城管執(zhí)法存在的問題及原因范文

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>> 城管執(zhí)法的法制化思考 論城管執(zhí)法工作人性化 論城管綜合行政執(zhí)法 論城管執(zhí)法的現(xiàn)狀\問題及對(duì)策研究 論的問題和對(duì)策 論城管執(zhí)法的困境及路徑選擇 論城管執(zhí)法中的問題及對(duì)策 淺議城管執(zhí)法法治化的價(jià)值目標(biāo) 城管執(zhí)法權(quán)的法制化問題研究 法治環(huán)境下城管執(zhí)法模式分析 論比例原則在規(guī)范城管行政執(zhí)法自由裁量權(quán)中的適用 論構(gòu)建和諧社會(huì)中城管執(zhí)法的作用 城管執(zhí)法中的困境與對(duì)策 城管執(zhí)法存在的問題探討 城管執(zhí)法的公眾參與之路 對(duì)城管執(zhí)法的法律思考 “執(zhí)法”花樣背后的武漢城管 城管在行政執(zhí)法中的問題 城管軟硬兼用的執(zhí)法過程分析 城管執(zhí)法的合法化出路 常見問題解答 當(dāng)前所在位置：l.

[2]你喜歡城管嗎？[EB/OL].（2014-11-27） [2014-12-08]..

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摘要：文明的城管執(zhí)法是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要組成部分，但由于城管執(zhí)法落后的管理理念，城管人員的低下素質(zhì)，不規(guī)范的執(zhí)法程序，以及城管執(zhí)法保障機(jī)制不健全等問題的存在，使得現(xiàn)階段城管執(zhí)法面臨著失效的困境，因此，轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，加強(qiáng)城管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，規(guī)范執(zhí)法程序，完善法律保障機(jī)制將有利于我國(guó)的城管執(zhí)法建設(shè)，促進(jìn)和諧社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：暴力執(zhí)法；失效；人性化執(zhí)法

城管執(zhí)法是城市管理的一種具體手段，是城市良好發(fā)展的必要條件，但城管執(zhí)法是一個(gè)極其復(fù)雜的領(lǐng)域，涉及社會(huì)生活和生產(chǎn)的各個(gè)層面，與每一公民的權(quán)利和義務(wù)都有著直接且緊密的聯(lián)系。作為直接面向老百姓的基層政府管理人員，其行為方式將直接影響民眾對(duì)政府管理體制的信任和評(píng)價(jià)，而現(xiàn)階段我國(guó)城市管理中愈演愈烈的暴力執(zhí)法行為，不僅損害政府形象，而且嚴(yán)重威脅了社會(huì)穩(wěn)定，為群體性突發(fā)事件的發(fā)生埋下了隱患，同時(shí)也與以人為本，構(gòu)建和諧社會(huì)的施政理念背道而馳，使城管執(zhí)法面臨著失效的困境。

1城管執(zhí)法中存在的主要問題及其原因分析

在城市管理中，由于作為執(zhí)法方的政府部門確有權(quán)力和責(zé)任對(duì)城市管理中的違章行為進(jìn)行管理和處罰，而執(zhí)法相對(duì)人確實(shí)有許多是迫于生計(jì)而不得不從事違法行為，所以，兩者之間的矛盾是難以調(diào)和的，執(zhí)法問題的現(xiàn)狀主要是執(zhí)法人員的暴力執(zhí)法行為，其原因主要表現(xiàn)在下面四方面：

1.1落后的城管執(zhí)法觀念

當(dāng)前行政處罰是城市管理部門實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的主要手段，行政指導(dǎo)是輔助的管理手段，這種方式很難使被管者心服口服，被處罰的群眾不但會(huì)叫屈喊怨，而且也不會(huì)對(duì)法律產(chǎn)生敬畏的思想。在“官本位”執(zhí)法觀念的指引下，執(zhí)法方式簡(jiǎn)單粗暴。盡管執(zhí)法部門突破“障礙”，但執(zhí)法效果并不理想，并引發(fā)了很多矛盾甚至沖突。城管執(zhí)法中暴露的諸多問題實(shí)質(zhì)上反映了社會(huì)處于轉(zhuǎn)型期的大背景下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的沖突，傳統(tǒng)管理手段與多元化社會(huì)中日益復(fù)雜管理對(duì)象之間的沖突。長(zhǎng)期以來，我國(guó)實(shí)行政府社會(huì)高度合一的管理模式，政府把對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理看成僅僅是政府的管理。公民主體在城管執(zhí)法中的參與權(quán)被剝奪了，執(zhí)法部門與執(zhí)法對(duì)象處于直接對(duì)立的境地。

1.2執(zhí)法人員的素質(zhì)低下

新形勢(shì)下對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)要求在提高，而我們的執(zhí)法隊(duì)伍構(gòu)成復(fù)雜，其中一部分執(zhí)法人員沒有受過系統(tǒng)的法律專業(yè)知識(shí)和崗位基本素質(zhì)培訓(xùn)，并且有些執(zhí)法人員公仆心不強(qiáng)，作風(fēng)不正派，這都與我們重使用輕教育的城管執(zhí)法觀念有關(guān)，為少數(shù)利用公共權(quán)力謀取私利的行為提供了條件。在執(zhí)法過程中，以言代法、以權(quán)代法，既不出示證件也不說明理由便直接進(jìn)行處罰，執(zhí)法無程序或程序被簡(jiǎn)化掉的現(xiàn)象造成雙方地位不平等，這也嚴(yán)重?fù)p害了城管執(zhí)法隊(duì)伍的形象。

1.3城管執(zhí)法程序不規(guī)范

城管執(zhí)法人員是代表政府的，一定要嚴(yán)格按照法律程序辦事，然而在城管執(zhí)法過程中，尤其是影響公民權(quán)利和義務(wù)的具體行政行為時(shí)，很多情況下并沒有遵循法定的程序。在行政處罰案件中存在程序違法，徇私枉法人為剝奪當(dāng)事人權(quán)利的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，如沒收商品不開罰單，不說明情況，執(zhí)法方式簡(jiǎn)單粗暴，甚至動(dòng)用暴力將執(zhí)法對(duì)象的商品、搗亂等，都嚴(yán)重?fù)p害了城管隊(duì)伍的社會(huì)形象。根據(jù)有關(guān)部門在一個(gè)城市通過問卷調(diào)查的顯示，該市市民對(duì)城管卷查工作的滿意率只有29.20％；32.43%的人認(rèn)為某些監(jiān)察人員，不依法辦事；22.78%的人認(rèn)為某些監(jiān)察人員有貪贓枉法行為；40.15%的人對(duì)城管監(jiān)察部門的總體評(píng)價(jià)為“一般”；究其原因主要是城管執(zhí)法中存在、執(zhí)法違法、隨意收費(fèi)、任意罰款、等現(xiàn)象。

