關于行政處罰的一般程序范文

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篇1

    聽證一般是指在國家機關作出決定之前,給利害關系人提供發(fā)表意見的機會,對特定事項進行質證,辯駁的程序。我國《行政處罰法》第一次以法律形式確立了聽證制度,《稅務行政處罰聽證程序實施辦法(試行)》結合稅務實際對《行政處罰法》規(guī)定的聽證制度作了詳細規(guī)定。本文在闡述行政聽證程序的一般原理的基礎上結合稅務實踐對稅務行政處罰聽證程序適用范圍、主持人人選、聽證筆錄和申請人等幾個問題進行了簡要思考并提出了有關建議。

    關鍵詞:稅務行政處罰 聽證 簡要 思考

    聽證一般是指在國家機關作出決定之前,給利害關系人提供發(fā)表意見的機會,對特定事項進行質證,辯駁的程序。聽證的內涵是聽取當事人的意見,“聽取當事人的意見”是英美普通法律追求自然公正原則的重要體現,自然公正原則要求給當事人充分的辯護權。聽證制度和回避制度是構成自然公正原則的兩個基本要件[1]。可以毫不夸張地說,聽證制度是法治國家遵循正當程序,力行程序法治的產物。較早確立行政聽證制度的是1946年的美國聯邦行政程序法。這個法律的制定,改變了傳統(tǒng)行政法上確立的“行政效率優(yōu)先”原則,而代之以保障公民基本權利和對行政權的行使加以控制的行政法原則。以后,很多國家在制定行政程序法的同時,都規(guī)定了聽證制度。

    為了適應世界的發(fā)展趨勢,完備我國的行政法體系,《行政處罰法》第一次以法律的形式確立了我國行政處罰的聽證制度。聽證制度的確立是我國行政法制建設的一個新的里程碑。稅務行政處罰作為行政處罰的一種,聽證程序在重大稅務行政處罰案件中有利于稅務機關客觀、公正、全面地弄清案件事實,有利于減少行政復議和行政訴訟案件,強化稅務機關內部的自我約束和自我監(jiān)督,有利于稅法宣傳和稅收法制教育,有利于促進依法行政、依法治稅。當然,稅務行政處罰聽證程序還存在很多不可忽視的問題,下面,筆者對其中的幾個問題進行簡要思考。

    一、關于稅務行政處罰聽證程序的適用范圍

    行政處罰聽證范圍的大小,實際是公民權利在行政處罰上受保障程度和行政權力受限制程度的反映。聽證范圍廣,說明《行政處罰法》對公民權利的保障較充分和對行政權力的限制較充分。反之亦然。聽證范圍的確定,需要遵循一定的原則,即:個人利益原則與公共利益均衡原則,成本不大于效益原則。[2]

    在上述原則的指導下,“各國界定聽證范圍的標準有兩大類,一是根據行政行為的性質和種類適用聽證程序的范圍,我們稱之為行為標準;二是根據相對人在行政程序中的利益范圍確定適用聽證程序的范圍,我們稱之為利益標準。” [3]我國《行政處罰法》規(guī)定,責令停產停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數額罰款等行政處罰決定適用聽證程序?？梢?我國將聽證范圍僅限于個別嚴厲的行政處罰行為,采用的是行為標準。值得一提的是,《行政處罰法》聽證范圍的“等”是“等外等”還是“等內等”,目前學術界和實務部門爭論很大,有人認為,既然《行政處罰法》以列舉的方式規(guī)定聽證范圍,則行政處罰法適用聽證范圍僅限于列舉的三種,“等”是一個毫無意義的虛詞,有些地方在制定聽證程序實施辦法時已經把“等”字去掉了。[4]也有人認為,適用聽證程序的范圍是難以一一列舉的,為防止掛一漏萬,這里的“等”字表明還有其他行政處罰可納入聽證范圍。筆者贊同第二種意見。

    為了探討稅務行政處罰聽證范圍,首先要明晰稅務行政處罰的種類,根據國家稅務總局于2004年1月17日新修訂的《稅務行政復議規(guī)則(暫行)》(以下簡稱《復議規(guī)則》)第八條第(五)項,稅務行政處罰有罰款、沒收財物和違法所得、停止出口退稅權三種。但筆者認為,除了上述三種稅務行政處罰種類外,就目前稅務實踐而論,還應包括取消增值稅一般納稅人資格證、停止抵扣進項稅額權、收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票三種(參見拙文《淺論稅務行政處罰構成要素》)。為了明確稅務行政處罰的聽證范圍,《稅務行政處罰聽證程序實施辦法(試行)》(以下簡稱《稅務聽證實施辦法》)第3條規(guī)定:“稅務機關對公民作出2000元以上(含本數)罰款或者對法人或者對其他組織作出1萬元以上(含本數)罰款的行政處罰之前,……并告知有要求舉行聽證的權利。”由此可見,稅務行政處罰聽證范圍僅限于較大數額的罰款。筆者認為,就稅務實踐來說,稅務行政處罰聽證范圍存在以下問題:

    (一)聽證范圍太窄,不符合設立聽證程序的立法初衷

    筆者所在單位南充市國稅系統(tǒng)共轄十個縣級稅務局,按《稅務聽證實施辦法》規(guī)定的聽證標準和范圍,自1996年《行政處罰法》實施近8年以來,共舉行了6次稅務行政處罰聽證,平均1年還不到1次,可見稅務行政處罰聽證案件是很少的。所以,進一步擴大稅務行政處罰聽證范圍,并不會降低稅務行政效率。此外,聽證是保障稅務行政管理相對人權益的一項重要制度,根據“行為標準”按理應當將最嚴厲的處罰行為全部納入聽證范圍之內,否則就會失去聽證制度設立的意義。具體到稅務行政處罰來說,“停止出口退稅權”、“收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票”的行政處罰要比單純3萬元以上罰款的處罰要嚴厲得多,對大中型出口企業(yè)來說,停止其幾個月的出口退稅權,可能意味著上百萬、千萬元的巨額損失。而收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票將會嚴重影響納稅人的生產經營,甚至會使納稅人因不能開具發(fā)票而失去商品銷路導致關門歇業(yè)。由此可見,進一步擴大稅務行政處罰的聽證范圍存在理論與實踐上的依據,將“停止出口退稅權”和“收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票”納入聽證范圍是完全行得通的。

    (二)對《行政處罰法》規(guī)定的“許可證或者執(zhí)照”的外延存在誤解

    《稅務聽證實施辦法》并未將取消增值稅一般納稅人資格證納入聽證范圍值得商榷。筆者認為,取消增值稅一般納稅人資格證屬于《行政處罰法》規(guī)定的“吊銷許可證或者執(zhí)照”的范圍。理由是這個證書是稅務機關依申請核發(fā)的,是允許稅務行政管理相對人享有某種活動資格和能力的證明文件。納稅人取得了增值稅一般納稅人資格證書,就意味著享有了領購、開具、取得增值稅專用發(fā)票的資格,可以憑增值稅進項發(fā)票抵扣增值稅銷項稅金,反之,如果沒有增值稅一般納稅人資格證書,就不能抵扣增值稅銷項稅金,將導致納稅人多繳稅款,最終影響到納稅人經濟效益。但是否所有取消增值稅一般納稅人資格證都應當進行稅務聽證呢?筆者認為,這需要具體問題具體分析。如果對全部取消增值稅一般納稅人資格證都進行稅務聽證,又會影響到稅務行政效率。如果是對納稅人利益無影響的納稅人自身行為,例如,納稅人分立、合并、終止、注銷而主動提出取消增值稅一般納稅人資格證申請的(實際上這已不是一種稅務行政處罰,而是一種稅務管理行為),就不必舉行稅務聽證,如果是納稅人違反了有關涉稅法律、法規(guī)和規(guī)章,稅務機關憑職權單方面主動作出的行政處罰,就應當舉行聽證

    (三)停止抵扣進項稅額權與取消增值稅一般納稅人資格、停止出口退稅權如出一轍,也應將其納入聽證范圍

    綜上所述,根據目前稅務行政處罰實踐,本著兼顧行政效率和保障當事人利益的原則,稅務行政處罰聽證范圍除較大數額罰款外,還應當包括停止出口退稅權、收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票、取消增值稅一般納稅人資格證和停止抵扣進項稅額權四種處罰種類。

    二、關于稅務行政處罰聽證程序中的主持人

    聽證程序的實施質量如何,在相當程度上取決于聽證主持人,他與程序公正緊密相關。如果聽證主持人人選不當,勢必影響到行政處罰結果的客觀公正性。所以,聽證主持人人選問題是一個十分重要的問題。正如美國學者伯納德.施瓦茨所說,“由公正、超黨派的審訊官員主持公正聽證是行政裁決程序的精髓。如同法院的法官所作出的裁決一樣,行政官員在聽證中所作出的裁決也必須由公正、超黨派的審訊官作出。如果審訊官或者行政機關受到法律的偏見和影響,那么行政裁決則是無效的”。[5]根據我國《行政處罰法》規(guī)定,聽證主持人由行政機關指定的非本案調查人員主持,當事人認為主持人與本案有直接利害關系的,有權申請回避。這表明我國《行政處罰法》在聽證主持人人選上確定了二項原則:職能分離原則和回避原則?；凇缎姓幜P法》的上述規(guī)定,《稅務聽證實施辦法》規(guī)定,稅務行政處罰的聽證,由稅務機關負責人指定非本案調查機構的人員主持。這里值得注意的是,稅務行政處罰聽證主持人范圍較《行政處罰法》規(guī)定的窄,《行政處罰法》強調的是“非本案調查人員”,與調查人員同一機構的其他人員可以作聽證主持人;而稅務聽證主持人強調的是“非本案調查機構人員”。稅務實踐中,稅務行政處罰聽證往往由法制機構負責,而當調查人員是法制機構工作人員時,這就有違法之嫌。姑且不管上述區(qū)別,《行政處罰法》和《稅務聽證實施辦法》都確定了這樣的制度,即聽證主持人由行政違法案件調查所在行政機關有關工作人員擔任,換言之,《行政處罰法》與《稅務聽證實施辦法》在主持人人選上實行的均不是徹底的完全職能分離,而僅僅是行政機關內部不同人員和不同工作部門的局部職能分離。由于實行局部職能分離,稅務聽證主持人與所屬行政機關具有從屬關系,他們的任命、提升和工作業(yè)績完全由稅務機關決定,沒有獨立地位,完全在稅務機關長官指揮下行動,因此,稅務聽證主持人在實踐上很難真正地獨立自主,更不能達到國家稅務總局所說的“超脫”地步。這樣,稅務聽證主持人在其向稅務機關提出的《聽證報告》完全可能是稅務機關長官意圖,從而使稅務聽證程序流于形式,其結果是聽證的公正性完全取決于稅務機關長官的法學修養(yǎng)和法治意識的高低。此外,稅務聽證主持人一般為法制機構工作人員,他們與案件調查人員同屬于一個稅務機關,勢必會造成在聽證會舉行前,與調查人員單方面接觸,就案件進行反復磋商,形成先入為主,影響后來聽證會的公正性。為了解決聽證主持人有關問題,很多人認為,我國的聽證制度可以借鑒美國的行政法官制度,即行政機關無權自由任命聽證審理官(我國稱為聽證主持人),只能根據需要,從文官事務委員會所確立合格人員名單中選擇任命若干聽證審查官。文官事務委員會只從具有律師資格和某種行政工作經驗的人選中,通過競爭考試認為合格后才錄用為聽證審理官。筆者認為,采取行政法官制度固然很好,但其成本太高,加之我國行政管理體制尚待改革,故不適應我國國情。為保障聽證結果的公正性。筆者大膽認為,我國的仲裁制度已十分成熟,且仲裁員的法律素養(yǎng)普遍比較高,建議聽證主持人可從仲裁員中選用,為此可以修改我國仲裁法,擴大仲裁的受案范圍。需要說明的是,由于稅務行政權的特殊性,仲裁員在對稅務行政處罰聽證案件主持后,不能形成最終裁決,只能向行政機關提交《聽證報告》,并提出處罰建議。

篇2

一、證明標準的確立

(一)客觀真實和法律真實之爭

目前，學者對證明標準的爭論在宏觀上體現在是堅持“以事實為根據”還是“以法律為根據”，即以“客觀真實”為證明標準還是以“法律真實”為證明標準。我國三大訴訟法中都規(guī)定“以事實為根據，以法律為準繩”，在行政處罰法中也規(guī)定行政機關給予行政處罰時，必須做到事實清楚。因此，無論在訴訟領域，還是在行政處罰領域，我國傳統(tǒng)的證據制度采用的都是客觀真實的證明標準，這在行政處罰方面，要求實施處罰的行政機關確定的事實，必須與客觀上實際發(fā)生的事實完全符合，確定無疑?？陀^真實證明標準的哲學淵源在于辯證唯物主義認識論，然而在證據證明制度中，這一理論實質是片面化了的辯證唯物主義認識論，適用這一證明標準的弊端在于：一是案件事實是已發(fā)生的事實，即使辦案人員親身感知了案件的全部事實，在辦案中仍然是需要以證據予以證明，而證據證明的事實不可能等于或者全面反映事實本身，只能是通過證據體現的法律事實：二是客觀真實的證明標準只是理想標準，按照辯證唯物主義認識論，主觀是能夠反映客觀的，但這是從無限時間的角度去論證，在一個具體的案件中要認識所有的客觀事實是不可能完成的：三是在行政處罰程序中，行政機關由于收集證據的困難性，不可能也不必要收集反映全部案件事實的證據，而依證據反映的事實與客觀真實之間總是有一定的距離的，如果堅持客觀真實標準，行政機關認定的案件事實總是不會得到法院的支持，這就成了一個阻礙正常的行政執(zhí)法的謬論。

法律真實在訴訟證明中，指的是運用證據對案件真實的認定應當符合實體法和程序法的規(guī)定，應當達到從法律角度認為是真實的程度，它之所以應當成為訴訟證明的標準，是因為對案件事實的最終確定是法官源自于證據而形成的“法律真實”。在行政處罰案件中，它指的是實施處罰的行政機關通過證據對案件事實的認定，這一認定從法律角度已達到了真實的程度。然而，適用法律真實的證明標準的論據主要是從操作性的層面提出的，它沒有明確通過證據體現的法律真實是怎樣的一種真實這個問題，并且有忽視案件客觀真實的傾向?？傊烧鎸嵶C明標準的主要缺陷在于：他們雖然指出了客觀真實的認識論問題，卻沒有解決這一問題，而是簡單地回避了它。

鑒于以上客觀真實和法律真實證明標準的缺陷，筆者主張在宏觀上，工商行政管理機關可以采用客觀真實改進說關于證明標準的理論，這一理論應用到行政處罰上主要包含：首先，認定案件事實必須以客觀事實為依據，不可主觀臆斷；其次。在終極意義上，承認案件事實是可以認識的，并以發(fā)現案件事實為目標；最后，在行政處罰案件辦理過程中，遵循法定程序得出的符合法定證明標準的事實。應該得到支持。

(二)對現有證明標準的解析

1　排除合理懷疑

排除合理懷疑一般被認為是刑事訴訟程序中的證明標準，也稱為最大程度的蓋然性證明標準，在刑事訴訟領域適用排除合理懷疑證明標準，正是由于刑事訴訟的最高證明度的要求，這一證明標準是在客觀真實下最高合理性的證明度。所謂合理懷疑應該是基于道德上的、有事實根據的懷疑，在排除合理的懷疑后所得的結論也能夠達到事實清楚、證據確實充分的要求。

