規(guī)范行政執(zhí)法的意義和作用范文

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關(guān)鍵詞：林業(yè)行政執(zhí)法；現(xiàn)狀；意義；不足；規(guī)范

森林是地球上寶貴的自然資源，其不僅是地球生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，也是人類賴以生存的基礎(chǔ)。從某種程度上來講，人類的衣食住行方方面面均與森林有著密不可分的關(guān)系。對森林的保護是人類實現(xiàn)自然資源可持續(xù)發(fā)展的一種具體舉措。對森林保護的方式有很多，比如禁止開發(fā)，限制開發(fā)或者加強行政管理。現(xiàn)代社會由于國家權(quán)力的拓展，通過行政執(zhí)法手段保護森林資源，對違法行為進行行政執(zhí)法是各國普遍采用的手段。本文以林業(yè)行政執(zhí)法的規(guī)范進行研究，分析當前林業(yè)行政執(zhí)法過程中存在的問題，分析原因，并找出相應(yīng)的對策。一方面是為了規(guī)范在林業(yè)行政執(zhí)法中的執(zhí)法行為，從根本上是為了更好地實現(xiàn)保護我國的森林資源，促進自然資源可持續(xù)發(fā)展的目的。

1 林業(yè)行政執(zhí)法基本概述

人類是大自然創(chuàng)造的高等生物，其通過勞動發(fā)展了自身的體力與智力，使其在與大自然的抗爭中逐漸取得主動。當人類在逐漸擺脫了對自然環(huán)境的嚴重依賴，當人類從原始社會的群居遷徙式的生活方式發(fā)展到群落定居的時候，社會就產(chǎn)生了。社會的產(chǎn)生并不意味著脫離了自然的影響，相反，人類社會的發(fā)展對自然資源、對森林資源的消耗隨著人類社會的發(fā)展更加驚人。人類社會的發(fā)展始終是面對著“人與自然”互動關(guān)系的問題。社會是一個包羅人類日常生活方方面面，具有無限包容量的總體。人類的歷史表明，人與自然和諧相處時，那么人類所面臨的自然災(zāi)害會明顯減少。當人類與自然之間的關(guān)系緊張時，人類則會受到各種自然災(zāi)害，比如泥石流、洪澇災(zāi)害等災(zāi)害的侵襲。森林資源是一個統(tǒng)稱，其不僅包含著森林的林木資源，還包含著森林中的其它各種自然資源，比如土地、植被以及動物資源。對森林的保護，對違反林業(yè)保護行為進行行政執(zhí)法，本質(zhì)上是保護人類自己，為人類的發(fā)展創(chuàng)造一個和諧美好的條件。

2 林業(yè)行政執(zhí)法的現(xiàn)狀與不足

2.1 林業(yè)行政執(zhí)法的法律依據(jù)

由于森林的保護涉及到森林的林木資源，森林的動植物資源保護等問題。因此林業(yè)行政執(zhí)法的問題較之普通行政執(zhí)法問題更加的復雜。其中在林業(yè)行政執(zhí)法過程中較為常用的法律依據(jù)有《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國森林法實施條例》、《中華人民共和國種子法》、《種木種子生產(chǎn)、經(jīng)營許可證管理辦法》、《中華人民共和國野生動物保護法》、《中華人民共和國陸生野生動物保護實施條例》，此外還有《行政處罰法》等等。林業(yè)行政執(zhí)法的法律依據(jù)不僅是林業(yè)執(zhí)法部門行使執(zhí)法權(quán)的法律依據(jù)，也是執(zhí)法部門在行使執(zhí)法權(quán)的行為規(guī)范。

2.2 林業(yè)行政執(zhí)法的現(xiàn)狀與不足

我國地域廣袤，森林資源等自然資源豐富，這是我國社會經(jīng)濟發(fā)展的有利條件。但是森林資源的豐富總量背景下的是我國人均自然資源極少的尷尬現(xiàn)狀，這對我國森林資源的保護以及林業(yè)管理執(zhí)法部門的工作帶來了挑戰(zhàn)。林業(yè)管理較之其他的行政部門，面臨著更多的困難和挑戰(zhàn)。這表現(xiàn)在執(zhí)法地域范圍的巨大以及行政職權(quán)的交叉。過去，林業(yè)行政執(zhí)法的部門有林業(yè)行政主管部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)下的林政部門，還有森林公安機關(guān)、森林植物檢疫站、野保站、林業(yè)工作站在執(zhí)行林政處罰時都需要林業(yè)行政機關(guān)的委托。由于職權(quán)的交叉以及重合，林業(yè)管理反而出現(xiàn)了一種“管理真空”和“爭先管理”的情況。這使得林業(yè)行政執(zhí)法資源有浪費之嫌。此后，為了進一步集中林業(yè)管理職權(quán)，我國各地林業(yè)管理部門普遍設(shè)立了林業(yè)行政綜合執(zhí)法支（大）隊。通過設(shè)立綜合性的執(zhí)法大隊，從源頭上改革和創(chuàng)新了林業(yè)行政執(zhí)法體制，結(jié)束了林業(yè)行政主管部門內(nèi)部多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、職能交叉、重權(quán)輕責的歷史，這對于促進我國林業(yè)行政執(zhí)法制度的發(fā)展具有積極的意義。

此外，由于對林業(yè)行政執(zhí)法的多是基層林業(yè)行政部門和工作人員，基層林業(yè)行政執(zhí)法人員的素質(zhì)以及守法意識對于林業(yè)行政執(zhí)法的有效進行起到?jīng)Q定性的作用。在某些地區(qū)的基層林業(yè)執(zhí)法人員依法行政、依法執(zhí)法的意識還不是太強。通過林業(yè)行政執(zhí)法侵犯當事人的合法權(quán)益，甚至于違法行政的事件也多有發(fā)生。這就要求對林業(yè)行政執(zhí)法者的執(zhí)法意識、執(zhí)法手段以及執(zhí)法行為進行監(jiān)督。舉例來講，有的部門、單位領(lǐng)導法律意識淡薄。在林地征占用審批過程中，不經(jīng)林業(yè)行政主管部門簽署審批意見，隨意審批林地占用批復文件等，甚至有亂表態(tài)行為，阻礙、干與依法查處工作等。由于受部門或個人利益的驅(qū)使，有的無視法律、積極插手，直接擾亂林業(yè)依法行政和行政執(zhí)法正常秩序。

3 林業(yè)行政執(zhí)法的規(guī)范

林業(yè)行政機關(guān)要依法行政，必須大力加強法制建設(shè)，加強和改善林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督檢查，加強執(zhí)法隊伍和法制人員隊伍建設(shè)。只有這樣，才能使林業(yè)行政機關(guān)更好地在法律、法規(guī)范圍內(nèi)行使管理職權(quán)，推進依法行政。

3.1 林業(yè)行政執(zhí)法注意將行政責任與刑事責任銜接

林業(yè)行政執(zhí)法部門履行的是行政權(quán)，對輕微的違法行為可以依照《行政處罰法》以及其他法律規(guī)定科以一定的行政處罰。但是由于有時候違法與犯罪行為的判斷是模式的，要從社會危害性角度出發(fā)。有一些林業(yè)違法案件已經(jīng)達到了嚴重社會危害性的程度，因此科以行政責任已經(jīng)不足以懲罰其違法性。此時就應(yīng)該及時將案件移交到公安部門進行偵查，依法追究其刑事責任。舉例來講，各種亂砍濫伐林木、非法占用林地和亂捕濫獵野生動物等方面的林業(yè)違法犯罪行為，這些行為已經(jīng)觸及了刑法。為了更好地實現(xiàn)林業(yè)執(zhí)法部門行政執(zhí)法與刑事追責的銜接，林業(yè)執(zhí)法部門應(yīng)該就行政執(zhí)法機構(gòu)需移送的案件范圍、移送審批程序、移送要求和材料范圍、移送責任主體、違規(guī)（不）移送的處理、移送案件審查程序、復議程序、立案監(jiān)督程序、備案要求、組織機構(gòu)等10個方面對林業(yè)行政執(zhí)法移送涉嫌犯罪案件工作進行了細化，以規(guī)范行政違法案件與刑事案件的銜接。此外，在日常林業(yè)行政管理和行政執(zhí)法工作中，林業(yè)執(zhí)法部門應(yīng)該重點加強林區(qū)的巡山護林，清理整頓木材經(jīng)營加工市場，嚴格征占用林地審批管理，并將日常林業(yè)行政管理與專項執(zhí)法有機結(jié)合，做到深入宣傳、嚴格執(zhí)法、震懾犯罪。

3.2 提高林業(yè)行政執(zhí)法者的執(zhí)法水平

林業(yè)行政執(zhí)法者只有牢牢掌握業(yè)務(wù)知識，正確規(guī)范公正執(zhí)法，才能更好保護管理好森林資源，樹立林業(yè)行政執(zhí)法隊伍的良好形象。隨著國家法律法規(guī)的不斷健全和完善，新的形勢給林政執(zhí)法提出了更為嚴格的要求。林業(yè)行政執(zhí)法依靠的是基層工作人員進行執(zhí)法。執(zhí)法者的法律意識、執(zhí)法水平都影響著林業(yè)行政執(zhí)法的效果。因此，對林業(yè)行政執(zhí)法者的執(zhí)法水平進行提高和專項培訓具有重要意義。為提高林業(yè)執(zhí)法水平，必須堅持不懈地學習法制理論，學習法律知識，熟悉掌握法律，準確適用林業(yè)法律法規(guī)和規(guī)章，通過不斷的學習，提高林業(yè)執(zhí)法人員的素質(zhì)，在實踐中堅持依法行政，準確執(zhí)法。

3.3 加強林業(yè)行政執(zhí)法的法律監(jiān)督

對林業(yè)行政執(zhí)法者進行培訓，提高其依法行政的法律意識，提高其行政執(zhí)法能力，這是林業(yè)行政執(zhí)法者自我提高的“內(nèi)功”。單單提高自身的能力是遠遠不夠的，英國歷史學家阿克頓勛爵有句名言說：“權(quán)力導致腐敗，絕對權(quán)力導致絕對的腐敗。”對權(quán)力運行可能造成的問題分析的最為精辟。古代的王權(quán)和近代的人民，始終處于核心地位的就是權(quán)力。無論是王權(quán)社會還是現(xiàn)代民主社會，客觀的來講，權(quán)力的運行最重要的實然價值就是促進了社會的發(fā)展。權(quán)力運行的方式在某種程度上影響了社會管理的手段，以及社會秩序的追求。社會的發(fā)展是為王權(quán)本身服務(wù)，還是為了促進社會一般大眾的福祉？這成為不同社會經(jīng)濟條件下，各種政治體制中權(quán)力運行的最大區(qū)別。對林業(yè)行政執(zhí)法活動進行監(jiān)督，就是規(guī)范林業(yè)行政執(zhí)法的“外功”。切實建立、健全執(zhí)法違法的責任追究制度和賠償制度，要發(fā)揮人大、政黨、檢察機關(guān)、新聞媒體和社會輿論的監(jiān)督作用，加大對林業(yè)執(zhí)法部門和執(zhí)法人員的清理整頓和反腐敗力度，對于那些執(zhí)法不嚴、徇私枉法和執(zhí)法違法者，要給予嚴肅查處，以維護法律、法規(guī)的嚴肅性。通過內(nèi)外功并舉的方式來規(guī)范林業(yè)行政執(zhí)法行為，這對于提高行政執(zhí)法能力，實現(xiàn)行政執(zhí)法效果具有重要意義。

參考文獻

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【關(guān)鍵詞】行政執(zhí)法權(quán) 制約機制 道德倫理

黨的十提出，要全面推進依法治國，健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系。在對行政執(zhí)法行為進行規(guī)范和約束方面，道德發(fā)揮著重要作用，它既表現(xiàn)為國家對行政執(zhí)法人員提出的道德規(guī)范和道德戒律，又反映了行政執(zhí)法權(quán)力應(yīng)當追求的價值目標、道德人格和理想境界。縱觀人類法律發(fā)展史，法治的實現(xiàn)過程就是一個道德法律化和法律道德化交互演進的過程。道德法律化強調(diào)道德理念鑄化為法律，即善法之形成過程；法律道德化強調(diào)法律內(nèi)化為人們的品質(zhì)、道德。①在行使行政執(zhí)法權(quán)的過程中，行政執(zhí)法人員的個人品德及職業(yè)道德對其行政執(zhí)法行為產(chǎn)生莫大影響，進而對行政執(zhí)法秩序的穩(wěn)定乃至國家政權(quán)的鞏固都具有十分重要的意義。因而，歷史上各國統(tǒng)治階級都會運用一定的道德規(guī)范去調(diào)節(jié)行政執(zhí)法權(quán)的運行，任何國家的行政執(zhí)法權(quán)都需要一定的道德制約。

行政執(zhí)法中的道德價值

道德觀念和道德體系的內(nèi)容非常寬泛，與行政執(zhí)法權(quán)相關(guān)的道德內(nèi)涵可以概括為以下幾項具體內(nèi)容：其一，善良動機。行政執(zhí)法人員在行使行政執(zhí)法權(quán)時，應(yīng)將利于他人和社會的善良愿望作為內(nèi)心起因。其二，良心自律。行政執(zhí)法人員對自己的行政執(zhí)法行為進行自我控制、對失當行政執(zhí)法行為進行自我校正，自我控制和校正的一個重要標準就是法律規(guī)則之外的良知。其三，奉獻精神。行政執(zhí)法人員在一些情況下有必要犧牲自我，以自身的巨大付出為社會和行政相對人創(chuàng)造更大的價值。其四，服務(wù)取向。行政執(zhí)法人員在行使行政執(zhí)法權(quán)的過程中，應(yīng)以為社會公眾提供良好公共服務(wù)為其行為取向。其五，自然正義。行政執(zhí)法人員的行政執(zhí)法行為要盡可能符合自然環(huán)境或者自然規(guī)律的要求。②從行政執(zhí)法權(quán)運行過程來考察，道德的價值主要體現(xiàn)在以下三個方面：

道德對行政執(zhí)法權(quán)力主體具有約束作用。行政執(zhí)法道德規(guī)范主要是對行政執(zhí)法人員的行政執(zhí)法行為作出一定的約束。行政執(zhí)法人員的道德意識及其追求的道德人格對具體行政執(zhí)法行為發(fā)揮著指導、監(jiān)督和自我評價的作用，進而又影響著行政執(zhí)法人員行使行政執(zhí)法權(quán)的行為選擇。

道德對公民、法人或者其他組織具有示范導向作用。行政執(zhí)法人員的職業(yè)道德對社會公眾具有示范性，行政執(zhí)法人員在行使行政執(zhí)法權(quán)的過程中，不可避免地會影響公民、法人或者其它組織的權(quán)益。行政執(zhí)法人員在行使行政執(zhí)法權(quán)時所表現(xiàn)出的道德行為對公民、法人或者其它組織影響極大。如果行政執(zhí)法主體秉承良善的道德依法行使行政執(zhí)法權(quán)，公民、法人或者其他組織則會自覺增強法制意識；如果行政執(zhí)法主體依仗強制性權(quán)力而忽視道德規(guī)范，公民、法人或者其他組織輕則對法治報以蔑視，重則會暴力抗法。