1.4相關(guān)法律保障機(jī)制不健全

到目前為止全國(guó)還沒有一部關(guān)于城管執(zhí)法的專門法規(guī)，現(xiàn)在城管執(zhí)法的依據(jù)僅是《行政處罰法》中關(guān)于相對(duì)集中行政處罰權(quán)的規(guī)定。城管執(zhí)法的法律效力和法律地位明顯不足，城管執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中處于一種尷尬境地：它不僅面臨著執(zhí)法相對(duì)人的質(zhì)疑，而且在與其他部門打交道的過程中也處于“弱勢(shì)地位”。同時(shí)，也沒有法律對(duì)城管執(zhí)法人員的權(quán)利義務(wù)、法定職責(zé)以及履職范圍等問題做出明確的規(guī)定，城管執(zhí)法的范圍不斷擴(kuò)大，從市容環(huán)境到工商管理，從城市節(jié)水到公安交通，幾乎無所不包。此外，缺少有效的監(jiān)督制約機(jī)制，使得行政處罰自由裁量權(quán)被城管執(zhí)法者任意使用，這就使城管執(zhí)法方式簡(jiǎn)單化、粗暴化，增大了發(fā)生的幾率。

2化解的相關(guān)對(duì)策

2.1轉(zhuǎn)變城管執(zhí)法理念

城市管理人員應(yīng)該明白他們的職責(zé)就是為社會(huì)弱勢(shì)團(tuán)體提供完善的公共服務(wù)，而現(xiàn)行的城市管理體制是一種以城市為中心的決策產(chǎn)物，傳統(tǒng)的觀念驅(qū)使，使得城管執(zhí)法者一開始就將被執(zhí)法者放在了對(duì)立的位置上，把自己的思維和行為定位在“如何懲治”上，用管制犯罪的觀念和手段來管理普通民眾，視那些擺攤的小販們只是管理的對(duì)象，這種暴力執(zhí)法行為不僅解決不了弱勢(shì)群體生存之艱和權(quán)力部門執(zhí)法之難的困境，長(zhǎng)久下去恐怕還會(huì)引發(fā)更多更大的對(duì)抗和沖突。所以，應(yīng)該將暴力型執(zhí)法理念向以人為本的人性化執(zhí)法理念轉(zhuǎn)變。

人性化的執(zhí)法理念主要表現(xiàn)在“以2.2完善法律保障機(jī)制

由于相關(guān)法律規(guī)范不明確，存在法律空白地帶，處罰設(shè)定寬泛，法律規(guī)范實(shí)效性不強(qiáng)等諸多原因，急需國(guó)家有關(guān)部門盡快制定出一部專門的有關(guān)城市管理綜合執(zhí)法的法律，使城管執(zhí)法部門能夠得到執(zhí)法相對(duì)人的更大認(rèn)同。同時(shí)加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政處罰自由裁量權(quán)，壓縮自由裁量權(quán)彈性，避免出現(xiàn)隨意收費(fèi)、任意罰款、的城管現(xiàn)象，不斷提高依法行政和嚴(yán)格執(zhí)法的質(zhì)量和水平。

2.3規(guī)范城管執(zhí)法程序

城管執(zhí)法，不僅要嚴(yán)格遵循實(shí)體性，而且還要嚴(yán)格遵守程序法。程序合法是實(shí)體合法的保障，在實(shí)體合法的基礎(chǔ)上重視程序，才能保證行政執(zhí)法行為本身的公正、合理，才能維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)該按照行政處罰法以及有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定并結(jié)合本部門的實(shí)際建立一系列程序性制度，如行政處罰分級(jí)管理和備案制度，行政處罰錯(cuò)案追究制度，行政處罰證據(jù)及暫扣制度，調(diào)查取證制度，聽證制度，審查決定制度等，并用有關(guān)監(jiān)督力量保障各項(xiàng)制度規(guī)范化運(yùn)行。

2.4提高城管執(zhí)法人員的素質(zhì)

城市管理行政執(zhí)法部門，要適應(yīng)新形勢(shì)對(duì)城管執(zhí)法工作的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，必須高度重視隊(duì)伍建設(shè)，提高行政執(zhí)法人員素質(zhì)。首先，要強(qiáng)化用人管理，嚴(yán)把進(jìn)人關(guān)，嚴(yán)格參照工作人員錄用標(biāo)準(zhǔn)和程序向社會(huì)公開招考執(zhí)法人員，特別是應(yīng)具備法律專業(yè)知識(shí)，以逐步提高城管執(zhí)法隊(duì)伍整體的法律素質(zhì)；其次，要嚴(yán)格評(píng)議考核制度，不僅在執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部要建立完善的考核制度，而且要建立健全社會(huì)考核制度，讓公民參與對(duì)執(zhí)法人員執(zhí)法行為的監(jiān)督，從而提高執(zhí)法人員的素質(zhì)；第三，加強(qiáng)思想教育，通過對(duì)城管執(zhí)法人員進(jìn)行崇法尚禮的思想道德教育，建立一只知法懂法崇尚文明禮貌的執(zhí)法隊(duì)伍，從而提供真正高質(zhì)量的文明的服務(wù)。為了維持生計(jì)，因此，政府的管理人員更應(yīng)該做的是優(yōu)先考慮窮人和弱勢(shì)群體的利益，適度降低行業(yè)管理的門檻，建立一批攤位費(fèi)便宜或不收攤位費(fèi)的公益性市場(chǎng)，實(shí)行分梯級(jí)管理，將為弱勢(shì)群體提供公共服務(wù)作為政績(jī)的重要標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)待。

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[關(guān)鍵詞]：城管、執(zhí)法、沖突、原因、對(duì)策

在我國(guó)，城管執(zhí)法中所存在的問題已為大家熟知，甚至在一段時(shí)間內(nèi)成為難以調(diào)和的人民內(nèi)部的矛盾。其根源在于行政主體城管執(zhí)法的不規(guī)范以及弱勢(shì)群體的利益仍沒得到合理的保護(hù)，因此引起矛盾。

一、執(zhí)法沖突的原因

城管執(zhí)法由于是綜合執(zhí)法，本身具有著相當(dāng)?shù)碾y度。另外，之所以導(dǎo)致城管執(zhí)法經(jīng)常產(chǎn)生沖突，還有著以下幾個(gè)方面的原因：

第一、街頭小攤小販的生活來源問題和城市的市場(chǎng)管理、市容市貌管理本來就存在著一定的沖突。由于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，大批農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流入城市。另外，隨著國(guó)有企業(yè)改革的推行，在城市里本身也形成了大量的下崗職工，這兩類人構(gòu)成了街頭小攤小販的最重要的來源。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，物價(jià)飛漲，生活成本飆升，這兩類人要在城市里生存下去面對(duì)著巨大的壓力，而城市化進(jìn)程的必然性又使其不得不在城市里生存下去。由于自身文化水平低技能落后，其又不能勝任更好的工作，于是在街頭擺攤等技術(shù)含量低的工作方式便成為其必然的選擇之一。 由于大部分小攤小販?zhǔn)橇鲃?dòng)性的，監(jiān)控困難，因此其提供的商品和服務(wù)的安全、衛(wèi)生等質(zhì)量問題便給消費(fèi)者形成了重大的隱患。而且部分?jǐn)傌溄?jīng)營(yíng)不誠(chéng)信、短斤少兩，制假售假，嚴(yán)重?cái)_亂了市場(chǎng)秩序。另外，小攤小販的存在也給城市的市容市貌造成了重大的影響。由于其無序性，給交通、環(huán)境、衛(wèi)生等帶來了巨大的壓力。基于以上，一個(gè)矛盾便形成了。在我國(guó)當(dāng)前社會(huì)保障體系和低技能者的就業(yè)體系還不健全的環(huán)境下，小攤小販的存在一方面解決了大量進(jìn)城農(nóng)民和下崗職工全家的生活問題，另一方面也給城市的市場(chǎng)管理、市容市貌管理提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。城管作為綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其維護(hù)市場(chǎng)和市容市貌的執(zhí)法行為就不可避免的會(huì)和小攤小販的生活問題以及城市低收入者的消費(fèi)習(xí)慣問題發(fā)生正面的沖突，容易遭致其抵制。

