土地利用規劃與管理范文

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關鍵詞：土地利用；規劃；管理；途徑

中圖分類號： P285.2+3 文獻標識碼： A

實施土地規劃是要保證土地的利用能夠滿足城市發展的需求，促進經濟的增長，土地規劃是依據現有的自然資源、技術水平、人力資源的合理的配置等來實現的，充分提高土地的有效利用率，減少土地資源的浪費。

1 土地利用規劃實施的重要意義

土地使用規劃的整體程序主要是兩個步驟：編制以及執行，兩者之間相互配合，相得益彰。假如只注重規劃的設計，沒有按照規劃落實執行，那么也可以說規劃的功能并沒有得到實現。經以往經驗證實，規劃的價值就在于執行。沒有執行，再好的一張規劃圖紙也只是一張廢紙。只有按照規劃進行執行，才能使社會、經濟、生態利益得到完成。

規劃只有被執行了才有意義。為了確保規劃能夠得到執行，一定要對執行階段開展管制。所以，在土地使用規劃的執行階段中，要貫徹落實法律法規、經濟以及技術的措施，經過土地使用規劃編寫、審批建筑工程、劃分耕地用地、審批土地開發項目、土地執法審查、土地使用情況監督等辦法，對規劃執行開展全面管制，才可以實現土地規劃對于土地使用的用途，將規劃落實到實處。

2 土地利用規劃實施與管理的途徑

2.1 建立健全土地開發整理的規劃審查制度

應及時檢查土地開發整理指標是否得到切實執行，重點審核其規模和布局是否符合土地利用規劃的要求，以保障耕地占補平衡并改善土地生態環境。

2.2 強化土地利用立法和監察管理

增強土地使用過程中能夠依靠的法律規范是貫徹落實土地規劃的依據。應制定詳細具體的土地使用規劃管制條例，同時把它歸屬于法律制裁中。并且，應該創建按時的規劃監視機制，對于違法占用土地的活動要使用法律手段進行制裁，確保土地使用規劃的順暢執行。

2.3 健全基本農田保護制度

應建立健全基本農田保護的各項規章制度，包括基本農田保護責任制度、基本農田保護區用途管制制度、占用基本農田嚴格審批與占補平衡制度、基本農田質量保護制度和基本農田保護監督檢查制度等。

2.4 加強城市和村鎮規劃審核

應加強人口規模和用地規模、用地布局及近期建設占用耕地面積等方面的審核，切實保證城市規劃和村鎮規劃與土地利用規劃相銜接。

2.5 強化現代高新技術的應用

實時、確切的了解土地使用活動行為，特別是監督城郊地區的農田用地的更改以及建筑用地的擴張行為，進而使規劃的執行以及管制供應措施保證。應該充分使用規劃階段中以及活動行為中檢測到的屬性和空間數據，創建土地使用規劃管制資料體系，按時檢測、解析規劃執行動態，提升規劃管制的工作效率。

2.6 制定有利于規劃實施的經濟政策

為了能夠盡早的把規劃付諸于行動，還應該擬定相關的有助于執行規劃的經濟對策，例如土地整治、開發以及復墾都進行優待，對開發者在擁有權、融資、建造材料這些方面開展協助，抑或是制定相關的相應時間內減免稅措施。這些措施由相關政府帶領相關機構一起進行探討，成立政府規章。全面推廣土地有償運用機制，在土地使用中充分利用經濟手段，調整土地在供應以及需求方面的矛盾。并且，針對損壞土地、損壞生態平衡、造成水土流失以及污染的企業以及個人，要根據國家頒發的相關文件進行責罰。

3 土地利用計劃編制的步驟

土地使用規劃就是國家對土地如何使用制定了相關的計劃。它是土地使用整體規劃的詳細執行規劃。編制土地使用規劃的根本，是按照土地使用整體規劃所擬定的各個級別的政府對土地使用宏觀掌控目標機制。

3.1 上報計劃建議數

首先由縣級以上地方人民政府土地行政主管部門會同有關部門，按照國土資源部的統一部署和計劃控制指標，根據本行政區域土地利用總體規劃、國民經濟和社會發展計劃、土地利用的實際狀況，參考基期（本年度）計劃執行情況，提出本行政區域計劃期（下一年度）的土地利用計劃建議數（預報數），經同級人民政府審查后，報上一級人民政府土地行政主管部門。

3.2 下達計劃指標

國土資源部會同國務院有關部門，根據國民經濟和社會發展計劃、國家產業政策、全國土地利用總體規劃及建設用地利用的實際情況，在各地和國務院有關部門提出的土地利用年度計劃建議的基礎上，綜合平衡，編制土地利用年度計劃，報國務院批準。

3.3 上報計劃修正數

縣級以上地方人民政府土地行政主管部門接到上級下達的計劃指標后，結合本地區、本部門的實際情況進行研究，組織所屬基層土地管理部門和計劃部門對原上報建議進行修正，將上級下達的農用地轉用計劃指標、耕地保有量計劃指標和土地開發整理計劃指標逐級分解，擬訂實施方案。各地在擬訂實施方案時，可以根據當地實際情況，增加若干控制指標。實施方案經同級人民政府批準后下達。

4 土地利用計劃的實施和管理措施

4.1 建立嚴格的用地審批制度

各級土地管理部門要完善土地審批程序，嚴格土地審批手續。在建設項目立項時，要充分考慮土地的供應量，在用地選址時，考慮土地用途管制的限制，在審批用地項目時，嚴格按照《土地管理法凈和土地利用總體規劃進行。

4.2 完善土地開發整理政策措施

為了能夠順利的對土地使用進行規劃以及執行，應該成立專門的土地使用資金。土地開發整治工程，盡量做到用最少的錢，達到最佳的狀態。并且創建服務機制，對土地開發整治供應資本、物料、工藝等，確保土地開發整治活動能夠根據規劃順利開展。

4.3 深化土地使用制度改革

以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權的建設單位，需嚴格按有關規定繳納土地使用權出讓金等土地有償有使用費用。這樣一方面用地單位會從實際經濟效益出發，主動節約、集約利用土地；另一方面，新增建設用地的土地有償使用費，又可為土地開發整理提供經費來源，從而有效保證了用地計劃和土地開發整理計劃的實施。

4.4 土地利用計劃檢查

土地使用規劃下發之后，還一定要對土地規劃實施情況開展常理性、整體性的審核。第一，要監測其規劃執行狀況。規劃實施企業是不是將土地使用規劃制定的宗旨以及工作當做自身將要完成的宗旨，是不是擬定了實施規劃的有關方法，確保規劃能夠完成。第二，審核規劃執行狀況，在最早的時間內察覺規劃實施過程中具有的問題，進而運用方法增加管制，并且還要發現以及整理實施規劃的經驗，并進行普及，推動規劃的實現。第三，增加對規劃的監管，但凡發現違法用地違法征地的行為，要立即進行改正以及阻止，情況嚴重的要按照法律法規進行處置，確保土地使用規劃的順利開展。

5 結束語

執行土地規劃最終目標就是為了能夠確保土地的開發使用能夠滿足廣大民眾的需要。規劃是按照現在所擁有的自然、措施、人力資源的散布以及配置情況，充分的使用每一寸土地，不會因為人為原因對土地使用形成浪費現象。

參考文獻

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[關鍵詞]土地利用總體規劃、城市規劃（簡稱“兩規”）

中圖分類號：G27 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2015）25-0343-01

一、“兩規”需要協調的原因

1由于城市規劃、土地利用規劃都要對未來相應區域的土地利用進行安排，土地利用總體規劃和城鎮體系規劃均為國土規劃專項規劃，因此許多專家學者建議兩個規劃的上一層次的國土規劃基礎下進行協調。