道德對社會公平正義具有重要維系作用。誠如馬恩著作中所提及：“普遍守法下的政府是法治關(guān)鍵之關(guān)鍵，歷史經(jīng)驗表明，法治破壞的始作俑者首先是公權(quán)力的行使者，人民遵守法律的前提是統(tǒng)治者都能夠遵守法律，否則人民就不再有守法的義務(wù)。因而，掌權(quán)者守法是人民履行守法義務(wù)的必要條件”③。社會公平正義這一價值目標不僅僅是行政執(zhí)法人員單方面的行為追求，它更離不開社會公眾的參與和支持。行政執(zhí)法人員的道德示范性必定會為社會公眾樹立起一個道德標桿，也因之成為實現(xiàn)社會公平正義不可或缺的重要一環(huán)。

行政執(zhí)法道德失范的表現(xiàn)及原因分析

所謂行政執(zhí)法道德失范，是指在行使行政執(zhí)法權(quán)的過程中，由于道德規(guī)范約束力的弱化，行政執(zhí)法人員不遵守本該遵守的道德準則，以致出現(xiàn)違法行政執(zhí)法行為。法律是由行政執(zhí)法人員去執(zhí)行的，無論法律對行政執(zhí)法權(quán)的制約機制如何健全，如果行政執(zhí)法人員的道德素質(zhì)不高，就會導致違法行政執(zhí)法，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：其一，公仆意識差，特權(quán)思想嚴重，貪圖安逸享受，漠視群眾的合法權(quán)利，行政執(zhí)法效率低下。其二，濫用行政執(zhí)法權(quán)，把行政執(zhí)法權(quán)當做搞特殊化、謀取私利的工具，貪污受賄、失職瀆職，不按法定權(quán)限和程序行使行政執(zhí)法權(quán)，有法不依、違法不糾、執(zhí)法不嚴、徇私枉法。其三，一些行政執(zhí)法人員全局觀念差，本位主義明顯，不能正確處理局部與全局、下級與上級、個人與組織的關(guān)系，甚至為了地方利益、部門利益或小集團利益不惜損害國家利益和公民、法人或者其它組織的合法權(quán)利。其四，行政執(zhí)法方式簡單粗暴，不注重長效機制建設(shè)和動態(tài)執(zhí)法，使群眾對行政執(zhí)法機關(guān)非常反感，進而嚴重影響政府的形象。

行政執(zhí)法道德失范的原因很多，大致可以概括為四種“沖突”。

人治傳統(tǒng)和法治觀念之間的沖突。我國是一個有著幾千年封建傳統(tǒng)的國家，傳統(tǒng)行政具有較強的人治色彩，強調(diào)命令與服從。法治觀念的匱乏和人治傳統(tǒng)的根深蒂固，使得相當部分行政執(zhí)法人員缺乏法律信仰，輕視法律，一些行政執(zhí)法人員沒有完全樹立依法辦事的觀念，憑經(jīng)驗、憑個人感情、憑上級領(lǐng)導意志進行行政執(zhí)法的習慣沒有改變，這是行政執(zhí)法道德失范的一個重要原因。

權(quán)力人格和法律人格之間的沖突。從理論上講，行政執(zhí)法人員最明顯的人格就是法律人格，他們必須是法律的模范踐行者；但是在行政執(zhí)法實踐中，行政執(zhí)法人員更多地是以權(quán)力擁有者的面目出現(xiàn)，在行政執(zhí)法人員身上，權(quán)力人格表現(xiàn)得更為明顯。在現(xiàn)實生活中，由于違法行政執(zhí)法的低成本和高收益，一些行政執(zhí)法人員為了撈取個人政績、博得上級賞識進而謀得個人職位之升遷，不惜違法執(zhí)法，高揚權(quán)力人格，踐踏法律人格，損害公民、法人或者其他組織的合法權(quán)利。如果違法行使行政執(zhí)法權(quán)換取的是行政執(zhí)法人員的獲獎升職而不是受罰罷免，那么踐踏法律、侵犯公民合法權(quán)利之類的違法行政執(zhí)法現(xiàn)象只會增多而不是減少。

經(jīng)濟人與道德人之間的角色沖突。亞當?斯密在1776年出版的《國富論》中提出了經(jīng)濟人假設(shè)，將利己視為人類活動的唯一動機。在此之前的1759年，亞當?斯密在《道德情操論》中提出了道德人假設(shè)，將情感互通視為人類活動的一個重要標準。從純理性的角度分析，這兩種假設(shè)都是成立的，并且可以在個體人身上得到統(tǒng)一，具體表現(xiàn)為“自我利益與社會利益、物質(zhì)利益與精神利益的共同追求，兩者作為互動、互利的因素，推動著個體人的理”④。隨著改革開放的逐步深入和經(jīng)濟社會的發(fā)展，社會公眾的思想觀念發(fā)生了深刻變化，拜金主義、享樂主義和極端個人主義都會對行政執(zhí)法人員的思想觀念造成極大沖擊，一些行政執(zhí)法人員過分重視經(jīng)濟人角色而忽視道德人角色，這就導致其難免會利用手中的行政執(zhí)法權(quán)力去換取各種物質(zhì)利益，這種現(xiàn)象被稱為“權(quán)力尋租”。

社會人與執(zhí)法者之間的身份沖突。行政執(zhí)法人員首先是社會人，處在復雜的社會關(guān)系之中；同時，行政執(zhí)法人員又不是一般意義上的社會人，其承擔著大量的行政執(zhí)法事務(wù)，擔負著一定的行政執(zhí)法責任。因此，在具體行政執(zhí)法事務(wù)中，行政執(zhí)法人員必須秉持正確的價值取向，科學處理這兩種身份之間的沖突。我國是一個非常看重人情的國家，一旦遇到涉法事宜，總是想方設(shè)法托關(guān)系、走后門，社會說情風氣盛行。在具體行政執(zhí)法事務(wù)中，一些行政執(zhí)法人員不能正確擺正這兩種身份之間的關(guān)系，為親戚、朋友、同學謀利造福之事時有所見。

行政執(zhí)法道德失范的危機

行政執(zhí)法道德失范，會對政府公信力及社會公平正義造成嚴重不良影響。

對行政執(zhí)法誠信體系的破壞。行政執(zhí)法誠信體系的建構(gòu)在很大程度上是通過行政執(zhí)法系統(tǒng)的自律實現(xiàn)的，實現(xiàn)這種自律的手段便是道德，只有行政執(zhí)法人員秉承高尚道德行使行政執(zhí)法權(quán)時，才能夠建立起誠信體系，并獲得公眾信任。自從《中華人民共和國行政訴訟法》于1989年頒布以后，我國相繼制定了一系列行政程序法和行政救濟法，為建構(gòu)行政執(zhí)法誠信體系起到了積極作用，《中華人民共和國政府信息公開條例》的頒布更意味著我國已經(jīng)初步建立起行政執(zhí)法誠信體系。但是，行政執(zhí)法誠信體系是需要日常的行政執(zhí)法行為來維護的，一旦在行政執(zhí)法過程中道德失范行為泛濫，誠信體系的制度建構(gòu)就會遭遇危機。

對公眾法律信仰的破壞。公眾的法律信仰對于法治國家的建構(gòu)至關(guān)重要。托克維爾在對美國社會進行深層次的調(diào)查研究后得出一個結(jié)論：公眾的法律信仰是美國能夠成功的關(guān)鍵。“在美國，幾乎所有政治問題遲早都要變成司法問題。因此，所有的黨派在它們的日常論戰(zhàn)中，都要借用司法的概念和語言。大部分公務(wù)人員都是或曾經(jīng)是法學家，所以他們把自己固有的習慣和思想方法都應(yīng)用到公務(wù)活動中去。陪審制度更把這一切推廣到一切階級。因此，司法的語言差不多成了普通語言；法學家精神本來產(chǎn)生于學校和法院，但已逐漸走出學校和法院的大墻，擴展到整個社會，深入到最低階層，使全體人民都沾染上了司法官的部分習性和愛好”⑤。公眾的法律信仰是指公眾對于法律的忠誠和信服態(tài)度，如果行政執(zhí)法權(quán)的行使過程充滿著不道德，其對公眾的法律信仰勢必造成極大破壞。

對公平正義的破壞。公平正義是中國特色社會主義的內(nèi)在要求。黨的十指出，要在全體人民共同奮斗、經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)上，加緊建設(shè)對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利。公平正義是人類社會的共同理想，是具有普適意義的準則，盡管公平正義的標準無不帶有社會、文化、歷史以及個人的主觀性特征，但這并不妨礙公平正義成為社會主義法治的重要價值標準。一個社會的善惡以及文明程度，最終要看它是否奉公平正義為最高價值標準。⑥在法律價值體系中，公平正義屬于目的價值的范疇，它不僅影響著法律的執(zhí)行，更影響著社會的穩(wěn)定和民眾對幸福生活的追求。行政執(zhí)法在維護社會公平正義中扮演著重要角色，如果行政執(zhí)法權(quán)的具體行使過程中充滿著不道德因素，將會危及社會的公平正義。

行政執(zhí)法中的道德構(gòu)建

行政執(zhí)法人員對公平和正義的維護以及對權(quán)力和責任的踐行，是否合乎行政執(zhí)法的道德規(guī)范和道德要求，最終都要依賴行政執(zhí)法人員的道德水平和道德選擇能力。因此，行政執(zhí)法中的道德構(gòu)建，必須注重提高行政執(zhí)法人員的道德修養(yǎng)水平，必須注重塑造行政執(zhí)法人員的公共倫理人格和個體倫理人格。

加強對行政執(zhí)法人員的行政執(zhí)法職業(yè)道德教育。其一，要持續(xù)地對行政執(zhí)法人員加強理想信念教育，樹立科學的權(quán)力觀、地位觀和利益觀，自覺抵制腐朽思想對行政執(zhí)法權(quán)的侵蝕。特別需要強調(diào)的是，要能在行政執(zhí)法工作中正確處理不同利益主體之間的關(guān)系，做到行政執(zhí)法人員的個人利益服從集體利益和國家利益。其二，要牢固樹立“為人民服務(wù)”的宗旨和意識，真正解決好“為誰掌權(quán)、為誰執(zhí)法、為誰服務(wù)”這一根本問題，堅持嚴格執(zhí)法與熱情服務(wù)的統(tǒng)一，切實加強同人民群眾的血肉聯(lián)系。其三，要切實尊重行政相對人的合法權(quán)利。行政執(zhí)法人員要秉承善意的態(tài)度對待行政相對人，盡量為行政相對人提供更多的幫助和更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，行使行政執(zhí)法權(quán)時要盡量減少行政相對人的損失。

完善行政倫理對行政執(zhí)法人員的約束。行政倫理是指行政執(zhí)法人員對行政執(zhí)法活動的判斷及理由，涉及到行政執(zhí)法行為的對錯、好壞、善惡等判斷標準，關(guān)系到行政執(zhí)法的正當性與合理性，因此，行政執(zhí)法必須考慮正當性、公正性和善的要求。行政倫理作為行政執(zhí)法權(quán)的一種自律機制，不僅可以加強對行政執(zhí)法權(quán)的制約，而且作為一種觀念力量，可以提高行政執(zhí)法權(quán)行使的合理性。更重要的是，行政倫理在很大程度上會影響到社會公眾對行政執(zhí)法人員行使行政執(zhí)法權(quán)的認同感和支持程度。行政執(zhí)法人員不僅是行政執(zhí)法權(quán)的承擔者，而且還是社會倫理道德的踐履者，在維護社會公平正義方面發(fā)揮著表率作用。當前，應(yīng)該通過建立良好的行政倫理機制，強調(diào)公正的價值取向，塑造行政執(zhí)法人員在社會公眾心目中的良好形象，促進行政執(zhí)法法治化的實現(xiàn)。

營造尊重善良風俗的社會公共道德環(huán)境。行政執(zhí)法人員要將遵守和維護社會公德作為行使行政執(zhí)法權(quán)的起碼準則，以社會公德和善良風俗作為行政執(zhí)法的重要依據(jù)，打破行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的人情執(zhí)法和野蠻執(zhí)法，從權(quán)力和情理兩個維度出發(fā)，建構(gòu)以文化為核心的社會道德體系。其一，營造主流意識形態(tài)，大力倡導包含自由、平等、公正、法治在內(nèi)的社會主義核心價值觀及核心價值體系建設(shè)，明辨社會主義市場經(jīng)濟條件下的真善美、假丑惡，形成強大的公共道德場域。其二，堅持依法治國和以德治國相結(jié)合，建立良好的政治法律生態(tài)。德治強調(diào)以道德來調(diào)整社會倫理，使得法治有著厚重的自律基礎(chǔ)；法律則是社會公共倫理的有力保障，有效彌補德治缺陷。其三，要培養(yǎng)公民意識，讓社會公眾真正體會到在現(xiàn)實生活尤其政治生活中的主人公地位，在家庭美德、社會公德、職業(yè)道德等方面多管齊下，取代對行政執(zhí)法人員倫理道德的單一關(guān)注。

通過制度的強制力來維護道德的純潔性。道德雖然在深層次的意義上規(guī)制著行政執(zhí)法權(quán)的運行，并發(fā)揮著重要的導向作用，但它畢竟是通過對行政執(zhí)法人員的道德評判來影響行政執(zhí)法行為，還是屬于“軟”規(guī)制。只憑道德的譴責而不采用法律的懲罰還不能確保行政執(zhí)法權(quán)沿著法律確定的軌道健康運行，道德規(guī)范還需借助于法律，使之成為具有強制約束力量的“硬”規(guī)制。現(xiàn)代各國對行政執(zhí)法人員的行政執(zhí)法行為在道德方面都有較為嚴格的強制性規(guī)定。比如，美國的《公務(wù)員道德法》、《公職人員道德法》和《政府行為道德法》，意大利的《道德法典》，日本的《國家公務(wù)員倫理法》，對行政執(zhí)法人員的道德行為都在法律方面進行了嚴格規(guī)定。相比而言，我國在對行政執(zhí)法人員道德要求的法律化方面，還顯得比較薄弱，對于違反道德的行政執(zhí)法行為懲處還不夠嚴厲，在一定程度上削弱了行政執(zhí)法道德建設(shè)的實效性。因此，將對行政執(zhí)法人員的道德要求法律化，并加大懲處力度，是防止濫用行政執(zhí)法權(quán)，加強行政執(zhí)法道德建設(shè)的重要環(huán)節(jié)和有力保障。