第二、城管執(zhí)法行為很難讓小攤小販們信服

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)的是市場(chǎng)主體的平等性、自主性，當(dāng)然這種自主并不能以犧牲公眾利益為代價(jià)。小攤小販影響城市環(huán)境，因此其自主經(jīng)營(yíng)行為必須服從公共利益的需要，應(yīng)受到行政機(jī)關(guān)的治理。但同時(shí)，其既讓渡了經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)，限制其經(jīng)營(yíng)的公共利益亦應(yīng)令其信服。而在實(shí)踐中，城管作為公共利益的代言人，其執(zhí)法行為卻很難讓小攤小販信服，因此引起矛盾。

第三、城管執(zhí)法過程中還存在“為處罰而處罰，為收費(fèi)而處罰”的現(xiàn)象。城管進(jìn)行行政處罰的目的本來是在于利用行政處罰來制裁違法者，糾正違法經(jīng)營(yíng)行為。但由于目前我國(guó)城管部門仍然存在著經(jīng)費(fèi)不足的現(xiàn)象，因此導(dǎo)致不少執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行自收自支，以收費(fèi)和罰沒收入來補(bǔ)充執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的不足或給領(lǐng)導(dǎo)發(fā)福利。這樣就導(dǎo)致了該糾正的沒有糾正，而以簡(jiǎn)單的罰款了事，影響執(zhí)法效果。

第四、城管執(zhí)法中存在著暴力執(zhí)法現(xiàn)象。近年來，城管暴力執(zhí)法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。由于部分城管隊(duì)員缺少系統(tǒng)的法制化教育，甚至是來源于雇傭的社會(huì)閑雜人員，法制和服務(wù)意識(shí)淡薄，權(quán)力意識(shí)濃重，因此導(dǎo)致其執(zhí)法時(shí)粗暴，動(dòng)輒用暴力解決問題。

二、解決問題的對(duì)策

為解決城管執(zhí)法沖突及城市弱勢(shì)群體保護(hù)的問題，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面努力：

第一、提高城管執(zhí)法人員素質(zhì)

城管執(zhí)法目前存在諸多問題一個(gè)重要的原因是因?yàn)椴糠殖枪軋?zhí)法人員的素質(zhì)較差，法制意識(shí)淡薄。要解決此問題，我們需要大力提高城管隊(duì)員的素質(zhì)。首先，在城管執(zhí)法人員的選拔上，要注意嚴(yán)格選拔標(biāo)準(zhǔn)，公開競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)錄用，把那些素質(zhì)高、懂法律的人員選拔進(jìn)來，而把那些能力低、素質(zhì)差、法制意識(shí)淡薄的人員淘汰出去。在條件允許的情況下，盡量穩(wěn)定城管執(zhí)法隊(duì)伍，防止一些臨時(shí)隊(duì)員因?yàn)槿狈ε嘤?xùn)而影響整個(gè)隊(duì)伍的素質(zhì)。其次、要加強(qiáng)對(duì)城管執(zhí)法人員的培訓(xùn)，要通過培訓(xùn)使其樹立起服務(wù)觀念和依法行政的觀念，這是文明執(zhí)法的根本。還要加強(qiáng)法律培訓(xùn)，不光讓隊(duì)員掌握實(shí)體法的規(guī)定，更要使其掌握程序法的規(guī)定，使其樹立起較強(qiáng)的法律意識(shí)。

第二、加強(qiáng)城管隊(duì)員的自律和外部對(duì)城管隊(duì)員執(zhí)法的監(jiān)督，部分城管執(zhí)法人員在執(zhí)法中不夠規(guī)范，憑關(guān)系辦事，憑人情辦事，這也是造成城管執(zhí)法難以達(dá)到期望效果，并難以讓行政相對(duì)人信服的重要原因。為避免這種不正之風(fēng)，我們需要加強(qiáng)對(duì)城管隊(duì)員的監(jiān)督。要發(fā)動(dòng)群眾，對(duì)城管執(zhí)法中吃、拿、卡、要的不規(guī)范行為進(jìn)行舉報(bào)；在相關(guān)部門設(shè)立糾風(fēng)熱線，并對(duì)公眾宣傳，歡迎群眾打熱線舉報(bào)；對(duì)群眾舉報(bào)的問題及時(shí)查處，以糾正違法違規(guī)案件。對(duì)于搞權(quán)錢交易,與不法分子勾結(jié),失職瀆職,損害公共利益,敲詐勒索,侵害經(jīng)營(yíng)者合法利益的人員要堅(jiān)決查處。

第三、加強(qiáng)對(duì)廣大攤販和市民的法制教育和文明教育，使其自覺服從管理，維護(hù)城市的整體形象。

城市的發(fā)展、城市管理目的的有效實(shí)現(xiàn)離開了廣大市民的參與將很難實(shí)現(xiàn)。因此要通過各種形式，包括舉辦豐富多彩的宣傳活動(dòng)等，教育廣大攤販和市民自覺服從城市管理，自覺養(yǎng)成良好的經(jīng)營(yíng)和生活習(xí)慣，共同維護(hù)城市的良好形象。要通過宣傳教育活動(dòng)增強(qiáng)廣大攤販和市民的法制觀念，使其認(rèn)識(shí)到違法經(jīng)營(yíng)的嚴(yán)重后果，進(jìn)一步增強(qiáng)其行為的自覺性。對(duì)于一些違法經(jīng)營(yíng)、不文明經(jīng)營(yíng)的行為，要通過媒體等方式進(jìn)行批評(píng)曝光，使廣大市民都對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，以促使其改正。

第四、創(chuàng)新執(zhí)法思路，積極探索和嘗試一些不易引起沖突的城管執(zhí)法的新方式。

我們需要大力創(chuàng)新城管執(zhí)法思路，積極尋求一些新的、容易為廣大群眾接受的執(zhí)法方式。如很多城市在試行的“軟性執(zhí)法”“柔性執(zhí)法”，通過聘請(qǐng)監(jiān)督員、執(zhí)法協(xié)管員等來進(jìn)行執(zhí)法方式、執(zhí)法作風(fēng)的改變 。

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一、執(zhí)法沖突的原因

城管執(zhí)法由于是綜合執(zhí)法，本身具有著相當(dāng)?shù)碾y度。另外，之所以導(dǎo)致城管執(zhí)法經(jīng)常產(chǎn)生沖突，還有著以下幾個(gè)方面的原因：

