涉農資金使用問題及對策范文

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[關鍵詞] 支農資金 對策

當前,隨著社會主義新農村建設的步伐不斷加快,國家財政對農村的投入和支持力度不斷增大,涉農建設項目逐年增加,涉農資金投入不斷增長。但是,在具體操作過程中,由于預防措施不夠嚴密、監管體制不夠健全以及基層面臨的實際困難等多種原因,在涉農項目管理和資金使用方面,還不同程度地存在監管不到位、項目建設質量差、資金使用不規范,資金使用未完全達到預期效果等問題。因此,本人就切實加強涉農項目資金管理、提高其使用效益、杜絕違紀違規操作提出一些思考和建議。

一、當前涉農項目資金管理方面存在的主要問題

1.財政支農支出在總量上高于財政經常性收入增長幅度,但真正用于支援農業生產的支出增長緩慢。財政支農支出增長主要是因農業主管部門增人、調資,農業事業費的增長幅度高于財政經常性收入增長幅度。

2.有的支農資金未及時足額撥付。一是縣級財政存在隱性赤字,擠占上級下達的專項資金。二是財政資金調度困難,有些專款年底才籌集資金兌付,使農業主管部門難于在年底前及時撥付資金。三是有些支農項目三季度以后上級才下達預算指標。四是有些支農項目跨年度建設,需按基建進度撥款。

3.涉農項目管理和資金使用缺乏統籌安排。在資金分配上存在“撒胡椒面”現象,資金使用難以形成規模效益。當前涉農項目、資金管理較松散,涉農部門各抓一塊,在項目申報、審核及實施過程中統籌安排比例較小,嚴重影響了涉農項目整體效益的充分發揮,同時,一些農業主管部門和鄉鎮不同程度地存在擠占挪用專項資金的情況,特別是鄉鎮政府擠占水利專款較為嚴重。主要原因:一是財政供養人員多,財政預算以“保工資、保吃飯”為主。二是在年度預算安排中,有的縣對農業部門的預算低于全縣平均水平。三是一些部門及鄉鎮領導財經法紀觀念淡薄,經費支出控制不嚴,差旅費、招待費居高不下。也對捆綁項目、集中資金打造精品亮點農業工程造成了較大的阻礙。

4.部分涉農項目管理和資金使用不規范。個別涉農部門或鄉鎮因經濟壓力較大,存在一定程度的擠占挪用或套用項目資金等不良現象。同時,資金撥付環節多。財政或上級主管部門抵扣到期周轉金,使一些支農項目因資金不到位而無法實施。

5.項目配套資金缺乏。個別涉農部門或鄉鎮只局限于涉農項目本身爭取的資金,較少或沒有安排相應的配套建設資金,致使項目必要的配套工程缺乏相應的建設資金,影響了主體工程的順利推進和投入使用。有的縣、鄉(鎮)財政配套資金不實,虛假決算。有的為通過上級部門的檢查驗收,在配套資金不足的情況下,按上級部門下達的投資計劃編制虛假決算。部分農業建設項目未及時辦理竣工決算或決算未經有關部門、中介機構審核。

二、加強和改善涉農項目資金規范化管理的建議和對策

1.充分認識管好涉農項目、用好涉農資金的重要性,增強管好涉農項目、用好涉農資金的使命感。地方黨委、政府和各涉農部門要充分認識抓好涉農項目資金監管的重要性,努力將黨和國家的富民惠民政策用足用好,把服務群眾的實事辦好、好事辦實。同時加強宣傳與教育,增強農業主管部門及鄉鎮領導的財經法紀觀念。

2.制定規范的管理制度。按照科學、規范、實用的原則,制定系統的《涉農項目建設招投標管理辦法》和《涉農項目資金管理使用辦法》。嚴格項目資金監管,明確項目資金使用、監管、峻工審計等各個環節的責任人員、規范制度、操作規程、監督措施,確保將涉農項目實施及資金管理納入規范化運行軌道,全面杜絕違紀違規現象發生。

3.建章立制形成長效監管機制,不斷完善財政專項資金管理的各項制度,加強惠民惠農專項資金的監管。制定完善財政專項資金監督檢查暫行辦法等一系列規章制度,進一步規范惠民惠農專項資金的監督和管理,形成長效的監督機制,用制度規范惠民惠農政策落實督查工作,確保政策落實到位,確保政策惠及廣大人民群眾。

4.加大財政轉移支付力度,減少上級主管部門資金分配權。目前,縣、鄉財政基本上屬“吃飯”財政,要增加農業投入,為農民辦實事主要靠從上級部門爭取項目、爭取資金。為此而支付的差旅費、招待費勢必擠占專項資金,不僅降低了財政資金的使用效益,而且不利于廉政建設。加大財政轉移支付力度,減少上級主管部門資金分配權,明確規定轉移支付資金的使用范圍、比例。將農業建設項目的決定權、資金分配權下放給縣人民政府,有利于因地制宜、發揮比較優勢,提高資金的使用效益。

5.強化財政對支農資金的監管職能,逐步健全和完善支農資金使用的報帳制度。強化審計監督,在同級預算執行情況審計中,加強對預算安排合法性、合理性的監督。加強和改善對財政支農資金審計,實施關口前移,加強對資金分配、使用過程的事前、事中監督,減少違紀違規問題的產生。

三、結論

各級政府對農村的投入不斷增加,有力地促進了農業、農村經濟發展和農民增收。但財政支農資金管理部門多,財政支農監督機制落后,有限資金使用分散,不能形成合力,投入重復,交叉現象突出,管理漏洞大。為改變這種情況國家修訂完善現行支農資金管理制度,改革財政支農資金投入管理機制,健全財政支農資金管理監督機制,強化財政支農資金監管問責機制等整合財政支農資金,力求投資效益最大化的對策。

參考文獻:

[1] 孔 菲: 我國財政支農支出的現狀研究[J]. 中外企業家, 2009, (20)

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一、我國近幾年財政支農政策的主要內容及效應分析

2004 年以來,國家從促進農民增加收入 、加強農業基礎設施建設、推進社會主義新農村建設等方面,出臺了一系列支農惠農的財政政策。

這些財政政策總體上可分為兩類,一是以“少取”為特征的稅收政策,即全面取消了農業稅; 二是以“多予”為特征的支出政策,即出臺了以糧食直補、農資綜合補貼和農機具購置補貼、汽車、家電下鄉補貼等支農工程為主的支出政策,有效增加了農民收入。 2002~2009 年中央財政安排用于“三農”各項支出的年均增幅超過了 20%。 2008 年中央財政對農民的糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼和農機具購置補貼達到 1027.7 億元,增長了 107.7%。 撥付家電下鄉補貼資金 104億元,累計拉動消費 9200 億元,激活了農民購買能力、加快農村消費升級、擴大農村消費、促進內需和外需協調發展。

2009 年 “三農 ”發展的中心任務被確定為穩糧 、增收 、強基礎、重民生,財政支農資金將緊緊圍繞著該中心任務“保量”“保質”地被配置到每個必需的環節。 在 2009 年 10 月 12日舉行的國務院常務會議中,溫總理表示政府將繼續加強農業的基礎地位并加大對農業和糧食生產的扶持力度。 會議提出 2010 年白小麥的最低收購價格將同比提高 3%,紅麥和混合麥的最低收購價格同比各提高 4%。 會議還強調落實增加農民補貼,鼓勵小麥、油菜和馬鈴薯的種植及購置農機具。 可以看到,國家連續多年實施的支農惠農政策已初見成效,我國“三農”將繼續朝著健康、穩定、積極的方向發展 。 然而,當前我國財政支農政策仍不完善,政府在財政支農補貼工作中還存在諸多問題。 例如,財政支農資金投入總量偏少、結構不盡合理、方式落后、支農資金使用效率不甚理想、支農政策缺乏監督等,這些問題制約了國家財政對農業和農村的支持能力,影響了新農村建設的進展。 隨著國際金融危機持續蔓延,我國農業農村穩定發展、農民持續增收的形勢仍十分嚴峻。 因此, 應重視當前財政支農政策存在的問題, 對其加以研究分析。

二、當前我國財政支農政策存在問題的成因分析

(一)財政支農資金使用效益低下 ，目前我國財政涉農資金在分配、使用和管理等方面存在較多問題,財政支農資金使用效益低下。 2008 年審計署對黑龍江、陜西、內蒙古 10 個省區市 2006 至 2007 年的財政支農資金管理使用以及相關涉農政策執行情況進行了審計調查。 調查發現 10 省區市財政和有關主管部門違規使用資金 26.93 億元 (其中用于建造房屋購買車 5837.4 萬元),不規范管理資金 45.75 億元, 配套資金不到位 65.97 億元。 審計重點抽查的 30 個縣在支農資金管理和使用方面均不同程度地存在問題。 審計抽查的 10省區市應于 2007 年底完成的 86 個財政支農項目中, 有 32個未達到設計要求和預期目標, 占抽查項目總數的 37%, 致使已到位的 8.24 億元支農資金未能充分發揮效益。 如應于 2007 年完工而未完工的支農項目總投資超過4.87 億元;重慶市林業局所屬重慶市森林病蟲害防治檢疫站投資建設的昆蟲博覽園項目, 因決策失誤造成投資失敗, 其項目所有資產被法院拍賣用于抵償債務,致使財政支農資金和國有土地增值收益 1444 萬元全部損失。