2“兩規”研究的角度不同，在用地調整的問題上具有從屬性，土地利用總體規劃是對行政區域內全部土地的利用結構及其布局所做的安排；而城市總體規劃則著重于城市總體規劃范圍內的建設用地的分類及其布局的安排，如果忽視兩者的差異和關系，將導致兩者在規劃思路和規劃結果上的矛盾。

3“兩規”對于用地均以合理用地、節約用地為核心。土地利用總體規劃本質上是對土地的開發、利用、治理和保護所進行的一項綜合部署，其中心任務是確定土地利用結構、土地利用布局和土地利用方式，以達到合理用地、節約用地和保護土地的目的。而城市總體規劃重點是用地規模的確定、用地選擇和用地分類及布局等。由于土地數量的有限，土地資源的稀缺性決定了“兩規”在用地上都要以節約和合理利用土地為核心。

二、土地利用總體規劃與城市總體規劃不協調的原因

1“兩規”各自的出發點和目的不盡相同，土地利用總體規劃主要目的是：在不增加土地面積投入的條件下，優化土地供需平衡的結構，統籌安排各類用地，促進國民經濟持續、穩定、協調發展。城市總體規劃的主要目的是：統籌安排城市各類用地及空間資源，綜合部署各項建設，促進城市經濟和社會協調發展。它側重于規劃的過程，它的結果只是一種預測，強調的是為達到城市經濟和社會發展的階段性目標而進行的調控過程。

2編制所依據的基礎資料和統計方法不一致，土地利用總體規劃依據的是土地詳查資料及土地利用變更調查的更新成果可信度較高；而城市總體規劃依據的是城建部門的統計資料，對用地進行統計時，往往采取抽樣調查的方法，所得到的數據為概查和估算數據。此外兩部門統計口徑不一致也是造成基礎數據不一致的原因之一，如：城市規劃部在統計城市建設用地時，往往將已有城市總體規劃區的、還沒有建設的郊區或部分農村也計人城市現狀用地，土地部門則以實際成為城市建設用地或已辦理了建設用地手續的用地作為現狀城市建設用地，所以統計的城市建設用地面積會大于土地利用詳查及變更調查數據。

三、“兩規”不協調對規劃實施影響的分析

1編制不同步，“兩規”城鎮用地規模的規劃結論缺乏可比性。土地利用總體規劃是由土地部門負責編制的，在全國范圍內開展始于20世紀8O年代，直到1998年新修改的《土地管理法》對土地利用總體規劃作了原則性規定。我國的城市規劃始于20世紀5O年代初期并確立了《城市規劃法》同時早于《土地管理法》。往往在各地的編制過程中，規劃的起點和規劃期限也不同，使得“兩規”在表述城鎮用地規模時明顯存在不同，其結論缺乏可比性。

2土地利用總體規劃的編制水平影響用地規模的控制效果。上輪土地利用總體規劃以“供給制約和引導需求”為指導思想，由上而下編制，實施以來雖然在控制城市的發展規模和避免城市無規則蔓延上起重要作用，但由于土地系統的復雜性、規劃基礎條件的欠缺，加之我國處于社會經濟轉型時期，其規劃的理論與方法難以適應市場經濟發展的需要，規劃實施的可操作性大打折扣。

四、“兩規”協調途徑

1實行規劃的同步編制。在城市總體規劃和土地利用總體規劃的編制過程中，建議城市規劃行政主管部門和土地行政主管部門將“兩規”編制的基期年和目標予以規范化、制度化，做到同步編制，并且其他相關規劃也應在規劃期限內進行編制，不得隨意改變規劃編制的期限。

2人口規模預測的協調。城市總體規劃和土地利用總體規劃人口規模的預測關系到建設用地規模的預測，因此，在“兩規”的協調過程中，首先必須在人口統計口徑上達到一致；其次二者統計的行政區域范圍必須一致，這樣的話，二者所用的數據基礎是一樣的，由此確定的規劃建設人均用地指標也顯得科學合理。

3建設用地規模控制目標統一。在“兩規”的協調中，目前以人均建設用地指標作為控制城鎮用地規模的標準，但它忽視了城市建設用地擴張原因和影響因素、影響程度的研究，城市與區域之間的關系研究，從而影響了城鎮規模控制的效果。只有在對已有的擴張是否合理進行分析判斷的前提下，針對城市集約利用水平和閑置地、空地情況，根據對未來城市土地需求量研究和區域土地需求的矛盾，才能提出未來城市用地適宜擴張的范圍。顯然，通過上述兩者的結合，將城市現狀、城市用地擴張分析與城市規劃、土地利用總體規劃要求結合，可確立統一的建設用地規模控制目標。

4城市發展方向協調統一。要使“兩規”在城市發展方向上達到協調統一，必須先確定城市的性質，城市性質的確定對城市發展規模和發展方向具有決定性的作用。根據我國的國情，保護耕地應作為城市發展用地時首先考慮的問題，其次結合區域范圍內的土地適宜性評價和在城市發展過程中基礎設施的建設情況，在確保基本農田的基礎上，合理的確定城市的發展方向，即向宜建區和基礎設施有所延伸的地方拓展。

5“兩規”實施一致有效。“兩規”只有通過實施，才能夠真正實現其自身的價值。在“兩規”的實施過程中，各級政府應在科學發展觀的指導下，為實現人與自然的和諧，經濟發展與人口、資源、環境相協調，對“兩規”的實施予以同等重視。“兩規”的實施都應注重法律、行政、經濟、技術等手段的綜合應用。此外，應加強規劃宣傳、社會的監督和進行規劃實施評價，建立規劃公眾參與制度、規劃公示制度和規劃管理公開，調動公眾的主動意識，促進政府部門的公正執法，提高工作效率，制約和避免各種違反規劃行為的發生，保證規劃的實施。

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[關鍵字]　遙感　地理信息系統　全球定位系統　土地規劃管理　應用分析

[中圖分類號]　P2 [文獻碼]　B [文章編號]　1000-405X（2012）-11-45-3

土地規劃與管理是指相關的行政管理部門根據當地的自然和社會條件、以及國民的經濟發展狀況等諸多方面，在該地區進行實施的土地資源經營管理的一種綜合性措施。目前，國內外的很多業內人士利用數理統計、運籌學以及控制論等方面的知識進行土地規劃管理工作。但是，這些分析的對象只是規劃內容中的一部分，很難對其空間范圍內進行整體把控。其得出的結論缺乏直觀與完整性。隨著計算機一級空間信息技術的迅速發展與應用，我國在土地規劃與管理方面亦取得了重大進展。其中以遙感技術、地理信息系統以及全球定位系統為代表的測繪技術在土地規劃管理中被廣泛應用，并起到了關鍵性作用。其中常用的規劃軟件主要包括：AutoCAD、cass、mapinfo以及Arcgis等等。

1　遙感技術概念及其在土地規劃中的應用

1.1　遙感技術

遙感（Remote　sensing）簡稱為RS，"遙"是對RS涉及的空間上來說的，其針對的目標位置甚至可以是在宇宙空間內，距離系統本身位置相當遙遠；"感"指的是信息系統，其中包含了目標信息的獲取和傳輸、加工、整理、分析，最后形成可視化的信息系統；遙感的目標可以是地層、礦產、也可以是地質事件；物體本身對電磁輻射的作用特性，遙感技術利用這樣特點，根據不同物體的波譜差異達到辨別目標的目的。遙感的具體類型如下圖所示：

1.2　遙感在土地規劃中的應用分析

土地監測能夠有效的掌握土地資源以及使用狀況的現狀；對土地使用歷史以及趨勢進行動態分析；揭示土地利用規律；為政府進行土地規劃管理提供依據，并反映出前一階段的工作效果。其對土地規劃工作具有重要意義。動態遙感監測則是土地監測的重要方法之一，下面重點介紹一下其在土地利用動態監測中的應用。