2　優(yōu)勢證明標準

優(yōu)勢證明標準是英美法系國家在民事訴訟中采用的證明標準，國內學者一般認為我國民事訴訟的證明標準也是采用優(yōu)勢證明標準。適用這一標準要求的蓋然性較低，只要求本證的證明力超過反證，法官或者陪審團就可認定一方所主張的事實成立。

3　高度蓋然性標準

高度蓋然性是在蓋然性程度上不同于排除合理懷疑和優(yōu)勢證明標準的標準，如果以百分比來計算的話，它的證明度大概在80％～90％之間。

4　排除標準

排除標準是針對當場行政處罰的特點提出的一個標準，即行政機關證明當事人違法事實存在的標準：能夠證明自己在對案件事實認定過程中未。一般而言，行政執(zhí)法人員在違法行為的現場發(fā)現違法行為時。親歷了案件的過程，容易形成內心的確信，在這時，只要能夠證明執(zhí)法人員在處罰時沒有、公正執(zhí)法，一般就應當認定該違法事實成立，當然必要的執(zhí)法程序也是保證當場處罰正確的關鍵因素。

(三)工商行政處罰案件應確立的證明標準

上述四種具體的證明標準都是在訴訟領域確立的，普遍得到了認同，要確立工商行政處罰案件的證明標準，既要借鑒上述證明標準的成果，又應該體現自身的特點，筆者認為主要應該考慮以下因素：第一。工商行政處罰程序自身的特性。工商行政處罰程序既不同于訴訟程序，也不同于行政許可等其他行政程序，因此，在確定工商行政處罰案件證明標準時。首要考慮的因素就是處罰程序的特點。工商行政處罰是損益性行政行為，雖然大多數處罰是財產罰、資格罰等。但無疑會對行政相對人的利益造成比較大的影響，甚至會間接地影響其生存狀態(tài)，因此，在設定案件的證明標準時不能過低，否則有恣意枉法之嫌。第二、工商行政處罰案件證明的困難程度。目前。由于工商法律、法規(guī)賦予工商行政管理機關查案的行政措施不到位，特別是行政強制措施適用的面不寬，實踐中造成了工商行政管理機關取證困難。但筆者認為，這一困難須通過修改相關法律、法規(guī)的途徑去解決，不宜因此降低證明標準。第三、當前依法行政狀況。雖然通過各種途徑。工商部門在努力提高自身依法行政的水平，但不可否認的是，現階段依法行政的狀況離目標尚有比較大的差距，出于對行政相對人合法利益的保護和促進自身依法行政的需要，筆者認為，現階段應設定較高的證明標準為宜。結合上面的考慮，筆者認為工商部門應當在行政處罰案件中設定如下證明標準：

1　簡易程序的行政處罰案件應該適用排除和優(yōu)勢證明標準。在此類案件中適用排除

證明標準的理由已在前面談到，此處不再贅述：適用優(yōu)勢證明標準的理由在于，即使是簡易處罰程序，行政執(zhí)法人員也要遵循法定程序，收集案件的主要證據，使案件的證明度處于優(yōu)勢的程度，筆者認為，這已可以滿足此類案件的證明度。

2　一般程序的行政處罰案件(包括適用聽證程序的行政處罰案件，下同)應適用排除合理懷疑的證明標準。有的學者主張這類案件應適用優(yōu)勢證明標準或者是高度蓋然性標準，認為只要行政機關提供的證明度高過行政相對人提供證據的證明度，這一事實就成立。但筆者認為，無論是適用優(yōu)勢證明標準或者是高度蓋然性標準，都存在以下兩點不妥之處：一是優(yōu)勢證明標準或者高度蓋然性標準主要是適用雙方當事人法律地位平等時，行政處罰案件是行政主體和行政相對人之間的法律關系，不具備適用這兩個標準的主體條件：二是適用優(yōu)勢證明標準或者高度蓋然性標準主要涉及當事人之間利益的平衡，當事人可以放棄或者主張權利，而實施處罰的工商機關是代表國家施罰，嚴格意義上說，它不具有處分權；另外，行政處罰的制裁性質，如若不適用較高的證明標準，則容易導致對相對人合法權益的侵犯，

在工商行政處罰中適用排除合理懷疑的證明標準，指的是工商行政管理機關應當在超出合理懷疑的程度上證明所處罰違法行為的所有實質要件，它和在刑事案件使用此標準時是存在不同之處的：刑事案件應當極其真實(包括犯罪情節(jié)事實)，而行政處罰案件只要求在法律要件上排除合理懷疑(違法情節(jié)是處罰幅度的參考因素，不能決定案件成立與否)。筆者之所以認為在這類案件中應適用排除合理懷疑標準，也是因為工商行政管理機關通過調查取證，行政處罰案件能夠證明到此程度。

(四)適當降低工商行政處罰案件證明標準的兩種情形

1　證明妨礙。在行政處罰法中雖然沒有規(guī)定案件當事人自證其違法行為，但是當事人是否配合對工商機關調查取證來說無疑是非常重要的，因此，對于當事人拒絕配合調查取證的案件，可以適當降低證明標準，具體是使用優(yōu)勢證明標準還是高度蓋然性標準應視案件重要性來決定。

2　自認。在行政處罰案件中，當事人自認其違法行為能否作為處罰依據，關于這一點，《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規(guī)定》第67條規(guī)定：在不受外力影響的情況下，一方當事人提供的證據，對方當事人明確表示認可的，可以認定該證據的證明效力。但值得注意的是，在行政處罰中，處于保護公共利益的需要，僅有行政相對人的自認不足以使工商行政管理機關的舉證完成，而應當認為是提升被認可證據的證明力，實際起到降低證明標準的效果。

二、證明標準在工商行政處罰案件中的具體應用

(一)在案件各個辦理程序中的應用

1　在立案階段

由于案件此時并未進入調查取證階段，案件當事人只是涉嫌從事某一違法行為，因此，在立案階段，只要有初步的證據證明當事人存在違法行為即可立案，此時的證明標準不可以前面討論的證明標準來衡量，即使是優(yōu)勢證明標準對此也是過高的要求，只要求達到大致可能的證明標準就可以立案，用百分比來計算，大致是在50％左右。

2　在調查取證階段

當場處罰的案件中，調查取證應當根據排除和優(yōu)勢證明標準來收集證據。排除的證據主要是按照法定程序，并將這些程序事實記錄在現場筆錄中，比如出示執(zhí)法證的證據、執(zhí)法人員數量的證據等等：另外，排除的證據更多地體現在消極方面，即當對方在行政救濟程序中以此為據進行行政復議或者訴訟時，工商行政管理機關必須有適當的證據或者事實予以證明或者釋明。關于優(yōu)勢證據，主要是指實質證據，這些證據主要是案件要件事實的證據，這些要件事實不要求達到排除合理懷疑的程度，只要具有超過對方反證的證明力即告成立。

一般程序的行政處罰案件，應當注重違法行為要件事實的充分證明，收集和審查證據時，必須確信根據證據所得出的結論能經得住對方或者其他第三方合乎理性的懷疑。

3　在結案和案件核審階段

在結案階段，由于受案卷排除規(guī)則的影響，在處罰決定書下達以后，工商行政管理機關便不能補充取證，因此，在結案時應當注意案件證據是否確實、充分，關鍵是證據鏈與處罰依據、處罰決定之間是否符合三段論的要求。

在案件核審階段，關鍵是要做到統(tǒng)一證明標準。由于證明標準的主觀性和抽象性，它不具有某一固定刻度的客觀表現，因此，為了達到統(tǒng)一證明標準的要求，就必須從加強案件核審人員自身的法律素養(yǎng)和完善案件核審規(guī)則等間接手段人手，這樣，相對統(tǒng)一的證明標準對案件最終的質量是決定性的保障。

(二)在行政救濟程序中的應用

篇3

聽證一般是指在國家機關作出決定之前，給利害關系人提供發(fā)表意見的機會，對特定事項進行質證，辯駁的程序。我國《行政處罰法》第一次以法律形式確立了聽證制度，《稅務行政處罰聽證程序實施辦法（試行）》結合稅務實際對《行政處罰法》規(guī)定的聽證制度作了詳細規(guī)定。本文在闡述行政聽證程序的一般原理的基礎上結合稅務實踐對稅務行政處罰聽證程序適用范圍、主持人人選、聽證筆錄和申請人等幾個問題進行了簡要思考并提出了有關建議。

關鍵詞：稅務行政處罰聽證簡要思考

聽證一般是指在國家機關作出決定之前，給利害關系人提供發(fā)表意見的機會，對特定事項進行質證，辯駁的程序。聽證的內涵是聽取當事人的意見，“聽取當事人的意見”是英美普通法律追求自然公正原則的重要體現，自然公正原則要求給當事人充分的辯護權。聽證制度和回避制度是構成自然公正原則的兩個基本要件[1].可以毫不夸張地說，聽證制度是法治國家遵循正當程序，力行程序法治的產物。較早確立行政聽證制度的是1946年的美國聯邦行政程序法。這個法律的制定，改變了傳統(tǒng)行政法上確立的“行政效率優(yōu)先”原則，而代之以保障公民基本權利和對行政權的行使加以控制的行政法原則。以后，很多國家在制定行政程序法的同時，都規(guī)定了聽證制度。

為了適應世界的發(fā)展趨勢，完備我國的行政法體系，《行政處罰法》第一次以法律的形式確立了我國行政處罰的聽證制度。聽證制度的確立是我國行政法制建設的一個新的里程碑。稅務行政處罰作為行政處罰的一種，聽證程序在重大稅務行政處罰案件中有利于稅務機關客觀、公正、全面地弄清案件事實，有利于減少行政復議和行政訴訟案件，強化稅務機關內部的自我約束和自我監(jiān)督，有利于稅法宣傳和稅收法制教育，有利于促進依法行政、依法治稅。當然，稅務行政處罰聽證程序還存在很多不可忽視的問題，下面，筆者對其中的幾個問題進行簡要思考。

一、關于稅務行政處罰聽證程序的適用范圍

行政處罰聽證范圍的大小，實際是公民權利在行政處罰上受保障程度和行政權力受限制程度的反映。聽證范圍廣，說明《行政處罰法》對公民權利的保障較充分和對行政權力的限制較充分。反之亦然。聽證范圍的確定，需要遵循一定的原則，即：個人利益原則與公共利益均衡原則，成本不大于效益原則。[2]

在上述原則的指導下，“各國界定聽證范圍的標準有兩大類，一是根據行政行為的性質和種類適用聽證程序的范圍，我們稱之為行為標準；二是根據相對人在行政程序中的利益范圍確定適用聽證程序的范圍，我們稱之為利益標準?！盵3]我國《行政處罰法》規(guī)定，責令停產停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數額罰款等行政處罰決定適用聽證程序?？梢姡覈鴮⒙犠C范圍僅限于個別嚴厲的行政處罰行為，采用的是行為標準。值得一提的是，《行政處罰法》聽證范圍的“等”是“等外等”還是“等內等”，目前學術界和實務部門爭論很大，有人認為，既然《行政處罰法》以列舉的方式規(guī)定聽證范圍，則行政處罰法適用聽證范圍僅限于列舉的三種，“等”是一個毫無意義的虛詞，有些地方在制定聽證程序實施辦法時已經把“等”字去掉了。[4]也有人認為，適用聽證程序的范圍是難以一一列舉的，為防止掛一漏萬，這里的“等”字表明還有其他行政處罰可納入聽證范圍。筆者贊同第二種意見。

為了探討稅務行政處罰聽證范圍，首先要明晰稅務行政處罰的種類，根據國家稅務總局于2004年1月17日新修訂的《稅務行政復議規(guī)則（暫行）》（以下簡稱《復議規(guī)則》）第八條第（五）項，稅務行政處罰有罰款、沒收財物和違法所得、停止出口退稅權三種。但筆者認為，除了上述三種稅務行政處罰種類外，就目前稅務實踐而論，還應包括取消增值稅一般納稅人資格證、停止抵扣進項稅額權、收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票三種（參見拙文《淺論稅務行政處罰構成要素》）。為了明確稅務行政處罰的聽證范圍，《稅務行政處罰聽證程序實施辦法（試行）》（以下簡稱《稅務聽證實施辦法》）第3條規(guī)定：“稅務機關對公民作出2000元以上（含本數）罰款或者對法人或者對其他組織作出1萬元以上（含本數）罰款的行政處罰之前，……并告知有要求舉行聽證的權利?！庇纱丝梢?，稅務行政處罰聽證范圍僅限于較大數額的罰款。筆者認為，就稅務實踐來說，稅務行政處罰聽證范圍存在以下問題：

（一）聽證范圍太窄，不符合設立聽證程序的立法初衷

筆者所在單位南充市國稅系統(tǒng)共轄十個縣級稅務局，按《稅務聽證實施辦法》規(guī)定的聽證標準和范圍，自1996年《行政處罰法》實施近8年以來，共舉行了6次稅務行政處罰聽證，平均1年還不到1次，可見稅務行政處罰聽證案件是很少的。所以，進一步擴大稅務行政處罰聽證范圍，并不會降低稅務行政效率。此外，聽證是保障稅務行政管理相對人權益的一項重要制度，根據“行為標準”按理應當將最嚴厲的處罰行為全部納入聽證范圍之內，否則就會失去聽證制度設立的意義。具體到稅務行政處罰來說，“停止出口退稅權”、“收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票”的行政處罰要比單純3萬元以上罰款的處罰要嚴厲得多，對大中型出口企業(yè)來說，停止其幾個月的出口退稅權，可能意味著上百萬、千萬元的巨額損失。而收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票將會嚴重影響納稅人的生產經營，甚至會使納稅人因不能開具發(fā)票而失去商品銷路導致關門歇業(yè)。由此可見，進一步擴大稅務行政處罰的聽證范圍存在理論與實踐上的依據，將“停止出口退稅權”和“收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票”納入聽證范圍是完全行得通的。

（二）對《行政處罰法》規(guī)定的“許可證或者執(zhí)照”的外延存在誤解

《稅務聽證實施辦法》并未將取消增值稅一般納稅人資格證納入聽證范圍值得商榷。筆者認為，取消增值稅一般納稅人資格證屬于《行政處罰法》規(guī)定的“吊銷許可證或者執(zhí)照”的范圍。理由是這個證書是稅務機關依申請核發(fā)的，是允許稅務行政管理相對人享有某種活動資格和能力的證明文件。納稅人取得了增值稅一般納稅人資格證書，就意味著享有了領購、開具、取得增值稅專用發(fā)票的資格，可以憑增值稅進項發(fā)票抵扣增值稅銷項稅金，反之，如果沒有增值稅一般納稅人資格證書，就不能抵扣增值稅銷項稅金，將導致納稅人多繳稅款，最終影響到納稅人經濟效益。但是否所有取消增值稅一般納稅人資格證都應當進行稅務聽證呢？筆者認為，這需要具體問題具體分析。如果對全部取消增值稅一般納稅人資格證都進行稅務聽證，又會影響到稅務行政效率。如果是對納稅人利益無影響的納稅人自身行為，例如，納稅人分立、合并、終止、注銷而主動提出取消增值稅一般納稅人資格證申請的（實際上這已不是一種稅務行政處罰，而是一種稅務管理行為），就不必舉行稅務聽證，如果是納稅人違反了有關涉稅法律、法規(guī)和規(guī)章，稅務機關憑職權單方面主動作出的行政處罰，就應當舉行聽證。

