改進鄉村治理的指導意見范文

導語：如何才能寫好一篇改進鄉村治理的指導意見，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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為認真落實省聯社文件精神，切實提高**農商銀行（以下簡稱“我行”）信貸管理水平，**農商銀行認真貫徹落實省、市、縣關于優化營商環境的工作部署，尋找工作開展的切入點、突破口，促進我行信貸結構持續調整和優化，現就2021年我行信貸工作提出如下意見。

一、指導思想和基本原則

（一）指導思想

我行將按照省聯社2021年工作會議精神為指引，牢固樹立和貫徹落實五大發展理念，堅持“專注主業、回歸本源、服務實體、防范風險”的經營思路，始終將“三農”市場作為工作重心，專注服務本地、服務縣域、服務社區，持續落實“鄉村振興戰略”、“脫貧攻堅戰略”、“普惠金融戰略”，推動農戶、個體工商戶、小微企業增戶擴面提質工程，助力小微企業和民營經濟發展，做小做散，合理調整信貸結構，增加對“三農”有效投入的同時，進一步改進支農服務，提高信貸支農水平，加強信貸管理，建立健全信貸規章制度，努力提高信貸資產質量。

（二）基本原則

1.專注三農，回歸本源。始終堅持“立足縣域、支農支小”市場定位不動搖，專注主業，回歸本源，充分發揮自身金融職能，著力支持三農、小微和民營企業發展。繼續依托縣域經濟發展，積極研究縣域經濟新常態、新特點以及地方政府鄉村振興戰略規劃。圍繞鄉村基礎設施建設和經濟產業特點，促進農村基礎設施、農村旅游產業、農產品消費供給和產業扶貧與振興鄉村戰略的緊密融合，提升我行及各基層網點的金融服務能力。

2.夯實基礎，穩字優先。充分認識到2021年監管政策和貨幣政策變化趨勢，運用五大發展理念加強金融產品研發，穩定優質對公客戶，拓展零售業務，確保雙基聯動工作取得實效，著力提升建檔評級客戶的授信率、用信率，啟動個體工商戶的評級、授信工作，夯實信貸管理基礎穩步推進信貸業務發展。

二、目標任務

貸款凈增20000萬元，不良貸款表內凈降500萬元、表外凈降1260萬元，不良占比控制在4.45%以內。

三、信貸工作指導意見

加強信貸管理，落實信貸工作的各個層面和環節，堅決杜絕有章不循、有令不行、有禁不止的經營行為，做到規范化運作。對于出現的違規行為，我行將根據情節輕重，及時予以經濟處罰、行政處分、違規積分等嚴格處理！

（一）提升信用工程建設，創建業務發展平臺。堅持實事求是、區別對待的原則，按照農戶小額信用貸款整村推進的既定方案，進一步擴大評定范圍，提升貸款質量，完善管理制度，發展更多的信用戶，進一步做好“信用工程”的推廣、提升和延伸工作。建立健全農戶（居民）信用檔案，提高服務水平，加快建檔進度，保證檔案資料的真實性、準確性。大力推進“三信”建設，優化金融生態環境。深入開展信用戶、信用村、信用鄉鎮和信用企業的評審活動，抓好信用村、信用鄉鎮的評審，成熟一個，評定一個。嚴格按照相關要求抓好落實，進一步優化全縣農村信用環境。

（二）做好客戶定期評級授信工作。

加強評級授信工作，改變過去那種因用信而授信、走過場、敷衍塞責的做法，充分理解評級授信工作的內涵和精神實質，按要求切實做好評級授信工作。1、完成對農戶的信用等級評定，將農戶小額信用貸款推進工作“做深、做細、做實”，并合理調整貸款額度，及時開展農戶評級授信工作，逐步做到農戶憑家樂卡支取貸款像支取存款一樣方便，以便節約人手，把有限的人力資源解放出來用于貸款管理等工作；2、完成對縣域中小微企業的精準營銷工作，通過包片名單制精準營銷，擴大我行積極推廣我行信貸業務，通過加大信貸支持力度、實施信貸利率差別化、建立戰略合作等方式，對新的企業客戶加快評級授信工作，對存量的企業客戶定期進行評級授信維護工作，搶占并維護好小微企業及新型農業主體信貸市場。

（三）繼續優化信貸結構，加大貸款營銷力度。

各基層網點要加大營銷力度，切實調整和優化信貸結構，繼續堅持以農為本，為農服務的宗旨，端正經營思想，不斷改進信貸支農服務措施，在信貸定位上要始終堅持面向“三農”和中小企業，進一步做好農戶小額信用貸款、農戶經營性貸款、個體工商戶貸款等的基礎上，積極支持小微企業及新型農業經營主體發展，涉農貸款占比必須保持在90%以上。特別是對產權明晰、信譽度高、行業和項目符合國家產業政策規定、發展前景看好的小微企業或新型農業經營主體，要及時介入，重點支持。信貸業務投向根據省聯社“抓兩端，精中間”的營銷思路，積極支持綠色種植、農田水利、清潔能源、再生能源、水污染治理、植樹造林等綠色產業；大力支持鄉村養老、鄉村旅游及教育、醫療等民生領域項目；擇優支持農產品網絡零售等新業態；貸款發放對象主要為“優質中小微企業、優質固定資產項目、涉農龍頭企業、專業合作社、個體種養大戶”等，房地產開發、建筑工程承包等非涉農貸款限制發放，不得發放無資質的工程承包貸款；從貸款方式上，主要發放具有優質抵質押物的抵質押擔保貸款，限制發放信用貸款、保證貸款。對“兩高一剩”破壞生態環境或環保驗收不達標項目以及無市場、無前景、信譽差的企業要逐步壓縮退出。

（四）夯實精準營銷工作，加強對特色產業支持力度。

各基層網點要嚴格按照總行業務部制定的劃分的貸款專營區域、專營產品及精準營銷手冊要求，合理制定營銷計劃，積極開展對縣域產業的精準營銷工作。對我縣前景良好的特色產業發展要加強信貸支持力度，切實加強溝通，在信貸、結算、電子銀行的各項業務上加深合作，培養優質產業客戶。

各基層網點要以服務涉農小微企業、新型農業主體為切入點，實施名單制管理，先行啟動分類、評級、授信等業務流程，提升金融服務能力。推進“一鄉一業”、“一村一品”工程。按照“區別對待、擇優扶持”的原則，結合我行信貸專營產品，緊緊抓住各專營區域的經濟特色，優先支持縣域特色產業，如：楊家溝鎮的紅色革命旅游產業、藥材種植產業；龍鎮鎮馬湖峪村的養驢產業；石溝鎮柳家洼的山地蘋果產業；城郊鎮孟岔村的紅棗產業；銀州街道辦事處高西溝村生態種養殖產業等。有效推動當地特色產業的發展。

（五）強化合規操作，加強貸后管理。各基層網點要嚴格按照“三個辦法、一個指引”做好貸款的受理和調查、審查與審批，特別是嚴把發放和支付關，做到“實貸實付”，切實掌控信貸資金走向。規范決策行為，實行嚴格管理、嚴格監督和嚴格獎懲。嚴格落實貸款責任，對違反規定辦理貸款形成的風險，按照省聯社信貸領域“十個嚴禁”的要求，對有關責任人從嚴從重處理，營造穩健合規的管理環境。

嚴格按省聯社和我行信貸制度的相關規定，按期進行貸后檢查，做好風險預警，將貸后管理工作真正落到實處。

（六）加大培訓力度，加強信貸隊伍建設。

一是提高業務培訓的針對性和實用性，培育信貸業務人員樹立合規經營意識，提高執行力。信貸業務人員要做到“黃線不踩，紅線不碰”，熟練掌握信貸政策、業務制度、操作流程及操作要點，提高風險把控能力，成為既能適應市場競爭又能有效防控風險的專家和能手，推動我行信貸業務的持續健康發展。二是通過客戶經理月度例會，加大對信貸人員業務技能培訓和思想教育工作，引導信貸人員形成主動、自覺學習的習慣，提高我行信貸人員綜合素質。

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一、民宿的定義

住建部、公安部、國家旅游局2017年2月27日聯合頒布《農家樂( 民宿) 建筑防火導則( 試行) 的通知》（建村[2017]50號）規定，民宿是指位于鎮( 不包括城關鎮) 、鄉、村莊的，利用村民自建住宅進行改造的，為消費者提供住宿、餐飲、休閑娛樂、小型零售等服務的場所。場所經營用客房數量不超過14 個標準間( 或單間) 、最高4 層且建筑面積不超過800 m2。

二、近年國內民宿重大火災案例

2013年3月11日20時30分左右，云南省麗江市古城景區發生火災。起火點位于光義街現文巷42號，此次火災燒毀民房107間，涉及13戶，其中客棧4家，6個院落，過火面積2243.46平方米。

2014年1月11日，云南省香格里拉縣獨克宗古城發生火災，共燒毀房屋343棟，總受災戶數246戶，古城最繁華地帶變成廢墟，此次火災燒損房屋直接財產損失為8983.9308萬元。

2014年1月25日，貴州省擁有300多年歷史的鎮遠縣報京侗寨發生火災，經初步統計，大火共燒毀房屋100余棟、1000余間，受災290余戶1180余人。據悉，此次大火造成侗寨核心區超半數住戶受災。

2014年4月6日凌晨4點10分左右，云南麗江市古城區束河街道龍泉社區一古宅商鋪發生火災。經各方全力撲救，5點30分，明火得到全面撲滅，此次火災共致10間鋪面損毀。

2015年8月9日，貴州省遵義市永興古鎮發生火災，過火面積約1000余平方米。

2015年10月29日，重慶市級文物保護建筑“江全泰號”發生火災，過火面積340平方米。

2015年12月19日，安徽省祁門縣蘆奇村省保單位一本堂發生火災，過火面積524.37平方米。

2017年11月18日，國保單位河北張家口市張家口堡中營署東廂房發生火災事故，過火面積約85平方米。

2017年12月10日，四川綿竹市九龍鎮靈官樓被燒毀。

三、婺源縣民宿發展的現狀

婺源縣的民宿經濟發展較其它地區起步晚，但發展迅速。2018年12月摸排的統計數據，現正在營業的婺源縣古宅民宿、農家樂已有670多家（如在3月份、10月等旺季農家樂的規模可達4000多家），可提供6600多間客房；其中精品民宿95家，可提供3000多間床位住宿，主要分布在江灣、思口、清華、大鄣山、賦春、秋口、段莘、沱川、浙源等鄉鎮，精品民宿投資規模達到5億余元，年直接經營收入達3億元。

四、婺源縣存在的主要問題

婺源縣民宿旅游雖顯成效，但總體仍處發展階段，各地發展不均衡、差異大，在產業規劃、經營管理、安全衛生、產品質量等方面存在問題，制約影響了民宿的發展。主要問題體現在以下幾個方面:

(一) 缺少合法審批手續

民宿屬于新生業態，其用地性質、建筑結構、建設主體、經營方式等具有一定特殊性，難以符合現行法規標準的規定。目前相關的土地法、規劃法、建筑法、消防法等法律中均沒有專門規定，民宅改建的民宿更是無需辦理國土、房管、規劃等手續。一些規模較大的民宿僅在投入營業前辦理了工商、衛生部門的手續，其工商和衛生的營業執照與營業場所不為一體，一些規模較小的民宿甚至工商、衛生部門的手續也沒有。新建的民宿雖然會辦理土地、規劃、建筑等相關手續，但是各地政府和相關部門往往以招商引資的名義，給投資方大開綠燈，造成一些先天無法彌補的火災隱患產生。如叢溪小鎮、流蘇小筑、瑤灣等地均存在著防火間距不足、無消防車道、消防水池偏小、管網壓力不足等后期難以改正的消防安全隱患。

(二) 消防基礎建設不足

民宿多依山傍水而建，與其它民宅密集相連，耐火等級低；多數民宿地處偏遠，交通不便，水源設施缺乏，基礎條件差，所在地區的志愿消防隊伍、消防車通道、消防水源設施等基礎設施建設匱乏，無法滿足滅火救援需要。如民宿密集的思口鎮延村、思溪村、西沖村，秋口鎮李坑村，珍珠山鄉黃砂村、秀水村，房屋連片、通道狹小、缺少防火分隔措施，縣城消防隊出警距離遠耗時長，從縣城到這些地方少則1 小時多則幾小時才能到達，據測算，一棟木房26分鐘即可燒盡，且燃燒越猛熱釋放速率越大，火場升溫越快，周邊可燃物更易被輻射熱點燃，導致蔓延加快，迅速引燃毗鄰房屋縣消防隊到場早已形成“燎原”之勢，錯過了救援的最佳時機，況且建筑密集，道路狹窄，門檻、臺階多，消防救援車輛無法靠近火場，加上受自然條件限制，一旦起火不僅危及村民生命財產安全，還會對原生文化、原始自然生態和原貌歷史遺存等造成毀滅性破壞。而民宿主要由農民或者租戶投資經營，難以承受消防車通道、消防水源、防火間距等方面的建設、改造及投資。

(三) 消防技術條件不足

大部分民宿建筑由原農村住宅等建筑改建而成，因建造年代久遠，其結構均由全木的柱、梁、檁、枋、椽等構件榫卯而成，用于特殊造型的拱、檐、架、脊等部件也是木質構造。這些建筑工藝精湛，造型獨特，雕刻精美，具有較高的藝術價值。但普遍存在建筑耐火等級低、缺少防火分隔、缺少疏散樓梯、疏散樓梯形式不符合要求等先天不足，消防安全條件難以滿足有關消防技術規范要求。

(四) 消防管理水平不足

一些地方民宿經營者缺乏消防安全意識，消防技術措施不落實，消防管理能力不足，消防宣傳教育不到位，經常存在違規用火用電、采用可燃易燃材料裝修、違規使用存放易燃易爆危險品，以及消防設施、器材配置及維護管理不到位等問題。如段莘鄉慶源村民宿群，大部分民宿均未配齊基本消防設施，電氣設施安裝和線路敷設不規范，老化裸露嚴重，且未與可燃物隔離，大功率的空調、熱水器等電器增多，私拉亂接、超負荷用電。業主和從業人員嚴重缺乏必要的消防安全知識用火隨意，冬季還有火盆取暖、火坑熏肉等習慣，重要節日和婚喪嫁娶還要焚紙燒香點燭、燃放煙花爆竹，加上燒炭、扔煙頭等不良行為，用火頻率高，火源管控難。

五、加強民宿消防安全的基本思路及措施

(一) 科學界定民宿法律歸屬

堅持城鄉有別、新舊有別、大小有別、分類指導的原則，制定消防安全指導意見，嚴格規范新建、規模以上及城鎮民宿建設，重點指導和扶持小微民宿發展，明確簡潔明確、操作性強的消防安全要求，協調城鄉發展，支持農民致富，指導和促進民宿安全發展、科學發展。不能將民宿簡單定性為旅館、餐廳，也不能等同分布更廣的家庭旅館、出租屋等。民宿就是要突出農村特點，位于城郊、鄉村及偏遠城鎮，主要利用農民自建住宅、閑置房屋等既有建筑改造而成。小微民宿的經營用客房數量不應超過14 個標準間( 或單間) 、最高4 層且建筑面積不超過800m2。超過上述條件的民宿，必須嚴格執行《旅館建筑設計規范》、《建筑設計防火規范》等。

(二) 加大消防基礎設施建設力度

民宿的有序發展、安全發展離不開各級政府和相關部門的支持，民宿聚集鄉村的消防基礎建設必須納入政府工程予以保障。民宿聚集鄉村的消防基礎設施應當與鄉村道路、飲水工程等農村公共基礎設施統一建設和管理。民宿集中分布的地區建設供水管網時，應當建設公共消火栓; 已有供水管網但未配置消火栓的地區，改造時應配置消火栓。沒有供水管網的地區，應設置天然水源取水設施或消防水池，山區宜設置高位消防水池; 村莊之間以及與其他城鎮連通的公路應滿足消防車通行的要求。磚木結構、木結構的民宿集中分布的地區，應當采取設置防火隔離帶、設置防火墻、打通消防車通道、提高建筑耐火等級等措施，改善消防安全條件，降低火災風險。

(三) 強化消防安全管理

在硬件方面至少應做到“兩滿足三配備”，即滿足基本的防火分隔、安全疏散要求，配備簡易報警、滅火器( 簡易噴淋) 、疏散逃生設施( 疏散圖、疏散標志、手電筒、逃生面罩等) 。

在消防安全管理方面，做到“一明確兩落實”，即明確業主消防主體責任，落實用火用電用油用氣、消防通道的管理措施，特別是加強廚房排煙罩、電動車充電停放、煙花爆竹和易燃易爆危險品的安全管理。在消防安全制度方面，建立“四項制度”，即防火檢查、隱患整改、宣傳教育、消防演練制度。從業人員熟悉崗位職責和消防要求，做到“一懂三會”，即懂本崗位火災危害、會報火警、會用滅火器、會