第一、街頭小攤小販的生活來源問題和城市的市場(chǎng)管理、市容市貌管理本來就存在著一定的沖突。由于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，大批農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流入城市。另外，隨著國(guó)有企業(yè)改革的推行，在城市里本身也形成了大量的下崗職工，這兩類人構(gòu)成了街頭小攤小販的最重要的來源。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，物價(jià)飛漲，生活成本飆升，這兩類人要在城市里生存下去面對(duì)著巨大的壓力，而城市化進(jìn)程的必然性又使其不得不在城市里生存下去。由于自身文化水平低技能落后，其又不能勝任更好的工作，于是在街頭擺攤等技術(shù)含量低的工作方式便成為其必然的選擇之一。 由于大部分小攤小販?zhǔn)橇鲃?dòng)性的，監(jiān)控困難，因此其提供的商品和服務(wù)的安全、衛(wèi)生等質(zhì)量問題便給消費(fèi)者形成了重大的隱患。而且部分?jǐn)傌溄?jīng)營(yíng)不誠(chéng)信、短斤少兩，制假售假，嚴(yán)重?cái)_亂了市場(chǎng)秩序。另外，小攤小販的存在也給城市的市容市貌造成了重大的影響。由于其無序性，給交通、環(huán)境、衛(wèi)生等帶來了巨大的壓力。基于以上，一個(gè)矛盾便形成了。在我國(guó)當(dāng)前社會(huì)保障體系和低技能者的就業(yè)體系還不健全的環(huán)境下，小攤小販的存在一方面解決了大量進(jìn)城農(nóng)民和下崗職工全家的生活問題，另一方面也給城市的市場(chǎng)管理、市容市貌管理提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。城管作為綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其維護(hù)市場(chǎng)和市容市貌的執(zhí)法行為就不可避免的會(huì)和小攤小販的生活問題以及城市低收入者的消費(fèi)習(xí)慣問題發(fā)生正面的沖突，容易遭致其抵制。

第二、城管執(zhí)法行為很難讓小攤小販們信服

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)的是市場(chǎng)主體的平等性、自主性，當(dāng)然這種自主并不能以犧牲公眾利益為代價(jià)。小攤小販影響城市環(huán)境，因此其自主經(jīng)營(yíng)行為必須服從公共利益的需要，應(yīng)受到行政機(jī)關(guān)的治理。但同時(shí)，其既讓渡了經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)，限制其經(jīng)營(yíng)的公共利益亦應(yīng)令其信服。而在實(shí)踐中，城管作為公共利益的代言人，其執(zhí)法行為卻很難讓小攤小販信服，因此引起矛盾。

第三、城管執(zhí)法過程中還存在“為處罰而處罰，為收費(fèi)而處罰”的現(xiàn)象。城管進(jìn)行行政處罰的目的本來是在于利用行政處罰來制裁違法者，糾正違法經(jīng)營(yíng)行為。但由于目前我國(guó)城管部門仍然存在著經(jīng)費(fèi)不足的現(xiàn)象，因此導(dǎo)致不少執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行自收自支，以收費(fèi)和罰沒收入來補(bǔ)充執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的不足或給領(lǐng)導(dǎo)發(fā)福利。這樣就導(dǎo)致了該糾正的沒有糾正，而以簡(jiǎn)單的罰款了事，影響執(zhí)法效果。

第四、城管執(zhí)法中存在著暴力執(zhí)法現(xiàn)象。近年來，城管暴力執(zhí)法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。由于部分城管隊(duì)員缺少系統(tǒng)的法制化教育，甚至是來源于雇傭的社會(huì)閑雜人員，法制和服務(wù)意識(shí)淡薄，權(quán)力意識(shí)濃重，因此導(dǎo)致其執(zhí)法時(shí)粗暴，動(dòng)輒用暴力解決問題。

二、解決問題的對(duì)策

為解決城管執(zhí)法沖突及城市弱勢(shì)群體保護(hù)的問題，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面努力：

第一、提高城管執(zhí)法人員素質(zhì)

城管執(zhí)法目前存在諸多問題一個(gè)重要的原因是因?yàn)椴糠殖枪軋?zhí)法人員的素質(zhì)較差，法制意識(shí)淡薄。要解決此問題，我們需要大力提高城管隊(duì)員的素質(zhì)。首先，

在城管執(zhí)法人員的選拔上，要注意嚴(yán)格選拔標(biāo)準(zhǔn)，公開競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)錄用，把那些素質(zhì)高、懂法律的人員選拔進(jìn)來，而把那些能力低、素質(zhì)差、法制意識(shí)淡薄的人員淘汰出去。在條件允許的情況下，盡量穩(wěn)定城管執(zhí)法隊(duì)伍，防止一些臨時(shí)隊(duì)員因?yàn)槿狈ε嘤?xùn)而影響整個(gè)隊(duì)伍的素質(zhì)。其次、要加強(qiáng)對(duì)城管執(zhí)法人員的培訓(xùn)，要通過培訓(xùn)使其樹立起服務(wù)觀念和依法行政的觀念，這是文明執(zhí)法的根本。還要加強(qiáng)法律培訓(xùn)，不光讓隊(duì)員掌握實(shí)體法的規(guī)定，更要使其掌握程序法的規(guī)定，使其樹立起較強(qiáng)的法律意識(shí)。

第二、加強(qiáng)城管隊(duì)員的自律和外部對(duì)城管隊(duì)員執(zhí)法的監(jiān)督，部分城管執(zhí)法人員在執(zhí)法中不夠規(guī)范，憑關(guān)系辦事，憑人情辦事，這也是造成城管執(zhí)法難以達(dá)到期望效果，并難以讓行政相對(duì)人信服的重要原因。為避免這種不正之風(fēng)，我們需要加強(qiáng)對(duì)城管隊(duì)員的監(jiān)督。要發(fā)動(dòng)群眾，對(duì)城管執(zhí)法中吃、拿、卡、要的不規(guī)范行為進(jìn)行舉報(bào);在相關(guān)部門設(shè)立糾風(fēng)熱線，并對(duì)公眾宣傳，歡迎群眾打熱線舉報(bào);對(duì)群眾舉報(bào)的問題及時(shí)查處，以糾正違法違規(guī)案件。對(duì)于搞權(quán)錢交易,與不法分子勾結(jié),失職瀆職,損害公共利益,敲詐勒索,侵害經(jīng)營(yíng)者合法利益的人員要堅(jiān)決查處。

第三、加強(qiáng)對(duì)廣大攤販和市民的法制教育和文明教育，使其自覺服從管理，維護(hù)城市的整體形象。

城市的發(fā)展、城市管理目的的有效實(shí)現(xiàn)離開了廣大市民的參與將很難實(shí)現(xiàn)。因此要通過各種形式，包括舉辦豐富多彩的宣傳活動(dòng)等，教育廣大攤販和市民自覺服從城市管理，自覺養(yǎng)成良好的經(jīng)營(yíng)和生活習(xí)慣，共同維護(hù)城市的良好形象。要通過宣傳教育活動(dòng)增強(qiáng)廣大攤販和市民的法制觀念，使其認(rèn)識(shí)到違法經(jīng)營(yíng)的嚴(yán)重后果，進(jìn)一步增強(qiáng)其行為的自覺性。對(duì)于一些違法經(jīng)營(yíng)、不文明經(jīng)營(yíng)的行為，要通過媒體等方式進(jìn)行批評(píng)曝光，使廣大市民都對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，以促使其改正。

第四、創(chuàng)新執(zhí)法思路，積極探索和嘗試一些不易引起沖突的城管執(zhí)法的新方式。

我們需要大力創(chuàng)新城管執(zhí)法思路，積極尋求一些新的、容易為廣大群眾接受的執(zhí)法方式。如很多城市在試行的“軟性執(zhí)法”“柔性執(zhí)法”，通過聘請(qǐng)監(jiān)督員、執(zhí)法協(xié)管員等來進(jìn)行執(zhí)法方式、執(zhí)法作風(fēng)的改變 。