（三）停止抵扣進項稅額權與取消增值稅一般納稅人資格、停止出口退稅權如出一轍，也應將其納入聽證范圍

綜上所述，根據目前稅務行政處罰實踐，本著兼顧

行政效率和保障當事人利益的原則，稅務行政處罰聽證范圍除較大數額罰款外，還應當包括停止出口退稅權、收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票、取消增值稅一般納稅人資格證和停止抵扣進項稅額權四種處罰種類。

二、關于稅務行政處罰聽證程序中的主持人

聽證程序的實施質量如何，在相當程度上取決于聽證主持人，他與程序公正緊密相關。如果聽證主持人人選不當，勢必影響到行政處罰結果的客觀公正性。所以，聽證主持人人選問題是一個十分重要的問題。正如美國學者伯納德。施瓦茨所說，“由公正、超黨派的審訊官員主持公正聽證是行政裁決程序的精髓。如同法院的法官所作出的裁決一樣，行政官員在聽證中所作出的裁決也必須由公正、超黨派的審訊官作出。如果審訊官或者行政機關受到法律的偏見和影響，那么行政裁決則是無效的”。[5]根據我國《行政處罰法》規(guī)定，聽證主持人由行政機關指定的非本案調查人員主持，當事人認為主持人與本案有直接利害關系的，有權申請回避。這表明我國《行政處罰法》在聽證主持人人選上確定了二項原則：職能分離原則和回避原則?；凇缎姓幜P法》的上述規(guī)定，《稅務聽證實施辦法》規(guī)定，稅務行政處罰的聽證，由稅務機關負責人指定非本案調查機構的人員主持。這里值得注意的是，稅務行政處罰聽證主持人范圍較《行政處罰法》規(guī)定的窄，《行政處罰法》強調的是“非本案調查人員”，與調查人員同一機構的其他人員可以作聽證主持人；而稅務聽證主持人強調的是“非本案調查機構人員”。稅務實踐中，稅務行政處罰聽證往往由法制機構負責，而當調查人員是法制機構工作人員時，這就有違法之嫌。姑且不管上述區(qū)別，《行政處罰法》和《稅務聽證實施辦法》都確定了這樣的制度，即聽證主持人由行政違法案件調查所在行政機關有關工作人員擔任，換言之，《行政處罰法》與《稅務聽證實施辦法》在主持人人選上實行的均不是徹底的完全職能分離，而僅僅是行政機關內部不同人員和不同工作部門的局部職能分離。由于實行局部職能分離，稅務聽證主持人與所屬行政機關具有從屬關系，他們的任命、提升和工作業(yè)績完全由稅務機關決定，沒有獨立地位，完全在稅務機關長官指揮下行動，因此，稅務聽證主持人在實踐上很難真正地獨立自主，更不能達到國家稅務總局所說的“超脫”地步。這樣，稅務聽證主持人在其向稅務機關提出的《聽證報告》完全可能是稅務機關長官意圖，從而使稅務聽證程序流于形式，其結果是聽證的公正性完全取決于稅務機關長官的法學修養(yǎng)和法治意識的高低。此外，稅務聽證主持人一般為法制機構工作人員，他們與案件調查人員同屬于一個稅務機關，勢必會造成在聽證會舉行前，與調查人員單方面接觸，就案件進行反復磋商，形成先入為主，影響后來聽證會的公正性。為了解決聽證主持人有關問題，很多人認為，我國的聽證制度可以借鑒美國的行政法官制度，即行政機關無權自由任命聽證審理官（我國稱為聽證主持人），只能根據需要，從文官事務委員會所確立合格人員名單中選擇任命若干聽證審查官。文官事務委員會只從具有律師資格和某種行政工作經驗的人選中，通過競爭考試認為合格后才錄用為聽證審理官。筆者認為，采取行政法官制度固然很好，但其成本太高，加之我國行政管理體制尚待改革，故不適應我國國情。為保障聽證結果的公正性。筆者大膽認為，我國的仲裁制度已十分成熟，且仲裁員的法律素養(yǎng)普遍比較高，建議聽證主持人可從仲裁員中選用，為此可以修改我國仲裁法，擴大仲裁的受案范圍。需要說明的是，由于稅務行政權的特殊性，仲裁員在對稅務行政處罰聽證案件主持后，不能形成最終裁決，只能向行政機關提交《聽證報告》，并提出處罰建議。

三、關于稅務行政處罰聽證筆錄

聽證筆錄是行政機關對聽證過程所作的書面記錄。該記錄對行政決定的作出具有十分重要的作用。美國、奧地利、德國、日本等國《行政程序法》規(guī)定，聽證筆錄是行政決定的唯一依據。例如，奧地利《普通程序法》第15第規(guī)定，聽證筆錄對聽證過程與標的有充分的證據力，除非有相反的證明?！睹绹摪畛绦蚍ā返?56條規(guī)定，聽證筆錄，證物以及在該程序中提出的全部文書和申請書是作出裁決的唯一案卷。這就是所謂的“案卷排他性原則”?！鞍妇砼潘栽瓌t”是美國正式聽證制度的核心。由于美國在世界上的廣泛影響，“案卷排他性原則”已成為聽證筆錄是行政處罰決定唯一依據的代名詞。

根據我國《行政處罰法》有關規(guī)定，聽證應當制作筆錄，筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或者蓋章。聽證結束后，行政機關依據本法第38條規(guī)定作出決定?？梢姟缎姓幜P法》對聽證筆錄的地位和作用并無明確規(guī)定。《稅務聽證實施辦法》第18條規(guī)定，聽證的全部活動，應當由記錄員寫成筆錄，經聽證主持人審閱并由聽證主持人和記錄員簽名后，封卷上交稅務機關負責人審閱。但對于聽證筆錄在稅務行政處罰決定中應起何作用，也沒有明確，這就產生了以下兩個問題：聽證筆錄是稅務行政處罰決定的唯一依據還是主要依據或者僅作參考？稅務機關在聽證之外又獲得了新的有利證據該怎么辦？如果說，聽證筆錄不是稅務機關作出行政處罰決定的唯一的依據，稅務機關可以依據未在聽證中出示的材料作出裁決的話，那么，聽證程序也就成為稅務機關實行法治的裝飾品罷了，當事人的合法權益也就談不上得到充分尊重和保障。此外，聽證程序一般是在稅務機關根據已掌握的證據和相關規(guī)定，將擬予以處罰的通知告知納稅人后，由納稅人提出書面聽證申請才正式啟動的，如果稅務機關在聽證后根據新證據作出裁決，那么由于該新證據未經當事人質證，當事人的意見可能未得到充分聽取，將會根本上有悖于聽證是“聽取當事人意見”的內涵，行政處罰決定的作出就可能失去公正、公平。同時也會變相剝奪當事人的陳述申辯權，導致行政處罰行為不能成立。欣喜的是，于今年7月1日實施的《行政許可法》也基本上確立了聽證筆錄排他性規(guī)則。該法第48條第2款規(guī)定，行政機關應當根據聽證筆錄，作出行政許可決定。綜上所述，筆者認為，完全應在現行的稅務聽證程序中加入“聽證筆錄排他性規(guī)則”。即在《稅務聽證實施辦法》中增加這樣的規(guī)定，“所有與認定案件主要事實有關的證據必須在聽證中出示，并通過質證和辯論進行認定。稅務機關不得以未經聽證的證據作為行政處罰的依據”。[6]只有強調聽證筆錄的排他性規(guī)則，才能充分發(fā)揮聽證制度在保障稅務行政管理相對人權益方面的積極作用，防止稅務機關“暗箱操作”，從而做到稅務行政處罰決定公正、公平和公開。

四、關于稅務行政處罰聽證申請人范圍

對于聽證申請人范圍的界定，《行政處罰法》沒有明文規(guī)定。但根據《行政處罰法》第23條、24條、27條、30條和31條規(guī)定進行推論，聽證申請人僅指當事人，而當事人是被事先告知將受到行政機關作出聽證適用程序的行政處罰，并依法有權向該行政機關提出聽證要求的公民、法人或者其他組織。在立法中已有規(guī)章采取了這種推論觀點，例如，《四川行政處罰聽證程序暫行規(guī)定》第13條就對當事人按上述推論進行了明確界定。伴著現代行政進程，行政關系中利害關系人的角色呈現多元化的發(fā)展趨勢，當事人與案件存在利害關系的第三人的角色是不固定、一成不變的，而是呈現出相互轉換的趨勢。[7]聽證申請人僅限于行政處罰當事人是否過于狹窄？在聽證制度出現最早

的美國，個人或者組織只要實質利益受到不利的影響，而且這種不利的影響的發(fā)生和行政決定的關系不是過分間接，就應允許受害人參加聽證程序。所謂影響不以經濟利益為限，包括非經濟利益在內，有權參加行政裁決正式聽證程序的人，不限于對行政決定具有直接利害關系的明顯的當事人，也包括間接利害關系人，例如競爭者和消費者在內。日本行政程序法第10條也有類似規(guī)定。在我國臺灣地區(qū)，因程序之進行將影響第三人的權利或法律上利益者，行政機關得依職權或者依申請，通知其參加聽證為第三人。[8]具體到稅務行政處罰，利害關系人同樣是廣泛存在的。根據筆者稅務實踐，稅務行政處罰上的利害關系人基于以下幾種情形而存在：

（一）基于聽證申請權的移轉

例如，自然人甲是納稅人，因違法被稅務機關處以罰款2000元，依法可以申請聽證，但甲在聽證申請期內死亡，甲的兒子乙是否有權利申請聽證？對此，《稅務聽證實施辦法》沒有明確規(guī)定，由于甲乙二人具有利害關系（繼承關系），根據聽證的精神意蘊，甲的聽證申請權可以移轉至乙，乙完全可以成為聽證申請人。

（二）基于民法上的利益關聯

例如，丙和丁簽定了一份購銷合同，丙將付貨款給丁，但由于丙稅務違法，被行政機關處以較大數額罰款，這時，丙如果繳納罰款將會不能支付貨款從而影響到丁的合法權益，再設丙放棄聽證申請權，是否丁可以代位丙行使聽證申請權呢？筆者認為，雖然丁和稅務機關沒有直接構成稅務行政法律關系，但由于稅務機關對丙的處罰結果將會使丁的民事利益受到實際損失，換言之，丁與行政處罰案件的處理結果具有法律上的利害關系，是稅務行政處罰中的利害關系人，為了保護丁的正當利益，丁應當有權代位丙申請稅務行政處罰聽證。

（三）基于受害人的原因

例如，某納稅人將偽造增值稅專用發(fā)票開具給另一納稅人，另一納稅人不知道發(fā)票的真?zhèn)?，屬于善意取得該增值稅專用發(fā)票，當某納稅人被稅務機關查處后不申請聽證，則另一納稅人則基于愛害人成為稅務行政處罰的利害關系人。

針對以上幾種情形，也許有人說利害關系人可以通過其他途徑來維護自己的權益，例如提起民事訴訟，但我們知道，利害關系人的利益受損的原因是稅務行政處罰行為，而非民事行為，為此，為利害關系人尋求行政法上的保護更能體現行政法治精神，符合聽證程序“廣泛聽取意見”的精神意蘊。由于聽證程序是“舶來品”，所以，筆者建議，我國立法部門在立法時，對西方的法治文明成果應充分吸收，不要只吸收其法治的形式，而失去法治的精神。

注釋：

[1]宋世杰主編：《中國行政法律制度》，湖南人民出版社，2003年1月第1版，第18頁。

[2][3]馬懷德：《論聽證程序的適用范圍》，載中國人民大學書報資料中心《憲法學、行政法學》，1998年第2期，第88頁和第89頁。

[4]參見交通部《交通行政處罰規(guī)定》第25條，該條規(guī)定，交通管理部門在做出責令停產停業(yè)、吊銷證照、較大數額罰款的行政處罰決定之前，當事人要求聽證的，案件調查人員應當記錄在案。交通管理部門應當組織聽證。該條在列舉聽證范圍時，沒有“等”字。

[5]楊惠基：《試論聽證主持人》，載《行政法學研究》，1998年第2期，第54頁。

[6]實際上，《勞動行政處罰聽證程序的規(guī)定》第16條已有這樣的規(guī)定。

篇4

按照省政府法制辦《關于組織開展城市管理行政處罰案卷評查活動的通知》（皖府法〔〕23號）的要求，我局制定了自查工作方案，嚴格對照《安徽省行政處罰案卷評查標準（試行）》，對1月1日至6月30日期間，按照一般程序實施行政處罰并已辦結的案卷逐卷逐項地進行了自查。

現將自查情況匯報如下：

一、基本情況

1月至6月，我局已辦結的行政執(zhí)法案件共162件（未含拆除違法建設案件），其中拆除違法建設案件40件，一般程序行政處罰案件9件，簡易程序行政處罰案件122件。按照皖府法〔〕23號文件要求，我局專門組織人員對所有執(zhí)法案卷進行了自查自評，行政執(zhí)法案卷工作有較大提高。

（一）職責明確、主體合法。嚴格按照《關于設立六安市城市管理行政執(zhí)法局的批復》（皖編辦〔〕51號）文件精神和《六安市城市管理相對集中行政處罰權實施辦法》規(guī)定的職權進行管理和執(zhí)法，所辦理的案件均屬城市管理行政執(zhí)法的職權范圍，無越權管理、越權處罰、的行為；所有辦案執(zhí)法人員均取得行政執(zhí)法資格，都做到持證上崗。

（二）程序到位、手續(xù)完備。執(zhí)法辦案均嚴格按照立案、調查取證、事先告知、審查決定、送達和執(zhí)行等法定程序依次進行，依法告知當事人的陳述、申辯和聽證的權利，充分保障當事人的合法權益；執(zhí)法辦案的每個步驟都嚴謹規(guī)范，每個環(huán)節(jié)、每道手續(xù)都有相應責任人員簽字認可，每個案件都由機關負責人簽批。

（三）事實清楚、證據確鑿。行政處罰案件所認定的違法事實既有合法有效的當事人詢問筆錄、書證材料、視聽資料，還有相關職能部門的協(xié)查報告，較多種類證據的關聯性、證明力較強，對當事人違法事實認定比較清楚。

（四）裁量合理、處罰適當。按照法定程序，充分聽取當事人的陳述和申辯，客觀分析當事人違法行為的具體情節(jié)、性質、主客觀原因、社會危害程度等，重大案件集體討論決定，適用法律依據正確，適用法律條款準確，作出的處罰決定合法合理。

（五）制作規(guī)范、歸檔及時。按照《六安市行政處罰案卷評查標準》的要求，行政處罰案卷文書制作比較規(guī)范，案件卷宗整理做到一案一卷，且格式統(tǒng)一、目錄清晰、排序一致、材料齊全、裝訂整齊，案卷比較整潔，并及時進行歸檔保存。

（六）辦案嚴謹、責任明確。制訂了《行政執(zhí)法過錯責任追究規(guī)定》、《行政執(zhí)法人員及工作人員紀律處分規(guī)定》等規(guī)定，嚴格執(zhí)行執(zhí)法責任制，按照“誰主管、誰負責”的原則，將工作職責明確到崗、落實到人。截止目前，還未出現因執(zhí)法過錯而被提起行政訴訟的情況。

二、存在不足

1、調查取證方面。調查取證能力需進一步加強，行政處罰所收集的證據材料基本是證明違法行為發(fā)生的證據，對反映當事人違法行為的具體情節(jié)、主客觀原因、社會危害程度等證據材料收集較少。