疏散逃生。在改造民宿施工中，嚴禁使用可燃易燃裝修材料，

加強施工現場安全管理，特別是加強臨時電焊、動火的管理，確保消防安全。

（四）改進民宿火災治理方式

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一、支持鄉村建設財政政策的演進

(一)“可居”目標下財政政策特征

我國“十五”規劃前，財政政策目標以經濟建設為中心，呈現出單一特征，其行為邏輯是經濟發展需要創造良好的基礎環境，而基礎環境的改善又能引來更多的投資。在這一邏輯下，人居生活條件的改善是作為生產條件改善的附屬而存在的。同時，人居環境建設的財政投入存在明顯的城市偏好，鄉村建設被邊緣化。而財政對鄉村建設的有限支持也主要投向生產領域的農業基礎設施建設，如農田水利建設。“六五”到“九五”期間我國基本建設投資中農業投資比重只占全國總投資的5%左右，其中水利基本建設投資所占比重一直維持在60%左右［1］。在人居生活上，這一時期政策目標主要是解決鄉村居民溫飽、飲用水困難等基本生活需求。1994年，國務院“八七”扶貧攻堅計劃，將基本解決農村飲水困難作為扶貧奮斗目標之一。這一計劃目標通過1997年國家出臺的扶貧資金管理辦法得以制度化，該辦法明確將修田造地以及解決人畜的飲水困難作為扶貧資金的投入重點［1］。“十五”期間，國家加大了對農村飲水工程的財政支持，共安排國債資金117億元。到1999年年底，解決了占任務數70%以上人口的飲水困難［2］。

二)“安居”目標下財政政策特征

“十五”后國家調整了國民收入分配格局，出臺了一系列扶持農業的政策。黨的十六大提出要統籌城鄉經濟社會發展，我國財政支持鄉村發展的政策開始了戰略性轉變，逐步改變了以發展農業為中心的政策取向，將鄉村公共產品的保障納入公共財政的考量范圍，適用于鄉村生活領域的基礎設施建設得到財政支持。這一時期飲用水安全、交通便捷的鄉村生活品質逐漸成為獨立的價值取向，鄉村公共衛生、鄉村飲用水安全、村際之間的公路建設、鄉村危房改造等成為公共財政支持鄉村建設的著重點。財政支持鄉村建設的效果明顯，2004年年底我國基本結束了飲用水在鄉村嚴重匱乏的狀況。這一時期我國開始重視因水源、供水管理等問題導致的水質較差的問題。“十一五”期間，全國對農村飲水安全的實際投資達1053億元，解決了2.18億農村人口的飲水安全問題［3］。“十一五”期間我國農村公路建設也取得了顯著成績。中央對農村公路建設投資達1978億元，年均遞增30%，新改建農村公路186.8萬km，其中新增農村公路52.7萬km［4］，財政支持下的鄉村道路建設，極大改進了鄉村與城市的連接網絡，為農村發展提供了便捷的交通保障。

(三)“宜居”目標下財政政策特征

黨的十七大提出的改善民生與生態文明，開啟了“宜居”建設的序幕。鄉村人居環境的品質目標由安全、便捷向綠色、生態、舒適轉變。與此相應，綠色觀念滲入財政決策，綠色財政在財政政策上占有了一席之地。2006年財政部正式把環境保護納入政府財政預算支出科目，2009年財政部首次設立農村環境保護專項資金并予以單項列支。這一時期，公共財政覆蓋范圍由宏觀進一步深入到微觀，財政對鄉村發展的支持由面精確到點，由著重對全局性、區域性的縣際之間、村際之間建設的財政支持進一步擴大到對“社區性”的村莊內公共事務建設的財政支持。2008年國家實行“一事一議財政獎補”政策，第一次直接將著眼點放在村級公益事業上，填補了公共財政對村級基礎設施的投入空白。綠色財政對鄉村建設的深入支持成績顯著，截至2013年年底，中央財政共安排農村環保專項資金195億元，帶動地方各級政府財政投入260多億元，支持4.6萬個村莊開展環境整治，8700多萬農村人口直接受益［5］。村莊環境治理，改善了農村居民的生活條件，帶動了鄉村旅游以及綠色農業的發展，提升了農村居民的生活品質

二、宜居鄉村建設對財政政策的挑戰

(一)對財政支出科學決策的挑戰

與“可居”“安居”相比，“宜居”更加追求人、社會、自然的和諧共存。繁榮的經濟環境、和諧的社會環境以及優美的自然環境是宜居鄉村的重要指標。宜居鄉村建設促使財政政策價值取向發生了轉向，由一維的以經濟為中心到經濟、社會、生態三維共進。然而，由于民生、生態觀念滲入財政政策的時間較短，傳統財政支出的體制結構還存在路徑依賴，在有限的公共財政支出中協調三者的關系，是財政支農支出決策面臨的一個重要難題。目前，我國財政支持鄉村發展的絕對規模在不斷增加，然而，相對于我國鄉村人居環境建設的龐大需求，財政支持仍然顯得力不從心。截至2013年年底，全國建制鎮燃氣普及率達到45.1%，綠化覆蓋率卻只有15.4%。全國農村用水普及率達到59.4%，而對生活污水進行處理的行政村比例僅有9.0%，對生活垃圾進行處理的行政村比例也僅僅達到35.9%［6］。加大對宜居鄉村建設的支持，是財政支出決策必須面對的考驗。同時，自然環境與區域經濟發展存在的差異也導致鄉村建設的區域失衡。目前我國大部分鄉村地區仍然面臨著基本生活設施需改進和環境污染需治理問題，從鄉村發展階段來看，大部分鄉村仍然處于“可居”和“安居”階段。我國只有少數經濟發達的鄉村地區已進入追求“宜居”的美麗鄉村建設階段。鄉村建設的階段性差異導致了村莊對公共產品需求的差異。財政支出需要在這種動態的不平衡中把握公平，對財政支出進行科學決策面臨新的挑戰。

(二)對財政責任合理分配的挑戰

保持村莊風貌與自然環境的協調與融合是宜居鄉村建設的基本目標，宜居鄉村建設需要加快對鄉村基礎設施的改善，加強對鄉村風貌的整治和鄉村環境的美化。因此，宜居鄉村建設涵蓋的內容多樣、類型復雜，包括大江大河的治理、跨區域生態保護、村莊內公共衛生建設、村莊內的道路建設、鄉村自來水工程與電信工程建設等。基于公共產品理論，鄉村公共產品應由政府財政供給，準公共產品應由政府、市場和社會協同供給。在鄉村建設中，因建設類型的不同，政府財政的責任邊界與責任權重是有差異的。江河治理、跨區域生態保護屬于純公共產品，需要政府高程度投入;村莊環境保護、村莊公共衛生、村莊道路建設，屬于準公共產品，需要政府投入與市場運作結合;鄉村自來水工程與電信工程建設則更接近于市場，財政政策應發揮輔助引導作用。然而，我國目前財政供給責任在中央與地方政府之間的分配存在失衡現象，省以下地方政府之間的財政關系并沒有理順，各級政府的財權與事權、收入與支出關系也存在模糊現象。財政支持鄉村發展的實踐中，存在財力向上集中而責任向下轉移的傾向。盡管我國中央政府對地方政府正在逐年加大轉移支付的力度，部分地區也在試行“省直管縣”以縮短分權過程，但地方政府的財權與事權不匹配現象仍然嚴重，客觀抑制了地方政府支持鄉村建設的激情。對政府間的財政責任進行合理分配面臨新的挑戰。

(三)對財政政策有效運行的挑戰

“三農”問題具有全局性、系統性，關涉國民經濟和社會發展的大局。要將“三農”問題作為一個整體來考慮。由于農業、農村和農民的發展是一個綜合系統工程，公共財政政策的有效性在相當程度上取決于政策執行中的協調運行。由于職能分工的需要，目前與宜居鄉村建設相關的財政政策分別由不同部門執行。除了農業部是主管農村建設的專門部門外，有關農村建設的諸多政策事項還分散在發改委、扶貧辦、水利部、交通部、衛生部、環保部等部門。這些部門掌控不同的公共扶持資金并分散在財政支出的不同項目中，形成了財政資金運用中的“碎片化”問題。一方面，政策之間相互制約現象時有發生。另一方面，不同渠道的資金在使用方向、實施范圍上又存在某種程度的交叉重復。而分散管理的資金呈現點多、面廣、量大、單項資金少的特點，這都在很大程度上影響了公共財政支持鄉村建設的有效性。協調和整合財政資金，提高財政政策運行效率面臨新的挑戰。

三、財政政策轉型升級對策

(一)以民生為導向優化財政政策設計

第一，加強對宜居鄉村建設的財政支持并予以法治化。從社會正義視角透視宜居鄉村建設，不難看出鄉村建設不僅體現了對鄉村居民基本生存權的尊重，也彰顯著對鄉村居民發展權的尊重。從功利角度透視宜居鄉村建設，不難看出宜居鄉村建設對鄉村發展、農村居民生活、社會整體進步的重要意義。因此，鄉村建設的民生項目應當獲得政府大力支持，使公共財政對社會資源分配的公平性得到體現。這就要求建立民生框架下的財政政策體系，提高對鄉村建設的支持權重，使其穩定化、制度化，改變財政隨機行為。具體來說，就是要在鄉村建設“公共性”程度高的領域，加強立法，確保公共財政支持宜居鄉村建設目標的實現。第二，實行差別化的財政支出策略。自然情況和長期的經濟積淀決定了我國東部及沿海地區經濟較為發達，對國家公共財政依賴程度低。而西部地區經濟發展落后，政府財力及農村公共建設水平相對較低［7］。因此，需要實行差別化的財政投入策略。差別化的財政投入機制不是投入資金上的差別對待，而是投入技術上的差別，即根據區域差異，采取差異化的財政支持策略。公共財政在鄉村建設中要保障利益均等，這種均等是動態的，形式上的差異是為了保障實質上的正義。

(二)以多元合作為導向改善財政政策主體結構

第一，完善轉移支付制度，提高鄉村建設中的政府合力。調動地方財政投入鄉村建設的積極性，最根本的途徑是改革政府間財政支出責任的劃分，但這是一個很艱難的過程。盡管中央財政逐年加大對“三農”的轉移支付力度，但由于配套改革相對滯后，以及地方政府財政預算缺乏透明度，轉移支付很難克服“粘蠅紙”效應［8］，即中央對地方的轉移支付，常常被地方政府截留，改變用途。因此，有必要建立一套規范的轉移支付制度，確保中央對地方的轉移支付能夠增強地方財政支持鄉村建設的能力，發揮引導作用，激發地方自有資源投入鄉村建設。第二，提升受益村民的主體責任和社會力量的倫理責任。財政政策主體是指財政政策的制定者和執行者。狹義的財政政策主體主要是中央與地方各級政府，而廣義的政策主體也包括配合政策執行的社會力量和受益者。宜居農村建設不只是政府的單方責任，也是受益者的責任。村民是鄉村建設的主體。激發村民主動參與，是宜居鄉村建設的關鍵。在財政政策設計上應有激勵農村社區參與的制度空間，完善鄉村自治組織的議事決策制度，鼓勵村民參與項目資金管理和監督，以此調動村民的參與積極性。財政政策還要喚醒企業和各種社會力量的社會責任感，開拓鄉村公共產品供給的資金渠道，充分利用民間資本。政府應當提供與鄉村發展相應的吸引社會力量參與、市場力量介入的賦權性和授能性制度框架，鼓勵社會力量參與鄉村建設，以此改善公共財政資金短缺現狀。

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城鄉生活垃圾處理是城鄉建設管理和環境保護的重要內容，是社會文明程度的重要標志，是改善民生實現可持續發展的重要工作。為貫徹落實《國務院批轉住房城鄉建設部等部門關于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見的通知》精神，做好全省城鄉生活垃圾處理工作，現提出如下指導意見：

一、指導思想

以科學發展觀為指導，堅持政府主導、社會參與，城鄉統籌、科學規劃，因地制宜、分類指導，綜合利用、變廢為寶的原則。樹立城鄉生活垃圾全過程管理理念，全民動員、科學引導，促進垃圾源頭減量，推動垃圾分類，健全收運、回收體系。大力推進城鄉生活垃圾“一體化、專業化、網格化、數字化”管理機制，建立考核評價機制，創新管理模式，完善法規制度，強化監督管理，不斷提高城鄉生活垃圾減量化、資源化和無害化水平。

二、目標任務

到2015年，全省每個市、縣（市）建成一座城市生活垃圾無害化處理場，城市生活垃圾無害化處理率平均達到80％以上，市生活垃圾全部實現無害化處理。縣級以上城市取消臨街放置的非密閉垃圾收集容器及堆放點，建立較完善的生活垃圾密閉收運網絡。建成一個以上生活垃圾分類示范城市（縣）或示范項目，50％的設區城市初步實現餐廚垃圾分類收運處理。全省城市生活垃圾資源化利用比例達到30％，市達到50％。加快落實城市生活垃圾處理收費制度，建立較完善的城市生活垃圾處理監管體制機制。

創新農村垃圾處理模式，城市生活垃圾處理設施和服務向小城鎮及鄉村延伸，加快建立和完善小城鎮及鄉村生活垃圾管理體制和機制。

三、工作措施

（一）強化規劃引導。各地要按照《省城鎮環境衛生設施專項規劃大綱》要求，2011年內完成本轄區《城鎮生活垃圾處理設施專項規劃》編制工作。規劃編制經費列當地財政支出。編制專項規劃，應當廣泛征求專家及公眾意見，健全設施周邊居民訴求表達機制。專項規劃經省住房城鄉建設行政主管部門組織專家技術論證，城市政府審批后，納入土地利用總體規劃、城市總體規劃和近期建設規劃。生活垃圾處理設施用地納入城市黃線保護范圍，禁止擅自占用或者改變用途，同時要嚴格控制設施周邊的開發建設活動。在城市新區建設和舊城區改造中要優先配套建設生活垃圾處理設施，確保建設用地供應，并納入土地利用年度計劃和建設用地供應計劃。符合《劃撥用地目錄》的項目，應當以劃撥方式供應建設用地。城市生活垃圾處理設施建設前要嚴格執行建設項目環境影響評價制度。

（二）完善垃圾收運網絡。各地要建立與生活垃圾分類、資源化利用及無害化處理相銜接的收運網絡和體系。按照分類、密閉、壓縮要求，升級改造現有生活垃圾收集、中轉和運輸設施、設備，盡快淘汰敞開式收集、中轉和運輸方式。重點加快區域性大中型轉運設施建設，整合現有資源，擴大生活垃圾收運范圍，提高生活垃圾集中收集率，探索線路優化，成本合理、高效環保的收運模式。

（三）加快垃圾處理設施建設。各地要把生活垃圾處理設施作為基礎設施建設的重點，切實加大組織協調力度，確保有關設施建設順利進行。要簡化程序，加快生活垃圾處理設施立項、建設用地、環境影響評價、可行性研究、初步設計等環節的審批速度。在建生活垃圾處理場要加快建設進度，確保工程質量，按期完工。擬建生活垃圾處理設施要加快前期準備工作，因地制宜選擇先進適用、符合節約集約用地要求的無害化生活垃圾處理技術。具備條件的城市可集成多種處理技術進行生活垃圾綜合處理，實現各種技術優勢互補。

（四）加快存量生活垃圾治理。各地對已建成的生活垃圾填埋場、焚燒廠，要對照國家規范、標準，逐項檢查、整改、達標，確保2011年底前達到國家無害化標準。要優先開展水源地等重點區域生活垃圾堆放場所的生態修復工作，加快城鄉結合部等衛生死角長期積存的生活垃圾清理。對非正規生活垃圾堆放點及簡易填埋場，要嚴格按照國家《城市生活垃圾填埋場封場技術規范》，制定治理方案和計劃，在城市生活垃圾無害化處理場建成后三年內完成封場并做好后續監管。

（五）提升運營管理水平。生活垃圾處理設施運營單位要嚴格執行各項工程技術規范和操作規程，切實提高設施運行水平。各地要加強城市生活垃圾處理設施運營單位制度建設，制定和完善各項操作規程及應急預案，建立自動監測系統，大力推行專業化運營，強化對運營單位的考核。對運營不達標的生活垃圾處理設施運營單位要限期整改，整改不到位或拒不整改的依法予以處罰，在全省通報，直至取消其“特許經營權”。建立信息報送制度，及時、準確填報《全國城鎮生活垃圾處理信息系統》相關信息。建立污染物排放日常監測制度，按月向所在地住房城鄉建設（市容環衛）和環境保護主管部門報告監測結果。建立從業人員職業資格制度，加強崗前和崗上職業培訓，提高從業人員的文化水平和專業技能。

（六）積極推進源頭減量工作。限制包裝材料過度使用，減少包裝性廢物產生，探索建立包裝物強制回收制度，促進包裝物回收再利用。組織凈菜和潔凈農副產品進城，推廣使用菜籃子、布袋子。有計劃地改進燃料結構，推廣使用城市燃氣、太陽能等清潔能源，減少灰渣產生。在賓館、餐飲等服務性行業，推廣使用可循環利用物品，限制使用一次性用品，逐步在產品生產、流通和使用等全生命周期促進生活垃圾減量，促進源頭減量。