（作者為清華大學法學院博士研究生）

注釋

①賁國棟：《行政執(zhí)法的倫理研究》，北京：法律出版社，2011年，第132頁。

②關(guān)保英：“論以德行政與依法行政的關(guān)系”，《河南省政法管理干部學院學報》，2001年第6期。

③《馬克思恩格斯全集》（第1卷），北京：人民出版社，1956年，第58頁。

④王云萍：“庫柏對公民品德的研究及其啟示”，《廈門大學學報》（哲學社會科學版），2002年第3期。

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一、主要做法

（一）多方借鑒，充實基礎(chǔ)。為了建立行政處罰裁量執(zhí)行細則、規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，按照年初工作安排，20*年8月至11月，我們召集各有關(guān)科室負責人，先后研究了《遼寧省民政廳行政處罰自由裁量權(quán)指導標準》、《*市民政局細化行政處罰自由裁量權(quán)指導標準編制說明》、《*市*區(qū)民政局行政處罰自由裁量權(quán)實施意見》等對我局建立行政處罰裁量基準制度、規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)具有借鑒意義的材料。通過召開座談會和實地調(diào)查等方式進行調(diào)研，還通過電話等渠道，了解我市其他縣（市、區(qū)）對行政處罰裁量基準制度的構(gòu)建設(shè)計及運行情況，為我局建立合理、規(guī)范的行政處罰裁量基準制度奠定了一定基礎(chǔ)。

（二）深入調(diào)查，全面研究。結(jié)合民政“走百訪千”活動，我們圍繞民政行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)這一重點問題，積極開展社會調(diào)查，從各個角度，特別是群眾的角度對民政行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的環(huán)節(jié)、范圍、存在問題及其原因進行了全面深入的分析，對實踐中如何正確運用自由裁量權(quán)提出了對策和建議。我市其它市縣和執(zhí)法部門尚未開展此項工作。總體看，我局建立行政處罰裁量實施細則、規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，還是進行了一些有益的探索和設(shè)計的。

（三）廣泛征詢，集體討論。通過召開黨組會議研究、征求各科室意見，有人認為：自由裁量權(quán)是法律、法規(guī)、規(guī)章賦予行政執(zhí)法人員的職權(quán)，過細會束縛行政執(zhí)法人員手腳，不利于行政執(zhí)法人員執(zhí)法。通過集思廣益，我們仔細斟酌度量，最終結(jié)合溫州特色、*民政現(xiàn)狀形成了《*區(qū)民政局行政處罰自由裁量標準（試行）》。

二、存在問題

行政處罰自由裁量權(quán)就像一把雙刃劍，如果行使得當，則能實現(xiàn)個案正義；如被濫用，則極易侵犯相對人的合法權(quán)益。通過我局調(diào)研發(fā)現(xiàn)，行政執(zhí)法機關(guān)及其執(zhí)法人員行使行政處罰自由裁量權(quán)主要存在以下問題：

（一）處罰不公。一般來說，民政業(yè)務(wù)涉及范圍廣，各執(zhí)法業(yè)務(wù)之間無交錯關(guān)聯(lián)，執(zhí)行過程中，不可能由一個人決定裁量。而行政處罰的具體作出者是執(zhí)法人員，執(zhí)法人員對法律理解的局限性及受不良外部因素的影響，在行使自由裁量權(quán)時，容易出現(xiàn)畸輕畸重、行政處罰自由裁量顯失公平的現(xiàn)象。

（二）裁量權(quán)運用不當。在執(zhí)法辦案中，法律規(guī)定對同一類案件可以根據(jù)自由裁量權(quán)作出不同處理，執(zhí)法人員往往考慮相對人的社會地位、政治背景、經(jīng)濟狀況等因素，對類似的事實、情節(jié)、后果作出不一致的處罰，導致自由裁量權(quán)運用不當。

造成行政處罰處罰自由裁量權(quán)不當行使的主要原因：

（一）執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊。行政處罰自由裁量權(quán)運用得如何，和執(zhí)法人員的素質(zhì)有著直接的關(guān)系。在我局行政執(zhí)法人員中，包括取得行政執(zhí)法證的同志，相當一部分沒有經(jīng)過系統(tǒng)的法律專業(yè)知識和行政管理知識培訓，理解法律條文比較膚淺，對案件性質(zhì)和情節(jié)的認定，常因個人能力、水平的限制而出現(xiàn)偏差。

（二）價值取向和感情因素的影響。執(zhí)法人員的權(quán)力觀、地位觀、利益觀特別是價值判斷標準如果受到地方利益、部門利益乃至個人利益的影響，再加上“人情關(guān)系”，自由裁量權(quán)就會發(fā)生偏差。容易造成輕錯重罰，重錯輕罰，同案不同罰的情況，最終引起不必要的矛盾。

（三）執(zhí)法依據(jù)與地區(qū)實際情況的差異。自由裁量的依據(jù)一般是中央、省級單位制定的法律、法規(guī)，其實涵蓋面廣，對基層實際操作的指導相對較為模糊，而地方長期以來管理執(zhí)行的差異較大，特別是民政執(zhí)法的幾項業(yè)務(wù)，比如生態(tài)墓規(guī)格的要求，就可能導致“大家都超標，誰超得多”的情況，最終，使我們的行政處罰裁量工作陷入類似“以五十步笑百步，罰百步不罰五十步”的境地。

三、工作建議

建立行政處罰裁量基準制度不是創(chuàng)設(shè)新的處罰標準，而是對處罰標準的階梯化、細化，使行政處罰更具操作性，其積極意義：

一是建立和完善裁量細則，對授權(quán)過于寬泛的法律、法規(guī)、規(guī)章條文進行細化，以彌補法律不周延的固有缺陷，延伸法律的功能和作用，規(guī)范行政機關(guān)及其執(zhí)法人員的執(zhí)法行為。

二是壓縮了自由裁量的空間，使模糊的規(guī)定明確化，將寬泛的幅度具體化，減少了自由裁量權(quán)被濫用的可能性

三是裁量基準直觀，容易操作，對行政執(zhí)法人員形成約束，有效控制和減少執(zhí)法過程中的腐敗現(xiàn)象。

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（一）對水行政執(zhí)法檔案管理工作重視不夠有些領(lǐng)導同志把執(zhí)法工作的重點放在抓行政執(zhí)法的過程上和抓行政執(zhí)法的效果上，他們并不了解水行政執(zhí)法檔案管理工作的重要意義，往往忽視了水行政執(zhí)法后的執(zhí)法檔案資料的收集、整理工作，因此對水行政執(zhí)法檔案管理工作投入的人力、物力、財力也就不足，從而造成水行政執(zhí)法檔案管理工作無法良性開展。

（二）執(zhí)法人員素質(zhì)有待提高根據(jù)河南省水政監(jiān)察總隊對河南省24個支隊和154個大隊的調(diào)查結(jié)果顯示：水政監(jiān)察大隊的人員（3832人）中，中專以上學歷為2017，占總?cè)藬?shù)的52.6%；大專以上學歷為1497人，占總?cè)藬?shù)的39.1%；本科以上學歷為318，占總?cè)藬?shù)的8.4%。從學歷結(jié)構(gòu)看，本科以上學歷人數(shù)較少，大專以上學歷的人數(shù)比例也不足50%，學歷結(jié)構(gòu)有待于進一步優(yōu)化。有的大隊雖然引進了文書檔案管理專業(yè)的人員，但在案卷的整理和法律文書方面的知識還不足，需要展開專門的培訓。

（三）經(jīng)驗交流欠缺檔案利用不足要想提高水行政執(zhí)法檔案管理工作水平，各個水政監(jiān)察大隊之間就要不斷地進行經(jīng)驗交流，只有通過經(jīng)常性的經(jīng)驗交流才能找出本單位在水行政執(zhí)法檔案管理方面的差距和不足，也才能總結(jié)出本單位在水行政執(zhí)法檔案管理工作方面的經(jīng)驗。通過經(jīng)驗交流會促進各個水政監(jiān)察大隊在水行政執(zhí)法檔案管理工作水平的提高。另外，只有不斷利用水行政執(zhí)法檔案，才能提高領(lǐng)導同志對水行政執(zhí)法檔案管理工作重要性的認識，從而加大對水行政執(zhí)法檔案管理工作的投入力度。

二、加強現(xiàn)代水行政執(zhí)法檔案管理工作的辦法及措施

（一）強化責任，提高認識要加大對水行政執(zhí)法檔案資料管理的重視力度。各級各類水行政監(jiān)察機構(gòu)要把水行政執(zhí)法檔案資料管理和利用工作提升到重要的辦事日程上來。明確各個水行政監(jiān)察機構(gòu)的水行政執(zhí)法檔案資料管理責任，經(jīng)常組織檢查組進行檢查通報。對水行政執(zhí)法檔案資料管理不力、不善的要責令整改，并對整改方案進行監(jiān)督和指導。

（二）嚴格執(zhí)行水行政執(zhí)法檔案資料管理規(guī)定要想使水行政執(zhí)法檔案資料的管理更好地服務(wù)于水行政執(zhí)法工作，就要嚴格執(zhí)行檔案資料管理規(guī)定。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)水行政執(zhí)法文書檔案管理辦法》中對水行政執(zhí)法文書檔案資料管理的有關(guān)規(guī)定，要對各種檔案資料立卷歸檔進行嚴格的要求，認真收集、積累、整理水行政執(zhí)法檔案資料，然后分門別類進行歸檔，使所有的水行政執(zhí)法資料都達到統(tǒng)一格式、統(tǒng)一標準。

（三）水行政執(zhí)法檔案資料整理應(yīng)按章有序進行水行政執(zhí)法檔案資料整理與分類應(yīng)按照水行政執(zhí)法檔案形成規(guī)律和特點，將水行政執(zhí)法檔案分成一定的類別和屬類。保持水行政執(zhí)法檔案資料的有機聯(lián)系，使其有系統(tǒng)、有條理地反映執(zhí)法活動的歷史面貌。劃分類別和屬類的標準要一致，層次要清楚，條理要明晰，不按年度分類，只按項目分類。

（四）強化水行政監(jiān)察人員的業(yè)務(wù)培訓水行政監(jiān)察執(zhí)法人員中有些人未經(jīng)過專項培訓，監(jiān)察執(zhí)法隊伍中即懂專業(yè)又懂法律的人才比較缺乏，部分執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，法律知識掌握不夠，業(yè)務(wù)不熟悉，造成執(zhí)法水平較低。一些案例告訴我們，因?qū)?zhí)法證據(jù)收集程序、步驟的不熟悉，造成執(zhí)法過程不規(guī)范，不能把案件辦成鐵案。因此，必須經(jīng)常開展執(zhí)法人員業(yè)務(wù)培訓，規(guī)范執(zhí)法程序，提高水行政監(jiān)察執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平。

（五）應(yīng)建立“案件首問負責制”和“案卷檔案調(diào)用管理制度”對每一起違法案件都要明確主要經(jīng)辦人員，經(jīng)辦人員同時負責案卷、證據(jù)的整理，并負責及時將案卷移交給檔案管理人員。案卷檔案的調(diào)用和管理必須明確專人負責，并有專門場所保管案卷，做好調(diào)卷記錄，要做到“專人、專柜、專室”。

三、結(jié)束語

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關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法;案卷評查;行政執(zhí)法責任制

監(jiān)督機制是否完善，直接影響和制約著行政法治的進程。[1]國務(wù)院2004年出臺的《全面推進依法行政實施綱要》規(guī)定:“健全行政執(zhí)法案卷評查制度。行政機關(guān)應(yīng)當建立有關(guān)行政處罰、行政許可、行政強制等行政執(zhí)法的案卷。對公民、法人和其他組織的有關(guān)監(jiān)督檢查記錄、證據(jù)材料、執(zhí)法文書應(yīng)當立卷歸檔。”[2]這一規(guī)定，在制度層面上明確了應(yīng)建立健全行政執(zhí)法案卷評查制度，以此進一步理順行政執(zhí)法體制，加快行政程序建設(shè)，規(guī)范行政執(zhí)法行為。關(guān)于行政執(zhí)法案卷評查制度的具體內(nèi)容，《綱要》不可能做出明確規(guī)定，理論界也較少探討[3]，但是實務(wù)界在不斷探索，本文主要結(jié)合過去一段時間里各省、自治區(qū)和直轄市行政執(zhí)法案卷評查制度的具體實踐來闡述一下作者對行政執(zhí)法案卷評查制度的理解。

一、行政執(zhí)法案卷評查制度的概念

在我國行政法學界，極少有人提到行政執(zhí)法案卷評查制度。學界同仁講得更多的是行政案卷制度，即行政案卷排他制度。

一般認為，行政案卷是指對行政程序本身的記載以及行政行為所根據(jù)的一切文獻,具有程序性、唯一性、封閉性、客觀性、整體性、相關(guān)性和多樣性的特點。[4]所謂行政案卷（排他）制度,是指在行政程序中,行政主體在做出行政行為前通過調(diào)查、鑒定、舉行聽證等形式取得的和相對人提供的用以證明待證事實的各種記錄、陳述意見、鑒定結(jié)論、證人證言、物證等證據(jù),以及程序中做出、收到的各種法律文書按照一定的順序組成案卷,行政主體的行政行為只能以該案卷為依據(jù)作出,卷外證據(jù)不能作為行政行為根據(jù)的一項程序制度。[5]根據(jù)這一制度，作為行政機關(guān)定案的證據(jù)只能是在案卷中已經(jīng)記載的并經(jīng)過當事人口頭或者書面質(zhì)辯的證據(jù)，凡未經(jīng)記載和質(zhì)辯的證據(jù)一律不得作為定案的根據(jù)。美國《聯(lián)邦行政程序法》第556(e)款規(guī)定:“證言的記錄、物證連同裁決程序中的提出的全部文書和申請書,構(gòu)成按照本編第557節(jié)規(guī)定做出裁決的惟一的案卷。當事人交納法定費用后，有權(quán)取得副本。”第557節(jié)所規(guī)定的正式裁決決定，只能根據(jù)案卷做出。[6]

與學界對行政案卷排他制度的界定不同，本文認為，行政執(zhí)法案卷評查是指上級人民政府對下級人民政府，上級行政執(zhí)法部門對下級行政執(zhí)法部門，行政執(zhí)法部門對所屬執(zhí)法機構(gòu)，對其依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定做出行政處罰、行政審批、行政許可、行政強制、行政裁決、行政征收征用、行政賠償、行政補償?shù)葲Q定以及在行政執(zhí)法活動中制作和收集的有關(guān)立案、調(diào)查取證、告知聽證、審查決定、送達執(zhí)行等法律文書和材料，經(jīng)整理歸檔而形成的行政執(zhí)法案卷進行審查、評議并實施監(jiān)督的活動。

由此看來，雖然都是涉及到案卷的制度，但行政執(zhí)法案卷評查制度并不是行政案卷制度。行政案卷制度和行政執(zhí)法案卷評查制度既有區(qū)別又有聯(lián)系。