2、筆錄制作方面。部分案卷的詢問筆錄中，執(zhí)法人員的詢問不夠全面、具體，內容表述不夠規(guī)范、準確，邏輯關系不強。

3、案卷整理方面。行政執(zhí)法案卷制作、歸檔需進一步規(guī)范，部分案卷存在材料大小不一、新舊文書混用等問題。

篇5

今天召開的全縣規(guī)范行政處罰自由裁量權工作會議，是進一步規(guī)范行政執(zhí)法行為，從源頭上預防濫用行政處罰自由裁量權，推進依法行政，加快建設法治政府，進一步改善經濟社會發(fā)展軟環(huán)境的一次非常重要的會議。這次會議主要是對規(guī)范行政處罰自由裁量權工作進行動員和部署，明確任務，落實責任，確保取得實效。下面，我就全縣開展規(guī)范行政處罰自由裁量權工作再強調三點意見。

一、充分認識規(guī)范行政處罰自由裁量權工作的重要性，增強工作責任感

大家知道，行政處罰自由裁量權是國家賦予行政執(zhí)法機關在法定的權限和范圍內，針對具體案件而有選擇性地作出或者不作出行政處罰的權力。行政處罰自由裁量權的行使必須符合立法的目的和精神，應當合法合理、客觀適度，不能挾以任何惡意和偏見。從目前情況看，由于一些法律、法規(guī)、規(guī)章處罰規(guī)定的自由裁量幅度很大，致使一些行政執(zhí)法部門或個人在實施處罰時，出現過罰不相當、畸輕畸重、顯失公平公正等問題。自由裁量權的濫用，導致行政執(zhí)法不規(guī)范，滋生腐敗現象，影響了法制環(huán)境，影響了黨和政府在人民群眾中的形象。我們必須看到在實施自由裁量權過程中存在的問題，從建設法治政府、反腐敗和優(yōu)化法制環(huán)境的高度，充分認識規(guī)范行政處罰自由裁量權的重要性，增強做好規(guī)范行政處罰自由裁量權工作的責任感。

首先，規(guī)范行政處罰自由裁量權是貫徹落實《國務院關于全面推進依法行政實施綱要》，推進依法行政，建設法治政府的一項重要內容。

20*年的《國務院關于全面推進依法行政實施綱要》，確定了十年建設法治政府的目標，明確提出了“合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統(tǒng)一”的依法行政基本要求。其中，合理行政就是要求行政機關在實施行政管理中，遵循公平、公正原則，平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。規(guī)范行政處罰自由裁量權是深入貫徹《國務院關于全面推進依法行政實施綱要》的一項重要內容，是進一步規(guī)范行政執(zhí)法的重要手段，是今年政府法制建設的一項十分重要的任務。通過規(guī)范行政處罰自由裁量權，可以極大程度地避免行政執(zhí)法過程中可能出現的行政處罰不當或畸輕畸重等顯失公平的情況發(fā)生，維護行政管理相對人合法權益，減少行政爭議，從制度上保證依法行政。

其次、規(guī)范行政處罰自由裁量權是改善行政執(zhí)法，為建設和諧新*創(chuàng)造優(yōu)良法制環(huán)境的需要。

法制環(huán)境是軟環(huán)境的重要組成部分，建設和諧新*必須不斷優(yōu)化法制環(huán)境。各執(zhí)法部門要站在全局角度，從規(guī)范本部門行政行為做起，加強我縣法制環(huán)境建設。要進一步落實執(zhí)法責任制，在行政執(zhí)法中切實貫徹合法、合理、公平和教育先行原則，切不可把處罰作為行政執(zhí)法的唯一手段。要把服務寓于執(zhí)法之中，把為企業(yè)、為人民群眾服務放在第一位。確實應當處罰的，要做到過罰相當，切不可濫施處罰。通過規(guī)范行政處罰自由裁量權，明確處罰的具體條件和裁量標準，使行政執(zhí)法部門和執(zhí)法人員在行使行政處罰裁量權時，有具體的依據，從而保證行政處罰的合法性、合理性，有效地提高執(zhí)法水平，最大程度地限制和減少行政執(zhí)法人員的自由裁量空間，有效地防止行政處罰權力濫用，從而達到從源頭上預防腐敗，為建設和諧新*創(chuàng)造更加優(yōu)良的法制環(huán)境。

二、依法規(guī)范、科學界定，高標準完成規(guī)范行政處罰自由裁量權任務

規(guī)范行政處罰自由裁量權工作是一項專業(yè)性強、內容復雜、要求標準高的業(yè)務工作。必須堅持法制原則，在充分調查研究、總結經驗的基礎上，依法操作，科學界定，做深入細致的具體工作。

(一)貫徹四項原則

一是合法原則。量化行政處罰自由裁量權必須在現行有效的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰種類、范圍、幅度內進行，不得違法另行設定行政處罰事項，不得超越處罰范圍、處罰幅度設定處罰。

二是合理原則。行政處罰結果要與行政管理相對人的違法行為(包括事實、性質、情節(jié)、社會危害程度和行政管理相對人主觀過錯)相一致，不得過罰失當；在同一案件中，不同行政管理相對人的違法行為相同或相似的，應給予同等或基本同等的行政處罰，不得別對待；在不同案件中，當事人的違法行為相同或相似的，行政處罰應當前后一致或基本一致，不得畸輕畸重。

三是公開原則。行政執(zhí)法依據和程序應當公示，行政處罰自由裁量的標準應當向社會公布，行政處罰的結果應當公開。行政機關實施行政處罰時，除告知當事人行政處罰的事實、理由、依據外，還應當就從輕、減輕、從重等自由裁量的理由和依據作出說明。

四是教育先行原則。行政機關糾正違法行為，應當立足于教育引導公民、法人或其他組織自覺守法，不應簡單給予行政處罰。行政執(zhí)法機關必須實行罰繳分離、收支兩條線制度，不得把加大罰沒額度、增加罰沒收入作為行政執(zhí)法目的。

(二)建立三項制度

一是建立行政處罰自由裁量的一般基準制度?；鶞手贫仁窃趪栏褚勒障嚓P法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的情形下，詳細歸納本部門執(zhí)法領域發(fā)生違法行為的種類，按照不同違法行為的事實、性質、情節(jié)、社會危害程度和當事人主觀過錯等因素劃分若干行為階次，并將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰自由裁量空間劃分為若干裁量階次，將不同的違法行為階次與裁量階次對應，形成行政處罰自由裁量指導性標準，作為行政處罰自由裁量的基準，從而縮小行政處罰的裁量范圍，減少行政處罰的隨意性。

二是建立行政處罰“先例”制度。行政執(zhí)法機關對違法行為作出的行政處罰決定，應當作為該行政執(zhí)法機關以后對同類違法行為進行行政處罰的先例。適用先例制度的對象，應當是事實、性質、情節(jié)、社會危害程度和行政管理相對人主觀過錯相當的違法行為。適用先例制度的結果，應當使相當的違法行為受到的行政處罰的種類、幅度以及程序一致或基本一致。參照先例，并不妨礙行政執(zhí)法機關在說明特殊理由的前提下做出例外的裁量。

三是建立行政處罰說明制度。行政處罰決定應當就違法行為的事實、性質、情節(jié)、社會危害程度和當事人主觀過錯等因素及最終選擇的處罰種類、幅度等情況作出詳細說明，說明應當充分，理由應當與行政處罰結果相關聯。其中當場作出行政處罰決定的，應當向行政管理相對人當面作出口頭說明，并據實記錄在案，由行政管理相對人簽字或者蓋章；一般程序作出行政處罰決定的，應當向行政管理相對人作出書面說明，并收入行政處罰案卷。

(三)精心做好自由裁量權的量化

規(guī)范行政處罰自由裁量權工作的核心就在于量化行政處罰條款，確定一般基準，界定各階次適用條件、事實要件和裁量標準，確?？茖W性和公正性。行政執(zhí)法機關和執(zhí)法人員應該在符合教育先行的前提下，合法、合理、公開地行使行政處罰自由裁量權，確保各項法律、法規(guī)和規(guī)章在我縣能夠正確貫徹實施。

首先，要認真梳理行政處罰依據。各部門應當根據自己的法定職責，對所執(zhí)行的法律、法規(guī)和規(guī)章中規(guī)定的行政處罰依據逐條進行梳理和審查，要確保全面準確，無遺漏、無錯誤。特別要注意審查法律、法規(guī)、規(guī)章的時效，對新頒布的和修改的要及時進行調整。

其次，要歸納行為種類，界定不同階次的適用條件、事實要件，量化處罰標準。各行政執(zhí)法機關要認真總結行政處罰工作經驗，通過召開論證會、座談會，充分征求各行政主管部門及其他執(zhí)法單位的意見，對法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的處罰事項，應予處罰的違法行為進行分類，對每項違法行為根據實際情況劃分為不同的階次。在此基礎上，相應制定出既符合法律原則、法律目的，又符合*實際的處罰裁量標準。違法行為應當具體，階次應當明顯，處罰裁量標準應當確定，排序應當科學。

第三，要嚴格審查。各部門要將規(guī)范后的行政處罰自由裁量標準和建立的三項制度，提交領導班子集體討論審核，報縣政府法制局審查通過。

第四，要以文件形式，并向社會公布。各部門規(guī)范后的行政處罰自由裁量權標準經縣政府法制局審查通過后，要以局(委、辦)文件形式正式，并通過網站、報刊等形式及時向社會公布。

三、加強組織領導，落實工作責任，確保按期完成任務

規(guī)范行政處罰自由裁量權工作，任務繁重、責任重大。因此，各部門要切實加強領導。要按《*縣人民政府辦公室轉發(fā)縣政府法制局關于規(guī)范行政處罰自由裁量權工作實施意見的通知》要求，制定具體工作計劃，明確工作目標，落實工作責任。各執(zhí)法部門主管法制工作的領導要親自抓，明確法制機構或兼管科室，集中力量抓好這項工作，并抽調相關專業(yè)人員參與，以保證按期完成工作任務。各行政執(zhí)法單位要與上級有關部門溝通、匯報。參照外地的做法，合理確定處罰量的階次，力求全面、準確、有效、公正、合理?？h法制局負責將參照文本發(fā)送各有關單位做為參照。

縣政府法制局要切實加強組織協(xié)調、督促檢查與業(yè)務指導，及時解決規(guī)范行政處罰自由裁量權工作中的具體業(yè)務問題，各執(zhí)法部門要將行政執(zhí)法中的典型案例、特殊案例進行認真總結，培養(yǎng)和推廣典型。

篇6

一、指導思想

規(guī)范行政處罰自由裁量權工作的指導思想是，以科學發(fā)展觀為指導，堅持以人為本，全面貫徹落實《行政處罰法》、國務院《全面推進依法行政實施綱要》和《國務院關于加強法治政府建設的意見》，以法律、法規(guī)、規(guī)章為依據，按照合法、合理、公平、公正和程序正當、高效便民、誠實守信、權責統(tǒng)一的要求，通過科學規(guī)范煤炭行政處罰自由裁量權，從源頭上防止濫用行政處罰權，促進煤炭行政執(zhí)法機關嚴格、公正、文明執(zhí)法，為我省煤炭科學發(fā)展營造良好的法制環(huán)境。

二、工作原則

（一）合法性原則。規(guī)范煤炭行政處罰自由裁量權，要以煤炭法律、法規(guī)、規(guī)章為依據，符合立法原意，不得違反法律、法規(guī)、規(guī)章另行設定行政處罰種類；行政處罰檔次的劃分，不得超出或降低法定幅度。

（二）合理性原則。建立健全煤炭行政處罰自由裁量標準，行使煤炭行政處罰自由裁量權，要以事實為依據，與違法行為的性質、情節(jié)、社會危害程度相當。

（三）公平公正原則。煤炭行政處罰行為要做到同等情況同等對待，防止和避免發(fā)生不同情況相同對待，或者相同情況不同對待等隨意處罰的現象。

（四）教育與處罰相結合原則。在煤炭行政處罰過程中，要堅持處罰與教育相結合，不斷增強管理相對人法制觀念，引導煤炭生產經營企業(yè)自覺遵守法律，維護法律尊嚴，從而實現法律效果與社會效果有機統(tǒng)一。

三、主要工作任務

（一）分解工作任務。在2013年梳理全省煤炭行政處罰依據、編撰印發(fā)《省煤炭行政執(zhí)法工作手冊》的基礎上，按照工作類別，分解起草細化煤炭規(guī)范行政處罰自由裁量權工作任務。局機關具有執(zhí)法職能的4個執(zhí)法處室和法律法規(guī)授權委托的直屬單位（人事教育處、安全監(jiān)管處、規(guī)劃發(fā)展處、經濟運行處和煤礦質監(jiān)站）按照職責范圍（見附表）負責牽頭起草煤炭行政處罰裁量標準草案。局政策法規(guī)處負責協(xié)調匯總工作。

（二）細化行政處罰標準和應當遵循的具體原則。對行政處罰的種類、幅度按照下列要求，起草擬定科學、具體的行政處罰自由裁量權標準，作為全省煤炭行業(yè)管理部門行使行政處罰自由裁量權的依據：

1.煤炭、安全法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以選擇行政處罰種類的，要明確適用不同種類行政處罰的具體條件。

2.煤炭、安全法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以選擇行政處罰幅度的，要根據違法事實、性質、主觀動機、社會危害程度及后果等因素、情節(jié)對涉及有處罰幅度選擇的行政處罰條款逐一進行細化，制定具體的處罰標準（一般不少于較輕、一般、較重三個等級）。

3.多部法律、法規(guī)、規(guī)章設定的相同的違法行為和多個處罰標準的，應當分別細化制定具體的處罰標準；多部法律、法規(guī)、規(guī)章設定的相同的違法行為和一個處罰標準的，可以合并使用一個處罰裁量標準。

4.對煤炭生產經營建設等單位及其有關人員有下列情形之一的，應當規(guī)定不予行政處罰：（1）違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰；（2）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定不予行政處罰的。

5.對煤炭生產經營建設等單位及其有關人員有下列情形之一的，應當從輕或者減輕行政處罰：（1）主動消除或者減輕違法行為危害后果的；（2）受他人脅迫誘騙、教唆實施煤炭違法行為的；（3）配合煤炭管理部門及有關部門查處煤炭違法行為有立功表現的；（4）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應當從輕或者減輕行政處罰的。法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定從輕或者減輕處罰的，可以按最低限處罰。

6.對煤炭生產經營建設等單位及其有關人員有下列情形之一的，應當從重處罰，即可按較高的數額直至法定最高限處罰：（1）危及人身健康、生命安全、公共安全、社會穩(wěn)定及煤炭生產經營秩序造成危害后果的或造成較大社會影響的；（2）一年內因同一違法行為受到兩次以上行政處罰的；（3）拒不整改或者整改不力，其違法行為呈持續(xù)狀態(tài)的；（4）妨礙煤炭執(zhí)法人員查處違法行為、暴力抗法等尚未構成犯罪的；（5）違背客觀事實作虛假陳述的；（6）生產、銷售的違法產品數量或金額較大的；（7）偽造證據，轉移、隱匿、銷毀違法證據的；（8）實施違法行為主觀故意明顯的；（9）指使、脅迫他人實施違法行為的；（10）對舉報人、證人打擊報復，經查證屬實的；（11）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應當從重處罰的其他情形。

四、工作步驟

（一）部署工作任務。負責牽頭起草任務的5個執(zhí)法處室、單位要抽調業(yè)務精、工作責任心強、執(zhí)法經驗豐富的有關人員組成起草工作組（指定一名同志為聯系人）,按時高質量地完成全省煤炭行政處罰自由裁量標準的起草工作。