(二)財政支農資金配套制度引發新的鄉鎮債務問題國家設計配套資金制度的目的是提高地方政府的積極性,但在實際執行過程中卻存在不少問題。 當一個相關項目立項后,上級政府會事先承諾對超額或優先完成配套資金任務的基層政府予以獎勵,但出現了基層政府不顧自己財力舉債湊齊配套資金的情況后,上級政府的獎勵就成了空頭支票,出現的空缺負擔只能由基層自己來背, 這給基層政府造成了很大的負債風險。 而且,上級政府在配套資金制度設計時存在“地區一刀切”和“項目一刀切”現象,這給一些地區尤其是中西部地區的鄉鎮以及東部較貧窮地區的鄉鎮造成了很大的負擔,直接增加了其負債。 而處于行政底層的基層政府,財權不夠, 事權過多過重, 爭取配套資金就成了它們完成任務、提升政績的“救命稻草”,但是通過負債來獲得配套資金,不但沒有在獲得配套資金后使負債減輕,還使基層政府面臨難以化解的危機和風險。 這種配套資金制度造成長期的惡性循環,已引發新的鄉鎮債務問題。

(三)財政支農政策缺乏有效的監督機制 。 目前,財政支農政策缺乏有效的監督機制, 財政支農資金管理中有法不依、有章不循的問題比較嚴重,支農資金中的尋租等問題越來越多。 如違反財政支農資金管理規定,在申報財政支農資金時弄虛作假騙取資金；貪污、挪用支農資金,支農資金被隨意進行再分配、再調整, 導致存在補貼資金不能及時、足額到位；在項目可行性研究報告和項目檢查驗收中為項目單位提供虛假情況等等。 出現這些問題的原因主要是政府對各部門財政支農投資權力的制約與監督體制機制不夠健全和完善,財政資金使用沒有科學完善的監控評價體系,法律責任追究制度沒有落實。追究其根本原因,筆者認為,當前在國家政策制定施行過程中,很少甚至還沒有把人民監督作為監督機制的重要組成部分。 財政支農政策作為國家一項重要政策同樣存在透明度不夠、老百姓沒有知情權等問題。

三、健全和完善我國支持新農村建設財政政策的對策建議

(一)提高財政支農資金的使用效益

1.要加大制度建設力度,不斷規范各級政府在財政支農資金方面的職責和權限。 要通過財政涉農轉移支付,將財政涉農資金直接轉移給基層政府,盡可能將上級政府安排的各種涉農專項資金進行整合,由基層政府根據需要統籌安排支出,同時反饋使用情況。 取消省以上政府和各行政管理部門都可以安排涉農專項資金的做法,由農業管理部門統一協調,各級農業部門應成立一個專門負責農業補貼的機構,整合財政補貼資金,徹底解決目前農業補貼多頭管理的現象。

2.要努力整合現有的城鄉一體化財政支持資金 ,對重要領域和重要項目進行重點支持。 要積極推進財政資金管理體系改革,減少職能交叉,多級次、多部門整合財政支農資金,著力解決財政支農資金使用分散的問題。 要建立項目庫制度,合理安排各項支農資金,著力解決無序申報、重復申報、隨意向上爭取資金等問題。

(二)解決配套資金制度引發的鄉鎮負債問題

1.堅持基層本位和農民本位原則 ,進一步調整配套資金制度,既考慮上級政府的政策導向,又考慮基層政府的實際需要和財力情況。 每年初,區(縣)要根據上級有關政策規定測算好所需配套資金由下至上地制定中央的建設計劃和補助政策。

2.嚴格手續,使配套資金的管理更加規范科學,強化財政支農項目立項審批工作,對一些 區(縣)、鄉(鎮)一味地申報項目,以套取上級財政“啟動資金”,但自籌的配套資金又難以到位的做法要予以制止。 要按照部門分塊組織上報、專家審核評定、財政綜合平衡、領導集體確定的要求進行項目的審批工作,確保支農項目的科學性與合理性。 此外,上級財政部門要會同有關部門關注資金是否專款專用,對違規操作者將追究責任。

3.在 2011 年的政府工作報告中提出,要大幅度增加對中西部地區農村公益性建設項目投入,取消縣及縣以下相關資金配套要求。政府應繼續根據各地的實際情況不斷降低乃至取消不發達地區尤其是中西部地區基層政府的配套資金負擔,努力提高中央支農資金的投入力度。

(三)建立和完善我國財政支農政策的監督機制

1.上級政府要進一步簡化項目申報和審批手續 ,把更多的精力集中在對涉農行政管理部門的整合與改革上。 要致力研究制定農村社會經濟發展規劃和不同時期政府支持農村社會經濟發展的方向和重點,因此,要轉變上級政府涉農部門工作職責,使其從過去主要批項目、分資金轉變到加強對支農政策的監督管理上來, 不斷提高行政管理部門的宏觀調控、指導協調和監督管理能力。 政府可以通過建立人大全程管理監督、社會公開監督、財政部門和金融機構聯合監督支付制度、實行嚴格的審計和責任追究等制約機制及績效評估機制,確保支農政策有效的實施。

2.加強財政支農資金的監督和管理 。 要建立資金動態管理機制,繼續推進國庫集中支付、 政府采購、縣級報賬管理等制度和措施;以“金財工程”等現代技術為手段,建立財政支農補貼直通車制度,確保財政補貼資金及時足額發放到農民手中。 要在做好日常監管的同時,采用重點抽查、專項檢查、與有關部門聯合開展檢查以及委托中介機構進行檢查等方式,對財政支農資金加強管理和監督。 還要把財政資金的有效性監督擺在突出位置,探索建立科學合理的財政資金績效評價體系,加強各支農項目資金使用的監督和控制。 積極研究建立財政支農資金獎優懲劣制度,對效果好的項目和效果差或者達不到效果的項目, 區別對待, 進行相應的獎勵和懲罰。

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（一）項目多頭申報，資金源頭分散，不利做大做強

由于項目申報實行條條管理，加之相關部門職能設置重疊，容易導致項目申報重復、交叉。近幾年實施的土地整理、土地開發、中低產田改造、低丘紅壤改造、沃土工程、農田水利建設等土地綜合治理項目，建設內容、建設范圍、實施手段等相似度較高，項目涉及國土、農業、農開、水利等多個主管部門，由于各主管部門掌握的項目政策要求不統一，加上信息溝通不流暢，導致各部門在項目選擇、資金投向上很難協調，容易出現項目申報的各自為政、重復交叉，其結果是大事辦不好，小事重復做。

（二）項目點多面廣，資金使用分散，難以形成合力

由于區級支農資金投入渠道分散，在總體上說有四種之多，加之項目資金分配權實質由各部門掌控，容易導致資金分配的盲目性和隨意性，資金補助撒糊椒面現象比較嚴重。如某家水果專業合作社，三年累計接受11家單位31筆財政補助資金，累計金額140萬元。財政補助資金點多面廣、資金分散，不僅難以使財政資金“扶優扶強”、發揮合力，也容易降低政策扶持效果。

（三）分配層次過多，資金鏈條過長，影響資金安全

目前，在項目資金的撥付管理上，仍存在二次分配、二次轉撥的情況。如近幾年實施的低收入農戶下山脫貧奔小康工程，專項資金由區財政扶貧專戶撥入各鄉鎮，再由鄉鎮轉撥受益農戶，個別鄉鎮無視財經紀律，出現套取挪用專項資金的違規行為。農業部門主管的農村沼氣、畜禽養殖、動物防疫專項資金，均存在二次、甚至是三次轉撥的狀況。專項資金的層層轉撥，延長了資金運行的鏈條，勢必造成財政資金在各環節上的滯留，造成財政資金使用效率的低下。

（四）重項目申報，輕項目管理，弱化項目成效

部門支農項目在項目資金到位后，可能會因項目規劃論證不夠到位，使項目實施缺乏可行性；或因地方配套資金、自籌資金未能完全落實，影響項目建設進度。部分項目在實施完畢后，也因后續管護措施不到位，不能充分發揮應有的經濟效益和社會效益。如在千萬農民飲用水專項審計調查發現，個別鄉鎮因急于爭取項目資金,在未充分考慮各村水源條件的情況下就倉促申報立項，導致項目不能如期實施，造成專項資金的閑置，影響資金使用績效。

二、整合區級財政支農資金的對策建議

面對如上所言的各方面問題，應該在堅持“統一領導，協同合作；規劃先行，整合申報；集中財力，突出重點；用途不變，統籌使用；加強監管，績效評價”原則的基礎上，從機構、規劃、財力、項目監管等方面系統聯動，攜手推進財政支農資金的優化整合。

（一）建立組織機構，為支農資金整合提供組織保障

建議成立由區政府主要領導任組長，區政府、區財政以及各涉農相關部門主要負責人為成員的項目資金整合工作領導小組，并成立領導小組辦公室，負責項目資金整合工作的規劃制定、組織實施、項目審查及協調管理工作。同時建立領導小組成員單位主要負責人聯席會議制度，定期或不定期研究項目整合方案，調度項目實施情況。

（二）堅持規劃先行，圍繞規劃整合申報項目

責任部門應編制項目規劃，建立項目庫，明確項目申報、審核程序。各涉農部門應圍繞農業發展規劃選擇確實項目類型、項目名稱，并報支農資金整合工作領導小組審定。領導小組辦公室要建立支農資金項目庫，各部門申報的項目要按照集中建設項目、集中建設地點和集中資金投入的要求，從項目庫中擇優選擇，報經領導小組審核把關后，再由主管部門按程序和上級有關規定申報。同時，要將已申報項目的名稱、投資規模、預期效益等進行張榜公布，接受社會監督，防止項目申報中的弄虛作假行為。