篇5

關(guān)鍵詞：暴力執(zhí)法；失效；人性化執(zhí)法

中圖分類號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198（2008）12-0321-02

城管執(zhí)法是城市管理的一種具體手段，是城市良好發(fā)展的必要條件，但城管執(zhí)法是一個(gè)極其復(fù)雜的領(lǐng)域，涉及社會(huì)生活和生產(chǎn)的各個(gè)層面，與每一公民的權(quán)利和義務(wù)都有著直接且緊密的聯(lián)系。作為直接面向老百姓的基層政府管理人員，其行為方式將直接影響民眾對(duì)政府管理體制的信任和評(píng)價(jià)，而現(xiàn)階段我國(guó)城市管理中愈演愈烈的暴力執(zhí)法行為，不僅損害政府形象，而且嚴(yán)重威脅了社會(huì)穩(wěn)定，為群體性突發(fā)事件的發(fā)生埋下了隱患，同時(shí)也與以人為本，構(gòu)建和諧社會(huì)的施政理念背道而馳，使城管執(zhí)法面臨著失效的困境。

1 城管執(zhí)法中存在的主要問題及其原因分析

在城市管理中，由于作為執(zhí)法方的政府部門確有權(quán)力和責(zé)任對(duì)城市管理中的違章行為進(jìn)行管理和處罰，而執(zhí)法相對(duì)人確實(shí)有許多是迫于生計(jì)而不得不從事違法行為，所以，兩者之間的矛盾是難以調(diào)和的，執(zhí)法問題的現(xiàn)狀主要是執(zhí)法人員的暴力執(zhí)法行為，其原因主要表現(xiàn)在下面四方面：

1.1 落后的城管執(zhí)法觀念

當(dāng)前行政處罰是城市管理部門實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的主要手段，行政指導(dǎo)是輔助的管理手段，這種方式很難使被管者心服口服，被處罰的群眾不但會(huì)叫屈喊怨，而且也不會(huì)對(duì)法律產(chǎn)生敬畏的思想。在“官本位”執(zhí)法觀念的指引下，執(zhí)法方式簡(jiǎn)單粗暴。盡管執(zhí)法部門突破“障礙”，但執(zhí)法效果并不理想，并引發(fā)了很多矛盾甚至沖突。城管執(zhí)法中暴露的諸多問題實(shí)質(zhì)上反映了社會(huì)處于轉(zhuǎn)型期的大背景下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的沖突，傳統(tǒng)管理手段與多元化社會(huì)中日益復(fù)雜管理對(duì)象之間的沖突。長(zhǎng)期以來，我國(guó)實(shí)行政府社會(huì)高度合一的管理模式，政府把對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理看成僅僅是政府的管理。公民主體在城管執(zhí)法中的參與權(quán)被剝奪了，執(zhí)法部門與執(zhí)法對(duì)象處于直接對(duì)立的境地。

1.2 執(zhí)法人員的素質(zhì)低下

新形勢(shì)下對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)要求在提高，而我們的執(zhí)法隊(duì)伍構(gòu)成復(fù)雜，其中一部分執(zhí)法人員沒有受過系統(tǒng)的法律專業(yè)知識(shí)和崗位基本素質(zhì)培訓(xùn)，并且有些執(zhí)法人員公仆心不強(qiáng)，作風(fēng)不正派，這都與我們重使用輕教育的城管執(zhí)法觀念有關(guān)，為少數(shù)利用公共權(quán)力謀取私利的行為提供了條件。在執(zhí)法過程中，以言代法、以權(quán)代法，既不出示證件也不說明理由便直接進(jìn)行處罰，執(zhí)法無程序或程序被簡(jiǎn)化掉的現(xiàn)象造成雙方地位不平等，這也嚴(yán)重?fù)p害了城管執(zhí)法隊(duì)伍的形象。

1.3 城管執(zhí)法程序不規(guī)范

城管執(zhí)法人員是代表政府的，一定要嚴(yán)格按照法律程序辦事，然而在城管執(zhí)法過程中，尤其是影響公民權(quán)利和義務(wù)的具體行政行為時(shí)，很多情況下并沒有遵循法定的程序。在行政處罰案件中存在程序違法，徇私枉法人為剝奪當(dāng)事人權(quán)利的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，如沒收商品不開罰單，不說明情況，執(zhí)法方式簡(jiǎn)單粗暴，甚至動(dòng)用暴力將執(zhí)法對(duì)象的商品、搗亂等，都嚴(yán)重?fù)p害了城管隊(duì)伍的社會(huì)形象。根據(jù)有關(guān)部門在一個(gè)城市通過問卷調(diào)查的顯示，該市市民對(duì)城管卷查工作的滿意率只有29.20％；32.43%的人認(rèn)為某些監(jiān)察人員，不依法辦事；22.78%的人認(rèn)為某些監(jiān)察人員有貪贓枉法行為；40.15%的人對(duì)城管監(jiān)察部門的總體評(píng)價(jià)為“一般”；究其原因主要是城管執(zhí)法中存在、執(zhí)法違法、隨意收費(fèi)、任意罰款、等現(xiàn)象。

1.4 相關(guān)法律保障機(jī)制不健全

到目前為止全國(guó)還沒有一部關(guān)于城管執(zhí)法的專門法規(guī)，現(xiàn)在城管執(zhí)法的依據(jù)僅是《行政處罰法》中關(guān)于相對(duì)集中行政處罰權(quán)的規(guī)定。城管執(zhí)法的法律效力和法律地位明顯不足，城管執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中處于一種尷尬境地：它不僅面臨著執(zhí)法相對(duì)人的質(zhì)疑，而且在與其他部門打交道的過程中也處于“弱勢(shì)地位”。同時(shí)，也沒有法律對(duì)城管執(zhí)法人員的權(quán)利義務(wù)、法定職責(zé)以及履職范圍等問題做出明確的規(guī)定，城管執(zhí)法的范圍不斷擴(kuò)大，從市容環(huán)境到工商管理，從城市節(jié)水到公安交通，幾乎無所不包。此外，缺少有效的監(jiān)督制約機(jī)制，使得行政處罰自由裁量權(quán)被城管執(zhí)法者任意使用，這就使城管執(zhí)法方式簡(jiǎn)單化、粗暴化，增大了發(fā)生的幾率。

2 化解的相關(guān)對(duì)策

2.1 轉(zhuǎn)變城管執(zhí)法理念

城市管理人員應(yīng)該明白他們的職責(zé)就是為社會(huì)弱勢(shì)團(tuán)體提供完善的公共服務(wù)，而現(xiàn)行的城市管理體制是一種以城市為中心的決策產(chǎn)物，傳統(tǒng)的觀念驅(qū)使，使得城管執(zhí)法者一開始就將被執(zhí)法者放在了對(duì)立的位置上，把自己的思維和行為定位在“如何懲治”上，用管制犯罪的觀念和手段來管理普通民眾，視那些擺攤的小販們只是管理的對(duì)象，這種暴力執(zhí)法行為不僅解決不了弱勢(shì)群體生存之艱和權(quán)力部門執(zhí)法之難的困境，長(zhǎng)久下去恐怕還會(huì)引發(fā)更多更大的對(duì)抗和沖突。所以，應(yīng)該將暴力型執(zhí)法理念向以人為本的人性化執(zhí)法理念轉(zhuǎn)變。