（二）起草處罰裁量標準草案和適用規(guī)則。承擔起草任務的有關處室、單位要按照任務范圍，結合違法行為的適用主體、違法情節(jié)、違法次數和數額、社會危害性等因素，在規(guī)定的處罰種類和幅度內，按照統(tǒng)一格式要求和違法行為分類，制定細化處罰裁量標準草案，草案初稿完成后，各牽頭處室、單位分別組織有關人員進行審查修改，定稿后由局政策法規(guī)處進行匯總?！妒∶禾啃姓幜P自由裁量權適用規(guī)則》由政策法規(guī)處負責擬訂。

（三）征求意見，審查論證。經政策法規(guī)處匯總，形成《省煤炭行政處罰自由裁量實施標準》（征求意見稿），分送有關部門、單位征求意見。根據所征求的意見進一步修改后，適時召開審查論證會，邀請省人大、省法制辦等有關領導和法制、煤炭專家對《省煤炭行政處罰自由裁量實施標準》進行審查論證。在審查論證的基礎上，形成修改稿，提交局長辦公會討論通過。

（四）審定公布。將局長辦公會討論通過的《省煤炭行政處罰自由裁量實施標準》和《省煤炭行政處罰自由裁量權適用規(guī)則》，經規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”程序，通過省政府網、省煤炭網向社會公布，接受社會監(jiān)督，同時報送省政府備案。

五、工作要求

（一）提高認識，明確責任。各處室、單位要充分認識規(guī)范煤炭行政處罰自由裁量權工作的重要意義，切實把規(guī)范煤炭行政處罰自由裁量權作為一項重要工作任務來抓，將工作任務分解到人，責任到人。起草過程中要學習借鑒中央有關部委、其他省市及我省試點單位的好經驗，好做法，加強組織領導，明確工作要求，確保規(guī)范行政處罰自由裁量權工作順利進行。

篇7

本文主要圍繞《行政處罰法》聽證程序的規(guī)定，結合國內外一些聽證理論和實踐，談一談目前行政處罰聽證存在的主要的問題及解決方法。

序言部分概括了當前聽證的發(fā)展以及我國行政處罰聽證存在的不足，表明寫作目的，引出全文。

第一部分以《行政處罰法》的規(guī)定為脈絡，結合處罰實踐，論述我國行政處罰聽證的現狀及存在的主要問題：聽證適用范圍過于狹窄、啟動聽證的規(guī)定存在缺陷、有權請求和參加聽證的主體單一、通知的規(guī)定過于簡單、主持人制度不完善、聽證結論的有效影響小、聽證形式單一。

第二部分主要參考國內聽證研究成果及實踐經驗，借鑒國外先進聽證立法，提出完善我國行政處罰聽證制度的幾點措施，即：擴大行政處罰聽證適用范圍、修改啟動聽證的程序規(guī)定、規(guī)定行政處罰其他利害關系人的聽證請求權和參加聽證的權利、完善通知規(guī)定、建立規(guī)范的聽證主持人制度、確立案卷排它原則、豐富聽證形式。

最后，在總結全文的基礎上，進一步提出修改《行政處罰法》的建議，并呼吁制定統(tǒng)一的行政程序法典。

目錄：

引言

一. 我國行政處罰聽證的現狀及主要問題

（一）聽證適用范圍過于狹窄

1. 不包括限制人身自由的行政處罰

2. 不包括沒收違法所得、沒收非法財物

（二）啟動聽證的規(guī)定存在缺陷

1. 啟動聽證的程序單一

2. 啟動聽證的規(guī)定語言表述上存在缺陷

（三）有權請求和參加聽證的主體單一

（四）通知的規(guī)定過于簡單

（五）主持人制度不完善

1. 主持人的選任欠缺中立性

2. 主持人缺乏專業(yè)性

3. 主持人的職權規(guī)定不明確

（六）聽證結論的有效影響小

1. 沒有確立案件排他原則的原因

2. 聽證結論的有效影響小

（七）聽證形式單一

二. 完善我國行政處罰聽證制度的措施

（一）擴大行政處罰聽證適用范圍

1. 將限制人身自由的行政處罰納入聽證的范圍

2. 將沒收違法所得、沒收非法財物納入聽證的范圍

（二）修改啟動聽證的程序規(guī)定

1. 增加處罰機關應當主動舉行聽證的規(guī)定

2. 修改處罰機關依申請舉行聽證的規(guī)定

（三）規(guī)定行政處罰其他利害關系人的聽證請求權和參加聽證的權利

（四）完善通知規(guī)定

1. 完善通知的內容

2. 規(guī)定通知的方式

（五）建立規(guī)范的聽證主持人制度

1. 確保主持人的中立性、專業(yè)性

2. 明確主持人的職權

（六）強化聽證記錄對最終決定的約束力：確立案卷排它原則

1. 案卷排它性制度的概念

2. 發(fā)揮聽證筆錄約束力的重要性

3. 案卷排它原則的實際運用情況

4. 應在行政處罰聽證中確立案卷排它原則

（七）聽證形式應根據具體情況的不同而多樣化

1. 可以規(guī)定非正式聽證

2. 可以實行繁簡分立原則

3. 可以增加事后聽證的規(guī)定

結束語

論完善我國行政處罰的聽證制度

引言

聽證制度是行政程序法基本制度的核心，[1]為各國所廣泛采用。美國依其憲法中正當程序條款發(fā)展了較為完善的聽證程序。英國的自然公正原則要求行政機關在作出對他人不利決定前必須聽取對方的意見，每一個人都有為自己辯護的權利。法國的聽證被稱為對質程序。重要的行政處罰涉及當事人的大額財產及其他重要權益，需要特別慎重對待?；谶@種考慮，我國1996年《行政處罰法》率先在行政處罰領域規(guī)定了聽證程序，這是我國行政程序立法的一個重要突破，具有里程碑的意義。[2]但是，由于《行政處罰法》已經施行了十年，又缺乏較為詳細的配套性規(guī)定，尤其是一些重要的制度性建設欠明確與具體，因此，在實際操作中其不足之處已逐漸顯現。隨著《立法法》、《價格法》、《行政許可法》等的相繼出臺，聽證的范圍已從原來的行政處罰領域逐漸向其他行政決定領域、行政決策領域乃至制定抽象行政行為的立法領域延伸。實踐中，聽證程序的應運已然超越了上述法律規(guī)定的范圍。[3]聽證這一體現程序公正的核心制度，已越來越廣泛地引起世人的矚目。因此，及時總結以往聽證工作的經驗，完善行政處罰的聽證程序已是一項緊迫任務。本文主要圍繞《行政處罰法》聽證程序的規(guī)定，結合國內外一些聽證理論和實踐，談一談目前行政處罰聽證存在的主要問題及解決方法。

一、我國行政處罰聽證的現狀及主要問題

根據我國法律規(guī)定，在行政處罰程序中，行政機關為了查明案件事實，公正合理地實施行政處罰，在作出責令停產停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當事人要求，須公開舉行聽證會，在質證和辯論的基礎上作出處罰決定。[4]《行政處罰法》是我國行政處罰聽證制度賴以建立的基礎，它對聽證程序的規(guī)定如下：行政機關作出責令停產停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。當事人不承擔行政機關組織聽證的費用。聽證依照以下程序組織：(一)當事人要求聽證的，應當在行政機關告知后3日內提出；(二)行政機關應當在聽證的7日前，通知當事人舉行聽證的時間、地點；(三)除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，聽證公開舉行；(四)聽證由行政機關指定的非本案調查人員主持；當事人認為主持人與本案有直接利害關系的，有權申請回避；(五)當事人可以親自參加聽證，也可以委托1～2人；(六)舉行聽證時，調查人員提出當事人違法的事實、證據和行政處罰建議；當事人進行申辯和質證；(七)聽證應當制作筆錄；筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或者蓋章。當事人對限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關規(guī)定執(zhí)行。聽證結束后，行政機關依照《行政處罰法》第三十八條的規(guī)定，作出決定。從以上規(guī)定可以看出，目前我國《行政處罰法》對聽證程序的規(guī)定較為簡單，因此造成理論和實踐中存在著一些問題，主要有以下幾個方面：

（一）聽證適用范圍過于狹窄

《行政處罰法》第四十二條關于聽證的適用范圍是這樣規(guī)定的：行政機關作出責令停產停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。當事人對限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關規(guī)定執(zhí)行。也就是說《行政處罰法》用正面列舉和反面排除的方法將聽證的適用范圍限定在責令停產停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數額罰款等行政處罰上。雖然用了個“等”字，但在有權機關對該“等”字作出法律解釋之前，該“等”字并不具有任何實際意義。[5]所以行政處罰的聽證適用范圍實際上就僅限于三類處罰事項。行政處罰的種類有：警告；罰款；沒收違法所得、沒收非法財物；責令停產停業(yè)；暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；行政拘留；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其它行政處罰（如：勞動教養(yǎng)、驅逐出境、禁止進境或出境、限期出境、通報批評等）。[6]而只規(guī)定三類處罰事項可以聽證，范圍確實過小。

1. 聽證適用范圍不包括限制人身自由的行政處罰。

從以上規(guī)定的字面意義和其所處位置可以推測出立法者的意圖：限制人身自由的行政處罰不適用該法的聽證程序而適用治安管理處罰條例的有關規(guī)定。而且，關于聽證程序適用范圍的規(guī)定中確實沒有包括限制人身自由的處罰在內。所以有必要看看《治安管理處罰條例》中規(guī)定的程序，包括：傳喚、訊問、取證、裁決四個環(huán)節(jié)。《治安管理處罰條例》目前已經被2006年3月1日起施行的《治安管理處罰法》所取代，那再來看《治安管理處罰法》中有關處罰程序的規(guī)定，包括：調查、決定、執(zhí)行。可見這兩部法規(guī)定的程序，其公正性、合理性根本無法和以抗辯、質證為核心的聽證程序相比。限制人身自由的行政處罰是最嚴厲的、對當事人影響最為直接和重大的一種，本應該更審慎、更嚴肅地對待。從限制人身自由的行政處罰的設定權上就可以看出，立法者一直很重視這類行政處罰。[7]可是，在行政處罰聽證程序的規(guī)定中不僅看不到這種謹慎和嚴肅，而且還仍然適用已經被廢止的、相對粗糙的，不符合現代程序精神要求的治安管理處罰條例中的程序規(guī)定，這實在讓人難以理解的。行政處罰法中的這種規(guī)定顯然和立法者在處罰權設定中體現出來的重視態(tài)度不相符，有違“保護公民、法人或者其他組織合法權益”的宗旨和公正原則。

2. 聽證適用范圍不包括沒收違法所得、沒收非法財物。

現實案例中，有些沒收非法所得、非法財物的數額達數十萬元，大大超過罰款的聽證金額。如:2005年6月2日，江蘇某市環(huán)保局對該市一物資回收公司作出了責令限期改正，沒收違法所得13.2萬元的行政處罰決定。13.2萬元的數字遠遠超過了《江蘇省行政處罰聽證程序規(guī)則》中規(guī)定的較大罰款數額，[8]但由于缺乏聽證的依據沒有舉行聽證，不但該公司對處理結果不服，而且在社會上也引起了對該案是否應當聽證的廣泛爭議。[9]這類案件，不管將其以何種理由排除在聽證范圍以外，都難以服人。這也是人們在實踐中普遍感到必須解決的問題。從某種角度講，這是客觀實際的需要。

（二）啟動聽證的規(guī)定存在缺陷

《行政處罰法》第四十二條的規(guī)定“行政機關作出責令停產停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證”?！爱斒氯艘舐犠C的，應當在行政機關告知后3日內提出”。這些規(guī)定從啟動聽證的角度分析存在以下兩個問題：

1. 啟動聽證的程序單一。

啟動聽證的程序只有一種，即依申請舉行，不能適應現實的需要。因為在行政處罰案件中有些對于當事人的處罰金額、沒收違法所得與非法財物的數額特別巨大；還有一些對特殊企業(yè)的處罰，特別是對其進行責令停產停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照的處罰涉及到廣泛的社會公眾利益。大名電信一案就是很好的例子。該企業(yè)的降價措施使任何一家電信企業(yè)都難以經營，對該企業(yè)的處罰金額也相當大而且對其的處罰涉及廣大電信用戶的利益。[10]這種涉及面廣、處罰力度大的案件如果按現有的聽證規(guī)則，很可能因為被處罰人一人放棄聽證權利，造成眾多利害關系人和社會公眾無法參與聽證。對于類似這種行政處罰案件如果不規(guī)定處罰機關有義務依照職權直接舉行聽證，是不利于保護當事人及其他利害關系人權益，也不利于保護社會公眾利益的。

2. 啟動聽證的規(guī)定語言表述上存在缺陷。

就是這一種啟動聽證的規(guī)定本身也存在語言表述上的缺陷。按照《行政處罰法》法條的規(guī)定，當事人要求聽證的，“應當”在行政機關告知“后”3日內提出。立法原意是要求行政機關履行提醒義務，同時要求當事人及時行使聽證權。但按照我們的語言習慣這樣表述就把“告知”作為了“提出”的前提條件，換句話說當事人只能在“告知”后“提出”，如果行政機關由于主客觀原因不“告知”，那當事人即使知道有權聽證也無法“提出”聽證要求。顯然該條在語言表述上還是可以再完善的。

（三）有權請求和參加聽證的主體單一

理論上，可以把聽證參與人定義為，除主持人之外參加聽證程序，享有一定權利并承擔一定義務的人，包括“參加人”和“其他參與人”。前者包括參加聽證程序并與行政決定有利害關系的當事人及其人和其他利害關系人；后者包括與行政決定沒有利害關系的證人、鑒定人和翻譯人員等。[11]《行政處罰法》多次使用“當事人”這一概念，雖未指明其確系何人，但從整個法律規(guī)定來看，應當是指行政機關調查人員認為有違法行為，將要給予處罰的公民、法人或其他組織?？墒菍τ谄渌﹃P系人的地位卻沒有規(guī)定，這顯然是不合理的。例如：1998年11月12日，馬某在漢口開往上海的客輪上被于某猥褻一案。當時港口公安分局以《行政處罰法》沒有相關規(guī)定為由，駁回了馬某的聽證請求，造成馬某無法參與聽證維護其權益。[12]這種涉及“其他利害關系人”的案件還有很多，除了侵害型治安處罰案件中權益受被處罰人侵害的受害人，還有環(huán)境污染處罰案件中的受污染一方、多個被處罰人中未申請或未按規(guī)定申請聽證的擬被“共同處罰人”，他們都是“其他利害關系人”。在這些案件適用聽證程序時，賦予他們申請或經行政機關通知而參加聽證的權利是理論和實踐不可回避的問題。[13]

（四）通知的規(guī)定過于簡單

在合理的時間前得到通知是當事人的權利，也是程序公平的最低要求。聽證往往涉及當事人的重要權利，當事人有必要了解聽證所涉及的事項、聽證如何進行，只有這樣，當事人才能進行充分的準備，與行政機關形成有效的對抗。[14]因此，通知的內容不能過于簡單。我國《行政處罰法》第四十二條第一款第二項規(guī)定“行政機關應當在聽證的7日前，通知當事人舉行聽證的時間、地點”，僅列時間、地點為通知內容，就過于簡單。這種沒有關于聽證的事實問題和法律問題要點的通知并無實質性的作用，當事人往往明知可以要求聽證和聽證即將舉行卻不知或無法有針對性地作充分的準備，以致聽證對當事人權利的保護作用大打折扣。[15]另外對于通知的方式《行政處罰法》也只字未提。