就二者的聯(lián)系來看，二者和行政訴訟中的案卷移交制度一起，共同作為更廣義的行政案卷制度的組成部分。同時，二者的制度目的，都是為了防止公權(quán)力的肆意和濫用，維護行政相對人的合法權(quán)益，促進依法行政，建設(shè)法治政府。

就二者的區(qū)別來看，行政案卷排他性制度是行政案卷評查制度的前提和基礎(chǔ)。行政案卷排他性制度是行政行為的實施制度，其更多的和行政復議、行政訴訟制度密切聯(lián)系。而行政案卷評查制度是行政行為的監(jiān)督制度的重要組成部分，其更多的和評議考核制度、公務(wù)員的獎懲制度相聯(lián)系。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責任制的若干意見》(〔2005〕37號)文件也將案卷的質(zhì)量情況作為評議考核的主要內(nèi)容。

二、行政執(zhí)法案卷評查制度的意義

行政執(zhí)法案卷評查制度，在執(zhí)行落實《綱要》，加強行政執(zhí)法體制改革，規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法行為，建立和完善行政執(zhí)法評議考核機制，落實行政執(zhí)法責任制，提高地方執(zhí)法人員素質(zhì)，培養(yǎng)依法行政觀念，發(fā)現(xiàn)糾正違法行為等方面具有重大意義。具體來講：

第一，有利于促進合法行政，樹立正當程序的觀念。行政執(zhí)法案卷制度通過定期或者不定期抽查不同行政執(zhí)法部門的行政執(zhí)法案卷，實現(xiàn)了對行政執(zhí)法個案執(zhí)法質(zhì)量的監(jiān)督和評估，能夠有力地深化行政執(zhí)法的程序觀念[7]，通過程序正義[8]實現(xiàn)實質(zhì)正義，其制度的關(guān)鍵價值在于能夠提高行政機關(guān)的行政執(zhí)法質(zhì)量和行政執(zhí)法人員執(zhí)法水平，使其深刻明確行政執(zhí)法行為的方式、步驟，促使行政主體進行自我評價、激勵或鞭策，有利于內(nèi)部監(jiān)督和制約[9]，保證行政行為的嚴肅性、穩(wěn)定性，防止行政機關(guān)朝令夕改，反復無常，損害相對人的權(quán)益[10]，進一步緩解法制機構(gòu)行政復議和法院行政訴訟的壓力，樹立良好的政府形象。

第二，有利于促進合理行政，貫徹比例原則。行政執(zhí)法案卷評查制度的推行必然要求建立行政執(zhí)法行為的評價標準，而行政執(zhí)法行為的評價標準有利于“相同案件相同處理，不同案件不同處理”，通過對行政執(zhí)法案件適用尺度的分析，進一步細化、梳理行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，貫徹行政執(zhí)法自我約束原理，促進行政執(zhí)法先例制度的建設(shè)。[11]盡管從目前各地的實踐來看，合理行政作為行政執(zhí)法案卷評查制度的目標尚需一定時間，但我們相信在不遠的將來實踐中一定會將行政執(zhí)法合理性納入行政執(zhí)法案卷評查制度。

第三，有利于促進行政公開，深化行政相對人對行政執(zhí)法的理解，加強廉政建設(shè)。目前，各地方比較一致的看法是將行政執(zhí)法案卷評查結(jié)果向相關(guān)行政主管部門公開、向群眾公開、向媒體公開。陽光是最好的防腐劑，行政執(zhí)法的案卷評查向社會公開有利于進一步貫徹行政公開原則。誠如美國前司法部長克拉科所言：“如果一個政府真正的是民有、民治、民享的政府的話，人民必須能夠詳細知道政府的活動。沒有任何東西比秘密更能損害民主，公眾沒有了解情況，所謂自治，所謂公民最大限度參與國家事務(wù)只是一句空話。如果我們不知道我們怎樣受管理，我們怎么能夠管理自己呢？”[12]

第四，有利于建立科學的行政執(zhí)法評價標準和科學獎勵機制，完善評議考核制度和公務(wù)員的選拔、培訓和晉升機制。《綱要》第23條明確規(guī)定：“要建立公開、公平、公正的評議考核制和執(zhí)法過錯或者錯案責任追究制，評議考核應(yīng)當聽取公眾的意見。要積極探索行政執(zhí)法績效評估和獎懲辦法。”行政執(zhí)法案卷評查制度能夠通過客觀的行政執(zhí)法評價標準評價行政執(zhí)法機關(guān)及其行政執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，并通過行政執(zhí)法案卷評查結(jié)果檔案制度的建設(shè)，同公務(wù)員的選拔、培訓和晉升等制度有機的結(jié)合起來，形成整體互動的良性循環(huán)機制。

第五，有利于在一定程度上規(guī)制行政執(zhí)法不作為。通過統(tǒng)計數(shù)字，各個執(zhí)法部門是否存在不作為的情況，可以一目了然。比如，北京市法制辦將全市所有的執(zhí)法部門的行政執(zhí)法情況按年度加以統(tǒng)計，如果某個執(zhí)法部門在一段較長的時間里沒有行政執(zhí)法案卷上報進行評查，那么這一執(zhí)法部門就可以初步被認定為行政執(zhí)法不作為，如其答辯陳述意見不被采納后，市法制辦就可以認定執(zhí)法部門具有行政不作為的行為。北京市11年的實踐證明，年度統(tǒng)計行政執(zhí)法行為數(shù)量的做法對規(guī)制行政執(zhí)法不作為具有較強的威懾力。

三、各地方開展行政執(zhí)法案卷評查制度的實踐情況

（一）各地方開展行政執(zhí)法案卷評查制度的基本方法

各地方開展行政執(zhí)法案卷評查制度已經(jīng)有了一段時間，最長的達到了10多年，積累了相當多的實踐經(jīng)驗。這其中，北京市、遼寧省、貴州省、陜西省、江西省等省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)驗最突出，具有很強的借鑒意義和推廣價值。

1．北京市的經(jīng)驗

在全國各地開展的行政執(zhí)法案卷評查實踐中，北京市法制辦的經(jīng)驗最具有代表性，可以概括為“一種精神，一個前提，三個保障，十步工作法”。

（1）一種精神，即高度的政治責任感和求真務(wù)實的作風。

（2）一個前提，即把行政執(zhí)法案卷評查制度列入到依法行政和提高執(zhí)法能力水平，正確貫徹行政執(zhí)法法律、法規(guī)和規(guī)章，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，落實行政執(zhí)法責任制當中。

（3）三個保障。一是《北京市關(guān)于行政執(zhí)法協(xié)調(diào)工作的若干規(guī)定》。二是《北京市行政處罰案卷評查辦法》、《北京市關(guān)于規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的若干規(guī)定》、《北京市行政執(zhí)法責任追究辦法》以及每年的具體通知和工作方案。三是行政處罰案卷標準和文書格式標準。這就為行政執(zhí)法案卷評查制度提供了保障，基本明確了評查主體、范圍、方式與時間、內(nèi)容、標準等。

（4）十步工作法。第一，明確案卷評查的內(nèi)容和標準。第二，提前兩個月評查工作方案。第三，遴選案件評查員。從各執(zhí)法部門遴選，經(jīng)過考試、培訓上崗，實行回避制。第四，將全部的行政執(zhí)法案卷統(tǒng)一編號，實行定量隨機調(diào)卷。第五，封閉集中評查。第六，向行政執(zhí)法單位反饋初步評查結(jié)果。第七，聽取被評查機構(gòu)的陳述和申辨。第八，制作、評查通報和分析報告，并向有關(guān)部門、媒體公開，引入社會監(jiān)督機制，接受社會監(jiān)督。第九，將評查結(jié)果納入各區(qū)、縣政府及各部門領(lǐng)導班子的考核，獎勵和表彰先進機構(gòu)和個人。第十，總結(jié)評查工作，完善制度、文書等方面的建設(shè)工作。

2．遼寧省的經(jīng)驗

遼寧省的經(jīng)驗可以歸納為五個注重。[13]第一，注重案卷評查與梳理行政執(zhí)法依據(jù)結(jié)合。第二，注重案卷評查與推行行政執(zhí)法責任制結(jié)合。第三，注重案卷評查與細化行政自由裁量權(quán)的具體實踐相結(jié)合。第四，注重案卷評查與貫徹相關(guān)法律實施相結(jié)合，特別是與貫徹法律的新情況、新問題相結(jié)合。第五，注重案卷評查與行政執(zhí)法監(jiān)督的其他活動相結(jié)合。

3．其他地方的經(jīng)驗

貴州省的特色方法，開展“五評”，即評最佳案卷、最佳法律文書、辦案能手、最佳法制員、最差案卷。此外，江西省實行“三個結(jié)合”把握評查，“三個結(jié)合”主要包括案卷評查與執(zhí)法責任制相結(jié)合、執(zhí)法部門自評與政府法制機構(gòu)組織評查和抽查相結(jié)合、規(guī)范案卷與提高行政執(zhí)法水平相結(jié)合。[14]

（二）各地方開展行政執(zhí)法案卷評查制度堅持的原則、標準和基本程序

1．行政執(zhí)法案卷評查的原則

《北京市行政處罰案卷評查辦法》規(guī)定了行政處罰案卷評查制度的七個基本原則，即公平、公開、效率原則；實體程序和案卷規(guī)范相結(jié)合原則；糾正違法和激勵先進相結(jié)合原則；堅持糾正違法與預(yù)防違反相結(jié)合原則；實體規(guī)范和程序規(guī)范相結(jié)合原則；評查結(jié)果與落實執(zhí)法責任相結(jié)合原則；層級監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合原則。

我們認為，這些原則不限于行政處罰案件，可以適用到全部行政執(zhí)法行為當中。

2．行政執(zhí)法案卷評查標準的內(nèi)容

實踐中，《遼寧省行政執(zhí)法案卷立卷標準》（試行）規(guī)定了行政執(zhí)法案卷評查的各種標準，其主要包括：基本標準、一般標準和立卷歸檔標準。所謂基本標準是指反應(yīng)行政執(zhí)法案卷合法性的基本要素，包括主體、事實、適用法律依據(jù)和程序等方面。所謂一般標準是指在行政執(zhí)法活動中，反映各種法律文書的制作和使用規(guī)范的一般要求。在一般標準中，遼寧省根據(jù)情況分為行政處罰一般程序文書標準、行政處罰簡易程序文書標準和行政許可文書標準。而所謂立卷歸檔標準主要指的是案卷管理方面的程式和規(guī)范。

在行政處罰案件中，關(guān)于評查內(nèi)容，北京市抓兩點：一查合法性鮮題，主要涉及主體資格、違法事實及證據(jù)、適用法律問題和行政處罰程序等方面的問題。二查規(guī)范性問題，包括各種文書、記錄等文件方面存在的問題。[15]

陜西省則將案卷評查內(nèi)容和標準分別分為行政處罰案卷評查、行政許可案卷評查和行政復議案卷評查[16]。在具體內(nèi)容上，陜西省和遼寧省的做法大同小異。除此以外，貴州省還分別明確了“以招標、拍賣、考試、考核四種方式實施行政許可案卷評查的指導性標準”。[17]

總的來講，多數(shù)省級政府都通過地方性法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件的形式明確了評查的內(nèi)容和標準。

3．評查程序

北京市法制辦總結(jié)11年的行政執(zhí)法案卷評查經(jīng)驗，將評查程序分為定期評查程序和不定期評查程序[18]，他們的做法較為成熟，值得推廣。

一，定期評查程序包括：

制定評查工作計劃，確定組織案卷評查的安排；培訓并選拔評查員，組成評查小組；書面通知評查的有關(guān)事項，告知評查的步驟、范圍、形式、時限、標準調(diào)閱案卷的數(shù)量和工作要求等；評查組織者在行政執(zhí)法機關(guān)報送的案卷目錄內(nèi)隨機抽取規(guī)定數(shù)量的案卷；評查員對照案卷標準審查案卷，并制作案卷評查單；案卷評查單應(yīng)當注明所評查案卷名稱、處罰決定書文號、存在問題、判定依據(jù)、評查分數(shù)、建議等，并由兩名評查員簽字確認；評查小組集體討論案卷初評結(jié)果和主要問題，并在評查單上注明復核意見；組織聽取行政執(zhí)法部門對案卷評查結(jié)果的意見；對案卷進行復核，對確認有誤的誤判予以修正，并最終確認案卷成績；通報案卷評查結(jié)果，并向本級人民政府報告。

第二，不定期評查程序包括：

通知行政執(zhí)法部門評查的時間和要求；在行政執(zhí)法部門隨機抽取行政處罰案卷；評查人員現(xiàn)場或者異地審查案卷；評查組織者于審查結(jié)束后當日或者3日內(nèi)制作案卷評查單，并將案卷評查情況反饋行政執(zhí)法部門，行政執(zhí)法部門應(yīng)在受到評查結(jié)果后當日或者3日內(nèi)對評查出的案卷問題提出意見；案卷評查組織者針對行政執(zhí)法部門的意見，對案卷進行復核，并最終確認案卷成績；向被查部門通報案卷評查結(jié)果，并向本級人民政府報告。

（三）行政執(zhí)法案卷評查結(jié)果的處理

1．明確了案卷評查中違法和不合格的處理。例如，根據(jù)《北京市評查辦法》第16－17條，案卷評查組織者發(fā)現(xiàn)案卷確實存在不符合標準的問題，應(yīng)該通過案卷評查單的形式督促有關(guān)部門進行整改，對屬于主體、法律適用、主要事實和證據(jù)以及程序的合法性問題，應(yīng)該通過執(zhí)法監(jiān)督函的形式督促有關(guān)部門予以糾正。實踐中，有的地方也存在撤銷案件、退回罰款和進行國家賠償?shù)刃问健?/p>

2．明確了對評議結(jié)果實施獎懲的基本做法。各省、直轄市和自治區(qū)一般將案卷評查的結(jié)果分為優(yōu)秀、合格和不合格。這樣，就能夠和評議考核制度結(jié)合起來，起到激勵和懲罰并重的作用。對案卷評查中評出的優(yōu)秀辦案單位授予榮譽稱號或者給予通報表彰；對優(yōu)秀辦案人員給予表彰和一定的物質(zhì)獎勵。及時進行行政執(zhí)法案卷評查結(jié)果的簡報編印工作，加強對案卷評查工作的指導和督促。

以四川省為例，辦案人員年度主辦案件20件以上，年度辦案不合格率在5％以上不到10％的，由所在單位予以通報批評；不合格率在10％以上不到15％的，當年不能評為優(yōu)秀公務(wù)員，不能評為本級活上級政府表彰的先進個人。對案卷評查等次為不合格、執(zhí)法水平地下、不能勝任本職工作的執(zhí)法人員，建議調(diào)離執(zhí)法崗位；對違法辦案、造成嚴重后果的人，建議檢查機關(guān)或者司法機關(guān)追究相應(yīng)的法律責任。[19]