人性化的執(zhí)法理念主要表現(xiàn)在“以人為本”構(gòu)建和諧社會(huì)的發(fā)展觀念上，但因?yàn)閳?zhí)法對(duì)象大都是由農(nóng)村涌入城市的農(nóng)民和城市里的下崗職工所組成的弱勢(shì)群體，他們的活動(dòng)大都是為了維持生計(jì)，因此，政府的管理人員更應(yīng)該做的是優(yōu)先考慮窮人和弱勢(shì)群體的利益，適度降低行業(yè)管理的門檻，建立一批攤位費(fèi)便宜或不收攤位費(fèi)的公益性市場(chǎng)，實(shí)行分梯級(jí)管理，將為弱勢(shì)群體提供公共服務(wù)作為政績(jī)的重要標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)待。

2.2 完善法律保障機(jī)制

由于相關(guān)法律規(guī)范不明確，存在法律空白地帶，處罰設(shè)定寬泛，法律規(guī)范實(shí)效性不強(qiáng)等諸多原因，急需國(guó)家有關(guān)部門盡快制定出一部專門的有關(guān)城市管理綜合執(zhí)法的法律，使城管執(zhí)法部門能夠得到執(zhí)法相對(duì)人的更大認(rèn)同。同時(shí)加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政處罰自由裁量權(quán)，壓縮自由裁量權(quán)彈性，避免出現(xiàn)隨意收費(fèi)、任意罰款、的城管現(xiàn)象，不斷提高依法行政和嚴(yán)格執(zhí)法的質(zhì)量和水平。

2.3 規(guī)范城管執(zhí)法程序

城管執(zhí)法，不僅要嚴(yán)格遵循實(shí)體性，而且還要嚴(yán)格遵守程序法。程序合法是實(shí)體合法的保障，在實(shí)體合法的基礎(chǔ)上重視程序，才能保證行政執(zhí)法行為本身的公正、合理，才能維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)該按照行政處罰法以及有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定并結(jié)合本部門的實(shí)際建立一系列程序性制度，如行政處罰分級(jí)管理和備案制度，行政處罰錯(cuò)案追究制度，行政處罰證據(jù)及暫扣制度，調(diào)查取證制度，聽證制度，審查決定制度等，并用有關(guān)監(jiān)督力量保障各項(xiàng)制度規(guī)范化運(yùn)行。

2.4 提高城管執(zhí)法人員的素質(zhì)

城市管理行政執(zhí)法部門，要適應(yīng)新形勢(shì)對(duì)城管執(zhí)法工作的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，必須高度重視隊(duì)伍建設(shè)，提高行政執(zhí)法人員素質(zhì)。首先，要強(qiáng)化用人管理，嚴(yán)把進(jìn)人關(guān)，嚴(yán)格參照工作人員錄用標(biāo)準(zhǔn)和程序向社會(huì)公開招考執(zhí)法人員，特別是應(yīng)具備法律專業(yè)知識(shí)，以逐步提高城管執(zhí)法隊(duì)伍整體的法律素質(zhì)；其次，要嚴(yán)格評(píng)議考核制度，不僅在執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部要建立完善的考核制度，而且要建立健全社會(huì)考核制度，讓公民參與對(duì)執(zhí)法人員執(zhí)法行為的監(jiān)督，從而提高執(zhí)法人員的素質(zhì)；第三，加強(qiáng)思想教育，通過對(duì)城管執(zhí)法人員進(jìn)行崇法尚禮的思想道德教育，建立一只知法懂法崇尚文明禮貌的執(zhí)法隊(duì)伍，從而提供真正高質(zhì)量的文明的服務(wù)。

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篇6

關(guān)鍵詞：城管執(zhí)法；執(zhí)法觀念；轉(zhuǎn)變

《行政處罰法》頒布至今，各地已經(jīng)基本設(shè)立了城市管理綜合行政執(zhí)法局，但今天到處是城管執(zhí)法的“不法、不是”。人們不禁要問執(zhí)法人員還是人民的公仆嗎？難道是因?yàn)榉ú坏轿弧Ⅲw制不合理嗎？還是管理者文化不高、素質(zhì)低下？我們困惑，以上現(xiàn)象的根本原因到底是什么？解決的根本出路到底在哪里？學(xué)者認(rèn)為根本原因有：體制問題即“城管制度不應(yīng)有”、制度問題即“法律法規(guī)不完善”、人的問題即“執(zhí)法人員素質(zhì)低下”等原因，現(xiàn)今法律法規(guī)不完善是事實(shí)，即使不完善，也可以約束執(zhí)法人員的恣意。部分執(zhí)法人員素質(zhì)低也是事實(shí)，但不會(huì)低到只會(huì)用暴力。筆者認(rèn)為應(yīng)該是執(zhí)法觀念的問題，本文從城管執(zhí)法觀念之界定、內(nèi)容、現(xiàn)狀、轉(zhuǎn)變等闡述該觀點(diǎn)。

一、城管執(zhí)法觀念之界定

（一）城管執(zhí)法觀念的概念

所謂城管執(zhí)法觀念則是城管執(zhí)法工作在城管執(zhí)法者頭腦里留下的概括形象即城市管理執(zhí)法人員即綜合執(zhí)法人員對(duì)違反城市規(guī)劃度土地管理、房屋拆遷、建筑施工、市政設(shè)施、園林綠化、公共交通、環(huán)境環(huán)保、市容衛(wèi)生和工商管理等法律、法規(guī)行為的進(jìn)行行政處罰的行為本身的認(rèn)識(shí)與看法或概括形象。

（二）城管執(zhí)法觀念的重要性

人的行為都是受思想觀念支配的，不同思想觀念，會(huì)產(chǎn)生不同的行為結(jié)果；觀念是人的思維結(jié)果，執(zhí)法觀念是對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的思維認(rèn)識(shí)結(jié)果。執(zhí)法觀念之于執(zhí)法者十分重要，執(zhí)法人員內(nèi)心的執(zhí)法觀念，與直接作用于管理相對(duì)人利益的執(zhí)法行為存在動(dòng)因和結(jié)果的關(guān)系。執(zhí)法觀念引領(lǐng)執(zhí)法行為，執(zhí)法人員確立正確的執(zhí)法觀念是規(guī)范和保障正當(dāng)執(zhí)法的必要前提。城管執(zhí)法者的執(zhí)法觀念對(duì)其執(zhí)法行為具有重要的影響力，是城管執(zhí)法者必備素質(zhì)之一。

二、現(xiàn)有的城管執(zhí)法者觀念及問題

城管執(zhí)法觀念的具體內(nèi)容是什么呢？學(xué)者有不同看法，總的來看有以下：

（一）官本位觀念

“官本位觀念”思想表現(xiàn)在執(zhí)法就是管人、執(zhí)法就是罰款的思想上。近幾年來，隨著城市化進(jìn)程的加快，城市管理在城市建設(shè)和發(fā)展中顯得越來越重要，越來越受到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視和關(guān)注。城管執(zhí)法的職能也由原來單一的市容環(huán)境衛(wèi)生管理發(fā)展到“7+1”的綜合執(zhí)法。職能的增加、隊(duì)伍的擴(kuò)大，加上領(lǐng)導(dǎo)的重視、市民的關(guān)注，致使有些執(zhí)法人員在思想上產(chǎn)生了“我是執(zhí)法的”、“我是管人的”等錯(cuò)誤思想，公仆意識(shí)差。