土地利用動態遙感監測是，利用遙感的圖像處理以及識別等技術，掌握我國耕地或者建筑用地的變化情況，并且，定期的進行信息更新。通過對這些監測數據的匯總分析，掌握耕地、建筑用地的使用變化情況，從而為政府有關部門制定相應的宏觀決策提供客觀依據。對于一些涉嫌違法用地的目標或者是地區可以采用頻繁的日常監測，及時的對違法行為進行懲處，并對某些突發事件的責任認定提供判斷依據。在這方面，隨著資源一號02C衛星的成功發射，我國應用遙感技術，已經連續12年實施全國50萬以上人口城市的土地利用動態遙感監測；歷時三年完成了第二次全國土地調查；連續3年每年實施了全國"一張圖"工程；連續7年實施全國163個重點礦集區礦產資源開發多目標遙感調查與監測，從而大大提高了國土資源調查和執法監管工作效率。

2　地理信息系統及其應用

2.1　地理信息系統

地理信息系統，簡稱GIS，是隨著計算機的高速發展而發展起來的信息系統。主要由計算機軟硬件設備和地理數據以及用戶構建而成的，通過對需要的地理數據進行收集、存儲、分析等程序，客觀的反映出用戶所需要的地理信息。其在土地利用、管理以及監測等方面都有著巨大的作用。

地理信息系統的主要特點有以下三個方面：

（1）可以對空間地理信息進行收集整理、管理分析和輸出分析結果等工作。

（2）在計算機系統的支持下對空間地理數據進行管理，并能夠將空間圖形、圖像信息以及屬性數據加以集成，從而通過GIS軟件模擬出地理信息空間的分析方法，這些如果是人工進行的話，會耗費大量的時間和人力，對數據的分析也存在著一定的滯后性。

（3）由于其系統的大量工作都是有計算機完成的，在對復雜的地理系統進行空間上定位以及過程動態分析上面表現出了迅速、準確、高效等優勢。

2　GIS在土地規劃中的應用分析

土地的規劃利用涉及到很多方面，相應的數據質量高而且多。隨著我國社會經濟的高速發展，對土地的需求也在逐漸增加，產生了空間數據更新快而多，這為數據的處理工作帶來了嚴重的負擔，GIS的加入，為降低土地管理工作量帶來的契機，其憑借著自身優勢，使得管理工作變得輕松許多。利用GIS建立起土地利用空間的信息系統，可以對土地的整體規劃提供詳盡的客觀資料；利用其分析處理能力，可以對土地的利用現狀進行分析并建立相應的數據庫，便于日后的工作人員查閱并建立規劃和預測模型；可以對已有的規劃設計結果進行分析，有利于以后的進一步優化工作。目前，地理信息系統在土地利用規劃方面的研究主要有以下幾個方面：規劃前期土地適宜性評價、土地利用現狀變更調查、土地利用規劃布局優化、土地利用規劃信息系統建設、土地利用規劃環境影響評價、土地利用規劃動態管理。

3　全球定位系統及其應用

3.1全球定位系統

全球定位系統（Navigation　Satellite　Timing　and　Ranging/Global　Position　System）簡稱GPS。其具體的含義就是導航衛星測時和測距/全球定位系統。其將衛星和通信技術有機的結合起來，利用導航衛星進行測距和測時等工作。隨著技術的不斷改進，其應用范圍越來越廣泛，例如我們常見的汽車導航等等。近些年，GPS在土地規劃利用方面的應用也越來越廣泛，其優勢也逐漸凸顯出來。

3.2　GPS在土地規劃中的應用分析

GPS在國土資源的實地測量、更新調查、動態監測以及數據管理中，應用十分廣泛。與傳統的管理方法相比較，其對工作的限制條件少，測站之間無須通視，并可以不間斷監測；攜帶方便，容易操作；測量的精度相當高，并且，成本較低，對經常變化的土地利用數據獲取非常適合；其測量的結果呈現的是三維數據，可視性強等等。在國土的測量方面，GPS　RTK實時動態定位技術能夠將每一塊土地的界址點準確到厘米的精度測量出來，并將GPS獲取的數據整理之后錄入到成圖系統，從而獲得精確的地籍圖。在國土調查中，我國借助與VRS網絡，利用GPS的實時定位，成功實現了無人控制點測繪，大大的縮減了外部作業的工作時間；在國土監督管理方面，傳統的測量方面很難對荊棘滿山的礦山進行準確測量，利用GPS就可以做到對這些礦產資源的日常監管工作。

4　3S技術在土地規劃中的融合運用

如今，3S技術發展前景廣闊、速度突飛猛進。地理信息系統（GPS）技術總體上正朝著網絡化、開放性、虛擬現實、集成化、空間多維性的方向發展；遙感（RS）技術總體上正朝著數據獲取多平臺、多傳感器、多角度和高空間分辨率、高光譜分辨率、高時相分辨率以及利用多時相影像數據自動發現地表覆蓋的變化趨向實時化；隨著載波相位差分技術（Rea1TimeKinematiC）簡稱RTK技術的進展以及多系統兼容和采用先進的抗干擾技術，全球定位系統（GPS）定位精度越來越準確、采集空間數據速度越來越快、操作越來越簡捷。3S技術在各自迅速發展的同時，也趨向于相互之間的集成與融合。這三種空間信息技術的快速發展和廣泛應用。尤其是在農村的土地規劃以及數據庫的建設方面。

第二次全國土地調查，作為一項重大的國情國力調查，目的是全面查清目前全國土地利用現狀，掌握真實的土地基礎數據，滿足社會經濟發展及國土資源管理的需要。農村土地調查是二次調查的重要任務，其以查清土地利用狀況為宗旨，為國土資源日常管理和經濟社會發展服務。農村土地調查數據庫建設實施要求明確指出以GIS為平臺，能滿足矢量、柵格和與之關聯的屬性數據管理，具有輸入、編輯、查詢、統計、匯總、制圖、輸出及更新功能。蒼穹國土數據處理系統（以下簡稱蒼穹）是北京蒼穹公司專門針對第二次全國土地調查土地利用數據庫建設開發的，支持各種大型關系數據庫，支持多種格式數據的整理、入庫及變更工作，具有強大、靈活的數據編輯、拓撲處理、空間分析等多種功能，在全國許多地區被廣泛采用。

青河縣位于新疆維吾爾自治區東北部，阿爾泰山東南麓，總面積為1.57萬km2，是一個典型的農牧結合縣。縣域內大部分地區為山區、草場及戈壁，農區占全縣面積較小，多分布在沿河谷地帶。全國第二次土地調查辦公室共下發青河縣影像240幅，其中1：1萬影像177幅，采用2007年6月quickbird數據，影像分辨率為0.61m，覆蓋了絕大部分農區；1：50　000影像63幅，采用2006年8月spot-5多光譜數據，影像分辨率10m。其擁有的土地利用數據庫是在嚴格按照第二次全國土地調查有關規定的基礎上，利用蒼穹軟件建立起來的。數據庫的建立，為以后科學編制土地利用規劃，有效實施土地用途管制，嚴格落實各項耕地保護措施，確保土地資源節約集約利用提供了根本依據。