（三）集中財力、突出重點，圍繞項目整合資金

基于資金分散的嚴重問題，各地政府相關部門應該在對本地情況進行系統調研的基礎上，選擇最先最急需的重點領域，以此為目標集中財力，發揮資金整合合理形成的規模效益。比如某年2009年確定的重點是推進柑桔產業結構調整、柑桔品質提升、發展城郊型特色效益農業、農業基礎設施建設、農業產業化發展、低收入農戶奔小康等六大工程實施。因此，支農資金整合應緊密結合六大工程，整合不同部門掌管的不同類型資金，集中有限財力，做到投資一項，見效一塊。

（四）先易后難、做好試點，以點帶面推進資金整合

財政支農資金整合范圍，除直接用于撫貧救濟、補貼農民個人、特定防災抗災、農業保險補貼等特定用途資金之外,其他財政支農資金都應穩步納入支農資金整合的范圍。整合按照“渠道不亂、用途不變、各司其職、各負其責、各記其功”的要求,明確項目資金的管理部門不變、資金性質不變，充分調動各部門整合項目資金的積極性和主動性。整合方式上,應按先易后難的順序穩妥推進，主要采取以項目統籌安排帶動資金整合。整合項目選擇上，應選擇部分易于操作的緊密型項目,如土地開發治理、柑桔產業升級轉型等項目。在整合措施上，通過制定項目規劃和資金整合方案,將不同部門管理的相關資金按各自的性質實行拼盤,集中投入使用。

（五）強化項目監督管理，提高整合效益

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在國省扶貧辦的指導和市委、市政府的正確領導下，近十年來，我市通過積極爭取、整合、籌集、財政配套等方式，累計投入各類扶貧資金6.47805億元，其中20__年投入1.86175億元。主要用于推進全市扶貧攻堅項目實施以及貧困人口的直接幫扶。面對來源廣泛、數量龐大的扶貧資金，市委農村部和市扶貧辦把加強扶貧資金監管納入重要議事日程，組織協調市、縣相關職能部門一道參與，突出強化管理這個關鍵，上下聯動、多措并舉，對扶貧資金的來源、流向、審批、報賬等各個環節實施了嚴格監管。既確保了扶貧資金發揮效益，同時也確保了扶貧資金的安全、規范、高效，實現了雙贏的結果。

一是嚴格執行專戶管理制。全市各扶貧部門對扶貧資金實行專戶儲存，專戶管理，專款專用，封閉運行。任何單位和個人不得擅自調用項目資金，防止和杜絕擠占、挪用、貪污扶貧資金。

二是嚴格執行項目審批制。對扶貧項目的報批執行市、縣兩級評審制。各區縣（市）扶貧辦在上報扶貧項目前，會同農業、發改、畜牧水產、林業等部門一同深入項目點現場考察，共同論證，提出考察論證報告，進行縣級自評。市辦與財政部門再次進行評審論證，確保扶貧項目資金投向合理。

三是嚴格執行公告公示制。充分利用各級政務公開欄，向社會公開扶貧項目申報、立項、審批等方面的政策和程序。在扶貧項目實施過程中，實行資金公開、建設單位公開、竣工決算公開，接受群眾監督，杜絕暗箱操作。對于重點項目，還制作項目建設平面示意圖，簡明扼要地介紹項目建設規模、責任單位、資金投入額度、資金來源渠道、管理方式和管護措施等。

四是嚴格執行報賬制。嚴格執行群眾參與式管理，由項目村提出資金申請，項目村驗收工程并經審計部門審計后，由財政部門統一將資金撥付到項目實施單位。對于工程質量不合格，或不能按要求提供有效憑證的，扶貧部門不予審批，財政部門不予報賬。

五是嚴格執行驗收考核制。對實施完畢的項目，按項目實施方案組織檢查驗收，進行績效考評。所有項目驗收合格后，持項目驗收單、項目驗收報告方可報賬。

六是嚴格執行年度審計制。由扶貧部門會同財政、審計部門，重點檢查扶貧項目實施和扶貧資金使用管理情況。采取現場察看實施項目是否按方案實施完畢、到財政部門察看項目資金是否按要求撥付到位等工作方式，加大資金審計力度，充分發揮財政、審計部門的監督作用。

盡管我們對扶貧資金實行了相對嚴格的管理，但是因為扶貧工作點多線長面廣，牽涉的部門和扶貧對象多，資金的規模大小也不一，執行的主體也各有不同，所以，難免在使用和管理中或多或少存在一些問題。

一是管理上還有待進一步規范。扶貧資金來源渠道多、涉及部門廣，由于條塊分割等原因，難以實行有效地統一管理。分配使用權力多集中于職能部門，在資金的安排、審批等環節，還有一定的隨意性，存在不太規范的地方。

二是監管上還有待進一步完善。傳統的監管模式下，部門各自為政，相互之間缺乏溝通，紀檢監察機關組織的專項檢查往往是事后督查，很難做到全方位、全過程的監督。特別是資金安排和項目管理鏈條長、環節多、專業性強，對扶貧資金賬目的審查耗費時間長、效率較低，監管范圍有限，監管深度不夠。同時，由于基層監督力量不足，使扶貧資金的安全存在一定的風險。

三是責任落實上還有待進一步加強。扶貧資金主管部門是扶貧資金管理的主體、監督的主體，由于責任不明確、落實不到位等因素，個別單位往往重資金爭取，輕資金管理；重資金分配權力，輕資金監管責任；分配資金時“插手”，監管資金時“甩手”。對資金項目如何安全運行，保質保量完成建設任務，還需要進一步加強責任意識。

四是執行過程中或多或少還存在一些不到位的地方。個別涉農職能部門在資金撥付過程中，因為一些主客觀方面的原因，存在延期撥付、人情撥付、吃請回扣等不正之風。個別鄉（鎮）、村對各類補助補貼類資金的發放，未能嚴格落實公開制度，對發放對象、補貼人數、補貼金額公開不及時、不到位，工作缺乏透明度。

1、創新機制，建立規范健全的資金管理體系。要按照扶貧資金專款專用的使用原則和封閉運行的總體要求，嚴格執行《__省財政扶貧資金管理辦法》等制度，對每筆資金從進戶到劃撥、從使用到監督、從驗收到報賬，都有據可查。另外，在繼續堅持扶貧項目招標制和公示制的基礎上。一是推行合同制。對所有建設項目，嚴格執行項目建設合同簽約，明確項目責任人、建設內容及規模、項目投資補助標準、項目管理、驗收和獎罰辦法等，按照合同法的規定管項目、建項目、驗項目。二是加強整合。針對原來扶貧資金存在部門條塊分割，各自為政，職責不清，扶貧資金“效益遞減”的實際，要以縣為單位，以貧困村為主戰場，集中優勢打殲滅戰。要在區縣（市）扶貧開發領導小組的指導下，加強資金整合。今后對扶貧專項資金、以工代賑資金等，要按照各投其資、各計其功的原則，在

扶貧部門的統一部署下，由財政、扶貧、審計等部門統籌管理扶貧資金，把扶貧資金與部門任務、責任、權力整合，以村或者以片為平臺，實行統籌安排、綜合調度、捆綁使用、集中投放，最大限度的覆蓋貧困農戶。三是積極創新。為徹底改變目前項目規劃早、申報慢、資金下達遲等突出問題，積極開展網上申報、審批，簡化辦事程序，每年年底前完成下年項目規劃、申報，翌年前半年完成資金計劃下達，確保項目早啟動，早實施，貧困農戶早受益。2、規范操作，建立科學嚴密的項目運行體系。一是建立健全項目庫儲備和申報、審批制度。對扶貧項目實行計劃管理，凡是納入項目庫的項目才可審批審報，對已經確定的扶貧項目不能隨意變更，如確需調整，必須經上級業務主管部門進行審批。每個項目的申報必須有項目內容和輻射帶動貧困戶作為申報、審批的依據。二是要根據每個項目的特點，研究制定不同的項目運行程序。分別從前期準備、組織實施、檢查驗收、賬目處理和歸檔立卷五個環節進行嚴格把關。三是根據不同項目，研究制定嚴密的檢查驗收程序。實現縣建檔、鄉建簿、村建冊、戶建卡的規范化一條龍管理。

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（一）經濟人理論，委托理論對涉農專項資金財務審計必要性的解釋在經濟人假設的前提下，人是理性的經濟人，有著為自身謀取更好經濟利益的行為傾向，對于實施國家行政管理活動的資金管理部門及其公職人員而言，經濟人屬性是同樣適用的，在資金撥付及使用管理的過程中，他們手握人民賦予的決定涉農專項資金投向及管理的權利，當專項資金管理部門的監督不足時，如何行使專項資金的投向和管理的權利成為純粹的個人行為，追求個人政績利益最大化的經濟人行為傾向就極可能占主導地位，那么極有可能出現有關涉農專項資金的使用和管理的信息不對稱的情況，結合委托理論中的道德風險和逆向選擇理論的相關內容考慮，由于存在信息劣勢，作為社會公眾需要了解知悉監督涉農重點專項資金監督資金投向、撥付及使用的真實合規性，有無違規違紀問題，并且指出相關部門財務管理的不當之處，審計部門保障專項資金管理真實合規，查處資金違法違規使用的公共受托經濟責任不可推卸，只有通過財務審計才能解決涉農專項資金使用和管理的監督和評價問題。