（二）權(quán)力本位觀念

所謂“權(quán)力本位觀念”，即是執(zhí)法活動(dòng)的立足點(diǎn)或者說重心在于權(quán)力。今天的城管執(zhí)法者把權(quán)力放在首位，隨著相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的不斷深入，城管執(zhí)法的職能越來越多，其權(quán)力也越來越大，行政權(quán)力是一種能夠支配大量社會(huì)資源的公權(quán)力，具有無限擴(kuò)張、易于濫用的特性。在行政執(zhí)法中只重視自己的權(quán)力，忽視自己應(yīng)盡的義務(wù)。對(duì)不服從管理的單位和個(gè)人，以嚴(yán)格執(zhí)法為名，泄私憤、圖報(bào)復(fù)。

（三）法治觀念差

法治是指在某一社會(huì)中，任何人都必需遵守法律，包括制訂者和執(zhí)行者本身。城管執(zhí)法人員要嚴(yán)格執(zhí)行法律。法律有明確規(guī)定的，應(yīng)嚴(yán)格依法執(zhí)行；法律規(guī)定不詳?shù)幕驔]有規(guī)定的，必須按照法律的原則來公正地處理和裁決案件。在城管執(zhí)法中執(zhí)法的手段不合理，隨意的使用“暴力的執(zhí)法”手段，而又引發(fā)了“暴力抗法”，導(dǎo)致產(chǎn)生了一種惡性循環(huán)的怪現(xiàn)象。

（四）程序意識(shí)不足

依據(jù)《行政處罰法》的及有關(guān)法律的規(guī)定，要求城管執(zhí)法人員必須有正確的程序觀念，但現(xiàn)在的城管執(zhí)法中，執(zhí)法人員想當(dāng)然地認(rèn)為，簡(jiǎn)易程序可以“一簡(jiǎn)到底”，在執(zhí)法中三步并作兩步走，沒有履行表明身份、說明理由、聽取相對(duì)人陳述等程序，便直接進(jìn)行處罰，使被處罰人應(yīng)享有的合法權(quán)利被“簡(jiǎn)易”掉。

三、城管執(zhí)法者應(yīng)用的觀念

以上分析，現(xiàn)在城管執(zhí)法者在執(zhí)法中相應(yīng)觀念的缺失、失范等導(dǎo)致產(chǎn)生城管執(zhí)法中的種種不和諧現(xiàn)象，那么執(zhí)法者應(yīng)該具有那些觀念呢？本文認(rèn)為有以下幾個(gè)方面：

（一）權(quán)利本位的觀念

權(quán)力來源于權(quán)利，權(quán)利制約權(quán)力，因而權(quán)力要自覺接受權(quán)利的監(jiān)督約束，執(zhí)法為民指在國(guó)家權(quán)力與人民權(quán)利的關(guān)系中，人民權(quán)利是決定性的，根本的；在法律權(quán)利與法律義務(wù)之間，權(quán)利是決定性的，起主導(dǎo)作用的。必須把權(quán)力本位觀念轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利本位觀念，城管執(zhí)法者要在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益作為執(zhí)法工作的終極目標(biāo)，切實(shí)做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”。

（二）服務(wù)民眾的觀念

服務(wù)型政府就是為人民服務(wù)的政府，它是在公民本位、社會(huì)本位理念的指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架中，把政府定位于服務(wù)者的角色，并通過法定程序，按照公民意志組建起來的，以“為人民服務(wù)”為宗旨，以公正執(zhí)法為標(biāo)志的政府。此種政府的行政以法律為依歸①。所以，必須從“官本位觀念”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)民眾”的觀念。服務(wù)民眾不是行政管理部門自己設(shè)定的義務(wù)，而是權(quán)力內(nèi)涵決定的責(zé)任，“權(quán)力只能服務(wù)權(quán)利”，否則就偏離了權(quán)力的賦予宗旨。

（三）依法行政的觀念

依法行政是實(shí)現(xiàn)權(quán)利制約權(quán)力的基礎(chǔ)，是對(duì)行政權(quán)力最可靠的約束，也是對(duì)行政權(quán)力正當(dāng)行使的最有力的保證。總之，依法行政不僅是行政法治的內(nèi)在要求，也是防范權(quán)力腐敗的有效手段。在具體行政執(zhí)法活動(dòng)中要恪守“依法行政”的基本原則，在正當(dāng)權(quán)力程序軌道上依法公開行使行政權(quán)力，陽光操作行政過程，在無所不在的群眾監(jiān)督中公平公正的進(jìn)行行政執(zhí)法。

（四）樹立正當(dāng)程序的觀念

事實(shí)證明，程序是保障權(quán)利的重要方式。無現(xiàn)代行政程序更無法律對(duì)行政的有效制約。程序公正是中國(guó)民主法制建設(shè)或依法治國(guó)的靈魂。構(gòu)建實(shí)體與程序并重的執(zhí)法環(huán)境, 遵守和維護(hù)法律，依法執(zhí)行或履行程序才能真正民主地維護(hù)權(quán)利，才能進(jìn)人法治的社會(huì)②。正如王名揚(yáng)先生所言“一個(gè)健全的法律，如果使用武斷的專橫的程序去執(zhí)行，不能發(fā)生良好的效果。一個(gè)不良的法律，如果用一個(gè)健全的程序去執(zhí)行，可以限制或削弱法律的不良效果。”③嚴(yán)程序相對(duì)實(shí)體具有直觀性的價(jià)值，對(duì)被執(zhí)法者或群眾更具有教育示范作用，是看得見的正義。

四、如何轉(zhuǎn)變城管執(zhí)法中的觀念

轉(zhuǎn)變城管執(zhí)法觀念的有效途徑有以下：

第一、要建立與完善城管執(zhí)法者的選任、績(jī)效考核管理機(jī)制。各級(jí)城管執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)該重視一手抓城管執(zhí)法者的選任，一手抓城管執(zhí)法者的考核，及時(shí)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建立以提高城管執(zhí)法者隊(duì)伍的職業(yè)素質(zhì)。

第二、要開展城管執(zhí)法檢查活動(dòng)。執(zhí)法觀念屬于理性認(rèn)識(shí)，要經(jīng)過實(shí)踐的檢驗(yàn)。執(zhí)法檢查活動(dòng)就是通過對(duì)執(zhí)法實(shí)踐、執(zhí)法效果的檢查，來驗(yàn)證城管執(zhí)法人員執(zhí)法觀念。通過對(duì)具體案件的檢查，概括和衡量其中體現(xiàn)出來的執(zhí)法觀念；通過對(duì)錯(cuò)誤案件的糾正，也使原有錯(cuò)誤的執(zhí)法觀念得到改正；通過對(duì)嚴(yán)重違法違紀(jì)城管執(zhí)法者的處理，使絕大多數(shù)城管執(zhí)法者吸取教訓(xùn)，使錯(cuò)誤的思想得到摒棄，使正確的執(zhí)法觀念得到強(qiáng)化。