5 總結

近年來，隨著我國經濟建設的高速發展，城市的規模和數量逐年增大，而由此帶來了城市規劃問題也逐漸的凸顯出來，城市為了容納更多的外來人口，大量的綠地變為了高樓，周邊的工地也成為了工業園區，這些表面看起來增添了城市的繁榮，但是，由于在開發的過程中，沒能制定出科學、合理的規劃設計，城市的格局完全處于混亂狀態，這對于城市的可持續發展非常不利。通過對這些問題的分析我們發現，其主要原因就在于相關部門在土地規劃管理過程中，對土地的具體信息的掌握情況不能做到準確、及時和系統化，從而無法正確的進行數據整理分析，再加上所使用的技術較為落后，無法在當時的條件下，真正的實現土地調查、分析的準確、及時。測繪技術的高速發展，為實現這一目標帶來了契機，在新技術的參與下，目前，我國的土地規劃工作在土地動態調查、勘測以及規劃設計等方面取得了突破性進展，這為我國的土地規劃工作效率和質量的提高提供了強大的動力，并且，在實踐中也驗證了測繪技術對土地規劃管理的重要性。我們有理由相信，隨著測繪技術的不斷發展，我國的土地規劃工作一定會更加的科學、合理，進而促進我們盡快的走向可持續發展道路。

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關鍵詞：土地規劃；土地管理；土地利用率

隨著我國工業化和城市化建設的不斷推進，土地的占用量不斷增多，因此如何提高土地資源的利用率，對于社會的可持續發展是非常重要的。目前無論從國家整體上看，或者從建筑施工的微觀角度，我國的土地資源利用效率都存在低下的問題，如何加強土地規劃與管理，已經是一個熱點問題。由于我國目前土地規劃與管理上存在不少缺陷，針對這些問題提出相應的對策，有效的促使土地資源利用率的提高，并且對建筑施工過程中如何強化土地規劃和管理進行分析，從微觀角度提高土地的資源利用率。

一、土地規劃與管理動態監測模型

針對目前的土地利用形勢，構建土地規劃與管理的動態監測模型，有助于加強土地規劃和管理，做到科學提高土地資源利用效率。我國目前的土地利用存在以下缺陷：總量大，人均少，耕地壓力大，非農建設占用地面積急劇上升，占用耕地面積大，對于土地的管理和規劃模式是粗放型管理，不利于土地資源的合理開發和有效使用。作為我國社會發展不可或缺的自然環境資源，如何解決人口和土地之間的矛盾，是非常重要的，因此利用動態監測模型對土地管理和規劃進行研究，利用動態變化的直接驅動力，將各種監測數據納入變化模型中，模擬土地規劃與管理的動態變化。為了實現區域協調發展，必須加強基礎設施的建設，同樣面臨著用地資源的匱乏，根據土地規劃與管理動態監測模型，研究土地資源合理規劃和管理，對于土地提高資源利用率和技術發展有著重要的戰略意義。

二、宏觀層面的土地規劃與管理

宏觀層面的土地規劃與管理，根據管理與規劃動態監測模型屬于整體較大尺度的規劃和管理，目前我國土地規劃與管理上存在不少問題，耕地整體被濫用、管理混亂等現象屢見不鮮，從整體上看，我國目前土地利用率不高的原因有兩個方面，其一是規劃方面存在問題，其二是管理方面的問題。針對這些問題，對我國宏觀層面的土地管理和規劃進行改革。

1.縮小指令性規劃范圍。從土地規劃與管理的動態監測模型進行分析，我國目前應該縮小指令性規劃的范圍，而逐步擴大分區管制的獨立效能。由于基礎設施建設力度的加大，應該逐步實現各個地區對于諸如農田水利或省級重點建設項目的分區管制。根據市場實際情況，隨行入市，不再將各地區的基礎設施建設項目納入國家整體的土地占用年度計劃，而對于省級重點建設項目應該報經國務院審批，這些類型的用地應該減少計劃管理，將這些用地納入計劃管理的范疇內，往往會對區域內的其他因素造成很大的沖擊，造成土地利用率的下降。

2.農業生產結構調整用地的規劃。目前，有許多專家認為應該將農業生產結構調整用地納入計劃范圍，這種意見是不合理的。因為這會加劇計劃與市場之間的矛盾，由于非農占用低計劃會擴展至農業內部用地，指令性計劃將會擴展至整個農業生產結構用地的調整，對于農業結構的調整其主要目的在于保障國家的糧食安全，對于糧食的播種面積主要由市場和政府經濟部門共同調節，近年來供過于求的市場趨勢使得這種調節模式發揮著巨大的潛力，而如果再次將農業生產結構調整用地納入計劃范圍，就會造成越管越亂的情況，我國政府對于非農占用地的宏觀管理已經稍顯牽強，再對農業結構進行調整，就會喪失規劃的有效性。

3.增加規劃與管理的市場彈性。我國目前正在不斷的深化經濟體制改革，但是除了要堅持市場調節的作用外，還不應該摒棄計劃管理，要堅持在特定領域采用計劃指標，對于如招商引資等情況而導致的較大缺口，如確有需要可以允許地方在一定幅度內使用計劃外指標，使用計劃外指標要經過省級土地管理部門批準，而對于用地較多時，則應上報國務院批準。

三、微觀層面的土地規劃與管理

現今社會發展對于土地的依賴性日益加大，特別是那些占地面積特別大的企業，每年需要新增大量的建設用地，本文舉油田企業的土地規劃與管理為例，分析如何加強對土地利用的規劃和管理，促使土地節約集約使用。

1.完善土地資產管理機構。對于占地面積較大的大型企業來說，應該設立專門的土地資產管理機構，加強土地資產管理隊伍的建設，通過組織專業化高素質的人才隊伍，嚴格遵守土地管理法，并且根據行業的自身特點，制定相應的監督運行機制，土地資產管理機構應該對土地資產的開發利用進行分析，加強可行性論證，深入市場和環境進行調查，做到決策科學，管理有序，規劃合理。

2.土地使用集約化。由于類似油田企業要占用很大的土地面積，并且土地新增數量逐年加大，通過集約化手段對于提高土地利用率有著重要的作用。隨著科學技術的發展，充分利用信息化和自動化手段降低土地的使用量，盡量做到節約用地，降低成本。在保障油田正常生產的前提下，盡量選用劣質地和未利用地，而減少占用耕地和農田。并且要保障環境的可持續發展，盡量減少土地污染，地方政府部門要提高工業用地利用率的門欄。

3.實施土地資產信息化管理。大型占地工業企業要對土地資料做好統計、填報和等級等資產管理的基礎工作，定期清查土地資產，深入實地現場進行核實。其次，要健全土地資產信息檔案，一地一檔，完整保存原始材料。最后，應該分類存放，專人負責，做好借閱和查詢等后續服務工作。

篇5

（國函〔2000〕1號）

北京市人民政府：

你市《關于報送〈北京市土地利用總體規劃（1997年至2010年）〉的請示》（京政文〔1999〕58號）收悉。現批復如下：

一、原則同意修訂后的《北京市土地利用總體規劃（1997－2010年）

》（以下簡稱《規劃》）。

二、北京是我們偉大社會主義祖國的首都，是全國的政治中心和文化中心，也是人多地少的特大城市，各類用地矛盾突出。為此，必須始終堅持十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地這一基本國策，正確處理經濟發展、城市建設、環境治理與耕地保護和生態環境建設的關系，堅持土地資源開發與節約并舉，把節約放在首位的方針，在保護中開發，在開發中保護，促進土地資源的集約利用和優化配置；在保護和改善生態環境前提下，積極創造條件，進一步加強土地整理、復墾，適度開發土地后備資源，保障社會經濟可持續發展。

三、采取有力措施，切實加強對土地資源的管理，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。到2010年，全市耕地減少量不得超過23940公頃，其中建設占用耕地不得超過21940公頃，生態退耕減少耕地2000公頃；土地整理、復墾和開發補充耕地量不得少于24290公頃；確保全市耕地保有量不低于344270公頃，實現市域內耕地總量動態平衡；

基本農田保護面積達到299330公頃，占全市現有耕地面積的87％；中心城（包括主城區和10個外圍組團）城市建設用地規模控制在610平方公里以內。

四、按照《規劃》要求，根據不同區域特點，進一步加強對土地利用的分類指導和調控。市區和近郊區，要充分挖掘存量建設用地潛力，嚴格控制城市建設用地，切實保護耕地，加強對城市綠地和肉禽蛋菜等農副產品生產基地的保護和建設；