（二）財務審計是涉農專項資金效益審計的基礎，同時也是相關經濟責任審計的必然手段涉農重點專項資金財務審計主要審計內容是監督資金投向、撥付及使用有無違規違紀問題，使各環節的資金運營達到真實、合規，并且指出相關部門財務管理不當之處，給以相應意見并督促其整改，提高資金使用效果。眾所周知，每一項涉農專項資金的投向及使用情況都是需要進行效益審計和其他相關的責任審計評價，涉農專項資金相關的財務資料的真實、合規性為資金的經濟性、效率性、效果性提供保證；只有在此前提下，才能談資金的效益問題，才能對農業專項資金投入項目經濟效益進行分析和評價，才有可能探索資金的效益審計，并在此基礎上提出進一步提高農業專項資金各項目效益的方法、措施和途徑。因此，涉農專項資金財務審計是對其效益審計的基礎工作，要實現效益審計目標，必須先實現其財務審計目標。經濟責任審計與財務審計在審計對象，具體內容，審計目標上，側重點有所不同，但二者存在必然的聯系。通過對財務審計所獲得的財務數據和資料，審計部門能借以了解受托責任人應當履行的職責，通過對受托責任人履責范圍內的經濟活動和財務信息的真實合規性的審核，可以評價受托責任人履行受托責任的合法合規性。因此，涉農專項資金的經濟責任審計是以被審計責任人任職期間內所在部門資金財務審計為基礎和主線的，即涉農專項資金的財務審計是其相關經濟責任審計的必然手段。

二、涉農專項資金財務審計現狀分析

（一）涉農專項資金財務審計方式，審計方法效率低對于涉農專項資金的財務審計，各縣相關審計機關普遍采取“同級審”的方式，由于縣、市級審計機關審計人員準入機制不嚴格，審計人員思想的倦怠、政策水平與業務素質整體不高、綜合分析能力不強，導致涉農專項資金審計效率差；雖然有調查顯示，大部分縣贊成“上審下”和“交叉審”，這兩種方法彌補了同級審的不足，但是涉農專項資金來源渠道多，使用范圍廣，若依靠“上審下”全方位了解專項資金的使用情況，一方面，會造成審計資源配置不合理，財務審計大多進行事后審計，與專項資金的投入使用能夠具有階段性的特點相脫節；另一方面，這種審計方式可能造成一種下級對上級的抵觸感，直接導致審計監督受限，也使得審計效率低。

（二）涉農專項資金財務審計結果公開程度低目前的審計結果公告還遠沒有達到國家法律法規的要求，審計結果公告工作盡管在思想上逐漸受到各級審計部門的重視，也有的地區的確做了一些工作，但仍然沒有達到理想水平。披露審計結果是審計機關的“法律權力”，而不是“法律義務”，從而使審計結果的披露帶有很強的任意性。在考慮社會穩定、政績和面子等因素的推動下，管理涉農專項資金的本級政府可能不允許對外如實報告和披露其財務審計中不太理想的結果。因此，審計公告是不全面的，不準確的，不能真正實現社會輿論對涉農專項資金的監督作用。

（三）財務審計對違法違規行為督促整改及懲處缺乏力度，審計獨立性低我國涉農專項資金財務審計屬于行政型審計體制，這一審計體制嚴重制約了審計部門獨立行使監督職權；在本級政府的干預下，縣級審計機關不具備權威性，不能獨立地審查縣級財政部門及管理部門在專項資金的撥付及使用中的違法違規行為。即使查出了問題，也不能嚴格遵照資金違規違紀行為處理條例予以懲處。據有關研究調查顯示，三成以上的縣審計機關對相關部門就審計意見作出整改的監督工作不到位，審計機關對審計整改情況的書面答復不要求附加書面證據，也不深入到管理部門當地開展真實性復核的審計回訪，并且審計機關也沒有嚴肅懲處未及時整改的違規違紀行為，督促整改工作大多只流于形式。審計部門權威性降低，形同虛設，沒有發揮實質作用，導致涉農專項資金管理違規違紀情況年年查，年年有；涉農專項資金管理問題年年提建議，年年低效率的惡性循環怪圈。

三、改善涉農重點專項資金財務審計現狀的對策研究

（一）推行財務審計項目負責人委派制在上級審計指令的引導下制定審計小組工作計劃，規劃和確定涉農資金重點財務審計項目，配置審計人員，指導和管理審計工作，組織審計小組監管工作，制定考核與激勵機制，確保審計小組審計項目質量并對其負責，這樣不僅可以解決“同級審”、“上審下”和“交叉審”的不足，克服了“同級審”縣級審計機關權力受限和審計能力不足的現實問題，而且彌補了“上審下”審計全面性不足、成本過高，以及“交叉審”高成本等，總體提升了審計小組業務素質與審計工作質量，提高了審計的權威與獨立性。另外在推行財務審計項目負責人委派制時，需要特別注意的是，實現該種審計方式預期效果的關鍵所在是負責人與審計成員小組的有機融合，審計項目負責人應與下級審計機關，審計小組成員積極互動，從制度和政策上進行創新，不斷提高資金審計效率。

（二）實行事前審計，事中審計，事后審計相結合的全程審計為了加大資金審計力度，縣級審計機關應當采取事前、事中、事后審計相結合的全程審計的方法。落實和加強涉農專項資金全程審計及其審計調查方法，與專項資金的投入使用能夠具有階段性的特點相匹配，是增強審計機關查處問題的能力和力度的重要手段，可以實時提高涉農專項資金財務審計的評價監督的作用。事前審計在立項方面，審計部門應協助縣級涉農專項資金使用管理部門，對項目預算、可行性、科學性、真實性進行審計審核；在資金方面，加強對資金投入的審計，主要審核資金投向是否符合資金目標，投入的總體規模及投向結構是否合理，同時也要注意加強審查資金是否按照項目計劃在規定的時間內及時、足額撥付給使用單位，有無滯留、占用情況；事中審計應當依據資金的走向，派專人隨工程進度參與工程項目建設，跟蹤審計調查，確保資金專款專用，各級相關部門報賬票據、賬簿的真實合規性；無虛假報表、無虛開發票、無虛列支出，積極做好資金撥付使用管理各環節的事中審計。事后審計時審計機關應結合事前、事中審計的數據和情況，開展項目竣工決算審計，通過查閱賬、證、表，以及現場查證，重點審查項目的完成情況和資金計劃的實現情況，審查項目是否全面推行項目負責人委派制，確保全程審計財務數據的真實合理性，全面改善涉農專項資金審計效果，規范涉農專項資金的使用與管理。

（三）加強財務審計的獨立性，加大違法違規行為督促整改及懲處力度我國須改革當前涉農專項資金財務審計體制，改革行政型審計模式為立法型審計模式，從根本上提高審計獨立性，提升審計部門的權力和地位。為保證整改工作真實有效，審計機關要求資金管理部門實事求是地寫出審計整改情況書面答復，同時審計部門必須深入落實審計回訪工作，實地考察，審核被審單位的整改情況，確保整改情況的真實性；政府應制定和完善財務審計督促整改及懲處制度，并落實相關涉農專項資金管理違紀違規處罰制度的執行情況，落實管護主體，建立健全一套完整的“責、權、利”相統一的管護機制。

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一、組織建設

我市農村財政研究會根據農村財政發展需要，為完善農村財政政策，促進農村經濟持續、穩定、協調發展，加強城鄉之間的相互聯系，促進社會主義新農村建設，探索社會主義市場經濟發展的規律及與之相適應的農村財政理論、政策，提出建議或方案供有關領導決策參考，為振興經濟、實現農村現代化服務，在市、區、縣有關領導、涉農部門的大力支持下，各級農村財政研究會及時補充和調整人員。

一是聘請實際工作者和教學、科研工作者參與研究；

二是督促財政、涉農和有關部門進行調研；

三是吸納長期從事財政、經濟工作的老同志幫助開展工作。

二、抓好基層財政干部培訓工作

今年初，為提高對從事農研會干部的業務素質和基層技能需求，對全市調整、補充到農研會的人員進行業務培訓，并結合財政農研會理事會議契機，開展以會代訓培訓。9月份，組織基層財政干部，參加全國部分省、市基層財政干部培訓班。通過各類培訓的機遇，組織財政部門、涉農單位對全市農村財政工作的熱點、難點問題，進行交流經驗，集中研討，提出觀點、對策和建議，形成研究成果。