（七）穩步開展分類試點。2011年開始在全省開展城市生活垃圾分類收運、處理試點工作，支持市、白山市、敦化市、樺甸市、通化縣等試點城市（縣城）先行先試。通過試點探索我省城市生活垃圾分類的途徑，創建生活垃圾分類示范城市和示范項目。試點城市（縣城）要根據當地的生活垃圾特性、處理方式和管理水平，科學制定生活垃圾分類辦法，明確工作目標、實施步驟和政策措施。其他城市（縣城）當前重點要穩步推進廢棄含汞熒光燈、廢溫度計等有害垃圾單獨收運和處理工作，鼓勵居民分開盛放和投放廚余垃圾，建立高水分有機生活垃圾收運系統，實現廚余垃圾單獨收集循環利用。進一步加強餐飲業和單位餐廚垃圾分類收集管理，建立餐廚垃圾排放登記制度。

（八）提高資源化利用水平。各地要整合現有廢舊商品回收站點，建設規模化廢電子器件及廢舊家具回收、分選中心或拆分中心，完善廢舊商品回收體系。加強可降解有機垃圾資源化利用工作，探索有機垃圾堆肥等先進處理技術。推進餐廚垃圾無害化處理及資源化利用試點工作，統籌餐廚垃圾、園林垃圾、糞便、污泥等無害化處理和資源化利用。支持生活垃圾資源化利用處理企業示范項目建設。

（九）加強農村生活垃圾綜合治理。科學編制《省農村垃圾處理設施建設規劃》，積極探索農村生活垃圾處理途徑和方法。建立有效的農村生活垃圾統一收集網絡機制，創新農村生活垃圾收集處理模式。鼓勵農村生活垃圾實行就地、就近充分回收和分類生態處理、綜合利用。可堆肥的生活垃圾就地處置，需要送相應垃圾處理場的生活垃圾，可采用“村收集、鄉鎮轉運、市縣處理”的城鄉生活垃圾處理模式。加大城中村、城鄉結合部等區域生活垃圾收集力度，提高機械化清掃、分類收運能力和水平。加快城市周邊鄉鎮生活垃圾轉運設施建設進程，逐步建立健全小城鎮及鄉村生活垃圾管理機構，成立專業作業隊伍，配齊人員及裝備。

（十）加強市場準入和行業監管。各地要加強市場準入管理，按要求嚴格設定城鄉生活垃圾處理企業資金、技術、人員、業績等準入條件，建立和完善市場退出機制，進一步規范城鄉生活垃圾處理特許經營權招標投標管理。要加快信用體系建設，建立城鄉生活垃圾處理運營單位失信懲戒機制和黑名單制度，堅決將不能合格運營以及不能履行特許經營合同的企業清出市場。切實加強各級住房城鄉建設（市容環衛）和環境保護部門生活垃圾處理監管隊伍建設。研究建立城鄉生活垃圾處理工作督察巡視制度，加強對地方政府生活垃圾處理工作以及設施建設和運營的監管。建立城鄉生活垃圾處理節能減排量化指標，落實節能減排目標責任。

（十一）拓寬資金投入渠道。城鄉生活垃圾處理投入以地方為主，省政府以適當方式給予支持。地方政府要加大資金投入力度，加快生活垃圾分類體系、處理設施和監管能力建設，確保已建成項目的安全運營。鼓勵社會資金參與生活垃圾處理設施建設和運營。全面落實生活垃圾處理收費制度，補償生活垃圾收集、運輸、處理設施建設及運營資金不足。

四、組織保障

（一）加強組織領導。城鄉生活垃圾處理工作實行省政府負總責、地方政府抓落實的工作責任制。省政府成立城鄉垃圾處理工作領導小組，領導小組辦公室設在省住房城鄉建設廳，對各地實行目標責任制管理，加強監督指導。各地要把城鄉生活垃圾處理工作納入重要日程，成立相應機構，加強領導，切實抓好各項工作。城鄉生活垃圾處理目標完成情況要納入地方政府節能減排目標、績效考核體系予以考核。省住房城鄉建設廳、發展改革委、環保廳、監察廳等相關部門要對各地城鄉生活垃圾處理工作加強指導和監督檢查。對推進生活垃圾處理工作不力，影響社會發展和穩定的，要嚴肅追究責任。

（二）建立協調機制。在省城鄉垃圾處理工作領導小組的領導下，建立高效、務實的協調機制，不定期召開聯席會議，通報相關情況，研究工作措施，推進項目建設，規范運營行為。各級地方政府也要建立相應機制，上下聯動，積極謀劃，齊抓共管，推動全省城鄉生活垃圾處理工作健康、可持續發展。

篇5

按照《國務院關于堅持科學發展安全發展促進安全生產形勢持續穩定好轉的意見》（國發〔〕40號）精神和市委、市政府一系列安全生產工作決策部署，為進一步加強安全生產基層基礎工作，推動安全生產形勢持續穩定好轉，基本建成安全保障型城市，根據《市人民政府關于全市安全生產基層基礎鞏固年工作的實施意見》（渝府發〔2012〕1號）要求，結岸區實際，經區政府研究，現就全區安全生產“基層基礎攻堅年”工作提出以下實施意見：

一、總體要求

深入貫徹落實黨的屆六中全會、《國務院關于進一步加強企業安全生產工作的通知》（國發〔〕23號）、《國務院關于堅持科學發展安全發展促進安全生產形勢持續穩定好轉的意見》（國發〔〕40號）文件和全市2012安全生產工作會議、全區2012安全生產工作會議精神，以科學發展、安全發展為主題，以扎實開展全國“安全生產年”、全市安全生產“基層基礎鞏固年”工作為主線，以有效防控重特大事故為重點，以實施科技產業和人才強安為支撐，深化基層基礎建設、落實企業主體責任、提升安全保障能力、鞏固事故防控成效、推動安全文化繁榮，“沉心靜氣、把握規律、突出重點、加大投入、創新工作、再上臺階”，基本建成安全保障型城市，實現安全生產狀況持續穩定好轉，為黨的十、市第四次黨代會勝利召開創造安全和諧的社會環境。

二、工作目標

——事故防控取得明顯成效。交通和建筑行業安全生產事故死亡人數確保同比下降5%，力爭下降10%；有效防范一般事故，全區各類安全事故死亡人數控制在市政府下達的指標以內；嚴格控制較大事故，堅決杜絕重特大事故。

——安全監管合力全面增強。各級政府及部門監管責任和屬地管理責任全面落實；安全監管網絡延伸到村居，配備安全專（兼）職干部；安全監管規范化建設全面開展，積極探索安全監管人員專業化、職業化。

——企業主體責任落實到位。落實企業主體責任行動縱深推進，A、B級企業達到85%以上；激勵約束機制和“黑名單”懲戒機制全面建立；班組安全建設切實加強，企業生產經營行為有效規范，企業全面實現全員、全過程、全方位安全管理。

——安全保障能力有效提升。健全科技投入機制，實施科技興安工程；完成市政府下達的非煤礦山、交通運輸、建筑施工、危險化學品、煙花爆竹、特種設備、消防等重點行業領域保障能力建設工作任務；全面加強應急救援隊伍和裝備建設及應急演練。

——安全文化氛圍更加濃厚。實施文化強安戰略，提升全民安全意識；企業負責人、安全管理人員、特種作業人員100%持證上崗；評審認證市級安全社區5個，力爭創建國家安全社區1個。

三、工作重點

按照“鞏固、落實、深化、提升”的工作方針，圍繞實施《市安全保障型城市發展規劃》和《市南岸區安全生產“十二五”發展規劃（—2015）》。，切實抓好鞏固和深化基層基礎建設、落實企業主體責任、增強安全保障能力、提高事故防控水平、建設安全文化等重點工作，有效提升全市安全生產保障能力。

（一）全面落實企業主體責任，深化企業安全標準化建設——全面落實企業安全生產主體責任。企業要樹立“居安思安、居安思患”的意識，嚴格遵守和執行法律法規、規章制度與技術標準，依法依規加強安全生產，加大安全投入，健全安全管理機構，加強班組安全建設，保持安全設備設施完好有效。強化主要負責人、實際控制人的責任，強化人、財、物等保障措施，逐級分解落實安全生產目標。健全并執行注冊安全工程師制度，落實其對企業安全狀況的評估和整改建議權。繼續深入開展落實企業安全生產主體責任行動，制定完善行業量化評估標準，逐步將行動范圍拓寬到所有工礦商貿企業。堅持分類指導，督促企業持續整改升級，全面建章建制，規范生產經營行為。2012年底，重點行業（領域）A、B級企業達到85%以上。

——全面推進企業安全標準化建設。嚴格按照《國務院安委會關于深入開展企業安全生產標準化建設的指導意見》（安委發〔〕4號）要求，全面推進企業安全生產達標創建工作，建立企業自我約束、持續改進的安全生產長效機制。加強班組安全管理，積極組織開展崗位認證達標、專業達標和企業達標活動，建立樣板工廠、樣板礦井、樣板班組（站段）和樣板崗位，實現持續達標、動態達標和本質達標。嚴格按照《企業安全生產標準化基本規范》和相關規定進行評價驗收。凡在規定時間內未實現達標的企業，區級行業主管部門要依法暫扣其生產許可證、安全生產許可證，責令停產整頓；對逾期未達標的，要報區政府依法實施關閉。要將職業危害防治納入達標創建工作中，加強監督檢查，完成市政府下達的創建職業健康規范化管理企業的工作任務。

——全面建立企業安全誠信機制。區級有關部門要依法認真執行安全生產許可制度和產業政策，完善高危行業從業人員職業資格制度，嚴格技術和安全質量標準，嚴把安全準入關。進一步建立完善安全生產激勵約束、督促檢查、行政問責等制度，對企業實施有針對性的分級監管、重點監管。建立激勵約束和“黑名單”制度，將企業落實主體責任評定級別向社會公開，并向銀行、證券、保險、擔保和能源供應等主管部門通報，作為企業信用評級和誠信體系建設、實施激勵約束的重要參考依據。

（二）嚴格安全監管監察執法，全面提升安全監管效能——嚴格安全生產監察執法。充分發揮重點行業（領域）安全生產聯席會議作用，強化安全監管部門與司法機關的聯合執法，建立跨地區、跨行業的聯合執法機制。實施有計劃的執法檢查，加強執法案卷評審和執法統計分析。全面規范委托街鎮執法工作，強化委托機關的監督、指導、培訓職責。認真落實事故查處分級掛牌整改、跟蹤督辦、警示通報、誡勉約談和現場分析制度。堅持“科學嚴謹、依法依規、實事求是、注重實效”和“四不放過”的原則，嚴格安全事故調查處理；區安監局要嚴格按照區政府委托的權限，開展事故調查處理，并報區政府批復結案；同時，要及時向社會公布事故查處結果。綜合采取行政、刑事措施，依法嚴懲非法違法行為。

——強化安全監管能力建設。按照市政府提出的“充實市級、鞏固區縣、強化鄉鎮、延伸村居”的要求，強化區安全綜合監管部門監察執法、職業安全健康監管、宣傳教育等機構、隊伍的建設；全面完善區重點行業監管部門機構、隊伍、裝備的配備；建立健全我區職業安全健康監管、工貿行業安全監管工作體系。進一步加強基層安全監管體系建設，2012年底前，全區所有街鎮和經濟板塊進一步規范設置安全生產監督管理辦公室，配備與監管任務相適應的專職工作人員；加強村居（社區）安全監管網絡建設，配備安全專（兼）職干部和適應工作需求的裝備設施，健全管理制度和臺賬，接受街鎮安監辦的指導。切實加強經濟技術開發區的安全生產監管工作。

——提升安全監管隊伍素質。配合市級部門實施各級安全監管人員“素質提升工程”，健全集約化培訓、專業化培訓和定期輪訓機制。2012年，街鎮及經濟板塊分管負責人、綜合監管部門班子成員、行業監管部門分管負責人及安全監管人員的培訓覆蓋面要達到100%。建立安全監管人員資格準入制度，積極推進崗位認證和專業化、職業化改革試點。建立以崗位職責為基礎的能力評價體系，規范安全監管人員選拔、培養和考核激勵等制度。堅持“從嚴治安”與“從優待安”并重，全面落實安全監管崗位考核獎勵辦法，建立安全監管人員意外傷害救助金制度。加強對安全生產中介服務機構依法履行教育培訓、科技推廣、安全評價、檢測檢驗、技術咨詢等職能的管理，嚴格實行資格認證制度。

（三）強化安全生產投入，全面提升安全保障能力——構建安全生產投融資體系。要充分發揮政府和企業兩只手的作用。區政府于年起設立了200萬元的安全生產專項資金，并確定了每年遞增10%的增長機制，各街鎮、經濟板塊和有關單位也要建立安全生產專項資金制度，并將專項資金納入同級財政年度預算，做到與財政收入同步增長，主要用于監管能力建設、安全隱患治理、宣傳教育培訓等。督促企業按照國家規定提取和使用安全費用，全面實施工傷保險、責任保險和風險抵押金制度。高危行業（領域）所有生產經營單位（含加油站、加氣站、液化氣充裝站等）要依法繳納安全生產風險抵押金。配合市級有關部門依法實施道路交通事故救助基金制度，研究拓展救助范圍；探索建立保險機構參與事故風險控制和管理辦法。繼續執行小非煤礦山、小危化企業主動關閉“以獎代補”政策。

——推廣先進實用技術和裝備。積極配合建立健全安全技術研究、應急救援指揮、調度統計信息、考試考核、危化品登記、宣傳教育和執法檢測等信息和科技支撐服務體系。廣泛采用安全性能可靠、先進適用的新技術、新工藝、新設備和新材料。對不按標準配備使用相關技術和設備的，要依法依規予以處罰。道路交通要建立客運駕駛人安全信用信息系統和強制退出機制；危險化學品、煙花爆竹等道路運輸專用車輛和9座以上客運車輛要全部安裝具有行駛記錄功能的衛星定位裝置并接入監控平臺；長途客車推廣安裝具有3G功能的車載遠程攝像監控系統。完成市政府下達的道路防護欄安裝、危橋改造等工作任務。水上交通要繼續推廣船舶防撞自動識別系統（AIS）和船載GPS終端安裝，推進“放心船、平安渡”建設。危險化學品要強制推行集散控制、緊急停車、安全連鎖系統。城區加油站必須采取阻隔防爆、油氣回收技術，大型汽車站場、新建加油站推廣普及撬裝式加油裝置。建立危化品安全管理信息系統，危化品生產經營場所現場電子監測監控實現全覆蓋。配合建立“民爆物品綜合管理信息系統”。建筑施工要加快實施施工現場適時電子監控，建立健全建筑施工企業、從業人員安全信息系統，全面推行建筑施工企業安全生產誠信評價體系。消防要建成消防衛星通信、短波通信等應急通信網；新增必需的消防車、登高車等裝備配置。建設特種設備“物聯網”體系，推廣應用電梯、氣瓶和大型起重機械安全運行遠程監控系統。

——加強安全生產應急救援工作。進一步加強區、街鎮綜合應急救援隊伍建設，配備必需的裝備，切實提高應急救援能力。區級有關部門、各街鎮及經濟板塊、有關重點行業領域的企業要進一步完善事故應急救援預案“三化”編制，建立健全統一指揮、優勢互補、訓練有素、協調聯動、反應靈敏的安全生產應急救援體制機制。小型企業要建立兼職應急救援隊伍，并與有資質的專業應急救援隊伍簽訂應急救援協議，實行應急救援有償服務。定期開展安全生產應急預案演練，及時有力有序處置各類安全事故。

（四）深化安全專項整治，嚴防重特大事故發生——深入開展安全隱患排查整改工作。要繼續深化大宣教大排查大整治大執法專項行動，堅持企業自查、街鎮及經濟板塊普查、專家協查、區級部門抽查、區政府督查并舉，持續開展安全隱患排查整治。充分運用科技和信息手段，建立安全隱患排查治理體系，健全安全隱患全員排查、登記報告、分級治理、動態評價、整改銷號制度，定期分析、評估隱患治理情況。充分發揮群眾監督作用，引導、鼓勵全社會關注和參與隱患排查治理工作。對排查出的隱患實施登記管理，做到整改方案、責任人員、整改資金、整改期限和應急預案“五落實”。各級安委會要對重大隱患實行掛牌督辦，確保監控、整改、防范等措施到位。建立重大危險源管理檔案，實施全程動態監控。將職業危害隱患排查治理與安全隱患排查治理同時部署、同時檢查、同時治理。