遠郊平原地區，要嚴格控制各項建設占用耕地，加強農田基本建設，積極推進土地整理和復墾，大力發展節水農業和生態農業；遠郊山區，要強化對基本農田的保護，嚴格控制非農業建設用地，大力開展植樹造林和生態環境建設，充分利用草地資源，合理調整農用地結構和布局，加強對風景名勝、古跡和水源地的保護。

五、在《規劃》指導下。盡快完成縣、鄉兩級土地利用總體規劃的編制工作，并將《規劃》確定的各項指標逐級分解落實，確保縣、鄉兩級規劃的編制質量。在編制的土地利用總體規劃批準前，不得審批建設用地，更不得未批先用土地。

六、切實做好《規劃》實施工作。《規劃》是北京市土地利用和管理的依據，具有法定效力。城鄉建設、土地開發等各項土地利用活動都必須符合《規劃》的要求。制定土地利用年度計劃，審核城鎮建設用地規模，預審建設項目用地，審批農用地轉用和建設項目用地，劃定基本農田保護區，編制土地開發整理專項規劃，都必須依據《規劃》。

北京市人民政府要根據本批復精神，認真組織落實《規劃》提出的各項任務和措施，確保規劃目標的實現。國土資源部要加強對《規劃》實施的指導、監督和檢查工作。

篇6

關鍵詞：城市規劃；土地規劃；編制

1 總體規劃編制中存在的問題

1.1 城市總體規劃和土地利用總體規劃（以下簡稱“兩規”）的約束力度不強，政府有關部門均可以根據當地土地性質等進行自我調整。在實際實施過程中政府易受客觀因素影響進行大范圍的調整，導致建成建筑與規劃功能、結構嚴重不符。當然，不排除規劃結構本身有不合理的地方。

1.2 兩規的銜接不夠。城市總體規劃具有一定的局限性，主要是對城市內的建筑用地結構、布局、功能等進行規劃，可以說僅僅是部分用地的規劃；土地利用總體規劃是全面性的，是對該區域內所有土地結構、布局、功能等的規劃，對各部分用地均有規劃、制約作用。兩規規劃時參考的依據不同，在規劃范圍、用地規模、規劃結構等方面具有沖突，銜接困難。

1.3 兩規總體規劃編制審批所依據的規范、標準和程序過于僵化，不能適應當前形勢的需要。例如，以城市人口為參考依據進行城市總體規劃時，會忽略城市人口的流動、分布、構成等，規劃建筑的設施不能滿足城市居民的需求，做不到城鄉統籌，在公共設施容易引發沖突。

2 總體規劃編制如何改進

2.1 應滿足社會的發展 隨著社會經濟的發展，我國經濟結構重心由農業化變為工業化，對城市以及所屬區域建筑需求增大。城市總體規劃應主要注重中心城市的規劃，然后關注城市周邊及相鄰鄉村的規劃，城市規劃的主要內容是小區規劃及各個小區之間的聯系。而土地利用總體規劃對區域內的所有土地資源應合理規劃，城市、鄉鎮、農村規劃要有一定的協調性，各個區域土地規劃的結構、功能等要關聯和諧，為人們工作生活提供便利。

2.2 增強總體規劃編制的靈活性 兩規編制的審批均需要一定的時間，而且受法律法規的限制需要按規定更改，也易被政府審批人員因各種因素打回，而在這期間，區域內的可利用土地資源可能會發生變化，因此，制定城市總體規劃和土地利用總體規劃時需具備一定的靈活性，方便更改。另外，兩規編制的格式、內容等應根據制度、政策的更新，以及城市的發展狀況及時進行修正。

2.3 精簡規劃內容 兩規的內容主要是針對城市內、區域內對土地資源的利用，包括建設的建筑類型、結構、功能，交通道路如何分布，居民住宅建設區域等。例如住宅、辦公樓、公交站、旅游景點是城市的主要建筑，所以在進行城市總體規劃時應注重這幾點的協調、規劃，對不必要的建筑可以排除在規劃內，在城市內形成住宅、商業集中區，具有一定的結構性，布局合理，做到對城市土地資源的最大利用。

2.4 增強兩規的兼容性 城市總體規劃涉及到很多方面，但是核心內容是對土地的利用，而且城市總體規劃各項內容落實到實處都歸于對土地的利用。城市總體規劃對城市的建筑用地進行規劃，注重城市建筑的結構，規劃注重細節，有一定的局限性；土地利用總體規劃對區域內所有土地資源進行規劃，規劃注重大局觀對細節要求不高，而且土地利用總體規劃兼容性強。同時城市總體規劃還應注意對城市內自然資源的保護，發展城市綠色經濟，減少城市內空氣、噪音污染，降低對城市資源的浪費，從細節方面著手構建節能環保城市。而土地利用總體規劃除了要包含城市總體規劃的內容，還應注重區域內其他地域的土地資源規劃。

2.5 縮減兩規編制時限 我國經濟飛速發展，對城市土地資源的規劃日益嚴謹。我國兩規編制一般以20年為時限，但是20年間社會發展迅速，城市總體規劃和土地利用總體規劃編制的內容、結構等適應不了市場的變化，無法順利實行。縮減兩規編制時限，如將時限由20年縮至5年，可確保兩規編制內容在有效時限內均符合市場變化的需求以及法規制度的要求。

2.6 簡化兩規編制的審批

兩規編制的審批機制應該是靈活的、可隨機應變的，以確保兩規編制的適應性。兩規編制的審批程序一直是固定不變的，程序繁瑣復雜，耗時久、效率低，例如鄉鎮的土地規劃除了鄉鎮規劃、審批外還應由市級政府有關部門審批通過才可實施，但是經過多級審批耗時久，還易發生變故，但是簡化兩規編制的審批后可以減少審批時間，規避一些因審批人員、時間等引起的變故，為兩規的順利實施提供便利。

3 兩規如何協調

3.1 兩規編制同時進行 城市規劃部門工作人員應與土地規劃部門工作人員協商，為城市總體規劃和土地利用總體規劃編制制定統一的規劃限期、制度等，使兩規編制同時進行，而這其中最重要的就是要對兩規的時限進行統一，兩規同時進行、同時結束，使兩規內容銜接更為順暢。

3.2 對人口調查結果進行協調 城市總體規劃和土地利用總體規劃人口規模的預測關系到建設用地規模的預測。兩規編制的最終目的都是為人民服務，不管是城市內土地資源利用還是城外土地資源利用，所筑建筑均離不開人的衣、食、住、行四方面，所以，在兩規編制前都需要進行人口調查，而兩規協調也應注重對人口調查結果的協調。兩規調查應在調查渠道、方式、區域等進行協調，確保人口調查結果盡量一致，更有利于兩規編制內容的協調。

3.3 兩規編制目標統一 兩規編制均是對國有建設用地的規劃，兩規編制對規劃用地規模的衡量均是通過人均占有建設用地的面積大小確認的，但是這種衡量方式忽視了城市舊城改造、擴建等因素對兩規編制的影響，達不到兩規編制預定的目標。兩規編制對土地資源的規劃均受到人口調查、社會經濟發展等因素影響，城市總體規劃注重城市內部建筑結構、布局、功能等，而土地利用總體規劃注重城市、郊區、鄉村等區域內所有建筑結構、布局、功能等，但是兩規編制目標是統一的，對土地資源規劃的最終目標都是滿足人們的生活需求。

4 結語

城市總體規劃和土地利用總體規劃的具體內容雖有所不同，但是基礎內容、規劃重點等卻有一定的相似性，而規劃的根本目的更是一致的。對兩規進行詳細了解，根據問題提出對策，并對兩規編制進行改革，增加兩規的協調性，可以為城市的建設提供堅實的基礎，促進社會經濟發展。