三、以課題調研為契機，積極做好項目資金工作

根據我市建設“現代國際旅游城市”的要求，抓住中央和省強農扶農政策機遇，結合山區特點和自身優勢，積極做好財政支農課題研究，精心推出農村財政課題調研工作。

1、如何發展現代農業，扎實推進新農村建設；

2、轉換扶貧思路，實施整村推進的具體做法探討；

3、財政如何推進農村綜合改革；

4、國有林區管理體制改革的建議；

5、農村合作經濟組織及農民服務組織；

6、開展對小農水工程建設、農產品加工、動物防疫、林業生態建設、農民專業合作組織研究；

7、如何規范農村低保管理及農村養老保障工作；

8、探索農民增收的新措施、新途經；

9、如何創新支農工作機制，進一步提高支農資金使用效益等課題調研。市、縣、區農研會分別成立課題調研組，積極組織力量，按時按質按量完成課題調研。

市農研會還聘請有關專家對選送的論文進行評選。在做好課題調研的同時，市農研會積極為涉農部門縣、鄉做好項目，爭取部、省對我市農業項目資金的支持。年，先后向中央、省級財政申報農業科技示范基地、農村專業合作組織、農業農技推廣和農業產業化服務體系、農業三增工程、農村扶貧項目、生態林補償、農業品牌工程、農民轉崗培訓、低溫雪災等項目，這些項目的實施與啟動，有效的推進農業結構調整，促進我市農業和農村經濟發展。

四、年度工作要點

年我市農村財政研究會要緊緊圍繞中央“三農”政策和建設社會主義新農村主旋律開展工作。

一是積極做好中央支農、惠農的有關方針、政策的宣傳工作，抓好有針對性、實用性、緊迫性的涉農課題調研。

二是根據省農研會精神，組織市、縣、區會員單位之間開展課題協同調研，并對選送優秀論文進行評選。課題命題另行通知。

篇7

關鍵詞：財政；支農支出

一、確保我國財政支農支出規模穩定增長

增加財政對農業的投入是保證農業穩定增長的重要前提之一，這已是取得的共識。目前，我國已開始進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，國民收入分配格局已開始并將繼續朝著有利于農業、農村和農民的方向調整。為此，應嚴格按照《農業法》的要求，使財政支農資金總量在現有水平上逐年按比例適當提高，確保財政支農資金的增長幅度高于財政經常性預算收入增長的速度。各級財政支出、預算內固定資產投資和信貸投放要按照“存量適度調整、增量重點傾斜”的原則，不斷增加對農業農村的投入，并逐步形成新農村建設穩定的資金來源。考慮到我國目前的發展狀況和國家財政的支出能力，財政支農支出無論是絕對數量還是相對規模都無法在短期內達到發達國家的水平。若在財政收入總規模有限的條件下，片面強調大幅度提高支農支出的比例，勢必導致整個公共財政結構的失衡，因此，強調財政支農支出規模的穩定增長更具有現實意義。

二、優化我國財政支農支出結構

1.明確財政支農重點

一定時期財政的農業投入總量是有限的，必須合理安排支農支出結構，明確資金投放重點，才能確保財政支農效益的發揮。根據我國財政支農支出結構存在的問題，應從幾下幾方面改進：

(1)加大農業和農村基礎設施建設的投入力度

①大力抓好農田水利建設：首先，要把新增的農業基建投資有序地投入到重點水利工程項目上，包括一些大型水源工程、重點河流的堤防建設，重點地區防洪排澇設施建設、大型灌區的河道清淤工程等。還應加快大型灌區的續建配套和節水改造，搞好末級渠系建設，推行灌溉用水總量控制和定額管理等。其次，要加大對中小型農田水利建設的投入。可見，中央財政開始逐步承擔起中小型農田水利建設的職責。

②加大鄉村基礎設施建設力度

這涉及到農民的生產和生活條件是否能得到改善。“十二五”時期，要解決2.98億農村人的飲水安全問題；加強農村公路建設，健全農村公路管護體系；繼續推進農村電網改造和建設，積極發展農村沼氣、秸稈發電、小水電、太陽能、風能等可再生能源；加強農村信息網絡建設，發展農村郵政和電信；鼓勵農民在政府支持下，自愿籌資籌勞開展農村小型基礎設施建設；治理農村人居環境，搞好村莊治理規劃和試點，節約農村建設用地；繼續發展小城鎮和縣域經濟，充分發揮輻射周邊農村的功能，促進基礎設施和公共服務向農村延伸。

(2)加大對農業科研的投入，強化建設現代農業的科技支撐

科技進步是突破資源和市場對我國農業雙重制約的根本出路，在未來農業生產中的作用將會愈加顯著。目前，我國農業技術含量低，農技成果質量不高、轉化難，從而削弱了我國農業的實力和競爭力。歐美等發達國家通過對農業科研的投入來彌補農業資本積累不足的缺陷，以提高農業的技術進步率和勞動生產率。而在我國的財政支農支出結構中，對農業科技的投入明顯不足，為此，必須著眼于未來農業發展的趨勢，增強科技興農意識。

(3)實行財政直接集中支付，減少劃撥中間環節

中間環節過多是影響資金高效運行，造成支農資金流失的主要原因。為此，建議盡俠實行支農資金直接集中支付制度，把所有財政支出、部門配套資金全額存入財政專戶，由財政部門統一管理，統一撥付，形成財政部門管資金、主管部門管項目的分工協調的管理體制，避免支農資金“體外循環”造成的截留、擠占、挪用等現象。

2.合理劃分中央與地方財政支農的事權

為了建立中央和地方財政支農支出的穩定增長機制，必須明確各級政府在農業支出中的事權范圍。總的說來，中央政府應負責跨區域的大型農業基礎設施建設、農業基礎科學研究及重大農業科技成果的推廣，農林生態環境保護、特大農業自然災害防治等方面的投入；地方政府應負責地區性的農業基礎設施建設、支持地方范圍內農業科技和教育等各項事業發展、農村生態環境保護等方面的投入。

在明確劃分中央和地方支農事權的基礎上，還應進一步強化中央財政在支農支出中的作用。中央政府加大對支農支出的投入力度有利于提高資源的集中使用效率。近年來，中央財政收入增長較快，為增加支農支出提供了可行的財力基礎。今后，中央一方面要盡量增加專項補助資金的數量，另一方面要研究改進支出方式和投向，以更好地引導地方的支農行為。

3.建立財政支農支出績效評價制度

目前，涉農部門下達的支農資金一般是依據單位報告、領導批示等確定，對于項目的必要性、輕重緩急、項目預算的真實準確程度、項目效益等缺乏必要的論證。多數支農項目的執行是由政府或事業單位通過各種渠道自行聯系設計、施工單位，沒有專門機構進行審定，致使項目執行中時常出現重撥輕管、頻繁追加、調整支出的情況，存在較大隨意住。此外，由于相關部門只管資金，不管項目建設實施，事前調查、事中督查、事后檢查缺位，致使擠占、挪用資金現象普遍，虛報、冒領等違規違紀現象時有發生，很大程度上影響了財政支農資金使用的安全、有效、規范，也導致很多項目的實施效果較差。因此，迫切需要建立支農支出績效評價制度。在支農項目的選擇和確定上，要實行項目標準文本及專家評審制度，嚴格立項程序和立項條件，經過篩選認定的支農項目應在一定范圍內進行公示，充分征詢社會各方面的意見，杜絕支農項目確立的盲目性、隨意性。

參考文獻:

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政策性金融是以國家制度、信用為基礎，以央行再貸款及財政資金為主要來源，以弱勢產業、地區和群體為支持對象，以金融資源配置的社會效益最大化為目標，政府依照專門法律，運用各種優惠利率或信貸、保險（擔保）和獎勵的手段，以經濟性和有償性為條件，重新配置金融資源，借助利益補償機制改變市場信號，貫徹和配合國家特定的經濟和社會發展戰略或政策而實施的一種特殊投融資行為和制度安排。其體現的宏觀與微觀、直接管理與間接管理、政府干預與市場作用、政策與商業、無償與有償、財政與金融等兩兩之間是彼此平行、相互補充、平等協調合作、巧妙統一和競爭的伙伴關系，是常見的投融資行為，“融”就是以國家財政信用和貨幣信用為基礎，發揮政府投資的種子和杠桿作用，以四兩撥千斤，引導商業金融和其他資金投入公共產品領域，為實現特定的政策目標提供充裕的資金支持，從根本上優化一國的宏觀經濟調控體系以及宏觀金融調控體系，它更多的是采用市場化運作模式。“三農”天然處于劣勢，在獲得補償的情況下才能獲得正常報酬。要對農業投資實施利息補貼、稅收減免、再貸款優惠等政策，降低其投資風險，提高預期收益率，增強其投資信心。

政策性金融普遍承擔涉農貸款要基于如下四項原則：一是全面性，金融渠道選擇要盡量覆蓋功能傳導的“三農”發展的全過程，要扶持糧食收購，也要促進糧食生產、農民增收和農村發展的各個方面。二是多樣性，“三農”多元化的資金需求，需要有不同的資金供給主體，需要將農村資金的需求特點與金融機構的業務種類進行相應的匹配，最終形成多元并舉、共存共榮、各有側重、平等競爭的格局。三是市場性，這主要是利用市場化手段，按照商業金融的規律運作，為實現國家的“三農”政策和戰略導向服務，避免“政府失靈”。四是競爭性，這是需要強調的。目前，一些涉農金融機構已獲得諸多優惠政策，如農業銀行享有扶貧貼息，農信社的存準率比大銀行低6個百分點，而村鎮銀行并沒有這些政策優惠。這是不利于涉農貸款增加的。要禁止身份歧視，涉農貸款的稅收減免、央行再貸款利率優惠等由農發行、農行獨享轉向所有涉農貸款的供應者共享，一些政策性業務的承擔由指令性轉向招投標，各個銀行獲得優惠或補貼的多少應以涉農貸款的業務量和風險規模（而非機構本身）為依據。