四、各地方開展行政執(zhí)法案卷評查發(fā)現(xiàn)的問題

近年來，行政執(zhí)法案卷評查制度工作逐步推進。但目前來看，還存在著許多問題。這些問題主要集中在以下幾個方面。

第一，一些部門對行政執(zhí)法案卷評查制度的重要性認識不強。[20]第二，行政執(zhí)法工作開展不平衡。第三，地方執(zhí)法隊伍的依法行政能力總體上較弱，行政執(zhí)法程序不規(guī)范。第四，行政執(zhí)法文書制作、填寫不規(guī)范[21]，行政執(zhí)法文書不統(tǒng)一，某些部委的執(zhí)法文書制定時間較早，更新滯后，有的個別案卷證據(jù)略顯單薄。第五，評查人員水平不齊。第六，一些部門拒不提供案卷的現(xiàn)象較為普遍。第七，由于人力、物力等條件所限，評查實行抽查制，案卷數(shù)量過少。[22]第八，行政執(zhí)法案卷仍然存在很多不規(guī)范的問題。許多案卷缺少必備要素，有的案卷卷宗文書大小格式不統(tǒng)一、卷內(nèi)材料排序不規(guī)范，案卷記錄也有不完整的，歸檔裝訂不標準。[23]第九，有的地方政府的法制機構(gòu)沒有把握住本機構(gòu)的地位，存在超越職權(quán)，直接對具體案件進行裁量，對相關(guān)執(zhí)法人員進行獎懲的問題。

因此，必須采取有力的手段和措施來完善行政執(zhí)法案卷評查制度，以規(guī)范行政執(zhí)法活動。

五、進一步完善行政執(zhí)法案卷評查制度的意見

（一）見微知著，進一步提高行政執(zhí)法案卷評查對規(guī)范行政執(zhí)法行為重要性的認識

行政執(zhí)法案卷評查制度是規(guī)范行政執(zhí)法活動的重要手段，要認識到其對行政執(zhí)法過程進行全面細致的量化和評查，這是其他制度不能取代的。行政執(zhí)法案卷評查制度通過具體案件對行政執(zhí)法的程序檢驗，將行政執(zhí)法責任落實，促使行政執(zhí)法活動更加規(guī)范。因此，有必要進一步加大行政執(zhí)法案卷評查制度的宣傳和培訓，加深有關(guān)人員對其重要性的認識。

（二）開拓創(chuàng)新，完善、實踐行政執(zhí)法案卷評查制度的方式、方法

1．評查標準從粗放向精確過度。

行政執(zhí)法案卷評查標準是該制度的核心。我們應(yīng)主要參照遼寧省確立的標準，即將標準調(diào)整為基本標準、立案標準、歸檔標準，進而將不同的標準按照行政行為的分類和行政執(zhí)法活動的程序進一步精確化。

2．將評查范圍擴展到對行政執(zhí)法責任制的落實。

雖然《綱要》是將案卷評查制度和行政執(zhí)法責任制相分離的。但是，從實際情況來看，二者是密切相聯(lián)的。將這兩種制度有機的聯(lián)系起來，有利于案卷評查制度的開展和落實，同時，行政執(zhí)法責任制也有了一個新的實現(xiàn)路徑。

3．評查主體從單一制向多元化調(diào)整。

目前，各地方的行政執(zhí)法案卷評查主體主要是政府法制機構(gòu)和集中抽調(diào)相關(guān)執(zhí)法部門人員。我們認為，將來有必要調(diào)整為由政府法制部門牽頭，財政、審計、監(jiān)察、人事、物價、編制等部門參與，邀請律師等社會工作人員參加評查，開創(chuàng)第三方對行政執(zhí)法的評查，更好的貫徹參與行政，加強監(jiān)督行為的效力。

4．檢查、評查方式從常規(guī)式向靈活性轉(zhuǎn)變。

第一，由一年一次的抽查式評查轉(zhuǎn)為定期、不定期評查。第二，由全面評查轉(zhuǎn)為重點部門評查。第三，由政府法制部門閉門評查轉(zhuǎn)為與被評查單位互動評查。第四，政府法制機構(gòu)從通報落實執(zhí)法建議，向落實執(zhí)法責任制、培訓執(zhí)法人員轉(zhuǎn)變。實行執(zhí)法人員個人執(zhí)法記分辦法，將評查結(jié)果記入個人執(zhí)法檔案。第五，開展優(yōu)秀案卷和最差案卷的展示工作。

（三）固本強根，健全行政執(zhí)法案卷評查制度，做好制度基礎(chǔ)保障工作

1．總結(jié)、推薦各地的創(chuàng)新制度。

各地在開展行政執(zhí)法案卷評查制度的過程中總結(jié)了很多有意義的執(zhí)行制度。如行政執(zhí)法建議書制度、行政執(zhí)法崗位責任制度、行政執(zhí)法責令整改制度、匯編典型案件評查制度等。

其中，導入ISO9000質(zhì)量管理體系提高政府效能最具有代表性，從ISO9000質(zhì)量管理體系的視角觀察，依法行政必須做到?jīng)Q策科學化、運行體系化和服務(wù)標準化。這些制度都可以逐步推廣。

2．相關(guān)制度實行并軌。

第一，將案卷評查作為行政執(zhí)法人員學習、培訓、監(jiān)督、考查、考核評議的一部分。第二，實施行政執(zhí)法文書樣本格式制度，有關(guān)部門要制作統(tǒng)一的法律文書格式，及時更新過時的行政執(zhí)法文書。第三，梳理、細化行政自由裁量權(quán)。第四，加大對行政執(zhí)法人員的培訓力度，進一步提高行政執(zhí)法人員的素質(zhì)。第五，進一步在制度上將行政執(zhí)法的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、管理權(quán)相分離，防止運動員和裁判員合一現(xiàn)象的發(fā)生。

3．建立案卷評查的保障制度。

第一，把案卷評查制度作為行政執(zhí)法監(jiān)督的總體內(nèi)容。第二，政府執(zhí)法部門應(yīng)梳理好行政執(zhí)法依據(jù)，將其通過網(wǎng)站或者紙質(zhì)媒體向社會公開執(zhí)法依據(jù)。

OnSelectiveExaminationandAppraisalofArchivesofAdministrativeEnforcement

Abstract:Theselectiveexaminationandappraisalofarchivesofadministrativeenforcementistheimportantproblemwehavetosolveintheprocessofadministrationbylaw.Fromthepracticeinsomedistrictsalloverthecountry,thesystemhasdevelopedmuchgreatlyexceptmanyproblems.Weshouldrealizetheimportanceofthissystemmakeitperfect.

KeyWords:AdministrativeEnforcement;Selectiveexaminationandappraisalofarchives;LiabilityofadministrativeEnforcement

[1]姜明安主編：《行政執(zhí)法研究》，北京大學出版社2004年版，第227頁。

2《全面推進依法行政實施綱要》（國發(fā)[2004]10號）第21條。《全面推進依法行政實施綱要》下文簡稱《綱要》。

3在中國期刊網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中，以“案卷評查”為關(guān)鍵詞搜索，只能找到2篇直接論述“案件評查”的文章。

4孔繁華：《英美行政法上的案卷制度及其對我國的借鑒意義》，《法學評論》2005年第2期。

5倪洪濤：《行政案卷制度論綱》，《甘肅政法學院學報》2005年第2期。

6王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1999年版，第493頁。

7客觀的來講，中國人缺少較為深刻的程序觀念，中國人更多的追求的是實質(zhì)正義。

8關(guān)于程序正義，邁克爾·D·貝勒斯所寫的《程序正義——向個人分配》一書較好的做了分析。參見邁克爾·D·貝勒斯：《程序正義——向個人分配》，鄧海平譯，高等教育出版社2005年版。

9楊建順：《行政裁量的運作及其監(jiān)督》，《法學研究》2004年第1期。

10姜明安主編：《行政執(zhí)法研究》，北京大學出版社2004年版，第203頁。

11行政自我約束原理是指行政主體如果曾經(jīng)在某個案件中做出一定內(nèi)容的決定或者采取一定的措施，那么在其后的所有同類案件中，行政主體都要受其前面做出的決定或者采取的措施的拘束，對行政相對人做出相同的決定或者采取相同的措施的原則。楊建順：《行政裁量的運作及其監(jiān)督》，《法學研究》2004年第1期。

12姜明安主編：《行政執(zhí)法研究》，北京大學出版社2004年版，第214-215頁。

13遼寧省法制辦：《健全行政執(zhí)法案卷評查制度，提高全省行政執(zhí)法能力和水平》，第五次全國地方行政執(zhí)法責任制重點聯(lián)系單位座談會會議材料。

14江西省法制辦：《以案卷評查為切入點，大力推進行政執(zhí)法責任制》，第五次全國地方行政執(zhí)法責任制重點聯(lián)系單位座談會會議材料。

15北京市法制辦：《關(guān)于北京市開展行政處罰案卷評查工作有關(guān)情況的匯報》，第五次全國地方行政執(zhí)法責任制重點聯(lián)系單位座談會會議材料。

16這里需要注意的是，將行政復議案卷評查作為行政執(zhí)法案卷評查制度的組成部分是值得商榷的，雖然行政復議案卷評查也是整個案卷評查制度的組成部分，但是其應(yīng)屬于“行政司法”案卷評查制度，而不是行政執(zhí)法案卷評查制度。

17貴州省法制辦：《在第五次地方推行行政執(zhí)法責任制重點聯(lián)系單位工作座談會上的交流發(fā)言》，第五次全國地方行政執(zhí)法責任制重點聯(lián)系單位座談會會議材料。

18《北京市行政處罰案卷評查辦法》第9條和第10條。

19四川省法制辦：《開展案卷評查，深化行政執(zhí)法責任制》，第五次全國地方行政執(zhí)法責任制重點聯(lián)系單位座談會會議材料。

20貴州省法制辦：《在第五次地方推行行政執(zhí)法責任制重點聯(lián)系單位工作座談會上的交流發(fā)言》，第五次全國地方行政執(zhí)法責任制重點聯(lián)系單位座談會會議材料。

21陜西省法制辦：《狠抓案卷評查，不斷深化和完善行政執(zhí)法責任制》，第五次全國地方行政執(zhí)法責任制重點聯(lián)系單位座談會會議材料。

篇6

行政執(zhí)法責任制是規(guī)范和監(jiān)督行政機關(guān)行政行為的一項重要制度。推行行政執(zhí)法責任制，是進一步貫徹國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》（國發(fā)〔20*〕10號，以下簡稱《綱要》）的重要舉措，對推動建立權(quán)責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制，全面推進依法行政，建設(shè)法治政府，具有十分重要的意義。市各行政機關(guān)要從建設(shè)法治政府，提高依法行政能力的高度，充分認識推行行政執(zhí)法責任制的重要意義。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責任制的若干意見》（〔20*〕37號，以下簡稱《若干意見》）及《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于進一步深化完善和全面推行行政執(zhí)法責任制的實施意見》（浙政辦發(fā)〔20*〕117號），經(jīng)市人民政府同意，現(xiàn)就我市進一步深化完善和全面推行行政執(zhí)法責任制工作，提出如下實施意見：

一、界定推行行政執(zhí)法責任制的范圍和內(nèi)容

市政府所屬的工作部門和法律、法規(guī)授權(quán)的組織，凡依法行使行政許可、行政監(jiān)督、行政處罰、行政強制、行政確認（登記）、行政征收、行政給付、行政裁決及其他具體行政執(zhí)法職能的，都應(yīng)當按照《若干意見》的規(guī)定建立和完善行政執(zhí)法責任制。

依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定受委托行使行政執(zhí)法權(quán)的其他行政機關(guān)或組織的行政執(zhí)法責任制，由委托機關(guān)統(tǒng)一建立。

國務(wù)院實行垂直管理和中央與地方雙重管理的部門的行政執(zhí)法責任制，依照《若干意見》的要求實施；實行省以下垂直管理的行政執(zhí)法部門的行政執(zhí)法責任制，依照本實施意見的要求實施。

推行行政執(zhí)法責任制的內(nèi)容，主要包括梳理行政執(zhí)法依據(jù)、明確行政執(zhí)法主體、明晰行政執(zhí)法職能和權(quán)限、規(guī)范行政執(zhí)法程序、強化行政執(zhí)法責任、完善各項制度、健全評議考核機制和落實行政執(zhí)法責任追究制度等。市政府各行政執(zhí)法部門要有計劃、分步驟做好各項工作，結(jié)合實際，制定切實可行的行政執(zhí)法責任制實施方案。

二、明確推行行政執(zhí)法責任制的工作安排和要求

（一）梳理行政執(zhí)法依據(jù)。

1、梳理行政執(zhí)法依據(jù)的工作主要由省級主管部門組織，市政府各行政執(zhí)法部門具體負責，自上而下進行。市政府各行政執(zhí)法部門要結(jié)合本部門的“三定”方案規(guī)定，做好上下銜接。在梳理執(zhí)法依據(jù)時發(fā)現(xiàn)上級行政執(zhí)法部門梳理的執(zhí)法依據(jù)有遺漏的，應(yīng)當及時報告省級主管部門。

2、梳理執(zhí)法依據(jù)的范圍主要為現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定（涉及行政許可內(nèi)容的）、國務(wù)院部委規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。根據(jù)梳理出來的法律、法規(guī)、規(guī)章，區(qū)別執(zhí)法職責和權(quán)限，按照執(zhí)法主體或受委托執(zhí)法組織、具體執(zhí)法職能、執(zhí)法標準和執(zhí)法責任，分類梳理行政執(zhí)法依據(jù)。

梳理執(zhí)法依據(jù)，要按照規(guī)范政府共同行政行為的法律、法規(guī)、規(guī)章，本部門為主負責實施的法律、法規(guī)、規(guī)章和配合有關(guān)行政執(zhí)法部門實施的法律、法規(guī)、規(guī)章，分類排序，列明目錄，并按效力層次從高到低排列，做到分類清晰，編排科學，注意銜接，避免遺漏。

3、法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定由政府行使行政執(zhí)法職權(quán)的，由具體審核把關(guān)的行政執(zhí)法部門按有關(guān)法律規(guī)范作為本部門的執(zhí)法依據(jù)進行梳理，并在備注中予以說明。

（二）明確執(zhí)法主體、職責、權(quán)限和責任。

各行政執(zhí)法部門根據(jù)梳理出來的法律、法規(guī)和規(guī)章，整理并明確界定行政執(zhí)法主體和行政執(zhí)法部門職責、權(quán)限、責任。各項執(zhí)法職責和責任要分解落實到具體履行法定職能的內(nèi)設(shè)執(zhí)法機構(gòu)和崗位。