（五）主持人制度不完善

聽證會的實質在某種程度上與司法庭審相似，如同法官的聽證主持人在聽證會上的作用可想而知，其自身素質水平、獨立性以及職權如何將直接影響到聽證會的效果，這一點也為實踐所證明?！缎姓幜P法》第四十二條第一款第四項規(guī)定“聽證由行政機關指定的非本案調查人員主持；當事人認為主持人與本案有直接利害關系的，有權申請回避”。這樣簡單的規(guī)定顯然不能符合建立規(guī)范的主持人制度的要求，主要有以下三個問題：

1. 主持人的選任欠缺中立性。

從以上規(guī)定可以看出，在行政處罰聽證程序中，聽證主持人與案件調查人員是內部的職能分離關系，并且與案件有厲害關系者，可以被申請回避，因此，此環(huán)節(jié)可以保證某種程度的公平。[16]但是，分析我國現行規(guī)定與實際做法，主持人基本由行政機關內部工作人員擔任：或者由行政機關有關負責人擔任，或者由行政機關負責法制工作的機構的工作人員擔任，或者籠統(tǒng)規(guī)定由行政機關的非調查人員擔任，或者簡單規(guī)定由行政機關負責人指定。不管采用何種具體方式選任主持人，由于主持人就是擬作決定的行政機關的工作人員，總是難免讓當事人感覺到主持人與調查人員在共同對付自己。

2. 主持人缺乏專業(yè)性。

主持聽證，需要主持人熟悉相關行政管理領域的專業(yè)知識和涉及的法律規(guī)范，同時還需要主持人具備控制聽證進程的能力，對主持人提出了較高的專業(yè)要求。但行政處罰法目前對主持人的專業(yè)性規(guī)定不多，也缺乏培訓制度，導致實踐中不少地方出現了怕當主持人、不愿當主持人的現象。

3. 主持人的職權規(guī)定不明確。

聽證主持人在聽證程序中的地位類似司法程序中的法官。為了保證聽證的順利進行，各國都規(guī)定了聽證主持人在聽證中享有的權力。如韓國、日本規(guī)定了主持人主持聽證的權利；美國、葡萄牙和我國澳門地區(qū)不僅規(guī)定主持人有組織聽證的權力，還有作出初步決定或者對決定作出建議的權力。[17]遺憾的是《行政處罰法》沒有明確規(guī)定聽證主持人的職權。以上問題現在尚未突顯出來，但隨著行政程序制度建設和改革的深化，已經適用聽證程序范圍的逐步擴大，這些問題遲早會被提出來深入討論的。[18]

（六）聽證結論的有效影響小

我國《行政處罰法》第四十二條第一款第七項規(guī)定：“聽證應當制作筆錄，筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或者蓋章”。第四十三條規(guī)定“聽證結束后，行政機關依照本法第三十八條的規(guī)定，作出決定?！钡谌藯l規(guī)定調查終結，行政機關負責人應當對調查結果進行審查，根據不同情況，分別作出決定。

1. 《行政處罰法》沒有確立案件排他原則的原因。

從以上規(guī)定可見，處罰決定的作出應當充分考慮和重視當事人在聽證程序提出的意見及證據材料，但聽證筆錄及相關材料并不構成決定的唯一依據。暗含的意思似乎是，行政機關要以事實為根據、以法律為準繩作出決定，而這僅僅依賴聽證程序未必能做到。這種考慮有其道理。(1).聽證程序查清事實的功能確有其局限性，不能過于依賴；(2).從行政效率、經濟成本以及法律秩序穩(wěn)定性考慮，不宜也不可能多次舉行聽證會。處罰決定的作出，必須建立在可靠的事實證據和合理的分析基礎之上，僅僅依賴一兩次聽證會，是不夠的。[19]所以，《行政處罰法》當初沒有確立案件排他原則。

2. 聽證結論的有效影響小。

《行政處罰法》的這種規(guī)定，沒有對聽證筆錄的效力作出規(guī)定，未在制度層面上確立案卷排它原則。這樣實際上就難免使得聽證活動的作用大打折扣，造成聽證結論的有效影響小。也就是說，在現有規(guī)定的情況下，行政處罰的決定人仍可憑在聽證案卷記錄之外的當事人所未知悉和未申辯的事實作為依據去作出處罰決定，這實際上是與聽證程序所要求的對當事人所舉證、陳述和辯論所認定的事實予以充分考慮，和行政機關不得以當事人不知曉和未經辯論的事實為依據作出裁決的本質特征相背離的，其后果將使聽證結論的有效影響小，難免成為某種形式的走過場而已。在目前實踐中，很多聽證會結束后，行政機關并沒有根據聽證會上當事人提交的證據作決定，出現了“聽而不證”現象。[20]1996年11月，北京市某區(qū)環(huán)保局對一美食娛樂中心因噪音污染以及未經建設項目環(huán)境保護審批、驗收而擅自運行等問題進行處罰的過程中，就把聽證程序誤解成一種只是聽取當事人意見的程序，沒能充分發(fā)揮聽證會的作用。[21]

（七）聽證形式單一

行政必須兼顧民主和效率。在追求效率的同時，要保證最低限度的公正，而在講究民主的同時，必須保持適度的效率，以避免民主成為過分的奢侈品。一般而言，舉行聽證會要求行政機關有足夠的人員、時間和財力。同時，它對參加人也有一定的要求，例如按時到場，舉證質證、辯論等。所以不是所有處罰案件都必須適用聽證程序。同樣地，適用聽證程序的處罰案件有輕重緩急之分，所以不一定所有能適用聽證程序的處罰案件都應當嚴格適用同樣的聽證程序?！缎姓幜P法》只規(guī)定了一種聽證形式。這既不適應行政聽證制度的自我發(fā)展， 也不能滿足現代行政管理的需要。聽證要遵循保證工作效率的原則，也就是說行政處罰的聽證不但要求民主、公正，而且也要求效率。如果不同情況的處罰案件都只適用一個聽證程序，就會造成工作效率低下，其結果也不利于公眾的利益和社會的發(fā)展。特別是在行政處罰案件的聽證范圍逐漸趨于擴大的今天，面對不同的案件，要處理好公正與效率的矛盾，成本與收益的關系，只有一種聽證程序是不夠的。

二、完善我國行政處罰聽證制度的措施

（一）擴大行政處罰聽證適用范圍

1. 將限制人身自由的行政處罰納入聽證的范圍。

應把限制人身自由的行政處罰，如行政拘留、勞教等納入聽證的范圍。無論何種原因，都不應該將限制人身自由的行政處罰排除于聽證程序之外。[22]。因為，就剝奪相對人的權利性質而言，限制、剝奪人身自由的行為罰其嚴厲程度超過財產罰。在公民的基本權利序列中，人身自由權是優(yōu)于財產權的，而對公民最重要的人身自由權利的保護程度卻不及其他權利，不能不說是現有聽證制度的一個缺陷。所以，我的建議是：要么先修改《行政處罰法》第四十二條第二款，將“依照治安管理處罰條例有關規(guī)定執(zhí)行”改為“依照治安管理處罰法有關規(guī)定執(zhí)行”，然后再在《治安管理處罰法》中建立聽證制度。要么就直接修改《行政處罰法》聽證的適用范圍，把限制人身自由的行為罰，如：行政拘留、勞教等納入行政處罰聽證程序。建立人身罰相應的聽證制度，既是健全聽證制度的重大措施，也是完善我國基本人權法律保護制度的一項重要內容。

2. 將沒收違法所得、沒收非法財物納入聽證的范圍。

應把與罰款聽證金額等值的沒收違法所得與非法財物的行政處罰和罰款一并都納入聽證范圍，以體現財產罰的公平性。[23]

（二）修改啟動聽證的程序規(guī)定

1. 增加處罰機關應當主動舉行聽證的規(guī)定。

首先，可以參考《行政許可法》第四十六條將《行政處罰法》第四十二條有關規(guī)定修改為：法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政處罰應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政處罰事項，行政機關應當向社會公告，并舉行聽證。

其次，應當完善“法律、法規(guī)、規(guī)章”中對于“應當聽證的事項”的規(guī)定。因為如果沒有在法律、法規(guī)、規(guī)章中規(guī)定配套的應當聽證事項的規(guī)定，那么《行政處罰法》的這條規(guī)定也就等于一紙空文。

2. 修改處罰機關依申請舉行聽證的規(guī)定。

修改后的規(guī)定在語言表述上不應將處罰機關的“告之”作為當事人“提出”聽證的先決條件，也就是說當遇到法律規(guī)定當事人可以提出聽證請求的處罰案件時，處罰機關應當主動告知當事人有權要求聽證，但是如果由于主客觀原因處罰機關沒有履行告之義務，當事人也可以直接向處罰機關提出聽證要求，處罰機關在接到當事人申請后應按照規(guī)定啟動聽證程序。

（三）規(guī)定行政處罰其他利害關系人的聽證請求權和參加聽證的權利

由于行政機關的處罰決定往往影響到第三者的合法權益，那么就有必要允許他們申請或經行政機關通知而參加聽證。很多國家的聽證參加人的范圍都有擴大趨勢。比如：在美國，聽證參與人包括“當事人”和“參加人”，近年來，法院對于當事人、參加人范圍的擴大一般持支持態(tài)度；德國將權利或利益直接或見解受行政決定影響之人都以當事人對待；[24]日本《行政程序法》中規(guī)定：聽證主持人認為必要時，即對非案件當事人的第三人，依照作出該不利益處分所依據的法令，認為其與該不利益處分有利害關系時，聽證主持人可要求該利害關系人參加聽證程序，或者許可其參加該聽證程序的申請。依此規(guī)定，不利益處分中，所有利害關系人的參加聽證或參加聽證的申請權均受到法律保護。[25]我國《行政許可法》第四十七條也規(guī)定“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，行政機關在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利”。因此，我認為《行政處罰法》應當明確其他利害關系人的權利?？梢栽黾右豢钜?guī)定“與擬作出的行政決定有法律上利害關系的公民、法人和其他組織，可以作為利害關系人申請參加聽證，或者由主持人通知參加聽證”。[26]

（四）完善通知規(guī)定

1. 完善通知的內容。

處罰機關舉行聽證，作出處罰決定前，應當告知相對人聽證所涉及的主要事項和聽證時間、地點，以確保相對人有效行使抗辯權，從而保證行政處罰決定的適當性與合法性。只是籠統(tǒng)地規(guī)定應當告知及聽證舉行的時間、地點，而不涉及聽證的主要問題，相對人就無法做必要的聽證準備，難以行使自衛(wèi)抗辯的權利。美國聯邦行政程序法第554節(jié)乙款規(guī)定，通知必須包含下列事項：

(1).聽證的時間、地點和性質；

(2).舉行聽證的法律根據和管轄權限；

(3).聽證所要涉及的主要事實和法律問題。

“如果行政機關僅僅通知當事人出席聽證，沒有通知聽證的問題，因而當事人無法準備防衛(wèi)，根據這種聽證所作出的裁決，違反法律的規(guī)定和正當法律程序要求，因此無效”。[27]這些規(guī)定對完善行政處罰法有一定的借鑒意義。

結合我國實際，行政處罰聽證的通知內容應當包括：

(1).當事人或者利害關系人基本情況；

(2).聽證時間、地點；

(3).主持人基本情況；

(4).擬作出的處罰決定，事實、依據和理由；

(5).聽證的主要程序；

(6).當事人、利害關系人的權利義務；

(7).缺席的法律后果等。

并且應當規(guī)定，通知沒有行政處罰決定的內容、聽證涉及的事實問題與法律問題的，行政處罰無效。[28]

2. 規(guī)定通知的方式。

通知的方式一般應采用書面的方式進行，必要時，可以進行公告。實踐中聽證前的告知通常采用三種方式：一是書面直接送達，二郵寄告知，三是公告送達。各地及各部門實施行政處罰法的具體辦法除規(guī)定上述三種送達方式外，還包括委托送達，口頭告知（但要記入筆錄）等。[29]可以作為修改《行政處罰法》的參考。

（五）建立規(guī)范的聽證主持人制度

1. 確保主持人的中立性、專業(yè)性。

正如法官必須在訴訟中保持中立，必須熟悉法律，并掌握如何控制庭審進程的技巧一樣，主持人也應當在聽證中保持中立性、專業(yè)性。惟有中立，才能確保主持人不偏不倚地對待所有參與聽證的主體；惟有專業(yè)，才能確保行政聽證高質量地順利進行。美國這方面規(guī)定比較完善：美國的聽證主持人稱為行政法官，他們由文官事務委員會從具有律師資格和工作經驗的人中，通過考試錄用；行政法官具有獨立性質，不受行政機關首長直接控制，除非有文官事務委員會所規(guī)定和確認的正當理由，否則行政法官不能被罷免。行政機關無權自己任命行政法官，只能從文官事務委員會所確認合格的人員名單中選擇任命人員。他們在編制上是所在機關職員，在任免、工資等方面，不受所在機關控制，1981年修正的州示范行政程序法，規(guī)定行政法官集中使用制，即在州行政部門設立行政聽證局，行政法官根據聽證局的指派可以在不同機關服務。不難看出，美國的行政法官從有律師資格和行政經驗的人員中選任，專門從事聽證工作，富有經驗，有獨立于行政機關的一系列保障，更有利于公正決定的作出。[30]因此，在我國，完善主持人制度的上策無疑為借鑒美國的做法，建立行政聽證官制度。而中策則是發(fā)揮行政機關法制工作機構在聽證中的積極作用。我國大多數行政機關內部設有法制機構或專門工作人員，負責本機關的法律事物。經過多年建設，這些法制機構及工作人員已有相當規(guī)模，他們在處理法律事務過程中，積累了豐富的行政管理和法律方面的知識和經驗，他們相對獨立于執(zhí)法調查人員，也比較客觀公正，先由他們集中承擔本機關的聽證主持人工作是適宜的。[31]總之，應當盡可能確保主持人的中立性、專業(yè)性?？紤]到在中國建立此項制度的較大困難，目前以采用中策為宜。[32]

2. 明確主持人的職權。

建立規(guī)范的聽證主持人制度還應當明確主持人的職權。從主持人的性質來看，他應當享有指揮聽證程序進行的權力，具體包括：決定聽證會的進程；決定是否中止、延期舉行聽證會；接納雙方證據，對過分重復、不重要的證據予以排除；進一步收集證據，弄清案件事實；采取必要措施，維護聽證會秩序；以及最后擬定聽證報告等等。還有一點很重要，就是應當考慮賦予主持人就案件作出建議性決定的權力。一方面是因為他主持聽證，對案情清楚，能夠提出合理建議。另一方面是因為行政機關作決定的人員可能沒有參與整個聽證，而聽證材料又往往篇幅浩大，很難在短時間內根據或充分考慮這些材料作出公正合理的決定，因此，作決定時事實上少不了主持人的幫助。但最后的決定往往會涉及一些需要作通盤考慮的事項，而主持人對此可能會缺乏了解和掌握，因此，決定又不能由主持人最終作出。美國的行政法官在法律規(guī)定的情形下可作初步決定和建議性決定。對于初步決定，行政機關可以進行主動復議，以糾正偏向；建議性決定也主要是提供行政機關作最后決定時參考。這就較好地界定了機關首長與聽證主持人之間的職責范圍。[33]