對專注于經營涉農業務的金融機構，可實行貨幣政策傾斜和差異化監管，“三農”貸款業務達到一定水平的，減免稅收；視涉農貸款供應者的業務量多少，實行10%以內的有差別的存準率。存款利率也可以上浮，以吸收更多存款，相應增加涉農貸款。總之，涉農貸款供應越多，得到的優惠就越多，以促使涉農貸款量增加。這些政策鼓勵、扶持所有商業銀行、農信社、民間金融組織等增加涉農貸款，多種途徑解決“三農”資金短缺問題；也為各種所有制性質的商業銀行提供平等競爭、共同發展的機會。目前，我國資本過剩，現有外匯儲備3.31萬億美元。截至2011年末，銀行業金融機構本外幣各項存款余額82.7萬億元,各項貸款余額58.19萬億元，存貸款差額或過剩資本高達24.51萬億元。建立一套提供涉農貸款而得到優惠的涉農金融制度，能促使過剩資本轉化為涉農貸款。

二、涉農貸款共擔的模式

堅持“全面參與、全面支持、全面競爭”方針，著力構建充滿活力、富有效率、更加開放的涉農貸款普遍承擔的機制，目標和模式是“三化”。（l）政策化。根據不同農業部門在國計民生中的地位和稀缺程度，設定合理的投資引導率。發揮財政和央行投資的導向功能，通過市場機制，引導更多的社會資金投入到三農領域，提高我國三農資金的使用效率。（2）市場化。根據不同農業產業設定不同的市場化率，實現市場調節和政府調控的有機結合，為不同的農業產業提供有效、優質的金融服務。（3）精準化。確定政策支持率、市場化率及資金配置率、投資引導率、資金使用率的合理有效的區間范圍。

建立涉農政策性金融內部的六大協調機制，即資金資源配置的宏觀主體（財政部、央行和農業部）與微觀主體（涉農貸款的供應銀行和農戶）之間的協調機制；公共性與市場性之間的協調機制；政策目標合理性與經濟目標有效性之間的協調機制；投資支持功能與投資引導功能之間的協調機制；因職能履行而產生的利益損失與央行和財政補償機制之間的協調機制；央行和財政的政策性金融支持與適度、合理的監管之間的協調機制。對于涉農貸款普遍承擔的問題，要運用多任務委托－模型來解決。該模型可以借鑒的理論有：（1）激勵機制能夠給予人努力工作的動力，引導人對不同任務進行合理安排，如稅收優惠多少與涉農貸款的業務量成正相關。（2）某一任務激勵強度的提高，會造成其它任務的激勵效應下降。（3）在某一任務很難完成的情況下，要降低其它任務的激勵強度。針對銀行嫌貧愛富、農戶貸款難、大企業貸款節節攀高的現象，可把對大企業貸款的優惠降為零而稅率提高。涉農政策金融的本質是，政商（政策性金融與商業性金融，下同）融合、以“政”帶“商”、以“商”促“政”，是涉農金融機制設計的關鍵環節之一，對政策目標和經濟目標進行平衡設計，有效發揮政策性金融的投資引導功能，以盡可能少的財政資金帶動更多的涉農貸款，破解“三農”問題。國家開發銀行良好的經營業績表明，政策性業務與商業化運作能夠有效融合、相互兼容、協同作用，這也必將是政策性銀行商業化后的必經之路。政商融合的主要內容有：農業金融資源配置主體之間、功能之間、配置目標之間、配置層之間的協調融合和農業金融資源配置監督之間的協調融合，其中包括業務融合機制和環境融合機制。前者是“政”“商”的業務關系之間、業務品種之間、業務規模之間、業務結構之間的支持和協調融合；后者是由以下部分融合組成：各種利益分配環境之間、各種優惠政策環境之間、各種風險分散環境之間、靜態與動態環境之間、各種法律法規環境之間的協調融合。

涉農貸款普遍承擔的制度會促使農發行不斷拓展商業業務，向商業銀行發展；其股權結構由單一政府股東向多元化乃至上市完全商業化轉變；資金來源由國家全包向吸收社會存款和發行金融債券、境外籌資等市場籌資模式轉變，保證其有穩定的支農資金來源，不斷優化其負債結構。作為過渡，農發行仍然承擔農業政策性金融業務，相應得到央行和財政的支持，促進政策性金融與商業性金融有機結合、協調發展、相互促進，增加涉農貸款和優化資源配置。商業性業務與政策性業務要分開核算，對前者設立指導性賬戶，由農發行自擔風險和獨享利益，按照商業銀行標準，執行資本金規模和風險撥備，通過市場渠道籌集資金，以便充分利用業務資源，獲得新的盈利增長點，提高市場應變能力和可持續經營能力。對后者設立指令性賬戶，專項管理，其風險補償和激勵由央行及財政提供，并接受國家農業部監督。

農發行的商業化運作可借鑒國家開發銀行、農行等國有銀行商業化改革的成熟經驗，主要是通過匯金公司注資的方式，提高資本充足率和抗風險能力，積極拓展商業性業務，降低融資成本，如以中長期水利基礎設施貸款為基礎的資產證券化業務；面向市場，制定并實施能夠發揮自身優勢的營銷戰略，逐步擴大市場化籌資；在維系傳統優質客戶的前提下，積極培育前景看好的新客戶，拓展政府客戶和機構客戶，建立客戶準入和退出機制；提高整體盈利水平。

三、涉農貸款共擔的實施對策

1.商業銀行對策

此次國際金融危機的一個后果就是推動了金融機構經營由分業轉向混業。國際一流金融財團大多采用金融控股公司框架下的混業經營模式，即業務多元化，這有利于分散風險，擴大市場，增強競爭力。大商業銀行要充分發揮其資本金充足、社會信譽高和服務網絡城鄉聯動的優勢，遵循商業銀行的基本要求和內在機理，結合涉農貸款的特點，科學地細分和選擇市場，以滿足城鄉金融需求為主線，以農民、國家和自身共贏為目標，完善涉農信貸政策和制度，在農業現代化、農村繁榮和農民增收的融資領域，發揮骨干和支柱作用；在扶持農民、個體工商業者和涉農中小企業等基礎金融領域，發揮穩定作用，不斷提高涉農業務的質量與效益。其基本戰略可概括為以下幾點：一是以差異化戰略為主，不僅建立和維護與少數利潤豐厚、前景看好、信用優秀的鉑金客戶的良好關系，在中高端市場上確立領先的競爭地位；而且針對涉農貸款“短、小、頻、急”的特點，創新有別于城市的便捷廉價的“公司/大農戶+小農戶”擔保、農戶互保聯保、小企業互助、農民合作社和小企業聯保、“六方合作+保險”的貸款模式，創新涉農龍頭企業的周期性貸款、惠農卡、金農保一單通、支付通等先進水平的產品。

二是將業務重點集中于農業產業化及農村中小企業貸款市場和部分融資較為集中的地區，積極開展農業生產貸款及其他增值服務，充分發揮自身的規模優勢與網絡優勢。

三是新建農村網點，農業保險，開展中介業務，拓展涉農市場。四是積極開辦消費信貸、房地產信貸、中小企業信貸和信用卡透支業務及個人理財業務等，打造競爭新優勢。將小、短、急的涉農貸款的審批權限下放給縣級支行，簡化流程，確保便捷，提高質量。提高涉農貸款供給者的經營效率，這方面可以采納Trzeciak-Duval提出的兩點建議：一是建立兩層級金融網絡，中心層級對整個網絡、尤其是對周邊層級提供信息和監督檢查、審計、結算、產品研發等支持，以便降低交易成本，實現規模經濟。二是實行貸款申請者出資入股，以保證其履行還款義務。

