，還應對當前地方政府普遍采用的如土地融資、融資平臺融資等方式進行規范，促進其健康發展。

（四）清理地方政府隱性債務，建立地方政府債務風險預警機制

當前中國地方政府財政積累了大量的隱性債務，這是地方財政健康運行的隱患，也影響了地方政府的信用，應加強對地方政府隱性債務的清理工作，摸清掌握地方隱性債務規模，并以此作為評價地方政府信用的依據。中國應進一步深化財稅體制改革，規范地方財政收入來源，逐步減小地方各種非稅收入所占比例，強化地方預算管理，增強地方財政收支的透明度。

為了能有效防范地方政府債務風險，增強對地方債務風險的宏觀監控水平，提高地方政府債務風險意識，國家應建立地方政府債務風險預警機制，根據地方經濟發展水平和財政承受能力，運用地方債務率、償債率等指標，建立起地方政府債務風險預警機制，加強對地方債務的管理，使地方政府債務處于一個合理的范圍以內，防止發生債務危機。

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