參考文獻：

篇7

目前，各省、自治區、直轄市土地利用總體規劃和其他需國務院審批的城市土地利用總體規劃（以下簡稱《規劃》）已陸續上報國務院審批。為使審批工作順利進行，現將有關事項通知如下：

一、《規劃》在編制過程中應廣泛征求同級有關部門的意見，做好協調工作。同級有關部門應包括國務院批準的《省級土地利用總體規劃審查辦法》（國土資發〔1998〕257號文件轉發）中列出的有關部門的相應部門。

《規劃》上報前，各有關部門意見應協調一致，如部門間有不同意見，應請地方人民政府協調、裁定，形成一致意見后再組織上報。

篇8

關鍵詞：土地利用規劃學；研究型；教學內容

《土地利用規劃學》課程是“土地資源管理”、“資源環境與城鄉規劃管理”專業的主干課程，目前已有100多所高校在土地資源管理、資源環境與城鄉規劃管理專業開設本門課程。上世紀80年代以后，許多教育工作者在該課程的教材、教學內容、教學方法等方面進行了有益的探索，取得了顯著成效。在教材建設方面，以前使用的是各校自編教材，1983年由農業出版社正式出版《土地規劃學》全國統編教材。隨后，面向21世紀土地資源管理系列教材、高等院校土地資源管理專業精品課程建設教材、土地科學叢書等都有《土地利用規劃學》教材的身影。

由于《土地利用規劃學》是土地資源管理專業課程建設的重中之重，在專業課程設置中具有重要地位，各高校土地資源管理專業積極開展《土地利用規劃學》的教學改革和精品課程建設，探討土地利用規劃課程體系的優化與重組，并積極開展《土地利用規劃學》課程建設與土地資源管理人才培養的關系等等，部分學校根據自身厚實的專業背景形成了獨特優勢，許多高校的《土地利用規劃學》成為國家級精品課程，其學科定位、培養目標等為我們提供了有利借鑒。但作為地理科學一級學科下的資源環境與城鄉規劃管理專業，具有與土地資源管理專業不同的背景和知識結構，《土地利用規劃學》的教學目標、教學內容、教學模式等不能照搬土地資源管理專業的模式。因此，根據培養具有特色的創新型和實踐型的規劃人才的迫切要求，適時優化和組合國土規劃的教學內容，構建具有資源環境與城鄉規劃管理特色的《土地利用規劃學》研究型教學內容框架，并在實踐中檢驗其效果，具有重要意義，為資環專業的高效持續發展做出應有的貢獻。

1 教學內容改革設計思路

《土地利用規劃學》的研究型教學思路是以培養具有科學創新意識和實踐動手能力的復合型規劃人才為目標，緊密結合學科研究前沿與課程基礎理論，開展理論教學和實踐教學內容的優化重組，探討探究案例式、“親驗式”等教學方法的合理運用；同時結合實驗教學，培養學生研發思維，促進研究型教學模式的形成；探討“課堂、學校、單位”三位一體的教學模式及其結合時機、途徑，切實提高學生的基礎理論水平、規劃設計技能，增強學生的工作應變能力和社會適應能力。其教學改革設計思路主要體現在：

第一，突破傳統的以教師及課本為核心的封閉式教學模式，強調“以教學內容為基礎，以技能培訓為推動環節，以師生互動、規劃高級人才和管理者與學生互動為通道，以實踐型人才培養為目標”的開放式教學模式；

第二，突破傳統的以知識傳授為主的教學思想，強調教學、實訓、創新思維一體化，培養理論基礎扎實、實踐能力強的規劃人才；

第三，提出“學生進入企業、社會，規劃高級人才和管理者進入課堂”進行面對面的溝通培養機制；提出“課堂、學校、單位”三位一體的教學模式及實現的時機、途徑與措施。

2 理論教學改革內容的篩選

《土地利用規劃學》課程教學內容體系龐大，以少而精和避免重復的原則進行了各部分內容的精選，明確和突出授課的內容重點難點，詳略得當，減少了與其他課程不必要的重復，并增加新知識點，適當拓寬講課內容，如增加目前土地利用總體規劃編制的現狀，土地利用總體規劃編制前期研究工作各專題等內容，介紹新的學術觀點如在土地供需預測課程講述中加強對新方法的運用的論述，加強實踐環節和土地利用規劃知識的綜合運用如將土地利用現狀分析體系與土地利用現狀分析與潛力分析專題研究相結合等，開闊了學生的自主思維能力，提高了綜合歸納分析的能力。

具體內容包括以下方面：

第一章導論：土地、土地利用土地利用規劃、土地評價、土地管理的有關概念、內涵等

課堂討論：土地與土地利用概念？目前我國主要存在的土地利用問題？

第二章土地利用現狀分類體系：土地評價程序；我國5個土地利用分類體系

課堂討論：結合生活實例討論土地評價的程序？

第三章土地規劃的數學基礎：坐標系、投影、標準分幅等內容的講解

作業與討論：請將H-49-84-（45）舊編碼按《國家基本比例尺地形圖分幅和編號GB/T139 89-92》新標準進行轉化后的編碼，并寫出過程。

第四章土地利用規劃理論與原則：本部分內容安排一次課時間查閱資料，準備課件；然后每個小組負責一個理論的課堂講授。

第五章土地利用總體規劃概述：概念、性質、目標、任務、編制程序

布置作業，準備下次課討論：我國土地利用總體規劃的演變歷史？現在正在進行的土地利用總體規劃修編的必要性、可行性及意義？土地利用總體規劃主要解決的問題？

第六章新一輪土地利用規劃修編重點與創新：從宏觀層次概述第三輪土地利用總體規劃修編（2006-2020年）的背景、理念、成果等

課堂討論：所在家鄉土地利用中存在的問題，與土地利用總體規劃的關系？

講座：計劃請校外或基層國土資源部門的一個專家給學生做一個次講座。

第七章土地利用供需預測：基礎數據預測，土地利用現狀、潛力分析，土地供給量預測案例；耕地、基本農田、建設用地需求量預測；土地供給平衡分析、土地需求量預測案例；

布置作業并討論：以武漢市或所在家鄉城市為對象，闡述城市建設用地利用過程中存在的問題，可以通過那些途徑或措施挖掘存量建設用地潛力？糧食安全法進行耕地需求量預測的程序？

第八章土地利用結構與布局：土地利用結構概念、土地利用結構空間分析方法、土地利用結構、擬定方法結構與布局調整地要求、步驟，土地利用分區模式、方法及案例等

土地利用總體規劃修編專題及大綱等講解、展示：實施評價、適宜性評價、耕地與基本農田保護等專題，潛江、鶴峰土地利用總體規劃大綱成果

作業與討論：根據各專題研究的需要，以家鄉所在縣（市、區）的土地利用總體規劃修編某一個專題為研究對象，制定一個資料收集清單及收集方案。

第九章居民點用地規劃：居民點和居民點用地，城鎮化問題、城鎮體系規劃，居民點規模及其預測，居民點布局，村鎮用地規劃

第十章耕地規劃與基本農田保護區規劃：耕地規劃的基本理論方法、基本農田保護規劃編制的方法、程序等

第十一章土地利用專項規劃：主要結合基本農田土地整理規劃編制的要求講解（整體框架、水資源平衡分析、耕作田塊規劃、土方工程量計算與調配、田間道路配置、排灌工程的設計與布局、規劃設計預算編制）