行政執(zhí)法部門要按照主體資格的取得方式、具體行使的執(zhí)法職能、權(quán)限和責任，分別將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的法律規(guī)范逐一列出；依法受委托行使行政執(zhí)法權(quán)的其他行政機關(guān)或組織，要將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定委托執(zhí)法的法律規(guī)范逐一列出，作為界定法定行政主體、法律法規(guī)授權(quán)執(zhí)法主體和依法受委托執(zhí)法組織具體行使行政執(zhí)法權(quán)、承擔相應(yīng)法律責任的依據(jù)。

因部門職能交叉、職責不清而無法確認行政執(zhí)法主體資格的，由市政府法制辦公室商同市編委辦審核確認，報市政府同意后向社會公布。

具體執(zhí)法職能分別按行政許可、行政監(jiān)督、行政處罰、行政強制、行政確認（登記）、行政征收、行政給付、行政裁決和其他行政行為進行劃分。列舉以外的具體執(zhí)法職能統(tǒng)一納入其他行政行為類。對每一種具體行政執(zhí)法職能，應(yīng)區(qū)別情形歸納出具體執(zhí)法事項。其中，實施行政處罰的執(zhí)法主體，必須向市政府法制辦公室申領(lǐng)《罰沒主體資格證》，憑《罰沒主體資格證》向市財政局申領(lǐng)罰沒票據(jù)。

（三）分解執(zhí)法職權(quán)，確定執(zhí)法責任。

各行政執(zhí)法部門應(yīng)根據(jù)本單位執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法崗位的設(shè)置情況，將其法定職權(quán)分解到具體執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法崗位，并按權(quán)責統(tǒng)一要求，明確相應(yīng)的執(zhí)法責任。

分解行政執(zhí)法部門內(nèi)部的執(zhí)法職權(quán)，既要避免平行機構(gòu)和崗位的職權(quán)交叉、重復，又要有利于相互之間的協(xié)調(diào)配合。不同層級的執(zhí)法職權(quán)要相互銜接，做到執(zhí)法流程清楚、要求具體、期限明確。

確定執(zhí)法責任，要根據(jù)行政執(zhí)法部門和行政執(zhí)法人員違反法定義務(wù)的不同情形，依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國公務(wù)員法》等有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和《若干意見》等規(guī)定，確定其應(yīng)當承擔責任的種類和內(nèi)容。

（四）制定實施方案和工作要求。

各行政執(zhí)法部門要根據(jù)梳理的執(zhí)法依據(jù)、職能和職權(quán)分解情況，以及執(zhí)法責任、評議考核、責任追究等內(nèi)容，制定切實可行的行政執(zhí)法責任制實施方案并認真組織實施。實施方案應(yīng)包括下列內(nèi)容：

1、建立行政執(zhí)法責任制的指導思想和基本目標；

2、本部門實施執(zhí)法責任制的范圍和要求；

3、本部門依法行使的法定職能；

4、履行執(zhí)法職能的基本要求和標準；

5、內(nèi)設(shè)執(zhí)法機構(gòu)及執(zhí)法崗位的執(zhí)法職權(quán)分解、工作流程和執(zhí)法責任；

6、內(nèi)部評議考核的要求、程序和考核結(jié)果的應(yīng)用；

7、內(nèi)部責任追究的內(nèi)容、方式和程序。

行政執(zhí)法部門制定實施方案，要注意與上級部門銜接。組織實施過程中，要根據(jù)執(zhí)法依據(jù)變化、機構(gòu)變更、職能調(diào)整等情況，適時調(diào)整實施方案。

（五）時間要求和審查程序。

行政執(zhí)法依據(jù)的梳理和行政執(zhí)法主體、職責、權(quán)限和責任的界定工作必須在20*年2月28日前完成，由市政府法制辦公室審核后確定。

行政執(zhí)法部門內(nèi)部執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法崗位的職權(quán)分解、責任確定工作必須在20*年3月31日前完成，經(jīng)本部門法制、人事機構(gòu)審定后報市政府法制辦公室和人事局備案。

各級行政執(zhí)法部門梳理的行政執(zhí)法依據(jù)、職責、權(quán)限和責任，以及本部門的行政執(zhí)法責任制實施方案，經(jīng)審核確認后要以適當形式向社會公布，并報市政府法制辦公室備案。

三、建立健全行政執(zhí)法評議考核機制和責任追究制度

（一）建立健全行政執(zhí)法評議考核機制。

要按照《若干意見》的要求，市政府對所屬行政執(zhí)法部門的行政執(zhí)法工作進行評議考核；省以下實行垂直管理或者實行雙重管理的行政執(zhí)法部門，以上級主管部門考核為主，同時應(yīng)接受市政府的評議考核。具體評議考核工作由市政府法制辦公室會同監(jiān)察、人事、機構(gòu)編制等部門和實行垂直管理的上級主管部門分別負責實施。行政執(zhí)法部門要做好對內(nèi)部行政執(zhí)法機構(gòu)、執(zhí)法崗位和執(zhí)法人員的評議考核工作。

評議考核的主要內(nèi)容：行政執(zhí)法的主體資格是否符合法律規(guī)定，行政執(zhí)法人員是否持有合法有效的執(zhí)法證件；行政執(zhí)法部門和行政執(zhí)法人員是否依法行使執(zhí)法職權(quán)和履行法定義務(wù)；行政執(zhí)法行為是否符合執(zhí)法權(quán)限；適用法律依據(jù)是否正確、規(guī)范；行政執(zhí)法程序是否合法；行政執(zhí)法決定的內(nèi)容是否合法、適當；行政執(zhí)法機關(guān)的監(jiān)督管理措施是否落實；重大具體行政行為是否報送備案；對行政執(zhí)法監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題是否及時整改；行政執(zhí)法決定的行政復議和行政訴訟結(jié)果及其履行情況；行政執(zhí)法責任追究是否落實；行政執(zhí)法案卷是否完整、規(guī)范，等等。根據(jù)不同部門、不同崗位的具體情況和特點，評議考核的內(nèi)容可以有所側(cè)重。

（二）建立和落實行政執(zhí)法責任追究制度。

推行行政執(zhí)法責任制的關(guān)鍵是要落實行政執(zhí)法責任。要建立和落實行政執(zhí)法責任追究制度，對有違法或者不當行政執(zhí)法行為的行政執(zhí)法部門（單位）負責人和直接責任人，應(yīng)依法追究行政責任和法律責任。

四、加強組織領(lǐng)導，確保推行行政執(zhí)法責任制工作取得實效

（一）加強組織領(lǐng)導，提供必要保障。

推行和完善行政執(zhí)法責任制，是保障行政執(zhí)法機關(guān)行政行為合法、高效的長效機制。各行政執(zhí)法部門應(yīng)高度重視，主要領(lǐng)導要親自抓，分管領(lǐng)導具體抓。市政府依法行政領(lǐng)導小組及其辦公室同時承擔全市各部門推行行政執(zhí)法責任制工作的責任，切實加強對推行行政執(zhí)法責任制工作的組織領(lǐng)導和協(xié)調(diào)，組織有關(guān)部門骨干力量集中辦公，并在人力、物力和工作經(jīng)費方面給予必要的保障，確保推行行政執(zhí)法責任制的各項工作按期完成。

（二）加強工作配合，發(fā)揮各部門作用。

市政府法制辦公室要切實履行職責，加強綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導，認真做好各項工作；市監(jiān)察局和人事局（編委辦）要按照《綱要》和《若干意見》的有關(guān)要求以及職責分工，在切實履行各自職責的同時，積極配合市政府法制辦公室做好有關(guān)工作。各行政執(zhí)法部門要按照《若干意見》和本實施意見的要求和工作安排，做好推行行政執(zhí)法責任制的各項工作。

（三）加強監(jiān)督指導，落實工作責任。

篇7

[關(guān)鍵詞]文化市場；執(zhí)法現(xiàn)狀；有效途徑

中圖分類號：F426.31 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2014）47-0173-01

前言：隨著我國國民經(jīng)濟快速、穩(wěn)定、健康地發(fā)展，給文化注上了經(jīng)濟、科技的文化化和當代文化、科技、經(jīng)濟一體化等全新內(nèi)容。文化也是一種生產(chǎn)，而且是一種大規(guī)模的生產(chǎn)，它具有社會生產(chǎn)的基本特征，具有流通、交換、消費等基本環(huán)節(jié)，具有市場經(jīng)濟條件下經(jīng)濟運作的全部過程。尤其是傳播媒介的高速發(fā)展和信息時代的來臨，文化生產(chǎn)日益成為當代經(jīng)濟生活和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的重要一部分，文化進入市場、文化進入產(chǎn)業(yè)、文化中滲透著經(jīng)濟的、科技的、商品的要素，文化本身已具有經(jīng)濟力、科技力，已現(xiàn)實地成為社會生產(chǎn)力中的一個重要組成部分。

1 文化市場綜合執(zhí)法現(xiàn)狀

文化市場綜合執(zhí)法改革，執(zhí)法效率明顯提高，彰顯了文化市場綜合行政執(zhí)法的威力和優(yōu)勢，取得了較好的社會效果。但由于有關(guān)文化市場綜合行政執(zhí)法的法律、法規(guī)、規(guī)章沒有及時建立和完善，使文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)的行政執(zhí)法主體地位缺少法律支撐，在依法行政的法制環(huán)境下，困擾和影響著文化市場綜合行政執(zhí)法工作的開展，需要亟待解決和完善。

2 文化市場法治化管理的有效途徑

（一）建立綜合執(zhí)法機構(gòu)

綜合執(zhí)法是文化市場法治化管理的有效途徑。要建立綜合執(zhí)法機構(gòu)，最好在市級成立“文化市場行政執(zhí)法總隊”。總隊職權(quán)由市政府授予成為獨立的行政執(zhí)法主體。原市文化、廣電，新聞出版等行政管理部門的職能，如文化市場行政處罰及相關(guān)的行政強制、監(jiān)督檢查職能，依照行政處罰和國務(wù)院關(guān)于相對集中行政處罰權(quán)工作的相關(guān)規(guī)定和程序，均由執(zhí)法總隊統(tǒng)一行使，獨立承擔法律責任，對市文化管理工作領(lǐng)導小組負責。同時撤銷市文化、廣電，新聞出版等行政管理部門原有的文化市場執(zhí)法機構(gòu)，在執(zhí)法總隊加掛市“掃黃打非”工作小組辦公室的牌子，由執(zhí)法總隊全權(quán)行使文化市場的綜合執(zhí)法職能。

（二）強化執(zhí)法隊伍建設(shè)

文化市場管理的好壞，重點體現(xiàn)在執(zhí)法人員的素質(zhì)上。綜合執(zhí)法總隊一成立就應(yīng)該把隊伍建設(shè)放在首位，要對執(zhí)法人員進行“政治強、業(yè)務(wù)精、作風正、紀律嚴、形象好”的規(guī)范化教育，努力提高文化市場執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力和知識水平。

1、嚴把用人關(guān)。通過考試和考察等方式配備執(zhí)法人員。要從原有文化、廣電、新聞出版等執(zhí)法隊伍中選拔，在社會上公開招錄一批執(zhí)法人員，以確保執(zhí)法人員有基本素質(zhì)。

2、立制度管人。通過建章立制加強對執(zhí)法人員的管理。要對執(zhí)法人員的思想教育、崗位培訓規(guī)范化、制度化，以提高執(zhí)法人員的職業(yè)道德水準，增強隊伍依法行政的本領(lǐng)；要通過立制約束執(zhí)法人員的行為，使執(zhí)法人員做到“八不準”。即：不準參與文化市場經(jīng)營活動；不準接受有礙執(zhí)法公正的宴請和禮品、禮金（包括有價證券）；不準對經(jīng)營業(yè)主提出與行政執(zhí)法無關(guān)的任何私人要求；不準私拿查禁、收繳、暫扣物品；不準在市場檢查中通風報信、泄漏案情；不準替違法違規(guī)者說情；不準辦理人情案、關(guān)系案；不準參與任何形式的賭博活動；不準在工作時間飲酒。

3.監(jiān)督文化市場的活動，科學指導文化市場管理工作。管理文化市場首先就要深入市場，了解市場的狀態(tài)。所以各省級文化執(zhí)法人員經(jīng)常深入各市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層文化市場明察暗訪，從源頭上找出文化市場存在的種種問題，有力的打擊了違法的文化活動。文化稽查大隊每周都會派出一組工作人員去各地文化市場摸底，并將文化市場中存在的問題及時的反饋，針對實際的情況，采取有效的措施，這一措施極大地規(guī)范了當?shù)氐奈幕袌觥Ｎ幕榇箨牻野l(fā)了數(shù)起非法經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)吧，有效的整頓了網(wǎng)吧經(jīng)營行為。

（三）文化市場綜合行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的控制

為了防止行政機關(guān)及其工作人員，行政裁量權(quán)需要制約和規(guī)制的，姜明安教授認為制定法在規(guī)范和控制行政裁量權(quán)方面的作用是有限的。因為制定法既然賦予了行政機關(guān)裁量權(quán)，就不應(yīng)該再對授權(quán)行政機關(guān)裁量處置的事務(wù)作更進一步的具體明確的規(guī)定，或更進一步制定裁量基準式的規(guī)則。否則，行政裁量空間就會大為壓縮，甚至使之不復存在，行政裁量就無裁量可言。因此，姜明安教授提出：承擔規(guī)范和規(guī)制行政裁量主要任務(wù)的只能是軟法。[4]在具體實踐操作中以軟法結(jié)合制定法的硬法或承載軟法規(guī)范的硬法（如程序性硬法、規(guī)定立法目的、立法精神、法律原則等軟規(guī)范的硬法）共同規(guī)制自由裁量。并提出了六種規(guī)制行政裁量權(quán)的基本途徑和方式：其一，通過法律程序規(guī)制行政裁量權(quán)的行使。其二，通過立法目的、立法精神規(guī)制行政裁量權(quán)的行使。其三，通過法的基本原則規(guī)制行政裁量權(quán)的行使。其四，通過行政慣例規(guī)制行政裁量權(quán)的行使。其五，通過政策規(guī)制行政裁量權(quán)的行使。其六，通過裁量基準規(guī)制行政裁量權(quán)的行使。

（四）要繁榮和活躍農(nóng)村文化生活，培育文化市場。

文化市場管理的根本目的，是使社會主義的文化市場健康、有序、繁榮、發(fā)展。培養(yǎng)健康文明的生活方式，提高農(nóng)民整體素質(zhì)，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，加快農(nóng)村城市化進程，促進農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展是當務(wù)之急，當前，扶持健康文化產(chǎn)品，培育發(fā)展多元化的文化主體，積極探索多渠道、多形式發(fā)展農(nóng)村文化事業(yè)的模式，充分開發(fā)利用農(nóng)村文化資源，促進農(nóng)村文化市場的繁榮。在重拳出擊違法經(jīng)營的同時，應(yīng)積極引導、幫助文化經(jīng)營戶拓寬思路，培育、建立根據(jù)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)人文地理等具體特點的全方位、多角度、立體化的文化市場。注重對農(nóng)民文化市場、文化消費、文化交流文化活動狀況及文化效益等領(lǐng)域的調(diào)查研究。努力做到心底清楚、胸有成竹，以便從實際出發(fā)，有針對性地做好農(nóng)村文化的領(lǐng)導和管理。一方面從文化產(chǎn)品的娛樂性、欣賞性上增加、豐富品種，音像、書刊、字畫、影視、游戲等應(yīng)有盡有，各取所需；另一方面從文化產(chǎn)品的導向性、實用性著眼，為本地的種植、養(yǎng)殖、加工、貿(mào)易流通等方面提供綜合性網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，讓文化市場和文化產(chǎn)品直接成為文化建鎮(zhèn)、科技強鎮(zhèn)、打文化牌，唱經(jīng)濟戲的強大動力。