2.涉農貸款激勵政策

由于涉農貸款的交易成本高，農業自然災害風險高，這些系統性風險難以通過對沖或購買保險來規避，再加上商業銀行與農民需求信息不對稱，難以提供符合需求、可盈利的金融產品，所以各國政府對農業進行的投入一般不以直接投資的方式進入農村，而是以農村金融為渠道，把財政補償投入到農村經濟。通常采取的方法有稅收優惠、利差補貼、提供低息和無息貸款資金、提供擔保等。為了增加金融機構對農業的投入，各國政府還對那些向農民提供優惠貸款的銀行直接給予財政資助和補貼，并且隨著貸款的增加，補貼的金額也增加。由于涉農金融收益低，要整合運用財稅和貨幣政策工具，定向實行稅收優惠和財政補貼，建立精準的利益補償和激勵制度，確保商業銀行提供涉農信貸服務的收益至少不低于非農貸款的收益。要引導各類金融機構延伸和發展涉農金融服務，鼓勵商業銀行增加涉農貸款，建立農民受益面廣、金融機構能夠有效控制和分散風險、政府資金投入能夠放大的多方共贏模式，促進涉農金融可持續發展。涉農貸款補償的主要做法有：貸款貼息、央行發放低利息再貸款，差別管理存款準備金率；擔保供給充分、稅收優惠最大、財政獎勵最佳等。具體包括三個部分。第一，貨幣政策。一是降低涉農貸款供應者的存準率，增加其可運用資金，增強涉農貸款的投放實力；二是降低支農再貸款利率、增加再貼現資金，間接增加涉農貸款供應者的的利益。三是鼓勵涉農貸款的供應者擇機發行短期融資券。第二，財稅政策。要補償涉農信貸業務中高于正常的風險和低于正常的收益，增強其抗風險能力，提高其對涉農貸款投入的積極性和主動性。一是加大涉農政策性保險投入，明確其稅收減免、財政補貼等政策，鼓勵農民或業主自愿參保，對大宗糧食作物提供作物保險，特別是洪澇、旱災等自然災害保險，分散、規避和降低農業風險，對政策業務或較高風險的農貸進行必要而合理的補償，化解農業風險，為涉農貸款供應者解除后顧之憂。同時要健全農民人身和財產等保險制度。二是對于涉農的信貸、保險業務部分減免營業稅、企業所得稅等，鼓勵銀行增加涉農貸款。三是采取政府自建、政府和其他社會資金共建、通過經濟杠桿的間接支持而鼓勵社會構建等模式，建立多種形式的信用擔保體系。設立地方政府涉農信貸擔保基金，由農業或財政部門牽頭、出資或參股，聯合龍頭企業、農民合作組織、種養大戶共同投資組建政策性擔保機構；鼓勵合作社、涉農企業和協會創辦針對農戶和農村中小企業的擔保公司；以涉農金融機構為主要出資方，成立農業擔保公司，這是因為其有資金實力，也較為熟悉當地農村的情況。在發達地區，主要發展商業性擔保公司，進行市場化運作，如成立由涉農企業、農戶參股的擔保機構。政府可入股支持，完善市場秩序，優化擔保公司的治理結構，通過商業化運營，實現涉農貸款擔保的良性發展。發展借款人聯保和互助儲金會等組織，改善信息的非對稱性，提高貸款回收率。通過上述擔保組織的創新，為對于“三農”發展具有重要意義而又缺乏健全的承貸主體和有效的承貸機制的農戶提供擔保。可由政府支持組建再擔保機構，規避擔保公司的風險。金融租賃可使一些信用狀況一時難以鑒別的涉農企業或農戶得到融資。

3.配套措施

增強涉農金融機構信息披露的主動性，加快形成社會監督機制，完善信息披露制度，擴大和提高涉農金融機構披露信息的范圍和質量，通過宣傳和獎勵，調動公眾對涉農金融機構進行輿論監督的積極性，使其成為涉農金融監管體系中的重要組成部分。強化涉農金融協會的權威，吸收包括村鎮銀行等所有從事涉農金融業務的機構為中國涉農金融協會的成員，加快該會的組織機構、規章制度等方面的建設。要優化涉農金融生態環境，整合法律、經濟和輿論監督手段，完善誠信的正向激勵和逆向懲戒機制。如一次失信，終身禁入。制定高標準的審計、會計、信息披露規則，督促各類企業嚴格執行財會制度，依法保障企業信息披露的真實性。

加快企業和個人信用信息數據庫建設，加快銀行、工商、稅務、公安等部門的信用信息聯網步伐，促進信用信息資源的共享。引導和鼓勵會計、審計、律師等各類事務所和資產評估等中介機構的優化發展，促進中介服務水平的提高。尤其是要規范發展企業資信評級市場，實施農戶和企業的信用評級，加快信用戶、信用社區、信用村、信用企業、信用鄉鎮建設，進一步樹立重信用、講誠信的社會風氣。要發展農民合作組織，發給其貸款或為其成員提供貸款擔保，增加涉農貸款，規避貸款風險。要促進農產品期貨市場的健康發展，從根本上改變農產品追漲殺跌的局面，穩定農產品價格，促進貸款安全。

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關鍵詞：農村村鎮；規劃建設；重要性；管理措施；基本原則

沒有農業的牢固基礎和農業的積累與支持，就不可能有國家的自立和工業的發展；沒有農村的穩定和全面進步，就不可能有整個社會的穩定和全面進步；沒有農民的小康就不可能有全國人民的小康。農業豐，則基礎牢；農村穩，則社會安；農民富，則國家昌。只有近*億農民全員加入現代化進程，才能盤活國民經濟全局，實現可持續發展；只有廣大農村的落后面貌明顯改變，才能實現更大范圍、更高水平的小康。為此，中央審時度勢，在十六屆五中全會上作出了建設社會主義新農村的重大戰略決策，為今后我國農村勾畫出了“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的新藍圖。

一、基本原則

1、政府主導，尊重民意。加強組織引導，加大財政投入和政策扶持力度，整合資源，搞好服務，廣泛尊重民意，充分調動廣大群眾參與建設的積極性和創造性。

2、規劃先行，夯實基礎。立足當前，著眼長遠，科學編制規劃，有效利用土地資源，合理確定目標任務，做到規劃一步到位，建設分步實施。

3、因地制宜，分類指導。堅持從實際出發，實行一村一策，形成各具特色的發展路子和發展模式，根據農村現狀，實行分類指導、動態管理，做到改造一批、建設一批、提升一批，不強求一律，不搞一刀切。

4、試點示范，循序推進。堅持先易后難、抓好試點，總結經驗，搞好以點帶面，做到點面結合，整體推進，既量力而行，又盡力而為。

二、農村村鎮規劃建設的重要性

近年來，隨著農村經濟的飛速發展，農村城鎮化是城市發展的必然要求，它不可抗拒，也不能阻止，然而只有通過科學的村鎮建設管理，引導調控農村建設，才能保證農村城鎮化的健康發展。

從當前部分縣區農村實際看，一些地方的村莊布局缺乏規劃指導和約束，農民建房缺乏科學設計，有新房無新村、環境臟亂差等現象普遍存在；規劃管理存在薄弱地帶和薄弱環節，農村違法、違章建筑在一定程度上存在失控現象。現階段農村大部分房屋已經進入高標準翻建時期，這就要求我們的村鎮建設管理工作必須跟上時代步伐，滿足農村群眾高層次的建設和審美要求，努力為群眾創造舒適、愜意、優美的工作和生活環境。如果我們的村鎮建設管理工作不能適應全面建設小康社會和建設社會主義新農村的要求，勢必出現村鎮建設上的雜亂無章和重重建設，加重農民負擔，影響農民生活質量，延緩小康建設進程，損壞農村形象。

三、提升農村村鎮規劃建設水平的措施

搞好村鎮建設規劃，是農村改善村容村貌環境和提高農民生活質量的建設發展目標之一，在具體工作上要做到“六個到位”：

1、重視程度到位。在村鎮規劃的編制和管理工作上，主要領導要親自謀劃，主管副職要親自參與。對在工作中出現的一些困難和問題，主要領導要親自協調，妥善解決。同時要把規劃管理工作列入鄉（鎮）年終考核目標，列入鄉（鎮）主要領導任期目標，嚴格考核，嚴格獎懲。

2、工作人員到位。鄉（鎮）及有關部門要抽調業務精、素質高，責任心強的正式人員組成規劃編制隊伍。所抽調人員的工作都必須與原單位脫鉤，不得兼顧其他工作，壘身心投入規劃編制工作，以保證規劃編制工作的有效開展和管理工作的正常運行。

3、業務培訓到位。為保證村鎮規劃編制的科學性、可行性.建設部門要組織好規劃業務知識培訓，重點搞好政策法規、專業技術和實際操作技能等方面的業務學習，提高規劃編制和管理人員的整體工作水平。

4、政策宣傳到位。要利用多種形式，深入開展村鎮規劃政策法規宣傳工作，切實增強廣大農村群眾的規劃意識和依法建設意識，使《城鄉規劃法》、《村莊和集鎮規劃建設管理條例》等有關政策法規家喻戶曉，深入人心。

5、責任落實到位。鄉（鎮）及有關部門要協調聯動.搞好配合。在具體工作上，鄉（鎮）重點負責做好規劃經費的籌措，規劃方案的編制、專家評審、技術論證、按程序報批、公示以及規劃人員的辦公用品購置等工作，建設部門要在鄉（鎮）規劃經費到位的情況下，負責做好技術資料的收集和提供、規劃方案的技術指導、村鎮規劃測量、規劃成果上報備案等工作。土管部門要負責提供鄉域和分村土地利用規劃圖紙等有關資料，提前做好規劃建設用地和企業占地的劃界定樁工作。6、資金投入到位。建立以工促農、以城帶鄉的投入機制。建立一個穩定的政府對農村投入增長的機制，堅持“多予少取放活”，重在“多予”。調整國民收入分配格局，自治區政府財政支出、預算內固定資產投資和信貸投放，按照存量適度調整、增量重點傾斜的原則，不斷增加對農業和農村的投入。擴大公共財政覆蓋農村的范圍，建立健全財政支農資金穩定增長機制。二是應當以縣域為單位對農業政府性投資進行整合。積極開展以縣域為主的財政支農資金整合試點工作，全面整合各項涉農資金，按照渠道不亂、性質不變、用途不改的原則，實行項目資金到縣一級的統籌使用和統一管理；堅持因地制宜，分類指導的原則，通過整合資金，明確鼓勵、支持以縣域為單位根據當地實際，積極穩妥推進項目建設，保證項目建設質量，不斷提高資金使用效率。

四、結束語

綜上所述，村鎮規劃建設是推進生態文明建設的行動基礎，是推進綠色發展、低碳發展、循環發展的重要環節，是推進新農村建設的關鍵之舉。只有搞好村鎮規劃建設，才能真正實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，從而更好更快地建設魅力中國、美麗鄉村。

參考文獻

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[2]范德種. 新農村建設中中心村建設存在問題、模式及對策[J]. 小城鎮建設. 2013（11）