課堂討論：土地平整、農田水利、道路等的施工工藝分析？

第十二章土地利用規劃方法與實施管理：地理信息系統在土地利用規劃中的應用（GIS、LLIS）、土地利用規劃論證方法，土地利用規劃的實施管理

課堂討論：土地利用動態監測對解決我國目前存在的許多土地利用問題有什么作用？

3 實踐教學改革內容的確定

改革傳統的以教師及課本為核心的封閉式教學模式，在實驗課引入研究試驗學術氣氛，由學生提出問題，教師指導學生制定實驗研究方案，培養學生的創造性和試驗技能；同時加強土地利用規劃基本技能如GIS、CAD等的訓練，切實提高學生解決問題的實踐能力。實踐教學內容主要結合單位GIS等實驗室的條件，進行土地利用規劃編制的具體操作，其考核結果要求學生根據提供的實驗報告格式要求，至少提交2個實驗報告和相關成果圖件。根據實驗課時的限制，針對資源環境與城鄉規劃管理專業的特點，擬開展以下幾個方面的實踐教學內容。

實驗一：土地利用規劃基數轉換

熟練掌握土地利用現狀分類體系及其編碼，將某某縣土地現狀分類（二調，2009）和土地利用現狀分類（過渡期，2005）均轉化到土地規劃基數分類體系中，并借助ArcGIS將一幅分幅圖的土地利用現狀圖進行空間數據基數轉換。

實驗二：耕地與基本農田保護專題研究

以耕地需求量預測為基礎，列舉耕地需求量預測所需要的資料清單，并以某某縣為例，采用糧食安全法預測規劃期間（2010年和2020年）的耕地需求量。再此基礎上，撰寫耕地與基本農田保護專題研究提綱。重點掌握借助Excel實現趨勢回歸、灰色預測等方法預測人口、各行業用地需求等。

實驗三：土地利用總體規劃主要控制指標間的關系

學習某某縣土地利用總體規劃修編中指標分解的數據表，試提出對某某縣指標分解需要收集或掌握的資料清單。

實驗四：土地利用總體規劃圖的編制

以實驗一進行了基數轉化的分幅現狀圖為基礎，結合野外關于基本農田、預留建設用地等調繪成果，以國土資源部最新頒布的《市、縣、鄉級土地利用總體規劃制圖規范》為依據，借助ArcGIS編制土地利用總體規劃分幅圖，重點掌握土地利用總體規劃圖的編制要求及編繪技巧。

篇9

村級土地利用項目在編制過程中主要針對的是新農村建設背景以及現代土地管理要求，而項目的提出主要就是解決土地利用規劃體系不完整的問題。國內對于村級土地利用規劃項目的編制意義已經投入研究，一方面，部分學者對鄉村產業發展以及新農村建設項目等進行了深入探索，主要論述的觀點也是圍繞規劃編制的理論意義和現實意義展開的。普遍認為編制土地利用規劃就是為了進一步完善農村土地的生產項目和經營管理項目，提高整體規劃結構的協調性和融合度[1]。另一發面，部分學者從土地利用規劃結構的特征和缺陷出發，對整體研究機制進行分析，集中闡釋了村級土地利用規劃研究項目的實際意義，并且要強化規劃管理的力度。

渠甲源等（2010）提出，在實行村級土地利用規劃項目的過程中，要保證土地利用規劃按照保護耕地、節約用地、協調發展、統籌管控、生態保護以及公眾參與的原則。

陳榮蓉等（2014）提出，村級土地利用規劃要堅持“三遵守和三突破”，要在實際工作過程中，集中遵守耕地保護紅線、上級土地利用規劃不超標以及集約化利用耕地。而三突破指的是，要有效突破傳統農業發展模式、突破傳統建設模式、突破傳統統籌城鄉兼顧模式。

鄭健（2010）提出，在分析村級土地利用規劃的過程中，深度貫徹落實合理化利用以及深層次保護的原則，確保能順應國家政策要求，提升利用效率。

趙立強（2013）指出，以浙江省山村試點為例，在土地利用規劃項目建立過程中，要確保規劃的銜接性，提高差異性和特色化。

鄧偉（2010）指出，以重慶市鄉村試點為例，在相關規劃結構研究過程中，對規劃特征進行分析，并對大比例尺數圖以及城鄉統籌規劃問題作為研究重點，切實維護整體管理項目的實際要求，從而建構規劃剛性和彈性的結合框架。

2 新農村建設村級土地利用規劃研究存在的問題

在對相關研究項目進行分析的過程中，研究學者盡管提出了自己的見解，但是也存在一些疏忽的問題和分歧[2]。

第一，在對土地利用規劃項目具體內容的討論方面，相關研究人員就出現了兩種觀點，一種觀點是受到農村自然環境和社會發展水平差異的影響，另一種則會受到相關部門下設行政命令的影響。正是由于總體規劃內容存在相左的意見，因此，整體落實情況彈性不足，但是剛度過度[3]。

第二，在對土地利用規劃項目定位方面，有部分學者認為，在對村級土地利用規劃進行劃分時，將其列入詳細規劃，將總體規劃進行分類細化和落實。另一部分學者認為市級土地利用規劃和總體規劃內容較為相似，需要將市級、縣級規劃進行整合。

第三，在對實證項目進行分析的過程中，只有很少一部分作者對其進行了實證研究，更多的學者還是總政策、理論等方面進行分析，這就導致研究內容對實踐的指導意義存在差異[4]。

3 新農村建設村級土地利用規劃研究優化路徑

3.1 ??建更加有效的理論研究模型

相關研究部門需要對理論體系進行深度分析和集中管控，特別是村級土地規劃利用項目會對整體規劃產生影響，甚至發生沖突，因此，村級土地規劃項目要結合法定規劃要求，建構更加完整的運行體系，順應政策和法律規范，確保管理模型和運行機制貼合實際需求。

3.2 確保研究結構的連貫完整

在對村級土地利用規劃編制進行階段性分析，要對全局性和持續性進行統籌管控，提高規劃性和關注度，切實維護編制結構、論證結構、監督維護結構和反饋結構能形成良好的動態研究機制，確保其能對土地利用規劃項目進行全面認知和綜合理解，從而積累更多的項目運行經驗。特別要注意的是，在項目研究過程中，要保證管理項目的全局性和持續性，確保管控要求和管理項目之間能形成協調統一的結構。

3.3 協調相關配套政策和規劃

要想深度貫徹落實有效的城鎮化運行要求，就要保證政策配套機制和土地利用規劃項目之間能形成有效的協調機制，實現農村建設項目和城鄉發展之間的有效性，也為村級土地利用規劃的進一步發展奠定堅實基礎。例如，要針對農村生態環境和農村歷史文化景觀保護問題、農民城鎮化利益等問題進行集中探討，并且進行進一步探索和研究[5]。

3.4 高度重視研究中的實踐過程

在研究村級土地利用管理規劃項目的過程中，要充分發揮實踐的重要價值，制定詳細的、可操作的運行計劃，在對比和總結的同時，并針對具體案例進行對比分析，提高公共參與熱情的同時，建構更加完整的項目規劃，協調發展后對運行結構和收效進行綜合評價。

篇10

關鍵詞：利益主體；土地利用規劃；Mendelow理論

中圖分類號：TU984文獻標識碼： A

我國早在上世紀80年代就開始了土地資源規劃管理，以實現國土資源最優化利用。隨后各地區在土地優化配置的理論下開展土地利用規劃管理。在實際管理中，管理工作雖然取得顯著成績，但其中依然存在多種問題。部分學者認識到，在土地利用規劃的大背景下，必須結合人地關系理論、公眾參與理論等多種社會科學，正確認識到圍繞在土地利用規劃周圍的各種利益關系，通過協調各方面關系，實現利益主體與土地利用的統一。