（五）加強文化立法，制定和完善文化市場管理方面法律法規(guī)，提高文化建設(shè)法制化水平。國務(wù)院要抓緊制定《文化市場行政執(zhí)法管理條例》等相關(guān)法律法規(guī)，以明確文化市場綜合行政執(zhí)法機構(gòu)的性質(zhì)、地位、職責，明確其行政執(zhí)法主體資格，規(guī)范法律責任，界定文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)與文化廣電新聞出版機構(gòu)的職權(quán)劃分，從根本上理順兩個部門的關(guān)系，使文化市場綜合行政執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法時出師有名、名正言順。盡快修改現(xiàn)行文化市場各類法律法規(guī)，建立健全文化市場管理法律法規(guī)體系，貫徹落實法制文化建設(shè)，使文化市場綜合行政執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法時有法可依。同時建立健全文化市場綜合行政執(zhí)法各項規(guī)章制度和機制，提供文化市場綜合行政執(zhí)法保障。

3 結(jié)語

文化市場的雙重性決定了它是一把雙刃劍，運用得好的話，它可以提高中華民族的文化素質(zhì)、振奮民族精神，對社會主義精神文明的建設(shè)具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。所以我們文化執(zhí)法部門要不斷提高監(jiān)管技術(shù)，進一步提高對文化市場的認識，努力改進工作作風，加強文化市場的監(jiān)管力度，認真解決文化市場中存在的問題，打擊一些非法的丑惡現(xiàn)場，使我們的文化市場日漸成熟，規(guī)范、健康、有序。

參考文獻

篇8

一、指導思想

深入貫徹落實科學發(fā)展觀，強化商務(wù)職能，在商務(wù)領(lǐng)域落實依法治縣基本方略，堅持依法行政、執(zhí)政為民。通過開展商務(wù)綜合行政執(zhí)法試點，深入探索商務(wù)行政執(zhí)法工作規(guī)律，改革和創(chuàng)新商務(wù)行政執(zhí)法體制，實行綜合行政執(zhí)法，強化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責。

二、基本原則

堅持以人為本，執(zhí)法為民，教育引導為主，處罰與宣教相結(jié)合的原則；堅持決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的原則；實行行業(yè)管理與行政執(zhí)法相對分開的原則；堅持依法行政和權(quán)責統(tǒng)一的原則；堅持多方聯(lián)動、綜合治理的原則。

三、工作目標

用一年時間，形成權(quán)責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的商務(wù)行政執(zhí)法體制；建成統(tǒng)一、規(guī)范、高效的執(zhí)法隊伍；建立健全行政執(zhí)法程序和制度。通過強化商務(wù)行政執(zhí)法，使法律法規(guī)得到有效實施，違法違規(guī)行為得到及時糾正，市場秩序得到有效維護。

四、試點工作內(nèi)容

（一）重組執(zhí)法機構(gòu)，整合執(zhí)法資源。

按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，以現(xiàn)有酒類流通、畜禽屠宰行政執(zhí)法隊伍為主體，通過有效整合和歸并，組建*縣商務(wù)綜合行政執(zhí)法大隊，代表商務(wù)主管部門統(tǒng)一行使酒類流通、畜禽屠宰、市場秩序管理、特許經(jīng)營、典當、拍賣、舊貨流通、報廢汽車回收、二手車流通、美容美發(fā)、商品直銷、家電下鄉(xiāng)等商務(wù)領(lǐng)域的行政執(zhí)法職能。盡快落實人員編制與經(jīng)費。

（二）優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，提高執(zhí)法能力。

充實熟悉法律、管理和商務(wù)等方面知識人才，優(yōu)化執(zhí)法隊伍人員結(jié)構(gòu)；全面實行持證執(zhí)法制度，對沒有相關(guān)證件的人員，盡快核定身份，積極申報辦理行政執(zhí)法證件；組織開展執(zhí)法人員法律法規(guī)、業(yè)務(wù)技能及思想建設(shè)等方面的培訓，進行相關(guān)法律法規(guī)知識的考試和考核，結(jié)合考試考核情況，對現(xiàn)有人員定崗定位。盡快配備必要的執(zhí)法裝備，提高執(zhí)法能力和水平。

（三）明確執(zhí)法依據(jù)，強化目標責任。

依據(jù)縣級商務(wù)執(zhí)法職能，明確執(zhí)法依據(jù)和流程，與此相對應(yīng)，商務(wù)綜合執(zhí)法大隊內(nèi)設(shè)稽查一、二、三科、綜合科和12312辦公室等五個科室，負責酒類、肉類，其他市場秩序三個執(zhí)法區(qū)域的商務(wù)綜合執(zhí)法和日常工作。強化行政執(zhí)法目標管理，對各執(zhí)法科室實行目標責任制，確保各項商務(wù)執(zhí)法任務(wù)落實到位。

（四）完善執(zhí)法制度，規(guī)范執(zhí)法流程。

按照上級商務(wù)部門的統(tǒng)一部署和要求，實行統(tǒng)一的行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法環(huán)節(jié)和步驟，做到流程清楚、要求具體、期限明確，建立健全內(nèi)部工作管理制度，完善案件統(tǒng)計及數(shù)據(jù)報送制度，統(tǒng)一執(zhí)法文書格式，規(guī)范填制方式，加強執(zhí)法文書檔案管理；認真落實行政執(zhí)法責任制，對執(zhí)法過程中的違法違紀行為嚴肅查處。

（五）健全投訴體系，強化社會監(jiān)督。

設(shè)立舉報投訴電話，適時開通12312舉報投訴服務(wù)熱線，配備必要的舉報投訴工作設(shè)備，建立相關(guān)的舉報投訴案件流轉(zhuǎn)、督辦機制及工作制度，安排專人具體負責相關(guān)事務(wù)，開展舉報投訴、預(yù)警、咨詢服務(wù)，形成科學有效、全方位覆蓋的市場監(jiān)管公共服務(wù)平臺；建立舉報獎勵制度，調(diào)動社會力量參與市場監(jiān)管的積極性。

（六）建立協(xié)作機制，形成執(zhí)法合力。

加強與相關(guān)執(zhí)法部門的聯(lián)系，密切與公安、工商、質(zhì)檢、農(nóng)業(yè)、畜牧、衛(wèi)生、安監(jiān)、食品藥品監(jiān)督等部門的關(guān)系，探索建立部門間執(zhí)法協(xié)作機制；加強與宣傳、廣播電視等部門的聯(lián)系，加大執(zhí)法宣傳力度；加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接，確保當罰則罰，當刑則刑。建立部門之間信息共享與協(xié)作機制，提高執(zhí)法效能。

（七）加大宣傳力度，營造良好氛圍。

采取行之有效的形式和途徑，廣泛宣傳商務(wù)行政執(zhí)法的重大意義和相關(guān)法律法規(guī)，樹立誠實守信、合法經(jīng)營的理念，提高全社會依法照章經(jīng)營、自覺接受監(jiān)督的自覺性；充分利用電視、廣播、報刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，及時曝光典型案件，震懾違法犯罪分子；經(jīng)常邀請人大代表、政協(xié)委員和社會各界對商務(wù)執(zhí)法進行評議，以便改進工作，促進商務(wù)執(zhí)法試點工作健康有序開展。

（八）加大資金投入，加強物質(zhì)保障。

為了保障商務(wù)綜合行政執(zhí)法試點工作順利進行，縣委縣政府高度重視，決定加大資金投入，納入縣財政預(yù)算，為商務(wù)綜合行政執(zhí)法提供標準的辦公環(huán)境、檢測室，必需的檢測設(shè)備、保護用品和工作經(jīng)費。

五、方法步驟及時間安排

（一）整合執(zhí)法資源配置和建章建制階段（2009年5月25日—2009年7月25日）。

貫徹落實《商務(wù)部關(guān)于加強商務(wù)行政執(zhí)法工作的意見》（商秩發(fā)〔2008〕503號）精神，整合執(zhí)法資源，取消點辦和酒辦，成立商務(wù)綜合行政執(zhí)法大隊。精心選拔一批年輕，文化高、素質(zhì)好的全額事業(yè)編制人員加入商務(wù)綜合行政執(zhí)法隊伍；建立健全各種規(guī)章制度。

（二）上崗培訓階段（2009年7月26日—2009年8月10日）。

組織開展執(zhí)法人員法律法規(guī)、業(yè)務(wù)技能及思想建設(shè)等方面的培訓，進行相關(guān)法律法規(guī)知識的考試和考核，結(jié)合考試考核情況，對不合格人員堅決予以辭退，合格人員進行定崗定位，優(yōu)化執(zhí)法隊伍人員結(jié)構(gòu)；全面實行持證執(zhí)法制度，對沒有相關(guān)證件的人員，盡快核定身份，積極申報辦理行政執(zhí)法證件；盡快配備必要的執(zhí)法裝備，提高執(zhí)法能力和水平。

（三）宣傳教育階段（2009年8月11日—2009年8月20日）。

充分利用電視、廣播、報刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用；充分利用宣傳車和集市，制作宣傳標語和宣傳冊，廣泛宣傳商務(wù)執(zhí)法職能、開展綜合執(zhí)法的重大意義和相關(guān)法律法規(guī)知識，樹立誠實守信、合法經(jīng)營的理念，提高全社會依法照章經(jīng)營、自覺接受監(jiān)督的自覺性；及時曝光典型案件，震懾違法犯罪分子；經(jīng)常邀請人大代表、政協(xié)委員和社會各界對商務(wù)執(zhí)法進行評議，以便改進工作，促進商務(wù)執(zhí)法試點工作健康有序開展。

（四）綜合執(zhí)法階段（2009年8月21日—2009年10月21日）。

綜合行政執(zhí)法從生豬屠宰和酒類流通領(lǐng)域開始，逐步拓展到其他領(lǐng)域。這一階段工作目的主要是維護市場秩序，開展商務(wù)綜合行政執(zhí)法大練兵。在實際工作中總結(jié)經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)不足，以便今后更好地開展工作。采取方法主要是開展巡查、抽查、臨檢、暗訪、專項治理、專案查處等執(zhí)法檢查活動，防止出現(xiàn)監(jiān)管真空和死角，對發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為依法給予相應(yīng)的行政處罰，及時查處檢查中發(fā)現(xiàn)的苗頭性、傾向性問題，防止擴散蔓延。具體分三個步驟：

1、組織開展酒類市場專項整治。集中力量，迅速有效地打擊各種違法違規(guī)行為。認真落實《酒類流通管理辦法》，全面實行備案登記和隨附單制度，加大打擊力度，維護酒類生產(chǎn)者和消費者的合法權(quán)益，凈化酒類流通市場。

2、組織開展肉類市場專項整治。（1）依據(jù)國家對定點屠宰的相關(guān)規(guī)定，對我縣屠宰場進行全面治理整頓，提出具體整改要求，對整改不合格的，堅決予以取締。（2）嚴厲打擊私屠濫宰，賣病死肉、注水肉、白板肉等行為，制定專項整治方案，對全縣肉類市場實行規(guī)范管理。

3、大力開展聯(lián)合執(zhí)法行動。加強與相關(guān)執(zhí)法部門的聯(lián)系，在兩節(jié)期間，密切與公安、工商、質(zhì)檢、農(nóng)業(yè)、畜牧、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)督等部門的關(guān)系，進行全縣范圍的、地毯式的聯(lián)合執(zhí)法行動。加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接，確保當罰則罰，當刑則刑。建立跨部門的信息通報、聯(lián)合調(diào)查、案件移送等工作機制，開展聯(lián)合執(zhí)法。加強行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件，及時移交司法部門追究責任人的刑事責任，對于當事人拒不執(zhí)行行政處罰的，要及時申請法院強制執(zhí)行。探索建立部門間執(zhí)法長期協(xié)作機制，提高執(zhí)法效能。確保百姓吃上放心肉，喝上放心酒。

（五）整改提高階段（2009年10月22日—2009年11月30日）。

采取理論和實踐相結(jié)合，認真梳理執(zhí)法過程中存在的問題和不足，總結(jié)經(jīng)驗，制定整改方案，完善各項規(guī)章制度，強化執(zhí)法人員的執(zhí)法能力和理論水平，以便今后更好地行使執(zhí)法權(quán)力，維護正常的市場秩序，保障生產(chǎn)者、經(jīng)營者和消費者的合法權(quán)益。

（六）總結(jié)驗收階段（2009年12月1日—2010年12月31日）。

根據(jù)商務(wù)部《商務(wù)綜合行政執(zhí)法試點工作評估考核辦法》，總結(jié)前段工作中的組織領(lǐng)導、隊伍建設(shè)、裝備經(jīng)費、工作制度、宣傳培訓、信息報送、工作成效、監(jiān)督檢查等類19項內(nèi)容進行逐項嚴格自檢，發(fā)現(xiàn)問題、及時整改，2009年12月末，各項指標達到商務(wù)部考核標準。迎接省廳及商務(wù)部領(lǐng)導檢查驗收。

六、組織領(lǐng)導

為加強對商務(wù)綜合行政執(zhí)法工作的領(lǐng)導，確保試點工作順利開展，縣政府成立商務(wù)綜合行政執(zhí)法試點工作領(lǐng)導小組，組成人員名單如下。

篇9

深入貫徹落實科學發(fā)展觀，強化商務(wù)職能，在商務(wù)領(lǐng)域落實依法治縣基本方略，堅持依法行政、執(zhí)政為民。通過開展商務(wù)綜合行政執(zhí)法試點，深入探索商務(wù)行政執(zhí)法工作規(guī)律，改革和創(chuàng)新商務(wù)行政執(zhí)法體制，實行綜合行政執(zhí)法，強化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責。

二、基本原則

堅持以人為本，執(zhí)法為民，教育引導為主，處罰與宣教相結(jié)合的原則；堅持決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的原則；實行行業(yè)管理與行政執(zhí)法相對分開的原則；堅持依法行政和權(quán)責統(tǒng)一的原則；堅持多方聯(lián)動、綜合治理的原則。

三、工作目標

用一年時間，形成權(quán)責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的商務(wù)行政執(zhí)法體制；建成統(tǒng)一、規(guī)范、高效的執(zhí)法隊伍；建立健全行政執(zhí)法程序和制度。通過強化商務(wù)行政執(zhí)法，使法律法規(guī)得到有效實施，違法違規(guī)行為得到及時糾正，市場秩序得到有效維護。