（六）強化聽證記錄對最終決定的約束力：確立案卷排它原則

1. 案卷排它性制度的概念。

案卷排它性制度是指行政機關按照正式聽證程序作出的決定只能以案卷為根據，不能在案卷以外，以當事人未知悉和未論證的事實為根據。目的是保障當事人有效行使陳述意見的權利和反駁不利于自已證據的權利。法院也只能以案卷中的記錄為根據，審查行政決定合法與否，行政機關也可以以此為由排除干擾，獨立作出決定。[34]

2. 發(fā)揮聽證筆錄約束力的重要性。

聽證筆錄的約束力是行政決定聽證制度的核心問題，因為聽證制度的設計是將對實體公正的追求置于行政效率之上，如果聽證的記錄對行政機關作出決定沒有任何約束力，當事人主張未能反映在決定中，則聽證會的進行就沒有了任何意義，流于形式，反而徒費人力、物力，降低行政效率，對當事人的心理也造成嚴重傷害，增加了當事人對行政決定的抵觸情緒。作為一項高成本的制度，確保聽證會能對最終作出正確決定真正發(fā)揮作用，是這項制度的生命力所在。

3. 案卷排它原則的實際運用情況。

目前在一些法律、法規(guī)中已經確立了聽證程序的案卷排它原則。如：《行政許可法》第四十八條規(guī)定“行政機關應當根據聽證筆錄，作出行政許可決定?！薄秳趧有姓幜P聽證程序規(guī)定》第十六條規(guī)定：“勞動行政部門不得以未經聽證認定的證據作為行政處罰的依據”?！豆矙C關辦理行政案件程序規(guī)定》第一百二十二條規(guī)定“公安機關負責人應當根據聽證情況，按照本規(guī)定第九章的規(guī)定作出處理決定”，雖然沒有將“聽證筆錄”作為公安機關作出處理決定的根據，而是將“聽證情況”作為根據，但聽證筆錄就是聽證情況的完整記錄。因此，意思也是一樣的，對于舉行了聽證會的行政處罰案件，應當根據聽證筆錄作出行政處罰決定?！渡虾Ｊ行姓幜P聽證程序試行規(guī)定》第二十六條規(guī)定：“聽證筆錄應當作為行政機關作出行政處罰決定的依據”。

4. 應在行政處罰聽證中確立案卷排它原則。

我認為，為了充分發(fā)揮行政處罰聽證程序的效能，應當在行政處罰聽證中確立案卷排它性制度。即：處罰機關對經過處罰聽證作出的處罰決定只能以案卷為根據，其中的證據以及有關文書必須是經過處罰聽證所查證屬實的；不能在案卷以外，以當事人所未知悉和未辯論的事實作為依據。如果處罰機關要采用聽證案卷記錄以外的事實和證據，必須告知當事人，并對其提供辯論的機會或重開聽證會。建立處罰聽證程序的案卷排它性制度對強化聽證程序意識，保障當事人聽證的合法權益，防止處罰機關濫用職權意義重大。同時，這一制度的建立，也有助于凸現聽證主持人所作的聽證報告書的作用。這對于強化聽證主持人的權利義務觀念，促進聽證主持人的規(guī)范化建設將起到積極的作用。[35]

（七）聽證形式應根據具體情況的不同而多樣化

我國應在完善和規(guī)范行政處罰基本聽證程序的同時，視不同案件的具體情況，采用更為多樣的聽證形式，規(guī)定多種形式的聽證也可避免因行政處罰聽證范圍的擴大而導致效率低下。

1. 可以規(guī)定非正式聽證。[36]

聽證可以分為調查性和裁定性兩種，又稱為非正式聽證和正式聽證。正式聽證又稱審判性聽證，是指當事人一方有權對另一方所提的證據發(fā)表意見，進行口頭辯論和質證，而行政機關必須根據聽證的記錄作出決定的程序。非正式聽證是指行政機關在制定法規(guī)或作出行政裁決時，只需給予當事人口頭或書面陳述意見的機會，以提供行政機關參考，行政機關不須基于記錄作出決定。[37]非正式聽證是處罰公開的體現，一方面可以增進處罰機關吸收各種不同的意見，使處罰決定更加科學、適當；另一方面可以彌補正式聽證犧牲工作效率的缺陷。規(guī)定非正式聽證也是對《行政處罰法》規(guī)定的當事人陳述權、申辯權的具體落實和保障。相比正式聽證，非正式聽證具有成本低、靈活性強、效率高的特點。聽證本質上是行政機關提供給相對人對將作出的行政決定陳述、申辯的機會和權利，非正式聽證和正式聽證都能保障相對人這種權利的行使，區(qū)別在于正式聽證對于相對人權利的保障在形式上更為嚴格，更有利于相對人權利的行使，更能增加許可機關保障相對人權利和依法行政的責任感，但是相比非正式聽證，成本較高。因此，我認為對于那些關系公眾切身利益的處罰事項以及處罰機關必須采取正式聽證程序的，處罰機關應遵守規(guī)定采用正式聽證形式。除此之外，在法律沒有規(guī)定排除聽證的例外情況和非緊急情況下，處罰機關可以適用非正式聽證。

2. 可以實行繁簡分立原則。

行政處罰程序分為一般程序和簡易程序。聽證程序也可以根據具體情況適用繁簡不同的一般程序和簡易程序。一般說來，涉及社會或相對一方權益越大，適用的程序就應越嚴密；反之，可以考慮采用簡單、便捷一些的聽證程序。這里面實際上有個利益權衡問題，即在被保護的利益和因此產生的各種消耗之間進行權衡，以期不導致得不償失的后果。當然，在適用非正式、簡易聽證程序實現行政效率目標的同時，要通過具體制度保證最低限度的公正。聽證程序的核心是參加人的了解權和陳述、申辯權。這兩項權利是公證不公證程序的分水嶺。即使適用非正式聽證或最簡單的聽證形式，也必須確保當事人這兩項權利，確保效率不脫離公正。[38]

3. 可以增加事后聽證的規(guī)定。

行政處罰聽證程序缺乏事后聽證的規(guī)定。事后聽證程序的缺乏同樣導致了聽證程序適用范圍的狹窄。借鑒世界上聽證較為發(fā)達國家的實踐經驗，可以發(fā)現，聽證并不一概采取事先聽證的形式，而是區(qū)分不同的情況，分別采取事先和事后兩種聽證形式。甚至存在事后聽證的比例高于事前聽證的情形。[39]聽證在行政處罰決定作出之前事先進行，以避免當事人陷入不可彌補的損失之中。但是有些聽證也可以在行政處罰決定作出之后舉行。例如，在緊急情況下，行政機關必須立即作出決定，否則將使公共利益遭受不可彌補的損害；而行政決定的作出又不能違背最起碼的公正程序，即不要任何形式的聽證程序。此時，可以在時間上予以變通，舉行事后的聽證。

結束語

我國行政處罰的聽證制度，是基于《行政處罰法》有關聽證的規(guī)定建立起來的。但是，由于《行政處罰法》關于聽證的規(guī)定僅兩條，過于原則、抽象，而且施行已有十年。因此，導致聽證程序缺乏可操作性，一些重要的制度，如職能分離制度、主持人制度、案件排它制度等，欠明確與具體。對于聽證的適用范圍、聽證參加人的資格和地位、聽證的形式等方面的規(guī)定，也已不能適應聽證發(fā)展趨勢和處罰實踐的需要。這些都嚴重影響到行政處罰聽證制度功能的發(fā)揮。所以，我認為要完善我國行政處罰聽證制度，首要任務應盡快修改《行政處罰法》有關聽證程序的規(guī)定，重點放在擴大聽證范圍和參加人范圍、修改啟動聽證的程序、建立規(guī)范的主持人制度、確立案卷排它原則、豐富聽證形式等方面上。當然，綜上暴露的問題，僅依靠某部法律的修補來解決是不夠的。我們期待能有一部統(tǒng)一的行政程序法典或者統(tǒng)一聽證制度的單行立法，將包括處罰聽證程序在內的行政聽證程序進行全面的規(guī)定。這對于統(tǒng)一聽證規(guī)則，發(fā)揮聽證制度在行政處罰領域以及其他各個行政領域的積極作用有著重要的意義。

參考文獻

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一、指導思想

以科學發(fā)展觀為指導，以建立行政執(zhí)法公眾參與機制為抓手，深入推進我市檔案管理部門行政執(zhí)法工作民主化、制度化、規(guī)范化建設，切實加強對行政權力的監(jiān)督，進一步優(yōu)化依法行政工作環(huán)境，努力促進我市檔案事業(yè)又好又快發(fā)展。

二、工作目標

通過在市本級檔案管理部門建立行政處罰案件群眾公議制度，搭建行政執(zhí)法機關與人民群眾的溝通交流平臺，為法治建設和依法治檔奠定更加堅實的群眾基礎；強化公眾參與，從制度上保障群眾對檔案管理部門行政執(zhí)法的知情權、監(jiān)督權和參與權，確保檔案工作行政執(zhí)法權力運行陽光透明、公正高效。

三、主要任務

（一）完善行政處罰自由裁量權細化、量化及相關配套制度，建立處罰自由裁量權基準制度，并向社會公布。

（二）進一步規(guī)范行政處罰工作流程，建立行政處罰案件

群眾公議工作程序，在相關行政處罰案件群眾公議會中進行陳述，聽取意見、建議，形成行政執(zhí)法權力陽光運行工作機制。

（三）除按有關規(guī)定不宜公議的行政處罰案件外，市本級檔案管理部門適用一般程序的行政處罰案件，都要實行群眾公議。

（四）鑒于市本級檔案管理部門的行政處罰案件數量較少，要求將本單位納入由市法制辦牽頭組織的集中開展群眾公議工作范圍。

四、實施步驟

（一）前期準備（2012年7月底前）：認真梳理、規(guī)范、確定本部門行政處罰工作流程，確定行政處罰自由裁量基準制度；制定工作方案，開展學習培訓，對群眾公議工作進行動員部署，統(tǒng)一認識，明確任務。

（二）全面啟動（2012年8月）：向社會公布《行政處罰

裁量目錄》和有關配套制度，按照市法制辦工作要求，全面啟動群眾公議工作。

（三）常態(tài)運行（2012年10月）：接受上級有關部門對本級檔案管理部門群眾公議工作的檢查評估，建立健全公眾參與監(jiān)督行政處罰權力的長效機制。

五、保障措施

（一）加強組織領導。充分認識群眾公議工作的重要性和必要性，將此項工作擺上依法行政、依法治檔的重要議事日程。成立以市檔案局局長為組長，以分管副局長為副組長，各業(yè)務處室負責人為成員的市檔案局行政處罰案件群眾公議工作領導小組，負責本部門群眾公議工作。制定具體實施方案，報送市監(jiān)察局和市政府法制辦。

（二）強化培訓宣傳。進一步加強相關干部和執(zhí)法人員的業(yè)務培訓，局領導干部帶頭學習業(yè)務，熟練掌握行政執(zhí)法工作程序和群眾公議工作要求，熟練運用自由裁量標準，充分利用各種媒體和宣傳陣地，強化社會宣傳，營造良好氛圍。

篇9

一、執(zhí)罰機關龐雜、職能交叉的現象仍沒有改變，而且還被披上一層合法的外衣。

為了表述方便，我們將具有行政處罰權的行政機關或被依法授權、委托的組織成為執(zhí)罰機關。在現行《行政處罰法》中，雖然單設了專門一章對行政處罰的實施機關作了規(guī)定，但對現行的執(zhí)罰機關混亂的現狀并沒有從根本上予以改變，一些原先從事執(zhí)罰職能的不合法組織通過規(guī)章委托，又變相的取得了執(zhí)罰權，從過去的不確定法律地位搖身一變又成為合法的執(zhí)罰組織。據統(tǒng)計，我國約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和全部行政法規(guī)、規(guī)章都設立了行政處罰權，由此產生了數量龐雜的執(zhí)罰部門，具體有公安、海關、工商、稅務、衛(wèi)生、質量技術監(jiān)督、煙草、醫(yī)藥、鹽業(yè)、農業(yè)、林政、交通、路政、漁政、海事、教育、民政、郵政、電信等等諸多部門，執(zhí)罰隊伍過多過濫，造成大蓋帽滿天飛，老百姓形容為“幾十頂大蓋帽，管著一頂破草帽”。由于執(zhí)罰隊伍龐雜，不可避免的造成職能交叉、重疊。對某些違法行為，由于執(zhí)法風險大，利益小，導致執(zhí)罰部門互相推諉、踢皮球；對某些含金量高的違法行為，執(zhí)罰部門又相互爭權，競相處罰。同時，由于執(zhí)罰部門過多，又在某些部門形成執(zhí)法人員數量不足的形象，執(zhí)罰活動靠搞突擊執(zhí)罰、聯合執(zhí)法來完成執(zhí)法任務，以應付上級的檢查。

《行政處罰法》第十六條雖然規(guī)定國務院或者國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但因為該法律條款非強制性條款，每個執(zhí)罰部門必然片面強調自身職能的重要性和專業(yè)性，肯定不愿輕易得將自己的執(zhí)罰權交由其他部門行使，這樣，執(zhí)罰部門龐雜的現象就不可能從根本上得到改變。而且隨著法律、法規(guī)和規(guī)章的不斷增加，一些新的執(zhí)罰部門就會不斷出現，執(zhí)罰隊伍將更加混亂。

二、行政處罰決定權交由行政機關行使，是導致行政權力極度膨脹的重要根源之一。

行政處罰是對公民或組織人身、財產、行為的限制和剝奪，是一種懲罰權，應屬司法權的范疇。而我國現行行政處罰體制是在過去計劃管理體制下逐步形成的，過分強調了行政權威，而忽視了國家權力分權制衡的原則，一些行政機關借助歷史機遇，獲取大量的行政處罰權，通過多年的苦心經營，不進行政職權遍布公法領域，而且還將觸角逐步伸向私法領域，一行政權力干預公民或組織之間的平等主體之間的私權糾紛。

行政機關千方百計爭奪行政處罰權，一方面是為了表明自己部門的重要性，確保自己在歷次政府機構改革中能夠保住一席之地，這也是政府機構改革似乎走不出膨脹-----精簡-----再膨脹-----再精簡的怪圈的一個重要原因。另一方面，擁有行政處罰權也能給部門自身帶來一定的經濟利益。我國現有行政執(zhí)法部門的經費名義上是執(zhí)行收支兩條線，但真正落實的僅是少數。大多數執(zhí)罰部門經費短缺，必須靠上級財政部門的罰款返還來彌補。更有一些執(zhí)罰部門的經費實行自收自支，靠直接坐支罰款收入來維持。這種財政保障體制就必然導致了趨利執(zhí)法和自費執(zhí)法的現象，一些部門不是重在糾正違法行為，而是罰款了事。有的部門甚至希望、鼓勵當事人違法，因為這樣才能有錢可罰，由此形成了“養(yǎng)違法”的現象。如某地公安派出所為罰款創(chuàng)收，竟然招聘女做誘餌，釣客來，創(chuàng)造了執(zhí)罰機關執(zhí)罰創(chuàng)收的奇聞。利益的趨勢只能驅使行政機關更加愿意濫用行政處罰權，總是千方百計的保留和爭取更多的行政處罰權，從而引發(fā)行政權力的再度膨脹。