——深化重點行業（領域）安全突出問題專項整治。道路交通要圍繞“四大體系”、“七大要素”建設，深化客運車輛安全、高速公路、危險路段和事故多發點專項整治，鞏固摩托車整治成果，嚴厲整治超速、超載、超限、酒后駕駛、高速公路違規停車和占道行駛等違法行為；完善農村客運車型標準、通行條件、安全管理制度；全面實行道路客運企業安全告知制度；對校車統一標識，強化校車安全監管。開展城市軌道交通建設和運營安全專項整治。水上交通要強化庫區安全監管和通航保障，嚴禁“四客一危”船舶超載和冒霧航行，開展非法餐飲娛樂船、砂石運輸船安全專項整治，嚴厲打擊漁業船舶非法載客載貨。建筑施工要進一步加強建筑工程招投標、資質審批、施工許可、現場作業等環節安全監管，嚴密排查治理起重機、吊罐、腳手架等設備設施安全隱患。嚴厲打擊超越資質范圍承攬工程、違法分包轉包等非法行為。實施建筑施工企業安全生產許可聯動管理。非煤礦山要切實抓好非煤礦山、尾礦庫、排土場等安全監管；加強石油天然氣及其輸送管網的隱患整治，重點防范建筑物擠壓天然氣管線、野蠻開挖破壞天然氣管線等事故。危險化學品要全面開展安全管理現狀普查評估，組織開展地下危險化學品輸送管道設施安全整治，繼續推進化工裝置自動控制系統改造；要加強危險化學品生產、儲存、經營、運輸、使用及廢棄物處置全過程動態管控。加強煙花爆竹燃放、經營、運輸、儲存等環節的安全監管，嚴厲打擊各類非法違法行為。消防要開展以高層建筑、人員密集場所、“三合一”、“多合一”場所等為重點的消防安全整治，集中清查治理火災隱患和消防違法違章行為；大力實施社會消防“防火墻”工程。落實人員密集場所、大型集會活動等安全責任制，嚴防擁擠踩踏事故。同時，要加強城市地下管線、市政橋梁等結構設施等隱患排查治理；嚴格鍋爐、壓力管道（容器）、電梯、起重機械、大型游樂設施等特種設備安全監管；抓好熔融金屬吊運作業、煤氣區域作業、受限空間作業、檢維修作業和粉塵爆炸危險場所等安全管理；完成市政府下達的水庫的除險加固任務；深入開展機械、有色、農機、漁船、電力、建材、紡織、輕工、煙草、防雷、危舊房、市政設施等行業（領域）安全專項整治。

——嚴厲打擊非法違法生產經營建設行為。區級有關部門，各街鎮要始終保持高壓態勢，嚴厲打擊非煤礦山、交通運輸、建筑施工、危險化學品、煙花爆竹、民用爆炸物品、冶金、特種設備等行業（領域）的非法生產經營建設行為；重點打擊無證無照或證照不全生產、已關閉小礦小廠死灰復燃、拒不執行監察執法指令等違法違規行為；要堅決做到“四個一律”：對違法生產經營建設的單位，一律依法責令停產整頓；經停產整頓仍未達到要求的，一律依法關閉取締并嚴防死灰復燃；對非法生產經營建設的有關單位和責任人，一律嚴格依法予以處罰；對觸犯法律的，一律依法嚴肅追究法律責任。進一步強化屬地監管和行業監管，對責任不落實、打擊不力、安全法治秩序混亂的地方和行業，要嚴厲追究地方政府和有關部門負責人的責任。繼續利用網絡、舉報電話等途徑，鼓勵媒體和群眾舉報安全生產非法違法行為。

（五）實施文化強安戰略，構建安全發展社會環境——提升從業人員安全素質。進一步完善安全培訓機制，在中小學開設安全基礎教育課和防災避險演練。大型企業要建立健全職業教育和培訓機構。繼續實施企業全員安全培訓工程，企業“三項人員”（企業負責人、安全管理人員、特種作業人員）一律經安全培訓、嚴格考核、持證上崗，其他職工必須全部經培訓合格后上崗。對不具備安全資質或安全管理能力低下的企業負責人，要堅決采取離崗培訓、組織調整等措施。企業用工要依法簽訂勞動合同，加強農民工“三級培訓”（廠級、車間、班組），完善農民工向產業工人轉化過程中的安全教育培訓機制。

——提升全民安全防范意識。開展“民生導向、安全發展”為主題的安全生產“唱讀講傳”活動，切實加強安全文化建設，打造安全文化精品。利用“安全與法”、“渝州安全”、《中國安全生產報》、《中外交流安全生產月刊》、《南岸報》和南岸電視臺等宣傳平臺，以電視臺、電臺、報紙、戶外公益廣告牌、電子顯示屏為載體，大力開展新聞宣傳和公益宣傳。深入開展“安全生產月”、“安康杯”、“文明交通行動計劃”等活動，推進安全知識進學校、進社區（鄉村）、進企業、進家庭、進機關、進工地、進景區。大力弘揚與社會成員息息相關的公共安全文化，營造講安全、懂安全、人人共創安全的道德風尚。擴大安全生產政務公開，健全行政許可網上申請、受理、審批制度。堅持和完善安全生產群眾舉報獎勵制度，配合建成“12350”投訴舉報平臺，形成全社會共同關注和促進安全發展的良好氛圍。

——大力加強安全社區建設。全面開展以街鎮、主導型企業、工業園區為單位的安全社區創建。大力倡導“安全社區我創建，我們社區最安全”理念，開展宣傳動員與教育培訓，建立健全安全管理制度，籌措安全社區專項資金，對社區事故與傷害風險進行辨識評價，實施多種形式的安全促進項目，對安全風險進行預防、控制和消除，持續改進社區安全狀況。2012年，評審認證市級安全社區5個，力爭創建國家安全社區1個。

四、工作要求

（一）深化認識，常抓不懈。各級各部門、各企事業單位要以對黨和人民高度負責的態度，始終把安全生產工作作為重中之重，全面實施《市安全保障型城市發展規劃》和《市南岸區安全生產“十二五”發展規劃（—2015）》。要正確處理安全生產與經濟發展、與速度質量效益的關系，樹立科學的發展觀和安全政績觀，樹立安全工作只有起點、沒有終點的觀念，堅持把安全生產納入社會管理創新，切實抓好安全管理和監督，做到事有人做，責有人負，不安全不生產。要加強重大節日、重要時段和重點企業的安全監管，把事故防控作為持續抓好安全生產工作的主要目標，推動安全生產形勢穩定好轉和社會和諧穩定。

篇6

著力優化城市化布局，努力實現新型城市化發展新突破。一是研究提出“十二五”時期加快推進新型城市化的目標任務。研究提出《浙江省人民政府與住房和城鄉建設部聯動推進浙江新型城市化發展合作意見》的行動計劃。總結“十一五”時期新型城市化發展的經驗，研究提出“十二五”時期新型城市化發展目標任務，繼續探索新型城市化發展體制機制創新，力爭在行政推動和政策激勵上取得新突破。籌備召開全省加快推進新型城市化工作會議。二是全面實施《浙江省城鎮體系規劃(2010－2020)》、加快形成“三群四區七核五級網絡化”的城鎮空間結構和大中小城市協調發展的城鎮體系，不斷優化空間發展布局，促進不同地區優勢互補、良性互動、共同發展。三是加快培育建設城市群和都市區

完善城市群發展協調機制，全面實施《浙中城市群規劃》，加快《三門灣規劃》編制，著手開展臺州城市群規劃。培育提升杭州、寧波、溫州、金華－義烏四大都市區的核心功能，集聚高端要素，發展高端產業，加快建設現代化都市區。四是重點加強中心鎮和小城市規劃建設。力爭2012年底前修編完善全省200個中心鎮(除縣城以外)總體規劃，編制完成近期建設用地控制性詳細規劃。深化完善中心鎮、小城市建設發展標準研究，、加快中心鎮道路、給排水、燃氣、環衛等市政公用基礎設施建設，大力推動中心鎮基礎設施向周邊鄉鎮延伸覆蓋，引導有條件的中心鎮向小城市發展。

著力推進區域城鄉統籌，努力實現城鄉規劃實施管理新突破。一是加快縣(市)域總體規劃的報批實施。積極配合省政府做好縣(市)域總體規劃審核審批工作，力爭盡早全部批準實施，進一步完善城市總體規劃和縣(市)域總體規劃的編制內容及強制性規定，進一步健全城鄉規劃實施機制。要根據省委、省政府提出的加快大平臺、大產業、大企業和大項目建設和實施海洋經濟戰略的要求，加快依法修編完善城鄉規劃。二是抓好近期建設規劃、控制性詳細規劃、專項規劃的編制實施。督促和指導各地科學編制近期建設規劃，逐年編制城市年度項目建設計劃，會同省電力部門開展全省電力設施專項規劃實施評估，與省通信管理部門聯動推進城鄉通信設施專項規劃編制實施工作。貫徹實施省政府《關于進一步加強抗震減災工作的意見》，切實加強城市抗震設防工作，抗震設防地區城市抓緊開展城市抗震設防專項規劃編制工作，并力爭兩年內完成，三是全面實施《浙江省城鄉規劃條例》，制定出臺相關配套制度。配合省政府制定出臺建設項目規劃選址的管理規定，做好《浙江省建設工程竣工驗收規劃認可辦法(試行)》修訂工作，制定《建設工程規劃核實確認書》，開展《浙江省城鄉規劃條例》貫徹實施的督查工作。繼續派駐第3批城鄉規劃督察員。四是大力推動地下空間規劃和開發利用管理，重點抓好杭州、寧波、溫州等大城市和城市新區地下空間的開發利用，2011年全省11個設區城市都要規劃建設一個以上上規模、上水平的地下空間開發利用試點示范工程(包括地下快速通道、停車場、城市管線共同溝以及其他地下空間開發項目等)，所有城市新區必須做到地上地下同步規劃、同步實施，所有新建建筑必須做到同步設計、同步建設地下停車設施，、五是進一步提升村鎮規劃水平。根據住房和城鄉建設部“工程項目帶動村鎮規劃一體化”試點精神，結合農村土地綜合整治和城鄉建設用地增減掛鉤要求，抓好鎮域規劃編制試點工作，不斷建立完善村鎮規劃技術標準體系，深入開展優秀村鎮規劃評比、農房優秀設計方案評選和“百千”服務活動，不斷提高村鎮規劃水平。力爭到2012年，修編完善4000個中心村規劃，逐步完善中心村鎮、沿線村鎮和保留特色村鎮規劃。

著力加快公租房建設，努力實現城鄉住房保障新突破。一是以加快公共租賃住房建設為重點，著力完善城鎮住房保障體系。逐步擴大城鎮住房保障受益覆蓋面，抓好試點示范，突出發展公共租賃住房。今年新建廉租住房受益家庭1萬戶以上，新開工建設各類保障性住房8萬套、500萬平方米以上，其中公共租賃住房5萬套、300萬平方米以上，同時，新開工建設限價商品房等政策支持住房300萬平方米以上，改造老住宅區危舊房100萬平方米以上。要進一步強化督促檢查，抓好質量安全，進一步加強保障性住厲的后續管理，確保保障性住房房源的合理配置，同時，加強立法調研，研究起草《浙江省城鎮住厲保障管理辦法》，力爭列入政屙2012年立法計劃。會同工商部門抓緊《浙江省經濟適用住房買賣合同》和《浙江省公共租賃住房租賃合同》示范文本、二是深入推進農村住房改造建設。圍繞省委、省政府提出的農村住房改造建設四年目標任務，完成農村住房改造建設30萬戶，完成農村困難家庭危屠改造4.2萬戶。、加快中心鎮域、中心村域的農房集聚集約改造建設，進一步加大農村住房改造建設在農村用地、農房產權、農村金融、投融資等體制機制方面的改革創新力度，修改和出臺《關于開展集體土地范圍內房屋登記工作指導意見》。繼續推進與省工商銀行合作，探索與省農發行等政策性銀行合作，引導社會資本參與農房改造建設，三是堅定不移貫徹落實房地產調控措施。認真貫徹落實國務院、省政府有關房地產調控政策，確保房地產市場平穩健康發展，密切關注房地產市場走勢，加強房地產市場監測分析，啟動全省房地產監管分析信息平臺建設，完善房地產信息披露和信用管理制度，完善商品房預售許可制度，全面貫徹實施《浙江省商品房預售資金監管暫行辦法》。積極研究制訂促進物業服務業發展的政策措施，爭取以省政府名義召開全省物業服務業會議，加強城市房屋拆遷管理，維護群眾合法權益。四是進一步穩步擴大住厲公積金制度覆蓋面。積極發展個人住房貸款，完善住房公積金繳存提取、使用和監督制度。研究制定住厲公積金工作人員準八、責效考核、責任追究和信息公開制度，要繼續完善公積金監管信息系統建設，建立公積金稽察員制度，組織開展住房公積金專項檢查，確保資金安全、高效運行。

著力提升公共服務均等化水平，努力實現城鄉基礎設施建設新突破。一是著力破解城市交通擁堵。要指導支持杭州、寧渡和溫州等大城市加快完善城市綜合交通體系規劃，加快地鐵和輕軌等大容量快速交通系統建設。要以城市快速道路建設為重點，加快城市道路網絡建設和停車場等靜態交通設

施建設，進一步增強城市的可達性。二是繼續推進城鄉統籌基礎設施建設。在完善城市基礎設施建設的同時，不斷加快城市基礎設施和基本公共服務向農村延伸覆蓋。同時，要積極爭取世行貸款錢塘江流域小城鎮環境綜合治理項目早日生效并全面開工實施。三是努力加強城市供水設施建設和改造。加強城鎮供水設施配套建設，提高城市供水水質檢測能力。繼續推進國家級和省級節水型城市建設，加大對城市破舊供水管網的提升改造力度，降低管網漏損率，力爭全省城市供水管網漏損率下降O.5個百分點。四是積極推動美麗鄉村行動，積極配合有關部門，大力推廣安吉等美麗鄉村建設做法，加快村莊整治和農村人居環境治理。加強農村綠色生態建設，保護特色村落和江南農房傳統文化建筑。加大農村危舊房整治力度，推廣垃圾和污水處理適用技術。

著力推進綠色城鎮行動，努力實現建筑節能和生態資源保護新突破。一是積極發展綠色建筑和低碳城市建設。研究起草《關于積極推進綠色建筑發展的若干意見》，籌備召開全省綠色建筑工作會議。加強綠色建筑及建筑節能工作制度建設，研究制訂民用建筑項目節能設計評估審查辦法、民用建筑項目節能專項驗收辦法、建設科技推廣管理辦法，積極推進綠色建筑標識認定工作，探索建立建筑節能監管、綠色建筑標準、新技術認證推廣和技術咨詢服務體系。要繼續抓好建筑節能示范工程，積極推進太陽能等可再生能源建筑一體化應用，加快全省建筑節能監管體系平臺建設。要進一步推進“綠色出行”。加大對步行、自行車交通系統規劃建設指導力度，積極推行城市公共自行車系統建設，做好公共交通尤其是軌道交通與自行車、步行等交通方式的銜接換乘。繼續開展“中國城市無車日”活動，宣傳倡導市民選擇綠色交通方式。二是加大污水處理設施建設管理力度，加快完善城區(縣城)管網建設和改造，完成城鎮污水管網1500公里以上。積極開展污水處理廠提標改造。加快鎮級污水處理設施建設，積極推進中心鎮及重點流域鄉鎮建設污水處理廠或就近接入污水集中處理設施。今年，全省新建成60個建制鎮的污水處理設施，加快推進城鎮污水處理廠污泥處置設施建設和工藝改造，提高污泥減量化、穩定化、無害化、資源化處理管理水平。三是進一步推進城鎮環衛基礎設施建設。要總結推廣杭州等地垃圾分類收集處置試點經驗，按照生活垃圾分類處置要求，完善末端無害化分類處理設施建設，進一步加大生活垃圾設施無害化提升改造力度。積極推進相關城市開展餐廚垃圾處理方式國家試點工作。加快研究生活垃圾“減量化、無害化、資源化”的新技術、新工藝和新設備，鞏固小液化氣站點治理整頓成果，建立長效機制。四是繼續推動園林城市創建。修訂完善《浙江省園林城市標準》和《浙江省園林城市申報與評審辦法》，進一步加快國家級、省級園林城市創建，鞏固創建成果。積極開展園林城鎮創建，在全國率先建立市、縣、鎮三級園林城鎮體系。在城市新區建設、舊城區改造、城郊結合區域中大力加強園林綠化建設，積極采用立體綠化、垂直綠化、地形改造美化等多種方式，提高節約型城市園林綠化建設發展水平。五是全面加強風景名勝資源和歷史文化遺產保護。以江郎山申遺工作取得突破為契機，指導杭州做好西湖中遺各項工作。加快推進《浙江省風景名勝區管理條例》修訂和《浙江省歷史文化名城保護條例》修訂調研工作。探索建立歷史文化名城名鎮名村動態監管信息系統。總結推廣臺州城市雕塑方面的做法和經驗，提升城市文化和品位。