一、利益主體理論

1、利益主體理論的產生

利益主體理論最早出現在1927年，隨后幾十年的發展中，Freeman于1987年將該理論運用與實踐，他認為：利益主體是利益相關者的代表，而利益相關者，就是會對組織（或個人）既定目標產生影響的組織（或個人）。該理論的核心思想體現在兩方面：一方面，各個組織（或個人）在各項工作中必須要考慮各個利益相關者的實際訴求，有利于確保決策（管理或動作）的科學性；另一方面，在兼顧多方利益的同時，通過協商、參與，達到利益最大化的目的[1]。

我國對利益主體理論的研究起步較晚，1998年，周業安、楊瑞龍先生首次將利益主體理論應用在研究中。近年來，利益主體理論在我國獲得發展，已出現在市場營銷、企業管理、旅游合作等領域中，取得顯著成果。

2、土地利用規劃背景下利益主體研究

我國土地利用規劃是一項系統的復雜的工程，涉及到多個部門、單位、個人之見的協商、配合，本文將我國土地利用規劃背景下各個利益相關者進行統計，具體結果見表1。

表1 我國土地利用背景下利益相關者統計

組織類型 具體統計細分

政府部門 當地土地管理部門、當地政府部門、其他行政部門（如環保部門、城建部門、交通部門等）

社會個人與組織 規劃地區內居民、規劃地區內的企業、規劃地區內的各個社會團體或協會、規劃地區內從事農業生產的各個生產單位（或個人）

外部環境

自然環境（區域內的自然景觀、農作物、自然天氣特點）

經濟環境（區域內社會生產情況、建設生產情況）

社會環境（區域內居民、單位、社會團體）

文化環境（區域內文化風俗、等）

從表1可發現，政府部門、社會個人與組織、外部環境是影響土地利用規劃的三個最主要因素，上述三者就是利益主體。

3、利益主體的二維分析

本文以Mendelow的權利――利益矩陣分析三者之間的利益訴求。首先，利益主體都有最高目標，即保證土地利用規劃能滿足自己的實際訴求。然而實際訴求反作用于利益主體，利益主體之間的訴求不同，規劃過程中所反映的訴求信息出現偏差；其次，利益主體都期望以最小投入獲得最大回報，而訴求偏差導致最大回報目標之間出現偏差，利益主體之間的實際投入必然不同；最后，利益主體希望獲取最多的土地規劃利用信息，而實際信息獲取存在不同[2]。

二、模式構建

土地利用規劃中不但影響利益相關者的實際利益訴求，更會間接影響國家決策，因此為實現利益主體與土地規劃利用之間的和諧統一，必須妥善處理多方面關系，從多方面角度思考問題，以“利益影響”與“實際影響”兩方面進行分析。

1、模式構建原則

（1）自然與人文統一的原則

土地規劃利用會影響未來相當長一段時間內規劃區域土地的使用問題，土地是規劃的核心問題。土地作為自然環境中的重要組成部分，對其規劃必須要考慮自然環境要素；然而“規劃”是人的進行生產的重要途徑，在“規劃”過程中必然會出現“人文”特點，因此，沖長遠利益出發，堅持人與自然和諧相處、實現自然與人文的統一是首要原則。

（2）國家與地方的統一

地方政府是國家形象的代表，但在關系理論中，地方政府與國家是兩個相互獨立的利益要素，導致部分地方政府在土地利用規劃中出現“先地方，后國家”的情況，優先考慮本地區發展，忽視了國家利益。因此，土地利用規劃必須要以國家長遠規劃、發展為前提，在滿足國家建設需要的前提下正確處理地方建設問題。

2、模型構建

從利益主體的實際利益訴求來看，模型構建必須符合以下幾方面要求

（1）利益相關者的利益表達

基于利益主體的土地利用規劃必須以各個利益主體為出發點，通過各種形式統籌多方面利益主體的訴求。首先，可通過召開座談會、聽證會的方式保證各個利益主體能充分的表達自己的利益訴求。在召開座談會、聽證會過程中，要重點關注居民、組織團體的利益訴求，由于兩者的訴求不明顯，實際利益有可能受到忽視。實踐證明，當忽視居民、組織團體的利益訴求時，會導致兩者出現不配合、非正當的抵抗情況，不利于規劃計劃的實施。其次，以國家利益作為最高訴求標準。國家利益是多個利益相關者的利益的集中體現，必須要在維護國家利益的前提下統籌管理各方面利益。最后，處理地方政府與企業組織之間的利益關系。

地方政府與企業組織之間的利益關系是現階段我國土地利用規劃中最主要的主體利益關系，由于兩者涉及的范圍廣、利益層次多，導致兩者的利益關系復雜多樣[3]。

（2）規劃團隊專題技術研究

規劃團隊是專門從事技術研究并提供決策依據的單位, 在土地利用規劃利益主體分析中發揮著重要作用。團隊通過收集土地利用規劃的基礎性數據, 通過各種研究方法討論規劃區人口、土地需求量、土地供給量等實際問題，分析、編制各項規劃專題，并為土地利用科學宏觀布局、調控提出具有參考價值的建議, 以達到持續、高效利用土地資源的目的。對規劃團隊而言，必須要具備扎實的基礎知識與技術手段；同時能認真聽取、分析不同利益主體的利益訴求，將具體利益訴求置于規劃方案之中，實現利益由“抽象”到“具體”的轉變, 在技術可行性基礎上提高可實施性。

（3）初步方案反饋

規劃團隊在全方位考慮利益主體的利益訴求之后,可以此為基點擬定規劃方案，之后將方案以專題研究報告（或技術分析報告）的形式通過座談會、聽證會等方式反饋給各利益主體, 保證方案能夠得到多方協調論證與溝通。通過利益關系信息之間的傳遞與各利益相關者之間地溝通，反復斟酌多方對方案的意見，并再次獲取各個利益相關者的利益要求及意見。

（4）利益矛盾提取

“經濟人”的思考是每個利益主體必須經歷的思想行動,這一現象導致規劃中不可避免的會出現利益沖突。如何規避利益沖突就成為規劃團隊工作的出發點與歸屬，在遵守“三個”的原則下，必須發揮其在土地利用規劃中的作用，通過提出具有可行性的規劃方案設計實現對各方利益的協調、整合與制衡,實現最佳利益平衡點的獲取。

三、總結

土地利用規劃是社會公共項目決策的重要體現，因此在規劃設計過程中必須要綜合多方面利益主體的利益訴求。現階段，很多學者都在嘗試在法學、經濟學等社會科學中汲取營養, 通過引入相關理論對土地利用規劃進行了多角度研究。研究發現，土地利用規劃涉及到的利益相關者群體復雜、利益關系變化多樣，本文通過將利益相關者理論引入到土地利用規劃管理中，針對構建的土地利用規劃新模式, 本文提出以下方面的思考。

(1)本文主要分析土地利用規劃編制決策階段中，利益主體（與相關者）的不同訴求層次并提出構建相應模式的具體措施，在本次研究中，規劃實施管理階段在土地利用規劃過程中發揮著不可替代的作用。只有提升實施管理水平，才能保證規劃有效實施[4]。土地利用規劃階段中多個利益相關者與其利益訴求具有明顯差異性，同時不同利益主體在規劃編制中的實際貢獻也有所差異。因此，把利益相關者理論運用于實施管理階段應該還有待深入研究和探討。

(2)從本次研究中發現，規劃團隊的作用十分明顯，他不僅是規劃的研究者, 也是利益關系的協調者。但在現實中，規劃團隊是受托于政府部門，因此在實際研究、分析中不可避免的出現偏向政府利益方面的決策。如何實現政府利益與多方利益的統一成為今后研究的重點。

參考文獻：

[1]程久苗.基于利益相主體的土地利用規劃決策機制研究[D].華中農業大學博士生論文，2011, 5：23-29.

[2]黃旭，特吉奧?斯皮德.土地利用規劃中的利益主體及其行動策略[J].國際城市規劃，2013,12（08）：13-19.