三、現有行政權力不能滿足行政處罰的需要，起不到真正懲罰違法，糾正違法，保護第三人合法權益的目的。

現有行政機關的大部分行政權力是與其行使宏觀調控、社會管理和公共服務等職權相匹配的，勸導性、指導性較強，法定強制力相對司法權而言比較弱。目前，除公安、海關等少數行政執(zhí)法機關擁有對人、對物的行政強制權外，其他機關一般不具有這種行政強制權。而現行行政處罰過程中，又不能沒有上述權力的保障。諸如現行行政除案件的相對人作偽證；向行政機關提供假證；拒不提供有關材料、信息；拒絕行政機關檢查；拒絕接受行政執(zhí)法機關的行政調查等諸多現象，在現有行政處罰體制中運用現有行政權力都不可能合法有效的予以解決，尋求司法支持又缺乏可操作性法定程序，導致行政執(zhí)法人員或采取非法手段行使行政權，或瀆職、失職不作為。這兩種做法都是對法治社會的一種踐踏。要改變這種狀況，必須對現有體制進行徹底改革。

我國現有行政處罰案件有相當多的都和第三人權益受到侵害相聯系。第三人希望國家在對違法行為進行處罰的同時，能夠使自己受侵犯的權利得到救濟。顯然，這種救濟最終還需司法權來保障。而我國現有行政保護制度中，如商標權保護、消費者權益保護、治安案件人身傷害賠償等，雖然賦予相應行政機關在進行行政處罰的同時，可以對涉及民事賠償的部分一并做出處理，但并沒有法律最終強制力。而且，一些行政機關擔心引起行政訴訟，也不愿意履行這部分職權，使這類法律規(guī)定形同虛設。

而且，現行行政處罰程序所設置的一般程序，諸如立案、調查、內部法制核審、處罰告知、聽證、決定處罰、強制執(zhí)行、行政復議、行政訴訟等程序繁瑣，雖然耗費大量政府資源，反而很難達到預期目的。

我們知道，行政執(zhí)法體制必須符合國家權力分工制衡與協(xié)作的原則要求，必須體現國家意志的唯一性、強制性和有效性。我國目前的政府機構改革雖然蘊含著較為深刻的制度創(chuàng)新思想與舉措，但仍是一種過渡性的改革，其直接目的不過是在于解決目前較為突出的矛盾，具有頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的性質，而缺乏前瞻性與預防性。法律體制改革必須具有前瞻性，行政處罰體制改革也同樣如此。是體制改革遷就于行政處罰現狀，還是行政處罰改革適應時代的發(fā)展，確實是一個值得考慮問題。我們應該借鑒包括西方法制社會在內的所有人類文明成果，結合我國實際，與世俱進，建立一套新的能夠適應現代法制社會要求的行政處罰體制，而不是修修補補，應付了事。具體而言：

一、將現有執(zhí)罰部門適當集中，僅賦予其當場行政處罰權和一般程序調查權、行政處罰建議權。除公安、海關、稅務部門外，其他部門執(zhí)法權全部合并，統(tǒng)一交由各級人民政府行使。根據我國憲法和各級人民政府組織法的規(guī)定，各級人民政府是國家行政機關，享有包括行政執(zhí)法權在內的國家行政權力。但實際上各級政府的執(zhí)法權力都分散到政府的各部門手中，造成部門林立，權力分散。行政處罰體制改革就是要還完整行政權與政府。將行政處罰案件調查權與決定權分離，是按照行政權與司法權分工原則，將行政處罰決定權從現有行政權力中剝離出來。

考慮到目前違法行為大部分屬于性質輕微的狀況，可以授權行政機關行使相對人沒有異議的當場處罰權，但僅限于案件事實簡單清楚，

不需要另行調查取證，僅處以警告或一定數額以下的罰款的行政處罰。除此之外，行政機關只能依法對違法行為進行行政調查，并提出行政處罰建議。

二、專門成立行政法院，由其行使行政處罰決定權、行政強制措施決定權、行政處罰強制執(zhí)行權。依托現有人民法院的行政庭，單獨成立行政法院，由行政法院的行政法官根據行政機關的申請，針對違法行為簽發(fā)行政調查令，行政執(zhí)法人員持行政調查令對違法行為人或組織進行強制性的行政調查，必要時可以申請行政法官簽發(fā)行政強制措施令，對涉案物證進行查封、扣押。由于一切活動都是由行政法官決定，既保證了司法權對行政權的時時監(jiān)督，又賦予了行政調查行為的權威性。違法相對人的一切拒絕、阻撓調查行為都可被視為是妨礙司法行為而受到追究，從而解決了現行行政處罰手段過軟的弊端。行政法院通過對行政機關收集的證據和處罰建議的審查，聽取違法相對人的陳述和申辯，獨立行使行政處罰決定權。對行政法院做出的處罰決定，只有違法行為人可以上訴。逾期不上訴的行政處罰決定即發(fā)生法律效力，違法行為人必須履行，拒不履行的，由行政法院強制執(zhí)行。

三、行政處罰案件的權由縣級以上人民政府法制機構行使。縣級以上人民政府法制機構僅負責訴訟程序的操作，不參與行政調查取證，代表國家對行政處罰案件向行政法院提訟。

對現有行政處罰體制的改革，由于涉及到行政權、司法權的重新分配，牽扯到許多部門的利益，肯定會有很大的阻力。但這應是我們今后改革的方向。我們應當先從理論上、思想上掀起一場大討論，百家爭鳴、百家齊放，使之更加完善，然后以法律的形式予以確立。只有斷然廢除一切不合理的體制，重新確立一套完善、科學的運作制度，才會使政府在管理社會和經濟事務中發(fā)揮更大的作用。

參考文獻

1、胡錦光著《行政處罰研究》法律出版社

2、應松年主編《行政法學新論》中國方正出版社

3、鐘明霞《我國行政處罰法的缺陷分析》（《法學》雜志1998年第4期）

篇10

一、執(zhí)罰機關龐雜、職能交叉的現象仍沒有改變，而且還被披上一層合法的外衣。

為了表述方便，我們將具有行政處罰權的行政機關或被依法授權、委托的組織成為執(zhí)罰機關。在現行《行政處罰法》中，雖然單設了專門一章對行政處罰的實施機關作了規(guī)定，但對現行的執(zhí)罰機關混亂的現狀并沒有從根本上予以改變，一些原先從事執(zhí)罰職能的不合法組織通過規(guī)章委托，又變相的取得了執(zhí)罰權，從過去的不確定法律地位搖身一變又成為合法的執(zhí)罰組織。據統(tǒng)計，我國約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和全部行政法規(guī)、規(guī)章都設立了行政處罰權，由此產生了數量龐雜的執(zhí)罰部門，具體有公安、海關、工商、稅務、衛(wèi)生、質量技術監(jiān)督、煙草、醫(yī)藥、鹽業(yè)、農業(yè)、林政、交通、路政、漁政、海事、教育、民政、郵政、電信等等諸多部門，執(zhí)罰隊伍過多過濫，造成大蓋帽滿天飛，老百姓形容為“幾十頂大蓋帽，管著一頂破草帽”。由于執(zhí)罰隊伍龐雜，不可避免的造成職能交叉、重疊。對某些違法行為，由于執(zhí)法風險大，利益小，導致執(zhí)罰部門互相推諉、踢皮球；對某些含金量高的違法行為，執(zhí)罰部門又相互爭權，競相處罰。同時，由于執(zhí)罰部門過多，又在某些部門形成執(zhí)法人員數量不足的形象，執(zhí)罰活動靠搞突擊執(zhí)罰、聯合執(zhí)法來完成執(zhí)法任務，以應付上級的檢查。

《行政處罰法》第十六條雖然規(guī)定國務院或者國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但因為該法律條款非強制性條款，每個執(zhí)罰部門必然片面強調自身職能的重要性和專業(yè)性，肯定不愿輕易得將自己的執(zhí)罰權交由其他部門行使，這樣，執(zhí)罰部門龐雜的現象就不可能從根本上得到改變。而且隨著法律、法規(guī)和規(guī)章的不斷增加，一些新的執(zhí)罰部門就會不斷出現，執(zhí)罰隊伍將更加混亂。

二、行政處罰決定權交由行政機關行使，是導致行政權力極度膨脹的重要根源之一。

行政處罰是對公民或組織人身、財產、行為的限制和剝奪，是一種懲罰權，應屬司法權的范疇。而我國現行行政處罰體制是在過去計劃管理體制下逐步形成的，過分強調了行政權威，而忽視了國家權力分權制衡的原則，一些行政機關借助歷史機遇，獲取大量的行政處罰權，通過多年的苦心經營，不進行政職權遍布公法領域，而且還將觸角逐步伸向私法領域，一行政權力干預公民或組織之間的平等主體之間的私權糾紛。

行政機關千方百計爭奪行政處罰權，一方面是為了表明自己部門的重要性，確保自己在歷次政府機構改革中能夠保住一席之地，這也是政府機構改革似乎走不出膨脹-----精簡-----再膨脹-----再精簡的怪圈的一個重要原因。另一方面，擁有行政處罰權也能給部門自身帶來一定的經濟利益。我國現有行政執(zhí)法部門的經費名義上是執(zhí)行收支兩條線，但真正落實的僅是少數。大多數執(zhí)罰部門經費短缺，必須靠上級財政部門的罰款返還來彌補。更有一些執(zhí)罰部門的經費實行自收自支，靠直接坐支罰款收入來維持。這種財政保障體制就必然導致了趨利執(zhí)法和自費執(zhí)法的現象，一些部門不是重在糾正違法行為，而是罰款了事。有的部門甚至希望、鼓勵當事人違法，因為這樣才能有錢可罰，由此形成了“養(yǎng)違法”的現象。如某地公安派出所為罰款創(chuàng)收，竟然招聘女做誘餌，釣客來，創(chuàng)造了執(zhí)罰機關執(zhí)罰創(chuàng)收的奇聞。利益的趨勢只能驅使行政機關更加愿意濫用行政處罰權，總是千方百計的保留和爭取更多的行政處罰權，從而引發(fā)行政權力的再度膨脹。

三、現有行政權力不能滿足行政處罰的需要，起不到真正懲罰違法，糾正違法，保護第三人合法權益的目的。

現有行政機關的大部分行政權力是與其行使宏觀調控、社會管理和公共服務等職權相匹配的，勸導性、指導性較強，法定強制力相對司法權而言比較弱。目前，除公安、海關等少數行政執(zhí)法機關擁有對人、對物的行政強制權外，其他機關一般不具有這種行政強制權。而現行行政處罰過程中，又不能沒有上述權力的保障。諸如現行行政除案件的相對人作偽證；向行政機關提供假證；拒不提供有關材料、信息；拒絕行政機關檢查；拒絕接受行政執(zhí)法機關的行政調查等諸多現象，在現有行政處罰體制中運用現有行政權力都不可能合法有效的予以解決，尋求司法支持又缺乏可操作性法定程序，導致行政執(zhí)法人員或采取非法手段行使行政權，或瀆職、失職不作為。這兩種做法都是對法治社會的一種踐踏。要改變這種狀況，必須對現有體制進行徹底改革。

我國現有行政處罰案件有相當多的都和第三人權益受到侵害相聯系。第三人希望國家在對違法行為進行處罰的同時，能夠使自己受侵犯的權利得到救濟。顯然，這種救濟最終還需司法權來保障。而我國現有行政保護制度中，如商標權保護、消費者權益保護、治安案件人身傷害賠償等，雖然賦予相應行政機關在進行行政處罰的同時，可以對涉及民事賠償的部分一并做出處理，但并沒有法律最終強制力。而且，一些行政機關擔心引起行政訴訟，也不愿意履行這部分職權，使這類法律規(guī)定形同虛設。

而且，現行行政處罰程序所設置的一般程序，諸如立案、調查、內部法制核審、處罰告知、聽證、決定處罰、強制執(zhí)行、行政復議、行政訴訟等程序繁瑣，雖然耗費大量政府資源，反而很難達到預期目的。

我們知道，行政執(zhí)法體制必須符合國家權力分工制衡與協(xié)作的原則要求，必須體現國家意志的唯一性、強制性和有效性。我國目前的政府機構改革雖然蘊含著較為深刻的制度創(chuàng)新思想與舉措，但仍是一種過渡性的改革，其直接目的不過是在于解決目前較為突出的矛盾，具有頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的性質，而缺乏前瞻性與預防性。法律體制改革必須具有前瞻性，行政處罰體制改革也同樣如此。是體制改革遷就于行政處罰現狀，還是行政處罰改革適應時代的發(fā)展，確實是一個值得考慮問題。我們應該借鑒包括西方法制社會在內的所有人類文明成果，結合我國實際，與世俱進，建立一套新的能夠適應現代法制社會要求的行政處罰體制，而不是修修補補，應付了事。具體而言：

一、將現有執(zhí)罰部門適當集中，僅賦予其當場行政處罰權和一般程序調查權、行政處罰建議權。除公安、海關、稅務部門外，其他部門執(zhí)法權全部合并，統(tǒng)一交由各級人民政府行使。根據我國憲法和各級人民政府組織法的規(guī)定，各級人民政府是國家行政機關，享有包括行政執(zhí)法權在內的國家行政權力。但實際上各級政府的執(zhí)法權力都分散到政府的各部門手中，造成部門林立，權力分散。行政處罰體制改革就是要還完整行政權與政府。將行政處罰案件調查權與決定權分離，是按照行政權與司法權分工原則，將行政處罰決定權從現有行政權力中剝離出來。

考慮到目前違法行為大部分屬于性質輕微的狀況，可以授權行政機關行使相對人沒有異議的當場處罰權，但僅限于案件事實簡單清楚，不需要另行調查取證，僅處以警告或一定數額以下的罰款的行政處罰。除此之外，行政機關只能依法對違法行為進行行政調查，并提出行政處罰建議。

二、專門成立行政法院，由其行使行政處罰決定權、行政強制措施決定權、行政處罰強制執(zhí)行權。依托現有人民法院的行政庭，單獨成立行政法院，由行政法院的行政法官根據行政機關的申請，針對違法行為簽發(fā)行政調查令，行政執(zhí)法人員持行政調查令對違法行為人或組織進行強制性的行政調查，必要時可以申請行政法官簽發(fā)行政強制措施令，對涉案物證進行查封、扣押。由于一切活動都是由行政法官決定，既保證了司法權對行政權的時時監(jiān)督，又賦予了行政調查行為的權威性。違法相對人的一切拒絕、阻撓調查行為都可被視為是妨礙司法行為而受到追究，從而解決了現行行政處罰手段過軟的弊端。行政法院通過對行政機關收集的證據和處罰建議的審查，聽取違法相對人的陳述和申辯，獨立行使行政處罰決定權。對行政法院做出的處罰決定，只有違法行為人可以上訴。逾期不上訴的行政處罰決定即發(fā)生法律效力，違法行為人必須履行，拒不履行的，由行政法院強制執(zhí)行。

三、行政處罰案件的權由縣級以上人民政府法制機構行使。縣級以上人民政府法制機構僅負責訴訟程序的操作，不參與行政調查取證，代表國家對行政處罰案件向行政法院提訟。

對現有行政處罰體制的改革，由于涉及到行政權、司法權的重新分配，牽扯到許多部門的利益，肯定會有很大的阻力。但這應是我們今后改革的方向。我們應當先從理論上、思想上掀起一場大討論，百家爭鳴、百家齊放，使之更加完善，然后以法律的形式予以確立。只有斷然廢除一切不合理的體制，重新確立一套完善、科學的運作制度，才會使政府在管理社會和經濟事務中發(fā)揮更大的作用。

參考文獻

1、胡錦光著《行政處罰研究》法律出版社

2、應松年主編《行政法學新論》中國方正出版社

3、鐘明霞《我國行政處罰法的缺陷分析》（《法學》雜志1998年第4期）