著力推動行業結構調整，努力實現建設產業轉型升級新突破。一是加快建筑業發展方式轉變。圍繞“建筑強省”戰略目標，要切實做到七個轉變。從偏重外延擴張量的增加向內涵發展質的提高轉變，從勞動密集型向技術資金密集型轉變，從粗放型經營管理向集約型經營、精細化管理轉變，從單一房建和單純施工為主向大土木和工程總承包轉變，從三個市場一起抓向重點拓展省外、國外市場轉變，從偏重物質生產向構建和諧人文環境建設轉變，從偏重監管向監管服務并重轉變。全省建筑業總產值要確保年增長15％以上，增加值占全省GDP6％左右，省外產值占總產值50％以上。二是加快房地產業轉型升級，積極開展國家康居示范工程建設和A級住宅性能認定，全面推廣省地節能環保型住宅和全裝修住宅。以國家住宅產業化試點省建設為契機，積極推動房地產業向專業化、集團化、集約化、產業化方向發展。積極拓展房地產服務領域，積極引導房地產服務業向地下空間的延伸發展，加快構建和完善包括物業服務、房地產經紀、評估、咨詢、產權產籍管理、房產測繪、房屋拆遷、白蟻防治等在內的服務體系，實現房地產業發展從量的擴張向質的提升轉變。三是進一步提升勘察設計行業競爭力。探索開展省工程設計大師評選，激勵工程勘察設計創新創優，加快形成有利于工程勘察設計人才脫穎而出的機制環境。進一步完善建設工程勘察設計招標投標評價標準，突出勘察設計水平在評標中的主體作用。加快工程創意設計園區建設，加強工程設計人員培養和管理，強化行業誠信建設，穩定勘察設計隊伍，推動工程勘察設計企業做強做大。嚴格執行勘察設計標準和規范，研究建立施工圖審查人員崗位資格管理制度，逐步將企業施工圖設計文件審查資格與審查人員崗位資格相掛鉤，不斷提高全省房屋建筑和市政工程施工圖設計文件審查質量。

篇7

關鍵詞：小額信貸；小額貸款公司；村鎮銀行

小額貸款公司和村鎮銀行試點工作于2008年在浙江省部分縣(市)開始啟動①，兩類機構均面向農村金融市場提供小額信貸服務，運行三年時間來，對改進浙江省農村金融服務、解決微小企業融資困難、促進“三農”經濟發展、培育競爭性農村金融市場發揮了積極作用。小額貸款公司和村鎮銀行的經營宗旨和市場定位基本相同——即服務于微小企業與“三農”經濟體。由于兩類機構在股權結構、法律地位和企業性質的不同，使其在經營模式、經營理念、服務意識、客戶群體、人力資源配置等方面存在較大區別。現就浙江省南部A縣小額貸款公司和村鎮銀行的運行情況作一比較分析，希望從中揭示兩類機構各自利弊，為農村金融資源的合理配置和農村小額信貸的發展提供參考。

一、小額信貸背景

小額信貸是指向低收人群體和微型企業提供的額度較小的持續信貸服務，其基本特征是額度小、無擔保、無抵押。小額信貸可以由商業銀行、農村信用合作社等正規金融機構提供，也可以由專門的小額信貸機構提供。我國早在20世紀90年代初就引入孟加拉鄉村銀行模式的小額信貸作為扶貧的手段。隨著近年我國政府對“三農”問題的重視，小額度的持續信貸服務活動在農村金融活動中扮演著越來越重要的角色。

持續發展的農村民營經濟是浙江省內小額信貸賴以生存和發展的基礎，微小企業和“三農”經濟體是這種農村民營經濟中的主要構成部分。由于無法得到正規金融部門的資金支持，微小企業和“三農”經濟體融資難的問題十分突出，巨大的融資缺口也由此產生。隨著以小額貸款公司和村鎮銀行為代表的小額信貸機構出現，合法、規范的民間小額信貸業務正式登臺，它打開一條民資“輸血”企業的合法渠道，為資金匱乏的“三農”經濟體和微小企業帶來幫助。

二、村鎮銀行和小額貸款公司的對比分析

(一)經營模式

村鎮銀行的主發起人必須為銀行業金融機構②，其高管人員和業務骨干均由發起銀行派遣，經營方式、操作流程、內部管理制度沿用主發起銀行的業務模式，可以說是大銀行“克隆”一個小銀行，或者說是銀行延伸的獨立核算的網點。由于股權結構所限，村鎮銀行是在主發起銀行完全控制下經營，很難改變主發起銀行固有的經營模式，其董事會和高管人員同樣是在主發起銀行股東控制之下，以執行者身份履行職責，自主經營空間有限。小額貸款公司由民間資本組建的股份制企業，最高權力完全歸屬于全體股東，董事會、監事會、經營團隊分工明確，實行總經理負責制的所有權和經營權兩權分離的經營模式，公司法人治理結構相對獨立。由于小額貸款公司經營方式沒有可以套用的固定模式，完全根據市場情況，制定相關制度，著力于金融服務創新，體現經營的靈活性。

(二)經營理念

村鎮銀行的風險管理理念由主發起銀行主導，而主發起銀行往往受銀行業固有的傳統經營理念的影響，習慣沿用面向傳統銀行客戶的風險考核框架對村鎮銀行或者小額貸款公司的潛在客戶進行風險考察。對外使客戶感覺村鎮銀行融資門檻并不低，對內在經營團隊中形成風險控制至上的“零容忍”企業文化，容易遏制村鎮銀行在金融服務創新方面的內生動力，導致村鎮銀行在現階段無法很好滿足農村金融服務便捷、高效的要求。小額貸款公司擁有相對自由的自主經營權，以A縣某小額貸款公司為例，股東均為長期在A縣進行生產經營的民營企業，由于股東企業在企業發展過程中均遇到過不同程度融資難的困境，對于廣大微小企業及“三農”經濟體融資難的問題感同身受。因此，小額貸款公司更愿意選擇兼顧社會效益與經濟效益并重的經營理念，解決微小企業及“三農”經濟體融資難的問題，為當地經濟發展作貢獻，這與小額貸款公司股東結構有著密不可分的聯系。在業績考核方面，A縣的這家小額貸款公司在所制定的業績經營獎懲辦法中，對經營團隊實行信貸資產質量和資本回報率雙重考核，注重資金使用率和資本回報率的同時提升，堅持以效益為基本前提，為信貸風險的發生留足緩沖空間。

(三)服務意識

村鎮銀行在客戶服務上借鑒主發起銀行的一整套規范化的服務體系，在受理貸款的過程中相較小額貸款公司更為專業化、流程化、職業化。村鎮銀行的營銷導向決定了其存款與貸款并重的任務指標結構，一筆貸款是否發放成功與客戶經理的經營業績不完全掛鉤。以A縣某村鎮銀行為例，一筆貸款審批流轉周期在一周左右，而客戶經理對放款成功與否并不是十分關切，導致客戶在借貸關系的建立過程中容易缺乏主動權。小額貸款公司在服務方面更能體現“草根金融”機構人性化、平等化特性，作為扎根于農村的新型金融服務機構，面對廣大鄉鎮居民和村民，在服務過程中更直接、更直白。在A縣的某小額貸款公司中，客戶上門咨詢借款意向往往是直奔總經理辦公室，以平等的商務交易關系進行面對面、零距離的交通，一筆貸款從接洽到成功發放在一個工作日內即可完成。

(四)客戶群體

村鎮銀行與小額貸款公司的客戶的市場定為小額、分散，服務對象為微小企業和“三農”經濟，但是由于經營模式和經營理念的差異，具體的客戶群體有較大區別。村鎮銀行主要面向專業的農、商貿市場，采取多戶聯保的方式貸款。小額貸款公司則利用股東及經營團隊成員的社會關系，通過多渠道了解借款人及擔保人。由于小額貸款公司在利率定價方面是村鎮銀行1倍左右，其客戶群較村鎮銀行更加不固定，客戶群體主要是短期急需資金周轉或者新創辦的微小企業，以及優惠利率的農業龍頭企業、規模種植業。由于涉農貸款以保證擔保貸款為主，貸款對象均為弱勢群體，同時由于不可測的自然災害因素，貸款風險大，而戶數多、面大、分散、區域廣，貸款發放和維護成本高，就目前A縣村鎮銀行和小額貸款公司在現有規模和資源的限制下，難以發揮明顯作用。 轉貼于

(五)人力資源配置

村鎮銀行的經營隊伍由主發起銀行派遣，注重團隊人員的存款資源，小額貸款公司的經營隊伍注重行業社會資源和工作經驗。村鎮銀行在大銀行的支持下，保證有充足的人力資源供給和人員管理機制，有利于未來發展的人才需要。小額貸款公司主要的人員培養機制，仍是靠師傅傳幫帶模式下信貸管理經驗的言傳身教，比較適用于小集鎮農村客戶的交流，但是缺少現代金融管理知識。

三、幾點啟示

(一)符合農村金融市場特點的小額信貸模式才具有持久的生命力

不因為貸款風險高而“因噎廢食”降低資金使用率，這是小額貸款公司與村鎮銀行在經營理念上的最大差別。微小企業和“三農”經濟體融資難問題，究其根本源自傳統金融機構在其風險框架下無法滿足農村金融市場的融資需求，但這并不能否認農村金融市場潛在的商業價值。小額信貸并非傳統商業銀行觀念中無利可圖的業務，在當前城市中、高端金融市場已現飽和疲態的情況下，它在農村市場開創了一片“藍海”，微小企業和“三農”經濟體一樣能夠融資過程中創造出持續的商業價值。而正是基于這一點判斷，國家才推出村鎮銀行和小額貸款公司等定位服務于農村金融市場的組織機構。因此，不論采取何種形式，小額信貸的發展源自農村金融市場，只有符合農村金融市場特點，跟隨其變化不斷完善更新，才能具有持久的生命力。

(二)打破傳統商業銀行的風險管理思維定式是發展小額信貸的核心

對微小企業和“三農”經濟體而言，其自有資本少，在品德、才能、企業經營的持續性等銀行用作借款人信用分析的關注點往往是離散度高、透明度低、規范性差，具有個性化和高隱蔽性的特征，因而傳統商業銀行在為其融資時注重提供抵押擔保。然而抵押擔保實際上作為一種事后補救措施，從另一角度來看是不愿意承擔適當信貸風險責任的體現，這是與傳統商業銀行過度強調“零風險”有密切關系。但微小企業和“三農”經濟體普遍沒有可供抵押的資產，沒有財務報表，甚至可能沒有賬本，要在這些傳統商業銀行眼中的“垃圾客戶”中找到價值，首先就應該打破其風險管理的思維定式。因此，小額信貸不應該過分倡導零風險的理念，更應該對還款采取靈活的態度，注重對借款人的經營業務分析，強調對借款人的經營活動和還款能力的過程把控。

(三)建立標準規范的企業運行機制是發展小額信貸的保障

面向微小企業和“三農”經濟體的小額信貸，呈現出單筆放貸金額小、個性化強、手續復雜的特點，相對傳統商業銀行信貸業務來說是一項勞動密集型工作。同時微小企業和“三農”經濟體資產總量小，抗風險能力低，且無財產抵押，理論預期違約率高，導致小額信貸的交易成本明顯高于商業銀行的信貸業務。因此，搭建一套符合市場需求導向、富有創新內生動力、公開、透明、可量化的企業運行機制，通過標準化的管理體系和規范化的業務流轉，將能夠有效降低業務成本且覆蓋業務辦理過程中可能出現的操作風險。同時，量多面廣的小額信貸要求有相應的人力資源做保障，結合實踐操作中具體的案例式教學和系統的培訓體系，保障團隊人員能保持以全新的視角和理念來開拓小額信貸市場。

注釋：

①中國銀監會于2006年末《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策的若干意見》中提出在農村地區新設村鎮銀行；2007年10月，經國務院批準，村鎮銀行試點工作擴大到全國31個省（區、市）；2008年5月，銀監會和人民銀行聯合下發關于小額貸款公司試點的指導意見。

②2009年6月，中國銀監會正式《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》，對小額貸款公司改制為村鎮銀行的準入條件、改制工作的程序和要求、監督管理要求進行明確規定，包括必須有銀行業金融機構作為主發起人。

參考文獻：

[1]李樹杰.孟加拉格萊珉小額信貸銀行二次創業的經驗[J].金融經濟，2007(3下):56-57.

篇8

[關鍵詞] 農村金融生態；農村金融體系；反饋系統

[中圖分類號] F830 [文獻標識碼] A [文章編號] 1006-5024(2008)03-0140-04

[作者簡介] 張偉成，廣東省河源廣播電視大學講師，研究方向為系統科學與經濟學；(廣東 河源 517000)

肖連斌，農行江西省分行經濟師，律師，研究方向為金融法律與合規管理。(江西 南昌 330008)

一、引言

生態系統是指在一定時間和空間范圍內，生物與非生物環境通過能量流動和物質循環所形成的一個彼此關聯、相互作用并且有自動調節的統一整體。金融生態是一個綜合、整體的概念，它不僅包括金融生態各組成部分之間的互相關系，還包括影響金融生態的經濟因素和社會因素。金融生態主要是組成生態系統的各部分之間的互相關系，農村金融生態是農村金融業運行的外部環境，主要包括與農村金融業產生與發展具有互動關系的農村經濟環境、農村法制環境、農村信用環境、農村文化環境、農村市場環境和農村制度環境。農村金融生態系統是指在為農村經濟發展提供資金融通及其他金融服務的過程，各類金融組織的內部結構、互相關系及與農村經濟系統中其他要素之間的互相作用共同構成的有機整體。

黨的十七大報告指出：深化農村綜合改革，推進農村金融體制改革和創新，改革集體林權制度。堅持農村基本經營制度，健全土地承包經營權流轉市場，有條件的地方可以發展多種形式的適度規模。因此農村金融體制改革是一項涉及廣泛的系統工程，營造良好的農村金融生態環境需要系統地推進，政府、金融機構、司法部門、村委會、鄉村合作組織、農村企業和農戶等相互配合，包括健全農村金融組織體系，發展農業保險，大宗農產品期貨，建立農村存款保險機制，采取法律、制度創新、政策扶持和綜合治理等各項措施，促進農村經濟與金融良性互動發展，進而更好地推動新農村建設。

二、當前我國農村金融生態的現狀

由于“三農”問題的長期存在，與城市區域相比，農村金融生態狀況較差，問題較多。因此研究農村金融生態問題，盡快改善農村金融生態狀況，對推進我國農村金融改革和建設社會主義新農村具有重大意義。我國的農村金融成為整個金融體系的瓶頸和短板，這個瓶頸和短板使農村金融難以滿足農村經濟多層次發展的需要，也難以滿足農村金融服務多樣化的需求。

從資金的供給主體看，供給主體數量減少，農村金融供給渠道狹窄、金融服務品種匱乏的問題比較突出。目前，農村金融市場的供給主體主要為中國農業銀行、農業發展銀行、農村信用社、郵政儲蓄銀行。農業銀行確立“面向三農，商業運作”的市場定位，其服務“三農”和縣域的力度逐步加大。農業發展銀行作為政策性銀行，其在農村的業務范圍主要為糧棉油收購等政策性業務。農村信用合作社，正在改革中艱難前行，但長期以來功能定位不明、產權不清、機構規模偏小、抗風險能力差等因素制約了其支農信貸功能的發揮。剛剛組建成立的郵政儲蓄銀行，目前主要以吸收存款為主，小額貸款處于試辦階段。從資金的需求主體看，主要是農戶、農村企業以及農村基層組織。信貸需求主體是多層次的，例如農戶可以分為貧困農戶、普通農戶、產業化經營農戶；農村企業有小型企業、規模企業和龍頭企業。大多數信貸需求主體不能提供有效抵押物，很難獲得抵押貸款，金融生態主體信貸功能弱化。主體各層次需求的方式和特征都有很大的差異，農戶是農村金融最基本的需求主體，但由于其提供擔保抵押物的局限性，很難從正規金融中獲得信貸支持。農村基層組織具有農村基礎設施建設和提供公共服務產品的金融需求，對融資的需求具有總量大、時間跨度長和明顯的政策性金融及主要追求社會效益的特征，難以獲得商業性金融的支持。

農村金融生態鏈中適用的金融產品供給不足，農村金融服務缺位，主要表現為農村金融服務體系不健全。中國農村地域廣闊，自然環境、資源條件、市場經濟滲透程度差別很大，農村經濟基礎薄弱，致使農村經濟發展呈現出明顯的地域性、不平衡性和多層性。同時由于農業本身的弱質性，交易成本高，金融機構經營上的高風險、市場競爭不足，在大部分鄉村只有郵政儲蓄機構和農村信用社。因此在鄉村政策性金融、商業性金融支農作用減弱，農村金融產品供給單一化，作為農村金融主體的農村信用合作社“小馬”難拉“三農大車”。生產性貸款多，消費性貸款少，短期貸款較多，中長期貸款基本沒有；市場不完整、金融品種單一，基本只有農村貨幣市場，資本市場、保險市場極少。長期以來，偏向城市的金融政策形成了城鄉分隔的“二元金融”結構，這在客觀上制約著金融機構對農村提供金融服務。目前，我國對農業投入規模較低，在許多需要金融配套的環節比較薄弱，限制了金融配套資金的投入。此外，由于農民受教育機會較少，文化素質不高，一定程度影響農村社會信用，社會信用文化缺失，農村企業和農戶的誠信意識、金融風險意識比較薄弱，信用戶、信用村、信用鎮遠未形成。農村社會征信系統建設和征信業發展緩慢，缺乏一個統一的企業和個人信用信息數據庫，金融企業難以獲取客戶的真實信用狀況并作出準確的信貸決策。在部分農村地區，逃債、躲債和賴債的現象還比較嚴重，但失信懲罰機制尚未有效建立，缺乏對債務人違約的制約，致使農村金融機構面臨的信用風險、操作風險比較突出。