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一、____自治州農民增收情況分析

20__年，____自治州農民人均純收入達到5238元，比上年增加了581元，增長了12.5%，增幅位居全疆第六。過去以種植業為主的增加方式受到沖擊，來自特色農業、畜牧業、林果業及非農產業的收入，已經成為____自治州農民增收的重要來源。同時，我州農民增收渠道進一步拓寬，呈現多元化增長趨勢。

二、____自治州農民增收的途徑

從____自治州的實際情況看，農民增收主要是通過以下幾條途徑：

（一）各項惠農政策落實到位。近年來，中央、自治區、自治州出臺了一系列惠農政策。為了認真落實各項惠農補貼政策，確保農牧民增收。20__年共兌付糧食直補1150萬元、農資綜合直補981萬元、退耕還林、退牧還草補助5838萬元、良種補貼1274萬元、能繁母豬補貼268萬元、棉花良種補貼1274.8萬元、特色農作物良種補貼120萬元。按照“公平、公正、公開”的原則，據實核定各項惠農補貼的發放項目和標準，并張榜公示，接受了廣大農民群眾的監督。確保了黨和國家的各項惠農政策落在實處，把黨的溫暖送到千家萬戶。在全州范圍內逐步建立農民種糧補貼及相關信息統計制度,積極推廣“一卡通”，進一步規范對農民補貼管理。同時，為了鞏固農村稅費改革成果，全州實現了涉農收費和村委會財務公示制、農村報刊征訂限額制、五保戶、農村公益事業“一事一議”等制度，使得涉農收費為得到了規范。

（二）加強農民培訓力度。全州財政累計投入了148萬元，舉辦“新型農民科技”和“陽光工程”培訓，通過培訓,使農村實用技術培訓力度得到加強。據統計，20__年，農民培訓人數達57000人\次,通過培訓,新轉移農村剩余勞動力8708人,全州外出務工人員達到14248人,實現打工收入1.65億元。

（三）做好板塊建設。____自治州屬典型大陸性氣候，四季分明，晝夜溫差大，春季升溫快而不穩，秋季短暫而障溫迅速，多晴少雨，空氣干燥，風沙較多。根據氣候條件，南五縣市即庫爾勒、尉犁、輪臺、且末和若羌非常適宜棉花、香梨、杏、紅棗、蔬菜等作物的生長，也是冬麥、正復播玉米為主的板塊，北四縣即和靜、和碩、焉耆、博湖非常適宜小麥、玉米、甜菜、工業番茄、加工辣椒、大瓜、酒花、孜然等作物的生長，也是冬麥、正復播玉米為主的板塊，成為農民增收的途徑之一。

（四）促進科技推廣。20__年，全州財政累計投入了425萬元，在全州范圍內全面推廣測土配方、農業避災減災和良種推廣應用等技術，并開展了林藥間作、果糧間作等種類的高校種養模式的試驗、示范和推廣工作。通過實施科技進村入戶工程，使科技對農業生產的貢獻率有了一定程度的提高。

（五）加強基礎設施建設。20__年全州財政累計投入3.61億元，用于農牧區生產發展和促進農牧民增收。重點用于農林水牧等基礎設施建設，以及病蟲害、牲畜疫情控制、農村飲水安全、鄉村道路等，進一步推動了農業生產，改善了農村基礎設施條件。大力實施農業綜合開發，不斷提升項目區農業綜合生產能力。20__年全州共實施農業綜合開發項目18個，項目計劃總投資1.78億元，項目規模和資金總量繼續位居全疆首位。

三、解決農牧民增收的財政對策

一是要整合財政支農資金。按照《農業法》的規定，逐步把農村各項社會事業納入公共財政的支出范疇，確保財政對農業資金投入的增加，力爭做到五個方面的傾斜：即向農業和農村基礎設施建設傾斜、向農村科技、教育、化文、衛生事業傾斜、向農業產業化尤其向龍頭企業傾斜、向扶貧攻堅項目傾斜、向農村生態家園建設傾斜。各級財政部門要進一步完善財政支農資金管理體制，取締不合理收費，加大財政對農民的直接補貼，提高農業競爭力，增加農民收入，提高支農資金的使用效益和財政資金對農業的貢獻率。

二是要加強農業基礎設施建設。通過改善農業生產條件，提高農村基礎設施建設力度，把農村的富余勞動力吸引到農和農村基礎設施建設上來；加大農村社會化服務體系建設，提高科技的貢獻率，為農業發展創造良好的外部環境；通過加強農業基礎設施建設和生態環境建設，提高農業綜合生產能力。

三是要支持農村產業化經營，培育支柱產業和龍頭企業，增加農民收入。在支持糧食生產、保證糧食增產和安全的基礎上，重點支持競爭力、成長性強的農業產業化龍頭企業和企業集團示范基地，積極探索龍頭企業+合作組織+農戶的產業化之路，能帶動農民致富，能讓農民得到實惠。圍繞棉花、糧食、林果、畜牧、飼料四大基地建設，堅持因地制宜，走一鄉一業或一地一品的優勢發展之路。找準優勢，集中財政支農資金重點投入發展具有比較優勢的品種。（1）大力支持發展特色林果業和特色畜牧業,如發展優質水果新村、工業番茄新村、品牌辣椒、乳汁品新村等；（2）支持產業發展資金要重點用于龍頭企業做強做大，自創品牌。基地建設逐步由分散向適度規模經營轉變；（3）支持農產品質量安全監測檢驗體系建設，加強抽查檢測工作，嚴格標識管理，為基地發展無公害農產品提供技術支撐；（4）在堅持“民辦、 民營、民受益”的原則加強農業產業化中介服務組織的建設，建立農村專業合作經濟組織。

四是要加快農村剩余勞動力的轉移。各級財政部門要積極支持相關部門建立勞動力市場，提供準確用工信息；根據各級政府及相關部門制定的培訓計劃，積極落實資金，加大農民工的培訓力度；對務工經商回歸的創造人員，制定相應的激勵機制和優惠政策，培養一批優秀的企業家。加快城鎮化進程，引導涉農企業向交通便利、基礎條件好、有發展潛力的小城鎮和里聚集，促使農民就近轉入小城鎮就業。

五是要建立和完善農村社會保障機制。為了增強農民的勞動積極性和勞動效率，各級財政部門要以社會主義新農村建設為契機以城鄉一體化為導向，堅持分階段分項的原則，加大對農村社會保障的投入力度，建立起集養老、醫療、最低生活保障等多層次的農村社會保障體系。

1、支持農村衛生醫療事業發展。逐步擴大新型農村合作醫療面，對農村弱勢群體開展醫療救助，對特別困難戶和五保戶看病給予政府補助；進一步完善農村衛生醫療覆蓋網絡，提升醫療技術水平和服務能力。優化和改革農村公共衛生管理體制，完善農村公共衛生的財政保障體制.

2、建立農村養老保障體系。建立農村最低生活保障制度，擴大保障范圍，實行五保戶應保盡保。探索建立農村基本養老保險制度，建立以個人、集體和政府三方共同籌資的農村基本養老保障制度。

加大農村五保供養的自治區、地州、縣三級財政投入。建議每年增加自治區、地州、縣三級農村五保供養專項補助資金納入財政年初預算基數；建立農村五保供養資金的自治區、地、縣三級負擔機制。為確保五保對象的基本生活，督促當地政府切實把好農村五保對象的政策關，建議根據實際資濟安排情況，按比例建立農村五保資金自治區、縣三級政府分級負擔的機制；建立農村五保供養資金的財政社保資金專戶。參照養老保險，下崗基本生活保障和城市居民最底生活保障資金的管理模式，將農村五保供養資金納入國庫內財政社會保障補助資金專戶，實行專戶管理，專款專用，切實保障農村五保供養資金的安全、完整、及時；根據實際確定集中供養與分供養比例。集中供養率的高低，必須考慮當地農民的生活習俗和農村敬老院的承擔能力。受傳統觀念的影響，部分五保對象并不愿意進敬老院集中供養，應將當地農村經濟水平，財政支撐能力與五保政策相結合相協調，逐步提高集中供養率。當前應堅持生活不能自理或特困五保老人優先入院的原則；集中力量對五保對象進行重新清理。根據國務院《農村五保供養條列》的有關規定，對實際享受的農村五保對象重新核定。不符合五保供養條件的，應取消其五保供養待遇，如生活確有困難可及時納入農村特困救助范疇。

加強建立和實施農村低保制度。各級要力求在深索中求完善，在造作上求科學，在管理上求規范，不斷加強農村低保工作規范化建設。

1、明確責任，進一步完善工作制度。各級要主動適應低保工作需要，結合本地區的實際，根據相關法律法規和政策規定，加強調查研究，制定農村低保對象家庭收入核實核算、申報審批、資金發放、資金監督管理、低保對象動態管理、建立檔案等方面的辦法和制度，確保低保工作都有法可依、有章可循。同時，還要建立完善農村低保工作定期抽查制度、統計報告和公示制度。

2、準確核定低保對象，合理確定低保標準。準確核定低保對象是農村低保工作的核心。按照“低標準、廣覆蓋”的要求和應保盡保的原則，上級決定將年人均純收入700元以下的農村貧困[！]人口全部納入最低生活保障范圍。對農村最低生活保障對象采取“實際補差”的辦法，確定農村低保對象家庭人均純收入后，以每人每年700元為農村低保保障標準，差多少補多少，進一步農村低保對象的生活水平。