四、試點工作內(nèi)容

（一）重組執(zhí)法機構(gòu)，整合執(zhí)法資源。

按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，以現(xiàn)有酒類流通、畜禽屠宰行政執(zhí)法隊伍為主體，通過有效整合和歸并，組建*縣商務(wù)綜合行政執(zhí)法大隊，代表商務(wù)主管部門統(tǒng)一行使酒類流通、畜禽屠宰、市場秩序管理、特許經(jīng)營、典當、拍賣、舊貨流通、報廢汽車回收、二手車流通、美容美發(fā)、商品直銷、家電下鄉(xiāng)等商務(wù)領(lǐng)域的行政執(zhí)法職能。盡快落實人員編制與經(jīng)費。

（二）優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，提高執(zhí)法能力。

充實熟悉法律、管理和商務(wù)等方面知識人才，優(yōu)化執(zhí)法隊伍人員結(jié)構(gòu)；全面實行持證執(zhí)法制度，對沒有相關(guān)證件的人員，盡快核定身份，積極申報辦理行政執(zhí)法證件；組織開展執(zhí)法人員法律法規(guī)、業(yè)務(wù)技能及思想建設(shè)等方面的培訓，進行相關(guān)法律法規(guī)知識的考試和考核，結(jié)合考試考核情況，對現(xiàn)有人員定崗定位。盡快配備必要的執(zhí)法裝備，提高執(zhí)法能力和水平。

（三）明確執(zhí)法依據(jù)，強化目標責任。

依據(jù)縣級商務(wù)執(zhí)法職能，明確執(zhí)法依據(jù)和流程，與此相對應(yīng)，商務(wù)綜合執(zhí)法大隊內(nèi)設(shè)稽查一、二、三科、綜合科和12312辦公室等五個科室，負責酒類、肉類，其他市場秩序三個執(zhí)法區(qū)域的商務(wù)綜合執(zhí)法和日常工作。強化行政執(zhí)法目標管理，對各執(zhí)法科室實行目標責任制，確保各項商務(wù)執(zhí)法任務(wù)落實到位。

（四）完善執(zhí)法制度，規(guī)范執(zhí)法流程。

按照上級商務(wù)部門的統(tǒng)一部署和要求，實行統(tǒng)一的行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法環(huán)節(jié)和步驟，做到流程清楚、要求具體、期限明確，建立健全內(nèi)部工作管理制度，完善案件統(tǒng)計及數(shù)據(jù)報送制度，統(tǒng)一執(zhí)法文書格式，規(guī)范填制方式，加強執(zhí)法文書檔案管理；認真落實行政執(zhí)法責任制，對執(zhí)法過程中的違法違紀行為嚴肅查處。

（五）健全投訴體系，強化社會監(jiān)督。

設(shè)立舉報投訴電話，適時開通12312舉報投訴服務(wù)熱線，配備必要的舉報投訴工作設(shè)備，建立相關(guān)的舉報投訴案件流轉(zhuǎn)、督辦機制及工作制度，安排專人具體負責相關(guān)事務(wù)，開展舉報投訴、預(yù)警、咨詢服務(wù)，形成科學有效、全方位覆蓋的市場監(jiān)管公共服務(wù)平臺；建立舉報獎勵制度，調(diào)動社會力量參與市場監(jiān)管的積極性。

（六）建立協(xié)作機制，形成執(zhí)法合力。

加強與相關(guān)執(zhí)法部門的聯(lián)系，密切與公安、工商、質(zhì)檢、農(nóng)業(yè)、畜牧、衛(wèi)生、安監(jiān)、食品藥品監(jiān)督等部門的關(guān)系，探索建立部門間執(zhí)法協(xié)作機制；加強與宣傳、廣播電視等部門的聯(lián)系，加大執(zhí)法宣傳力度；加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接，確保當罰則罰，當刑則刑。建立部門之間信息共享與協(xié)作機制，提高執(zhí)法效能。

（七）加大宣傳力度，營造良好氛圍。

采取行之有效的形式和途徑，廣泛宣傳商務(wù)行政執(zhí)法的重大意義和相關(guān)法律法規(guī)，樹立誠實守信、合法經(jīng)營的理念，提高全社會依法照章經(jīng)營、自覺接受監(jiān)督的自覺性；充分利用電視、廣播、報刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，及時曝光典型案件，震懾違法犯罪分子；經(jīng)常邀請人大代表、政協(xié)委員和社會各界對商務(wù)執(zhí)法進行評議，以便改進工作，促進商務(wù)執(zhí)法試點工作健康有序開展。

（八）加大資金投入，加強物質(zhì)保障。

為了保障商務(wù)綜合行政執(zhí)法試點工作順利進行，縣委縣政府高度重視，決定加大資金投入，納入縣財政預(yù)算，為商務(wù)綜合行政執(zhí)法提供標準的辦公環(huán)境、檢測室，必需的檢測設(shè)備、保護用品和工作經(jīng)費。

五、方法步驟及時間安排

（一）整合執(zhí)法資源配置和建章建制階段（2009年5月25日—2009年7月25日）。

貫徹落實《商務(wù)部關(guān)于加強商務(wù)行政執(zhí)法工作的意見》（商秩發(fā)〔2008〕503號）精神，整合執(zhí)法資源，取消點辦和酒辦，成立商務(wù)綜合行政執(zhí)法大隊。精心選拔一批年輕，文化高、素質(zhì)好的全額事業(yè)編制人員加入商務(wù)綜合行政執(zhí)法隊伍；建立健全各種規(guī)章制度。

（二）上崗培訓階段（2009年7月26日—2009年8月10日）。

組織開展執(zhí)法人員法律法規(guī)、業(yè)務(wù)技能及思想建設(shè)等方面的培訓，進行相關(guān)法律法規(guī)知識的考試和考核，結(jié)合考試考核情況，對不合格人員堅決予以辭退，合格人員進行定崗定位，優(yōu)化執(zhí)法隊伍人員結(jié)構(gòu)；全面實行持證執(zhí)法制度，對沒有相關(guān)證件的人員，盡快核定身份，積極申報辦理行政執(zhí)法證件；盡快配備必要的執(zhí)法裝備，提高執(zhí)法能力和水平。

（三）宣傳教育階段（2009年8月11日—2009年8月20日）。

充分利用電視、廣播、報刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用；充分利用宣傳車和集市，制作宣傳標語和宣傳冊，廣泛宣傳商務(wù)執(zhí)法職能、開展綜合執(zhí)法的重大意義和相關(guān)法律法規(guī)知識，樹立誠實守信、合法經(jīng)營的理念，提高全社會依法照章經(jīng)營、自覺接受監(jiān)督的自覺性；及時曝光典型案件，震懾違法犯罪分子；經(jīng)常邀請人大代表、政協(xié)委員和社會各界對商務(wù)執(zhí)法進行評議，以便改進工作，促進商務(wù)執(zhí)法試點工作健康有序開展。

（四）綜合執(zhí)法階段（2009年8月21日—2009年10月21日）。

綜合行政執(zhí)法從生豬屠宰和酒類流通領(lǐng)域開始，逐步拓展到其他領(lǐng)域。這一階段工作目的主要是維護市場秩序，開展商務(wù)綜合行政執(zhí)法大練兵。在實際工作中總結(jié)經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)不足，以便今后更好地開展工作。采取方法主要是開展巡查、抽查、臨檢、暗訪、專項治理、專案查處等執(zhí)法檢查活動，防止出現(xiàn)監(jiān)管真空和死角，對發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為依法給予相應(yīng)的行政處罰，及時查處檢查中發(fā)現(xiàn)的苗頭性、傾向性問題，防止擴散蔓延。具體分三個步驟：

1、組織開展酒類市場專項整治。集中力量，迅速有效地打擊各種違法違規(guī)行為。認真落實《酒類流通管理辦法》，全面實行備案登記和隨附單制度，加大打擊力度，維護酒類生產(chǎn)者和消費者的合法權(quán)益，凈化酒類流通市場。

2、組織開展肉類市場專項整治。（1）依據(jù)國家對定點屠宰的相關(guān)規(guī)定，對我縣屠宰場進行全面治理整頓，提出具體整改要求，對整改不合格的，堅決予以取締。（2）嚴厲打擊私屠濫宰，賣病死肉、注水肉、白板肉等行為，制定專項整治方案，對全縣肉類市場實行規(guī)范管理。

3、大力開展聯(lián)合執(zhí)法行動。加強與相關(guān)執(zhí)法部門的聯(lián)系，在兩節(jié)期間，密切與公安、工商、質(zhì)檢、農(nóng)業(yè)、畜牧、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)督等部門的關(guān)系，進行全縣范圍的、地毯式的聯(lián)合執(zhí)法行動。加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接，確保當罰則罰，當刑則刑。建立跨部門的信息通報、聯(lián)合調(diào)查、案件移送等工作機制，開展聯(lián)合執(zhí)法。加強行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件，及時移交司法部門追究責任人的刑事責任，對于當事人拒不執(zhí)行行政處罰的，要及時申請法院強制執(zhí)行。探索建立部門間執(zhí)法長期協(xié)作機制，提高執(zhí)法效能。確保百姓吃上放心肉，喝上放心酒。

（五）整改提高階段（2009年10月22日—2009年11月30日）。

采取理論和實踐相結(jié)合，認真梳理執(zhí)法過程中存在的問題和不足，總結(jié)經(jīng)驗，制定整改方案，完善各項規(guī)章制度，強化執(zhí)法人員的執(zhí)法能力和理論水平，以便今后更好地行使執(zhí)法權(quán)力，維護正常的市場秩序，保障生產(chǎn)者、經(jīng)營者和消費者的合法權(quán)益。

（六）總結(jié)驗收階段（2009年12月1日—2010年12月31日）。

根據(jù)商務(wù)部《商務(wù)綜合行政執(zhí)法試點工作評估考核辦法》，總結(jié)前段工作中的組織領(lǐng)導、隊伍建設(shè)、裝備經(jīng)費、工作制度、宣傳培訓、信息報送、工作成效、監(jiān)督檢查等類19項內(nèi)容進行逐項嚴格自檢，發(fā)現(xiàn)問題、及時整改，2009年12月末，各項指標達到商務(wù)部考核標準。迎接省廳及商務(wù)部領(lǐng)導檢查驗收。

篇10

一、以《文物保護法》為準則，加大宣傳力度。

新修訂頒布的《中華人民共和國文物保護法》與《中華人民共和國文物保護法實施條例》，明確了文物行政部門依法行政的職責與任務(wù)。以《文物保護法》為行動準則，文物行政部門才能有所作為，有作為才能有地位，有地位才能更有作為。因此，文物行政部門要在全社會樹立起良好形象，就要嚴格執(zhí)行、履行《文物保護法》賦予我們的行政執(zhí)法職責，認真貫徹“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”的文物工作方針，敢于面對、處理工作中出現(xiàn)的棘手的問題，努力轉(zhuǎn)變重業(yè)務(wù)輕執(zhí)法、重審批輕監(jiān)管、重協(xié)調(diào)輕處罰的傳統(tǒng)工作方式，在執(zhí)法中牢固樹立職權(quán)法定意識、程序法定意識以及權(quán)職統(tǒng)一意識。同時，積極做好《文物保護法》的宣傳工作，利用各種新聞媒體，擴大宣傳范圍，多層面加強對《文物保護法》等法律法規(guī)和歷史文化遺產(chǎn)的宣傳，營造保護文物、人人有責的輿論氛圍，使全社會牢固樹立保護文物有功、破壞文物違法的法制觀念。對具有典型意義、社會影響較大的違法行為要充分運用新聞媒體公開曝光，為開展文物行政執(zhí)法工作創(chuàng)造良好條件。只有積極爭取到各級政府、相關(guān)職能部門以及人民群眾對文物部門依法行政的理解、支持和監(jiān)督，才能不斷擴大文物部門的影響，為依法保護文物創(chuàng)造良好的環(huán)境。

二、加強自身建設(shè)，提高行政管理水平。

文物行政部門是代表國家和政府依法管理文物的部門。開展行政執(zhí)法工作的關(guān)鍵是執(zhí)法機構(gòu)和人員的落實。文物行政管理部門及其工作者法制意識如何、法律水平高低是關(guān)系到文物事業(yè)成敗的重要因素，也是文物部門自身建設(shè)的重要內(nèi)容。從廣義上說，文物行政管理工作者都是執(zhí)法者，因此熟悉文保法規(guī)，熟練掌握相關(guān)的法律程序，使行政權(quán)力授予有據(jù)、行之有規(guī)，做到不缺位、不濫用，這是對文物行政執(zhí)法者工作和素質(zhì)的起碼要求，也是檢驗文物隊伍自身建設(shè)好壞的重要標準，更是提高行政管理水平的重要途徑。基于此，文物行政管理人員要按照時代的要求，補好行政執(zhí)法這門課。具體上，文物行政執(zhí)法人員應(yīng)具有良好的政治素質(zhì)，掌握一定的法律、法規(guī)和文物博物館專業(yè)知識。執(zhí)法人員應(yīng)定期接受培訓，實行持證上崗制度，行使行政執(zhí)法職能時必須出示有效證件。禁止使用合同工、臨時工實施行政執(zhí)法工作。同時，各級文物行政部門要對文物執(zhí)法隊伍建設(shè)和配置必要裝備所需經(jīng)費給予保障，這樣才能使執(zhí)法人員積極、有效地履行法律、法規(guī)賦予的職責。

三、建立執(zhí)法責任制，規(guī)范行政執(zhí)法程序。

文物行政執(zhí)法要遵循公正、公開的原則，依據(jù)《文物保護法》的規(guī)定，堅持過錯與處罰相適應(yīng)，懲戒與教育相結(jié)合的原則。做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。要建立行政執(zhí)法定期報告制度，以增強執(zhí)法人員的法律意識和責任意識。同時建立健全執(zhí)法崗位責任制和目標責任制，各級文物行政執(zhí)法部門和人員按照執(zhí)法權(quán)限和職責，簽訂行政執(zhí)法責任書，逐級分解執(zhí)法目標和法律責任，使之落實到具體崗位、具體人，使違法事件做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理。此外，根據(jù)《文物保護法》規(guī)定，規(guī)范文物行政執(zhí)法程序，并結(jié)合實際情況細化，使其具有可操作性，從而有效保障各項執(zhí)法工作正常運行。文物行政執(zhí)法人員在執(zhí)行公務(wù)時，應(yīng)認真執(zhí)行聽證制度、調(diào)查取證與處罰決定分開制度；要規(guī)范行政處罰決定、執(zhí)行及登記、備案工作；在進行行政處罰時應(yīng)嚴格執(zhí)行國務(wù)院“罰繳分離”和“收支兩條線”的規(guī)定。