我國現行農村金融組織體系整體上不能滿足“三農”的要求。由于農村產業風險的特殊性，對金融市場的健全發展以及農村金融組織的創新均產生了負面影響，因此發展具有適應性的農村銀行是彌補“三農“資金匱乏的途徑之一。從我國農村的現實情況看，農村金融生態系統在面對農村經濟發展所形成的強大而多元化的農村金融需求時，并不能提供相應的農村金融服務，農村金融需求多樣化與農村金融供給單一性的矛盾比較突出，農村金融生態系統與農村經濟發展不適應。

近年，隨著新農村建設的推進，農村金融服務從理論到實踐上提到了一個前所未有的高度，農村金融體系建設將取得新的進展，國家對農村金融服務的鼓勵、支持力度將進一步加大。從金融政策看，隨著金融改革開放的深入，國家鼓勵銀行加快金融創新，逐步放松多年來的制度抑制，其中一些政策惠及到農村金融領域。包括：放松利率管制，取消存款利率下限和貸款利率上限；放松監管限制，允許成立以民間資本為主的商業信貸組織和小額信貸組織。2006年12月，銀監會了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，放開農村金融準入門檻。國家制定了關于支持和鼓勵個體私營等非公有制經濟發展的若干意見，銀監局出臺了銀行開展小企業貸款業務指導意見；鼓勵試點建立政策性農業保險機構，作為商業保險機構的補充；全國個人征信系統的聯網運行，使社會信用環境日趨優化。這些政策措施將有利于農村金融生態的改善。

三、系統科學的系統論

系統科學把系統作為研究對象，系統論認為，系統是一個由一系列要素或子系統構成的相互聯系、相互影響、相互作用的體系。作為一個整體，系統是有序的和有目標的。系統依其不同的結構實現其一定的功能，而系統的特定功能的實現要具備一定的結構。因此，若要調整系統的結構，就有可能會改變系統的功能；而要改變系統的功能，就必須改變系統的結構。系統論的核心思想就是系統的整體功能大于各部分功能之和。系統科學作為現代科學技術體系中的一個大部門，是一門綜合的、橫斷的新興科學技術，一般公認以Von Bertalanffy提出一般系統論GST( generalsystem theory)概念為標志，20世紀40年代到60年代出現了系統論(systematology)、運籌學(operational research)、控制論(cybernetics)、信息論(informatics)等早期的系統科學理論；同期出現的系統工程、系統分析、管理科學則是系統科學的工程應用，70年代到80年代的發展主要是系統科學組織理論的建立，包括耗散結構理論(dissipative structure theory)，協同學(synergetics)、超循環理論(hypercycle theory)、突變論(catastrophe theory)、混沌論(chaos)、分形學(fractal)；80年代以后非線性科學和復雜性研究的興起大大地推動了系統科學的前進步伐，包括復雜適應系統CAS (complex adaptive system)、遺傳算法(genetic algorithm)、神經網絡(neural net-work)。在結合了經濟學與管理學的交叉學科研究處于不斷向前推行的浪潮中，系統科學自身也得到了充實，其應用潛力得到進一步的發掘。

從不同學科領域表現出同構性和同型性的事實出發，Bertalanffy得到結論：“存在著適用于一般化的系統或者它們的子類的模型、原理及定律，這些模型、原理和定律與系統的特殊類別、組成元素的性質以及元素之間的關系或‘力’的性質無關。尋找一種不是關于或多或少特殊類型的系統的理論，而是一般地適用于系統的普遍原理，看來是合理的。”GST的任務“乃是確立適用于系統的一般原則”，它從有關生物和人的問題出發，不能沿用討論無機界問題常用的機械論分析方法。因為現實是一個有組織的由實體構成的遞階秩序，在許多層次的疊加中從物理、化學系統引向生物、社會系統，因此不能把分割的部分的行為拼加成整體，必須考慮各個子系統和整個系統之間的關系才能了解各部分的行為和整體。

若干要素按照某種方式相互聯系而形成一個系統，就會產生出它的組分和組分的總合所沒有的新性質，叫做系統質或整體質。整體具有不同于各個要素的系統質或新功能，這就是系統的整體突現原理。整體突現性是系統思想的核心和靈魂，是系統科學的理論基石。所謂用系統的思想分析問題，中心之點就是考察系統的整體突現性。系統的整體突現性可用公式來表示如下：W≠∑PI(這里又分為兩種。)

(1)整體大于部分之和。W>∑PI俗話“三個臭皮匠，賽過一個諸葛亮”就是這種情況。

(2)整體小于部分之和。W

一般系統論則試圖給一個能描示各種系統共同特征的一般的系統定義，通常把系統定義為：由若干要素以一定結構形式聯結構成的具有某種功能的有機整體。在這個定義中包括了系統、要素、結構、功能四個概念，表明了要素與要素、要素與系統、系統與環境三方面的關系。系統論認為，整體性、關聯性，等級結構性、動態平衡性、時序性等是所有系統的共同的基本特征。這些，既是系統所具有的基本思想觀點，而且它也是系統方法的基本原則，表現了系統論不僅是反映客觀規律的科學理論，具有科學方法論的含義，這正是系統論這門科學的特點。

四、系統科學理論與農村金融生態結合

系統科學的中心概念是系統，福瑞斯特在《系統原理》一書中說：“系統是為了一個共同的目的而一起運行的各部分的組合”。從系統的一般定義出發，引出描述有組織整體(即系統)特有概念，如總體、整體性、有序性、動態性、開放性、方向性、目的性、等終極性(果決性)、演化、漸進機構化、中心化、漸進分異化、主導部分、生長、競爭等等。從結構角度來看，農村金融生態系統是由農村金融生態主體子系統與農村金融生態環境子系統構成的，農村金融組織體系、農村金融產品和服務體系及農村金融市場體系共同構成農村金融生態系統的主體子系統，農村金融生態環境依賴于宏觀經濟環境、地區經濟發展，以及微觀層面的金融環境。我國農村金融生態環境遵循金融生態環境的一般規律，則由法律、制度、文化、道德以及監管體系和征信、擔保體系構成的。從功能角度來看，農村金融組織體系是該系統中金融產品和服務的供給者。在新農村建設過程中資金短缺是制約農村經濟發展的重要因素，因此，農村金融組織體系具有非常重要的地位。所以，研究農村金融生態問題，盡快改善農村金融生態狀況，對推進我國農村金融改革具有重大意義。

改革開放以前國內農村金融體系有極具穩定的特點，其結果導致金融生態缺乏應有的活力。以后，隨著國內農村發生了一系列的變化，農村金融系統也發生一定的變化，為了適應這種經濟體制的變遷，保持農村金融系統穩定且持續的發展，農村金融領域進行了一系列的改革，這種改革我們在兩個領域同時推進。一個是金融監管的改進，將正規金融和非正規金融都納入金融監管范疇，另外一個領域非正規金融的創新。因為完全穩定的系統會失去變化、發展、創新的可能，而現實系統又不可避免地要受到來自自身、外部環境、甚至其他各種因素的擾動，象農村金融系統內部的矛盾、摩擦、沖突、風險，人、財、物的平衡協調，人與自然的有效空間的合理分配，人與農村金融的道德、規范、價值的溝通均會影響包括農村金融改革問題、農村金融創新問題、農村金融監管問題、農村金融政策問題等農村金融問題。通過上述分析，筆者認為和諧農村金融的穩定機制應是適度的穩定，既不會使整個農村金融進入失控，無約束的混亂狀態，又要能在矛盾、沖突發生時，通過相關的政策、法律、經濟、行政等手段進行協調、溝通后保持良性狀態。

系統是由相互作用和相互依賴的若干組成部分相結合的具有特定功能的有機整體。系統必須遵循反饋原理的，同樣農村金融生態系統也存在一個反饋現象，任何系統只有通過反饋，才能實現有效的控制，從而達到目的，因此構建農村金融生態系統必須注意前饋信息的收集以及使用后反饋評價信息的收集，我國當前的農村金融生態體系風險防范缺乏系統科學的管理，農村金融體系組織結構的三大體系包括執行系統、決策系統和監督反饋系統是保障農村金融風險控制有效實施手段。健全完善的農村金融監督反饋系統是農村金融生態系統平衡的基本結構要求。任何系統只有開放、有漲落、遠離平衡態，才能走向有序，所謂有序是信息量走向增加，即熵走向減少，組織化程度走向增加，即混亂走向減少。結合我國農村的實際情況，由政府主導通過各種方式獲取大量的信息，建立信用信息庫以及農村金融機構間的信息共享和協調平臺，建立符合我國農村特色的社會信用體系和檔案制度，實行信用風險防范和信息披露制度，建立守信激勵和失信懲罰機制，降低金融機構征信成本。

同時，系統只有通過互相聯系形成整體結構才能發揮整體功能，建立有序的、開放的、多層次的、多主體的農村金融生態系統。農村金融生態系統無疑從其存在的社會環境中交換信息、物質和能量，同樣農村金融生態系統顯然是一個開放系統，其開放性包括內源開放和外延開放，內源開放是指農村金融與所在社會環境不斷進行信息、物質和能量交換，不與環境交換物質、信息以及能量，此系統就不會長大，否則該系統就會崩潰。外延的開放是農村金融生態系統的邊界逐步擴大向區域外開放。隨著交通、運輸、通訊技術的發展，特別是新農村建設的發展，以前孤立的農村金融生態子系統，越來越聯結到一起，形成更大范圍的有機整體。同樣，農村金融生態是金融生態的一個子系統，當前失衡的農村金融生態系統嚴重阻礙我國金融經濟的發展，因此必須探索符合我國農村經濟發展所需的農村金融生態系統。

五、利用系統功能原理構建和諧農村金融

功能(function)是刻劃系統行為、特別是系統與環境關系的重要概念，系統的任何行為都會對環境產生影響。系統行為所引起的、有利于環境中某些事物乃至整個環境存續與發展的作用，稱為系統的功能。被作用的外部事物，稱為系統的功能對象。功能是系統行為對其功能對象生存發展所作的貢獻。凡系統都具有功能。系統的功能視角下和諧農村金融系統的重構，可以提高整個農村金融生態系統的運行效率。從宏觀方面上講，就必須對農村正規金融進行制度創新與管理再造，對農村非正規(民間)金融進行政策引導和行為規范，給農村金融生態系統帶來適應性、效率性、穩定性和政策性方面的系統功能特征。

和諧社會的構建，“三農問題”是重中之重，而作為經濟核心的金融，對農村經濟的增長起著舉足輕重的作用，在建設社會主義新農村中，農村金融組織系統起著至關重要的作用。農村金融生態系統注重人們之間的互動和參與，改變單個農民行為方式，以增強農村的凝聚力和組織性，發揮人們互和利他性，進一步提升人們的自主創新和合作創新意識。我們需要建設一個以政府引導、市場推動、農民自主創新“一體多元”的中國特色和諧農村金融生態體系。

如何實現和諧農村金融，最為重要的是要有促使“和諧農村金融”系統運行的各種農村金融機制。這些農村金融機制綜合作用，自發地搜尋、發現影響農村金融和諧的因素，并發揮調節、矯治的作用。整合農村金融各部分及各種力量，使農村金融結構獲得相對平衡，促進農村金融在良性的狀態下正常運行，共同通過協同效應產生秩序。“和諧農村金融”的組織過程將通過各種農村金融協調管理機制來達成，包括開放的農村金融機制、有效的調控機制、統一的整合機制、完善的穩定機制、發展的創新機制等內容。各種農村金融機制的協調、合作，使農村金融系統自發形成自我約束、調節功能。從農村金融生態系統的功能產生來看，它內生于農業分工和農村金融交易的產生和發展，這一點可以從農產品交易、生產要素交易和農村金融市場約束下經濟增長的要求及相應的交易制度變革中看出金融功能的演進過程。從農村金融機構自身經營管理、金融業務出發，從制度層面和培育市場主體、培育金融機構的“自身能力”角度解析不足。比如我們現在的管理，仍帶有一種父愛主義、保護主義的特征，沒有真正把它推向市場，不是從培育他的自身的市場能力角度出發的，要靠自身的兩條腿在市場上去登的；農村金融體系構成要素中過多強調銀行金融機構體系；非正規金融，忽視其存在合理性、無明確的非正規金融政策。

系統的功能視角下農村金融生態體系重構，需要理順中央、地方政府、農村金融機構以及農戶之間的金融關系，健全管理制度，基本滿足農村金融機構的投資需要與農戶的融資需要，最大限度地降低農村金融的整體風險。

六、展望

在農村金融生態系統中，沒有一種單一的機構能滿足農戶、農村企業以及農村基層政府各種形式的金融需求，農村金融生態系統是由不同的金融組織所組成的一個有機的組織系統，這一生態系統是農村金融組織通過內在的多維聯系構成的復雜有機體。面對新形勢新任務，我們應該加大對農村金融生態的重視，進一步放松農村金融市場準入，構建多樣化金融機構。在加入WTO以后的中國農村金融市場化、國際化進程中，有必要進一步放寬農村金融業和農村金融市場的限制，消除農村金融市場的進入壁壘，在可能的范圍內允許和扶持其他形式的金融組織發展，實現農村金融機構的多元化。深化農村金融改革創新。金融機構始終是農村金融生態的建設者和支持者。在優化農村金融生態過程中，改革創新是增強金融服務功能，強化金融支農能力的必然之路。隨著我國農村經濟產業化的形成，農村經濟商品化、市場化、貨幣化、金融化程度的進一步提高，必然對農村金融產生強烈的需求，要求打破原有農村金融生態均衡狀態，尋求新的利益均衡機制。我們有必要進一步變革我國農村金融生態，逐步解決農村金融缺口問題，改變當前農村經濟落后的面貌，使得新的制度促進我國農村金融生態的共同發展。

從系統科學角度看，構建一個理想和諧的農村金融生態圈，必然是一個充滿生機活力，各子系統聯系緊密、和諧共存、協作整合、良性互動、高效運作的系統，為此，必須共同推進農村金融改革，積極探索新的農村金融組織和金融產品，健全農村金融體系，改進農村金融服務，不斷改善農村金融生態。

參考文獻：

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篇9

今天的會議，是縣委、縣政府決定召開的一個非常重要的會議。會議的主要任務是，研究部署全縣金融、保險工作，動員和激勵各金融、保險機構進一步解放思想，轉變觀念，把握形勢，明確任務，落實措施，真抓實干，共同推進縣域經濟更好更快地發展。剛才，兩個單位、三名個人作了典型發言，從不同的角度介紹了他們支持、服務縣域經濟發展的好作法、好經驗，充分體現出了金融保險業與縣域經濟同發展、共繁榮的雙贏理念，希望大家以這些典型為榜樣，繼續把支持縣域經濟發展工作做得更好、更到位。等一會，王書記還要作重要講話，請大家深刻領會，結合實際認真抓好貫徹落實。下面，我講三個問題。

一、統一思想，提高認識，切實增強支持縣域經濟發展的責任感

金融是現代經濟的核心，是縣域經濟發展的“助推器”。多年來，特別是近幾年，全縣各類金融、保險機構認真貫徹科學發展觀，強化大局觀念，堅持改革與發展并重，不斷提升服務質效，圍繞“三縣”建設目標和重點建設項目，努力擴大信貸投放和險種范圍，為促進全縣經濟社會的良性發展發揮了重要作用。今年以來，我縣經濟出現了速度、效益、后勁快速提升的好勢頭，多數主要經濟指標增幅居全市前列。上半年，全縣實現生產總值84347萬元，同比增長12.2%，是近十幾年少有的發展速度。到8月末，完成財政收入12698萬元，增長27.34%；全社會固定資產投資63365萬元，增長40.3%；社會消費品零售總額44973萬元，增長16.4%。可以說，我縣經濟的振興和發展，與金融、保險部門的大力支持是分不開的。在此，我代表縣委、縣政府，向為支持縣域經濟發展作出較大貢獻的金融、保險戰線的全體干部職工，表示衷心的感謝！

縣域經濟的較快發展亦增強了金融、保險業發展的活力與空間。全縣金融、保險業穩健運行，呈現出總量擴大、結構優化、效益增長、風險下降的良好態勢。一是在當前股市火爆的形勢下，金融機構各項存款仍保持持續增長。8月末，全縣金融機構各項存款27.38億元，比年初凈增3.1億元，增長12.99%。二是貸款增勢明顯，信貸支農力度加大。8月末，金融機構各項貸款7.7億元，比年初凈增1.58億元，增長25.75%，增幅比存款增幅高12.76個百分點。信貸投入主要向“三農”傾斜，農業貸款比年初凈增1.78億元，增幅高達46.71%。三是保險業務發展迅速，服務保障功能進一步體現。8月末，全縣5家保險機構共完成保費收入4269萬元，比上年同期增長28%，保險額度近40億元，為經濟社會的發展提供了重要的保障。四是經營質效提升，資產質量不斷優化。金融機構的不良貸款繼續下降，已降至5887萬元，占貸款總額的7.6%，占比比年初下降了4個百分點。各保險機構的各項經營指標全面增長，業務覆蓋面有新的拓展。金融保險市場秩序穩定，風險管理加強，經營效益明顯改善。五是服務方式不斷創新，信用環境進一步優化。通過建立政、銀、企多方聯系會議制度，多次組織舉辦銀企洽談及授信大會，為中小企業融資搭建了服務平臺。上半年，金融機構對中小企業授信3.58億元。金融信用環境建設取得了實效，全縣社會公眾的誠信意識得到增強。*年我縣被省政府授予“全省最佳金融信用縣”榮譽稱號，11個鄉鎮全部被市政府評定為信用鄉鎮，楊柳灣鎮被黃岡市人行確定為“黃岡市農村信用體系建設示范點”，“信用*”的品牌已在全省叫響。

在肯定成績的同時，我們還必須看到，全縣金融、保險工作還存在一些亟待解決的問題。一是金融信貸投入仍然不能滿足縣域經濟發展的需要。同前幾年相比，我縣信貸投入有所增加，金融部門支持經濟發展的力度逐步加大，但從經濟發展的需要看，資金供求矛盾仍然突出。一方面，存貸差居高不下，近20億元；另一方面，經濟建設特別是工業發展和重點項目建設難以得到信貸資金的及時支持。這種金融與經濟發展不相協調的現象，既有體制機制方面的原因，更有金融部門思想觀念相對滯后、工作不到位的原因。在很大程度上存在用計劃經濟保守的思想對待市場風險的問題，怕冒風險，怕擔責任，“一朝被蛇咬，十年怕井繩”，不敢大膽增加信貸投入。在對一些企業和項目的支持上，存在“上通下不通”的問題，行長、分管行長點了頭，到股長、信貸員那里不點頭，仍然貸不到款。二是服務效率不高，關卡多、環節多、貸款程序繁瑣、現代營銷觀念還沒有樹立起來，還不能積極主動去尋找客戶、營銷貸款，在觀念上，還沒有實現由存款銀行向貸款銀行的轉變。三是對政策的研究和爭取不夠。客觀地說，國家宏觀調控力度加大、信貸收緊的形勢以及金融貸款審批權限上收的實際，對縣級金融機構工作的開展增加了難度。但也有金融部門主觀上努力不夠的問題，沒有很好地去研究、吃透政策。事實上，國家一直在鼓勵增加對新農村建設和中小企業發展的投入，而我們則過多地看到限制性的方面，不能最大限度地增加有效信貸投入。向上爭取也不夠，少數金融機構對如何從上級行那里尋求支持、提升地位還缺乏強有力的措施。四是保險市場需進一步規范和推進。我縣保險深度、保險密度、保費收入占居民儲蓄余額的比重小，保險覆蓋面窄，尤其是在農村，保險專業管理和深度參與不夠，缺乏有針對性的合適保險產品，傳統業務抓得比較好，新的業務特別是為產業發展提供保障的險種起步緩慢，市場開拓和自我發展能力較弱。

這些問題應引起我們的高度重視，要多在思想觀念方面找原因，多在改革、創新服務方式方法上找出路，認真研究解決的措施和辦法。為此，全縣各金融、保險機構要進一步提高認識，認清形勢，切實增強服務支持縣域經濟發展的緊迫感和責任感，牢固樹立與縣域經濟同命運共發展的休戚與共意識。只有這樣，才能實現經濟與金融保險的“雙贏”。對金融、保險業而言，支持地方經濟發展就是支持自身發展，各家駐在*，*就是生存的土壤，服務、支持*的發展就是安身立業的根本。只有企業發展，金融、保險業才能發展，只有地方經濟繁榮，金融、保險業才能興旺。不支持縣域經濟發展，自身同樣得不到發展，甚至會被市場“淘汰出局”。各金融、保險機構要以積極的態度投入到縣域經濟建設之中，與政府、企業共謀發展大計。特別是針對當前貸款權限上收、貸款規模控制的情況，要積極為地方、為企業出主意想辦法，指導相關單位和企業篩選好的項目，積極向上級行爭取貸款規模。要堅持“放水養魚”的思想，克服“惜貸”、“懼貸”的心理，堅持該貸款的一定要貸，千萬不能因噎廢食。各金融保險機構一定要站在加快經濟發展和社會進步的戰略高度，進一步強化危機意識、機遇意識、創新意識、市場意識和責任意識，增強做好金融、保險工作的緊迫感、責任感和使命感，強化工作措施，加大工作力度，努力推進全縣金融、保險工作實現新的突破。

二、明確任務，突出重點，努力開創支持縣域經濟發展工作的新局面

近幾年來，國家和省、市高度重視縣域經濟發展工作，在促進中部地區崛起、加快武漢城市圈建設、扶貧開發、放權于縣等系列政策的支持下，縣域經濟進入了快發展、大發展的時期。未來幾年，*要實現“兩個領先”和“三縣建設”的工作目標，許多方面離不開金融保險業的支持。縣域經濟加快發展的機遇期，也是金融保險業加快發展的機遇期。在新的形勢下，在新的目標和新的任務面前，認真謀劃金融、保險工作，充分發揮金融保險業在支持經濟發展、調整經濟結構、維護社會穩定方面的作用，對于進一步提高金融、保險服務水平，推進縣域經濟又好又快發展，具有十分重要的意義。各金融保險機構要認真貫徹落實全國金融工作會議精神，要借縣域經濟大發展之機謀自身大發展之策，努力做好各自的工作，為推進和諧社會建設、加快縣域經濟發展作出新的貢獻。

（一）圍繞縣域經濟發展，確保信貸投放重點

當前，國家雖然對部分行業進行了限制，但對其中競爭力強、有市場、有信用、有效益的企業和項目仍要繼續支持；國家雖然壓縮了投資規模，但對其中優勢大、市場好、運作規范的項目仍在積極支持。我縣是國家扶貧開發工作重點縣，全縣經濟仍然屬于投資拉動型經濟，擴大投資需求是我縣經濟工作的重中之重，而增加信貸投入又是擴大投資需求、加快經濟發展的關鍵。因此，各金融機構要緊貼全縣經濟發展的中心工作，確定信貸投向重點，開拓信貸投放品種，擴大信貸投放領域。

一是突出農民增收、農業增效重點，加快推進新農村建設。*作為一個農業山區縣，新農村建設需要大量的資金投入，新農村建設巨大的資金需求不可能完全依靠財政資金來解決，加快農村金融改革，強化金融對新農村建設的支持力度就顯得十分重要。各金融部門要緊緊圍繞建設社會主義新農村的任務和要求，大力推進現代農業的發展，為實現農業增效、農民增收提供系統到位的金融服務；要針對農村金融需求特點，搞好對“三農”的金融服務，重點加大對農業產業化經營、農業龍頭企業培植、農業生產基礎設施建設、農村社會公益設施建設等方面的信貸支持，努力提高農業綜合生產能力和農村生產生活條件。

二是突出工業主導地位，加大對中小企業及項目的信貸投入力度。金融部門要圍繞推進“工業強縣”，充分發揮信貸政策和產業政策、財稅政策協調配合的綜合效應，摸清我縣產業脈搏，明確支持重點，合理調度資金，強化貸款營銷意識，緊緊圍繞骨干企業、重點項目、招商引資等給予積極的信貸支持，著力解決好企業發展融資難的問題。針對*中小及民營企業占絕對多數的實際，切實做好中小及民營企業貸款工作。進一步加大對產品有市場、發展有潛力、信譽好的中小企業的信貸投放力度，重點加大對市場前景好、科技含量高、輻射帶動作用強的大項目、好項目的資金注入，尤其是對我縣確定的金新龍中藥飲片等十個重點工業項目和固力發五金工具等十家成長型企業，要給予重點支持。要建立和完善金融支持中小企業發展的定期溝通機制，推行主辦銀行制度和授信制度，根據企業生產經營情況，積極向上級行爭取擴大對優良客戶的授信額度。要在支持民營企業發展上有較大的突破，重點支持民營企業進行技術改造和設備更新，增強企業的核心競爭力，使民營工業成為工業發展的主導力量。

三是突出“一泉兩山”重點，支持旅游開發。金融部門要圍繞加快“大別山生態旅游名縣”建設步伐，大力支持“一泉兩山”的開發建設，對景區基礎設施建設、景點開發與包裝、景區景點經營權出讓等給予重點信貸支持。要積極支持與旅游業相關的商貿流通、現代物流、文化娛樂和社區服務等服務業的發展，努力提升第三產業的整體水平。

四是發展消費信貸業務，擴大消費信貸比重。要積極推動信用社區建設，推廣創業培訓與小額貸款相結合的模式，擴大下崗失業人員小額擔保貸款的覆蓋面；要積極推動汽車和大額耐用消費品貸款業務，努力培植新的消費客戶群體；要進一步拓展旅游、助學等消費信貸業務，刺激擴大內需，尋找新的業務增長點。

（二）加強社會信用建設，優化金融生態環境

優良的金融生態環境是縣域經濟健康發展的保障，同時改善金融生態環境也是新時期政府做好金融工作的切入點。近年來，縣委、縣政府對金融生態建設工作高度重視，在全社會共同努力下，我縣的金融信用環境有了根本改善。今年年初，縣政府又下發了《*縣金融生態建設工作指導意見》，表明了縣委、縣政府積極重視和支持金融生態環境建設的態度。明年年初，省政府將對*年授予的“全省最佳金融信用縣”進行復核驗收。為確保我縣順利通過省政府的復核驗收，結合《*縣金融生態建設工作指導意見》的貫徹落實，要著重做好四個方面的工作。一是加大農村金融生態建設的力度。推進“農村信用工程”建設，全面開展農戶和鄉村企業、個體工商戶的信用等級評定工作，進一步改善農村金融服務設施、服務手段和方式，為農村經濟組織和農戶提供多層次、高效的金融服務。二是大力培植“A級以上信用企業”。縣政府出臺了《培植A級信用企業工作方案》，要明確目標、任務和責任，規范有序推進，確保全縣每年A級以上信用企業增加30%以上，特別要培植一批叫得響的品牌企業。政府將進一步完善A級信用企業培植工作的考核辦法，并且有獎有懲。三是穩步推進信用社區建設。積極探索信用社區創建，建立社區信用信息檔案，明確相關部門的創建職能，出臺信用創建的配套政策，開展細胞工程的載體建設，并依托社區載體有效搭建金融服務平臺，發展社區經濟，全面優化金融生態環境。四是抓好征信體系建設，完善征信系統。在*年底以前，將全縣公積金繳存信息采集到個人征信系統，同時逐步將工商、稅務、質量技術監督、電信、社保、公安等部門信息納入非銀行信用信息基礎數據庫，建立和完善個人信用征集、記錄、評價和制度。*年完成全縣所有中小企業借款信用的信息收集工作。

（三）完善工作機制，進一步推進銀企合作。

推進銀企合作共贏是市場經濟發展的必然要求，也是企業和銀行自身發展的客觀需要。自*年以來，我縣每年都成功召開了幾次多種形式的銀企洽談會，初步構筑起了銀行企業相互信任、相互支持、互惠雙贏、共謀發展的新型銀企關系，政、銀、企之間的長效協調機制日趨完善，銀企合作工作也取得了成績。三年來金融部門與企業共簽約資金近7億元，落實資金近3億元。要實現銀企合作向縱深發展，需要企業、銀行和政府三方共同努力，合力推進。

首先，企業要抓好項目建設，在策劃推薦好的項目上下功夫。在銀企合作過程中，銀行的同志普遍反映我縣“大、高、新”項目太少，向上級行推薦爭取貸款立項難度很大。全縣企業尤其是規模以上工業企業，要認真研究本行業、本領域發展的市場需求，開發一批符合國家產業政策、有利于本企業做大做強的大項目和好項目，為金融部門向上級行推薦創造條件。同時，企業要進一步完善內部運行機制，加強內部管理，提高信用等級，以良好的企業形象贏得金融部門的信任和支持。

其次，銀行要在轉變經營理念和拓寬金融服務上下功夫。經營貨幣，實現利潤最大化，是金融部門的終極目標。金融部門要強化市場意識，把企業作為“上帝”，主動地去了解企業，建立穩定的客戶群，幫助他們做大做強。對企業推薦的項目，金融部門要深入搞好調查研究，認真分析其成長性和上級行授信的可能性，分析項目存在的問題，積極向上推薦項目。同時，要積極做好國家金融政策、金融形勢、貸款程序等方面的宣傳工作。

第三，要做好牽線搭橋工作。政府部門尤其是經濟主管部門要采取多種形式，有效疏通金融部門與經濟主體的連接渠道，建立完善的銀企溝通協調機制，在銀企之間搭建起一種互信、互利、互助的良好合作關系，促進銀企雙方坦誠溝通，精誠合作，互惠雙贏，共謀發展。

第四，抓好簽約項目資金的落實。對已與企業簽訂了授信協議和貸款意向書的，金融部門要增強信用觀念，確保簽約企業（項目）資金落實到位。下階段要重點抓好在全縣銀企洽談會、楊柳灣新農村建設示范鄉鎮啟動儀式、駐鄂銀行行長黃岡行等活動現場與企業簽約項目資金的落實。今天，縣政府與5家金融機構簽訂了支持縣域經濟發展目標責任書，貸款投入目標要凈投2.39億元，存款凈增3.7億元，實現利潤1000萬元。這個目標既是政府對銀行的要求，也是銀行自身發展的任務。既然簽訂了責任書，就要認真組織結賬兌現，對完成任務好的單位，縣政府將給予獎勵。

（四）創新服務方式，加快發展保險業務

保險具有經濟補償、資金融通和社會管理功能，是市場經濟條件下風險管理的基本手段，是金融體系和社會保險體系的重要組成部分，在縣域經濟發展中具有重要作用。為了加快我縣保險業的發展，縣政府正在醞釀出臺《關于進一步加快全縣保險業發展的意見》。保險部門要充分發揮其經濟“助推器”和社會“穩定器”作用，不斷拓寬保險服務領域，為縣域經濟發展提供支持。

一是要立足于*特色產業的發展，積極發展農業保險。農業是弱勢產業，具有自然災害和市場約束的雙重風險，但我縣的“三農”保險還沒有真正破題。要積極探索農業保險發展模式。要適應我縣茶、桑、藥、栗和畜禽、水產養殖等特色產業發展較快的需要，大力開展種植業保險、養殖業保險；要根據我縣地處山區、自然災害較多的縣情，大力開發水旱災害保險、森林火災保險等險種；鼓勵龍頭企業、中介組織幫助農戶參加農業保險，鼓勵開辦特色農業和其他涉農保險業務，建立適合農業保險的服務網絡和銷售渠道，完善農村保險市場，擴大農村保險覆蓋面，為促進農村穩定，推進社會主義新農村建設作出更大的貢獻。

二是要立足于保障人民生命財產安全和經濟的穩定運行，大力發展各種責任保險。要采取市場運作、政策引導、政府推動等方式，大力發展安全生產責任、建筑工程責任、產品責任、公眾責任、執業責任、董事責任、環境污染責任等責任保險和意外保險業務，充分發揮保險在防損減災和災害事故處置、救助中的重要作用。我縣旅游業發展迅速，要大力發展新興旅游保險和特種旅游保險業務，積極推進旅游各環節保險，努力減少旅游發展的風險損失，保障廣大旅游經營者和旅游者的合法權益。要切實抓好安全生產、道路安全、建筑工程以及其他高危行業的強制性責任保險工作，充分發揮保險費率杠桿的激勵約束作用，強化事前風險防范，減少災害事故發生，促進安全生產和突發事件應急管理。

三是要立足于構建和諧社會，大力發展個人、團體養老和健康等保險業務。要進一步適應經濟社會發展的新形勢，按照市場化運行、規范化管理、人性化服務的原則，大力發展城鎮職工補充醫療保險，促進新型合作醫療的健康發展；大力發展外出務工人員意外傷害保險，為廣大外出人員提供有效的意外風險保障；大力發展信貸業務借款人保險，維護全縣金融秩序穩定；大力發展學生意外傷害保險、計劃生育系列保險，努力促進社會和諧進步。

（五）加強和改善監管，切實防范化解金融、保險風險

金融、保險行業是高風險行業。金融、保險風險的聯動性很強，一旦出現問題，就會發生連鎖反應，造成經濟波動，威脅社會穩定。金融部門要切實增強風險管理意識，強化內部監督，完善內控制度，以防控案件為重點，全面落實各項治理措施。逐步形成比較合理的資產負債比例，優化資產結構，提高資產質量，有效防范和化解金融風險。人民銀行要牽頭構建協調配合的金融穩定工作機制，會同銀監及政府有關部門共同維護*金融穩定。政府有關部門、監管機構以及金融機構要加強聯系和溝通，建立和完善監管信息共享機制、金融風險預警機制和金融安全網，認真落實金融突發事件應急預案，完善應急處理機制。銀監部門要嚴格銀行業的市場準入管理，嚴肅查處銀行業機構違法行為。切實加強非現場監管和現場監管，密切關注銀行業機構經營動態及風險狀況。繼續加強不良資產的“雙降”工作。財政、審計、稅務、工商、國有資產管理等部門要根據職能分工，依法加強有關業務監督，促進金融機構依法合規經營和健康發康。保險部門要堅持把防范風險作為保險業健康發展的生命線，不斷完善以償付能力和市場行為監管為支柱的現代保險監管制度，不斷增強防范保險業風險的能力。要切實加快保險信用體系建設，認真搞好理賠服務，培育保險誠信文化，加強從業人員誠信教育，強化失信懲戒機制。要加強保險行業自律建設，建立保險糾紛快速處理機制，維護保險市場秩序，切實保障被保險人合法權益。

三、加強領導，深化改革，促進金融、保險業各項工作落到實處

一是要加強領導。我縣金融、保險業改革發展的任務十分艱巨，做好金融保險工作，必須進一步加強領導，強化責任，形成整體合力。各地、各部門都要牢固樹立在振興經濟中發展金融保險、在發展金融保險中振興經濟的觀念，關心、支持金融保險工作。要把金融、保險事業的發展納入地方經濟社會發展統籌考慮。要針對當前金融、保險領域存在熱點難點問題開展調查研究，想方設法幫助金融、保險機構解決實際問題，營造有利金融、保險業發展的良好環境。

二是要加快改革。要加快金融改革。按照現代金融企業制度的要求，完善法人治理結構，健全科學的決策體系和運營體系，建立運行規范、管理科學、內控嚴密、運轉高效的經營機制和管理體制，把我們的銀行真正辦成形式和內涵上的現代銀行。要提升服務理念，不斷探索有效的經營方式，重視金融產品、金融服務的創新，努力提供更深層次、更高水平、更多形式的金融服務，增強市場競爭力和支持縣域經濟發展的能力。要認真落實國務院《關于保險業改革發展的若干意見》，加快保險業改革步伐以建立資本充足、競爭有序、運行安全、服務到位、效益良好的現代保險業為目標，以完善治理結構、轉換經營機制為著力點，積極探索保險業與銀行業在更多領域和更高層次的合作，提供多元化和綜合性的保險服務，為促進縣域經濟發展作出更大的貢獻。

篇10

摘 要：文章分析了當前縣（區）級以下的街道（鄉鎮）圖書館及社區（村）圖書館（室）等存在的法律地位依據、管理政策來源、管理現狀，指出基層圖書館依存的政策不明確，各地運營管理形式傳統與創新共存，探討了基層圖書館運營管理機制的核心要素。

中圖分類號：G258.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1588（2015）01-0014-04

收稿日期：2014-12-20

作者簡介：李 英（1975―），寶安區圖書館副研究館員。

1 街道、社區圖書館主體地位依存的政策逐漸清晰

1.1 2008年起國家政策、規范性文件中公共圖書館表述延伸到縣（市）級以下

2008年前國家級政策、規范性文件中公共圖書館表述只延伸到縣（市）級以上。“十一五”以來，全國公共圖書館數量逐年增加，到2010年，我國共有縣級以上獨立建制的公共圖書館2，884個[1]。《公共圖書館建設用地指標》指出：“目前我國的公共圖書館分為國家級、省（自治區、直轄市）級、地（市）級和縣（市）級4個等級。”[2]

2008年出臺的《公共圖書館建設標準》中公共圖書館表述為“標準適用于縣級以上行政區域內新建、改建和擴建的公共圖書館。街道、鄉鎮、新建居民區公共圖書館的建設參照本標準執行。”[3]

2011年出臺的《公共圖書館服務規范》表述的延伸層級最具體，即“標準內容適用于縣（市）級以上公共圖書館。街道、鄉鎮級公共圖書館以及社區、鄉村和社會力量辦的各類公共圖書館基層服務點參照執行。”[4]

1.2 省、市級政策文件中公共圖書館表述延伸到街道、鄉鎮級

部分省市文件對公共圖書館層級概念沒有延伸。如2002年出臺的《河南省公共圖書館管理辦法》第三條指出：“縣級以上文化行政管理部門是本行政區域內公共圖書館事業的主管部門。縣級以上人民政府有關部門按照各自職責，共同做好公共圖書館的建設和管理工作。”

有的省市文件對公共圖書館層級概念較為模糊。如2012年2月27日起執行的《貴州省公共圖書館文化館鄉鎮綜合文化站（社區文化活動室）設備管理辦法》中“第一章第二條 本辦法所稱的公共圖書館、文化館、鄉鎮綜合文化站（社區文化活動中心）是指由政府出資興建、各級文化主管部門主管的并向公眾開放的省、市、州及以下公共圖書館、文化館、鄉鎮綜合文化站（村級文化活動室）、社區文化活動中心（活動室）。”

大部分省、市文件對公共圖書館概念延伸到街道、鄉鎮一級。2002年11月1日起施行的《北京市圖書館條例》第九條指出：“本市鼓勵和扶持在社區、村興辦圖書館（室）。 區、縣和鄉、民族鄉、鎮人民政府以及街道辦事處應當以區、縣公共圖書館和街道、鄉鎮公共圖書館（室）為基礎，采取多種扶持措施，加強社區、村內圖書館（室）的建設。”

2002年11月18日上海市人民政府令第128號修正的《上海市公共圖書館管理辦法》，第二條 （定義）指出：“本辦法所稱的公共圖書館，……包括市圖書館、區（縣）圖書館和街道（鄉、鎮）圖書館。”

2003年10月1日起施行的《浙江省公共圖書館管理辦法》，第八條指出：“公共圖書館按照行政區域分級設置。省、市、縣（市、區）應當設立公共圖書館，鄉鎮、街道應當在文化站內設立圖書室，有條件的也可單設公共圖書館。……鼓勵在社區、村設立向社會開放的圖書館（室）。”

2009年6月1日起施行的《山東省公共圖書館管理辦法》中，“第七條縣級以上人民政府應當根據當地經濟社會發展水平、文化發展需求和人口分布、地域特點以及交通、環境等因素設置公共圖書館，并可以在鄉（鎮）人民政府所在地和其他人口密集區域設置公共圖書室或者公共圖書站。”

2 各地陸續出臺涉及基層圖書館運營管理的政策文件

2.1 省級文件明確基層圖書館運營管理層級、人員配備和經費來源

《上海市公共圖書館管理辦法》對運營管理的經費來源給予了明確，第二十四條（經費保證）指出：“街道（鄉、鎮）圖書館的經費，由街道辦事處（鄉、鎮人民政府）予以保證，區（縣）人民政府給予適當的支持。”

2011年9月出臺的《浙江省文化廳關于推進全省城鄉一體化公共圖書館服務體系建設的指導意見》對運營管理主體、人員配備非常明確。“鄉鎮分館由縣圖書館負責管理，當地鄉鎮派人協助管理、維護，每個分館配備工作人員不少于2人。村（社區）圖書室由村（社區）派人進行管理，每個流通點應配備一名專職或兼職工作人員。各級文化行政主管部門要統籌規劃，建立長效投入機制，加大投入和扶持力度，切實解決總分館建設資金及日常運行經費。”

2012年2月執行的《貴州省公共圖書館文化館 鄉鎮綜合文化站（社區文化活動室）設備管理辦法》對管理主體對應的行政分層進行了明確。“公共圖書館、文化館（站、中心）設備實行分級管理。鄉（鎮、街道辦事處）、村（社區）公共文化設施的管理由所在地縣（市、區、特區）人民政府文化行政主管部門負責。”

2.2 地、市級文件明確基層圖書館運營體制、經費來源及人員管理

李英：街道、社區圖書館政策及運營管理機制研究

李英：街道、社區圖書館政策及運營管理機制研究

2011年9月出臺的《蘇州市公共圖書館總分館體系建設實施方案》，明確運營管理的總分館管理體制，界定了經費來源、員工管理的模式。“縣級市圖書館總分館體系的運行管理方式：以各縣級市圖書館為總館，以鎮（含撤并鄉鎮、管理區、辦事處）圖書館為分館、基層綜合信息服務中心為服務點、流動圖書車為補充。縣級市公共圖書館總分館體系建設、購書經費及免費開放等所需經費由各縣級市財政給予保障和統籌。圖書館分館工作人員應由總館統一管理。”

3 基層圖書館運營管理的現狀

3.1 層級對應的行政管理主體承擔運營管理責任

長期以來，我國一直實施“一級政府對應一級圖書館”的建設體制，最低一級政府負責的是街道、鄉鎮圖書館，社區和鄉村圖書館沒有對應級別的地方政府，也缺少相應的公益性建設主體[5]。同理，層級對應的運營管理主體亦如此。

3.1.1 諸城模式為代表的鄉鎮政府管理模式。基層圖書館由市政府監督下的鄉鎮政府依托社區公共服務平臺建成，建成后由鄉鎮政府維持運行，鄉鎮政府為每個社區配備專職工作人員專門承擔公共文化，新增一定數據圖書資源，可以通借通還，但統一規劃、統一實施的專業化公共圖書館服務（講座、咨詢、讀者活動等）難以實行[6]。但難以承載公共空間職能，不能提供有效的信息資源，其投入與服務效益產出也有待繼續加強。

3.1.2 街道承擔轄區基層圖書館運營管理責任。2012年，深圳市寶安區創新了社區圖書館建設的新形態，由區政府出資，區圖書館負責建設，各街道提供場所，建成了30家社區閱讀中心;統一的建設形態上采用了全區統一的服務標識、規范的建設標準。社區閱讀中心工作經費由區財政承擔，其所在街道負責運營管理。區圖書館作為監管與考核單位出臺相關管理規定和服務規范。

3.2 運營管理職責隨建設主體上移到區級以上圖書館

東部及沿海經濟發達地區突破層級對應的行政級別框架，基層圖書館建設主體上移到縣（區）級以上圖書館，隨之管理主體上移，承擔了相應的運營管理職能，出現了多種創新的運營管理模式，主要有以下幾種。

3.2.1 嘉興市政府主導的城鄉一體化模式。嘉興市政府主導、制定了全面的總分館建設方案，包括資金投入模式、分館布局、分館建設標準和運行模式、分館管理制度、效果監測等。由市、區、鄉鎮三級政府按比例投入， 資金由總館支配， 基層圖書館部分人員編制劃歸市館， 實現城鄉基層圖書館一體化建設和管理。嘉興模式的運營采用集中管理，是指任何一個分館從立項論證到建設規劃再到日常運行，全部由總館統一操作和管理。[7]“嘉興模式”的特點是由實施區域內的最高行政層級嘉興市政府確認上述責任并產生了承擔的意愿，由嘉興圖書館完成制度和實施規程的設計，最后以市政府文件的形式責成予以實施。

3.2.2 市級圖書館與基層政府合作的全委托管理模式。蘇州圖書館的總分館是一種在合作基礎上的全委托模式，即由建設分館的合作方（各個區政府、街道辦事處）提供分館的館舍、裝修、設備以及開放中的水電等費用，并每年向蘇州圖書館支付一定的人員和購書經費。蘇州圖書館向分館派遣工作人員，負責分館的開放服務。[8]這種模式在一定程度上繞開了層級對應的體制障礙，彰顯了總分館在服務上的方便快捷和經濟高效，但“政府主導”這一最基本的問題一直沒有得到解決，其后示范區的創建給蘇州的總分館實現政府主導和形成制度創造了條件，蘇州進一步創新思路，設計了蘇州總分館的“新模式”，從政策文件制度上實現了政府主導。

3.2.3 區級以上圖書館派出基層分館館長的合作式管理。南山區圖書館眾冠分館，由合作共建的股份公司負責日常運轉的水、電、物業管理等費用以及三名工作人員的工資福利;南山圖書館選拔業務骨干長駐分館擔任業務館長。以合同約定形式有效解決了政府運營分館所面臨的經費短缺問題，而總館委派業務館長，大大提高了業務管理的規范性，基本解決了因體制障礙而帶來的經費不足、人員不專等問題。[9]

3.2.4 區級圖書館進行總分館制管理。2006年8月出臺的深圳市《福田區公共圖書館管理辦法》，由區財政對社區圖書館新建、日常運作進行補助，由福田區圖書館實行總分館制管理。寶安區圖書館2008 年起進行了總分館直接管理，分館建成后其運營管理費用由區級財政直接納入區圖書館的年度預算。由區圖書館統一管理人、財、物，統一選派和管理培訓工作人員，統一規章制度，統一宣傳標識，統一提供文獻信息及服務資源（含數字資源、講座資源），真正做到了向讀者提供與區圖書館同等水平的服務。這種管理模式有效解決了基層分館后續經費無來源及管理不規范等問題。保證了分館建成后的可持續發展，提高了街道、社區圖書館的專業化服務水平。[10]2005年起建設的佛山“禪城區聯合圖書館”在后續管理上也是類似模式。

4 基層圖書館運營管理機制的核心要素

4.1 法規文件明確基層圖書館的定位

在“十一五”時期，我國啟動了若干旨在覆蓋全民的文化基礎設施建設項目，包括文化信息資源共享工程基層服務站、鄉鎮綜合文化站、農家書屋、村文化室等。于良芝老師認為，其核心功能由典型的公共圖書館服務功能構成。

綜上，國家級的政策文件涉及縣（區）級以下的街道、鄉鎮圖書館及社區、村圖書館（室）的公共圖書館的表述延伸還不及省、市級政策文件清晰，但是省、市級文件中又各自為政，表述不明確。因此，在現階段，街道（鄉鎮）圖書館及社區（村）圖書館（室）的建設及運營管理，最迫切需要的是政策法規性文件的明確表述延伸，將最基層的公共圖書館基本功能定位清晰，提供哪些公益服務內容，輻射多大的服務范圍。

4.2 出臺管理層級清晰的運營管理文件

通過政策法規層面出臺涉及明確運營責任主體，界定運營管理目標的政策，保證運營經費來源、使運營管理層級清晰、可操作，保持可持續發展，如蘇州模式、嘉興模式等。

公共圖書館的運營管理資金也可以多渠道籌集。管理主體聯合多個部門切實出臺鼓勵單位、個人和公益基金等向公共圖書館捐資、捐書的可執行文件，如免稅減稅等措施。通過完善公共圖書館理事會治理制度，引進社會監督、社會資金和社會化運作，從而實現公益文化服務機構的獨立運營管理。

4.3 總分館制是一種有效運營管理模式

由于縣級以下的基層政府或基層組織建設公共圖書館的能力普遍薄弱，其運營管理的能力更加薄弱，因此縣級以下基層圖書館的建設和管理缺乏可持續發展能力。[11]蘇州、東莞、佛山、深圳等的總分館建設及管理，創新衍生出建設主體和管理主體同步上移，與建設覆蓋全社會的公共文化服務體系要求相適應。總分館制管理在降低公共圖書館服務成本，規范和維持基層圖書館發展方面體現了專業化管理和服務的社會價值與經濟效益，是一種有效的運營管理模式。

4.4 鼓勵探索服務外包

以總分館制的管理思路和模式，依托服務規范和考核辦法，可以將基層圖書館在專業監管與指導下進行獨立運營管理或者項目服務外包。

2013年，寶安區圖書館在總分館運營管理成熟的基礎上，從規范管理和業務監督角度，出臺了《寶安社區閱讀中心服務規范》、制訂了《寶安30家社區閱讀中心考核辦法》，并于2014年初進行了全區社區閱讀中心考核，這也是基層圖書館將總分館專業化管理思路與較成熟的實踐經驗轉移給街道、社區運營管理的有效嘗試。

2013年7月1日起，深圳市南山區圖書館總館嘗試采用項目服務外包的購買服務式管理分館，按項目外包給人力資源公司，南山區圖書館只負責業務考核。

4.5 建立并實施運營管理評估制度

建立并實施基層圖書館運營管理績效評估制度。完善的運營績效評估制度涉及評估組織設立、制定評估標準、建立統計體系、定期評估考核及制定獎懲措施制度等。評估考核包括：確定評估內容范疇、評估措施與頻次、評估的后續發展及改進措施等。評估的主要手段包括：數據統計、建立數據通報及、數據分析與改進措施。評估

的內容主要包括：管理、服務、質量、效益等[12]。

參考文獻：

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[11] 于良芝等.公共圖書館總分館建設的法律保障：法定建設主體及相關問題[J].圖書情報工作，2008（7）：6-11.