第三、要開展各種專項(xiàng)教育與培訓(xùn)活動(dòng)，促使城管執(zhí)法者改造執(zhí)法觀念。城管執(zhí)法者正確的執(zhí)法觀念能否樹立起來，除了自身的學(xué)習(xí)、修養(yǎng)、鍛煉提高等主觀因素外，客觀上，組織、上級(jí)的引導(dǎo)、教育、支持是重要的外在因素。這就要求各級(jí)城管執(zhí)法機(jī)關(guān)有針對(duì)性的開展各種專項(xiàng)教育與培訓(xùn)活動(dòng)，多做樹立正確執(zhí)法觀念，糾正錯(cuò)誤執(zhí)法觀念的教育與培訓(xùn)活動(dòng)。

五、結(jié)語

“徒法不足以自行”，法得不到執(zhí)法者、被執(zhí)法者與守法者認(rèn)同，就形不成法治觀念。法治化的推動(dòng)不僅要依靠政府的強(qiáng)制推動(dòng)，更要依靠執(zhí)法者對(duì)法治的自覺遵守。所以，只有轉(zhuǎn)變觀念，才能實(shí)現(xiàn)城管執(zhí)法的法治目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

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［2］董炯.國(guó)家、公民與行政法[M].北京:北京大學(xué)出版社，2001年版.

［3］羅豪才，湛中樂.行政法學(xué)[M].北京大學(xué)出版社，2006，（1）.

［4］姜明安主編.行政執(zhí)法研究[M].北京:北京大學(xué)出版社，2002.

［5］李國(guó)華.試論城管執(zhí)法觀念之轉(zhuǎn)變.構(gòu)建和諧社會(huì)法治論壇[J].2007.5.

注 釋：

①姜明安.行政執(zhí)法[J].行政法學(xué)研究，2003(3).

篇7

1 當(dāng)前城市管理行政執(zhí)法工作存在的問題

我國(guó)城市管理行政執(zhí)法試點(diǎn)啟動(dòng)于1997年，經(jīng)過近20年的發(fā)展，我國(guó)城市行政執(zhí)法工作取得了不錯(cuò)的成績(jī)：一是我國(guó)城市行政執(zhí)法體系日益完善。隨著全面依法戰(zhàn)略的實(shí)施，關(guān)于城市管理的相關(guān)法律體系在不斷完善，形成了具有實(shí)踐性較強(qiáng)的法律體系，為城市管理工作提供了法律依據(jù)。二是行政執(zhí)法的效率得到提高。在城市管理行政執(zhí)法前，我國(guó)城市管理一直受交叉管理問題的影響，進(jìn)而導(dǎo)致在執(zhí)法過程中存在重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法的問題，嚴(yán)重影響城市的發(fā)展，而在城市城管部門明確了城市行政執(zhí)法主體之后，降低了執(zhí)法的成本，形成了執(zhí)法合力，為公民提供了良好的城市環(huán)境。三是實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法形式的多樣化，為行政管理模式改革提供了經(jīng)驗(yàn)。尤其是通過運(yùn)用數(shù)字技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法的透明度，有效杜絕了各種腐敗行為。我們?cè)诳隙ㄎ覈?guó)城管執(zhí)法所取得較大成績(jī)的同時(shí)，也要看到當(dāng)前我國(guó)城市管理行政執(zhí)法中所存在的問題。

1.1 我國(guó)城市管理行政執(zhí)法保障有待加強(qiáng)

隨著城市的日益發(fā)展，城市管理工作越來越復(fù)雜，因此需要政府部門加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法工作的支持力度，然而結(jié)合當(dāng)前的工作效果看，城市管理行政執(zhí)法工作的保障還不充足：一是政府部門對(duì)城市管理行政執(zhí)法人員的薪酬劃定標(biāo)準(zhǔn)不高。通過調(diào)查大多數(shù)的城市，尤其是基層城管部門的執(zhí)法人員，他們大多數(shù)屬于臨時(shí)工，工資水平不高，這樣容易導(dǎo)致他們出現(xiàn)消極執(zhí)法的情緒;而且基于臨時(shí)工沒有編制，因此其工資不能從財(cái)政資金列出，這樣無形就會(huì)增加行政執(zhí)法的文明難度。二是財(cái)政資金對(duì)行政管理執(zhí)法的經(jīng)費(fèi)投入存在較大的差異。很多城管部門由于沒有足夠的經(jīng)費(fèi)導(dǎo)致其行政執(zhí)法的設(shè)備不完善，最終影響執(zhí)法效果。

1.2 城市管理行政執(zhí)法程序有待規(guī)范

城市管理行政執(zhí)法程序不規(guī)范是當(dāng)前城管執(zhí)法中所存在的普遍問題。造成城市行政執(zhí)法程序不規(guī)范的原因一方面是由于行政執(zhí)法的相關(guān)文件的效力有限，缺乏相應(yīng)法律的規(guī)定。例如地方政府制定的相關(guān)法規(guī)大部分屬于試行法規(guī)，這樣就會(huì)導(dǎo)致其約束力不強(qiáng)，進(jìn)而使得在具體的運(yùn)行中容易被隨意的解釋與更改;另一方面是由于受到傳統(tǒng)強(qiáng)制行政管理思維的影響，導(dǎo)致在城市管理行政執(zhí)法中缺乏人性化的理念，進(jìn)而出現(xiàn)了為了執(zhí)法而執(zhí)法的錯(cuò)誤現(xiàn)象。

1.3 城市行政執(zhí)法的手段有待完善

城市行政執(zhí)法的目的是為公眾提供一個(gè)舒適的城市生活、工作環(huán)境，如果作為行政執(zhí)法人員采取暴力行政執(zhí)法手段必然會(huì)引起社會(huì)的恐慌，例如近些年發(fā)生的城管傷人事件充分表明了公眾對(duì)城管執(zhí)法行為的否定。野蠻執(zhí)法的現(xiàn)象容易引發(fā)群體性事件，因此需要相關(guān)部門遏制暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法。

2 完善我國(guó)城市管理行政執(zhí)法的對(duì)策

基于當(dāng)前我國(guó)城市管理行政執(zhí)法中所存在的問題和城市日益發(fā)展的需要，提出優(yōu)化城市管理行政執(zhí)法的對(duì)策。

2.1 構(gòu)建完善的城市行政執(zhí)法的法律法規(guī)體系

完善的行政法律法規(guī)體系是開展城市管理的前提，基于在城市行政執(zhí)法中所存在的依據(jù)不足的問題：一方面要明確城市行政執(zhí)法工作的法律授權(quán)問題，確定城市行政執(zhí)法的法律地位，確定城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)的合法性，劃分具有法律保障的權(quán)利體系。例如針對(duì)城市管理執(zhí)法中所存在的強(qiáng)制執(zhí)行問題，我國(guó)法律要給予明確的規(guī)定，從而避免出現(xiàn)暴力執(zhí)法;另一方面構(gòu)建具有法律效力的行政執(zhí)法保障規(guī)范。城市行政執(zhí)法過程中需要財(cái)政給予相應(yīng)的資金、人力等保障，因此需要法律層面出臺(tái)管理行政許可審批、監(jiān)管以及處罰的法定職責(zé)，以此為城市管理工作提供堅(jiān)定的后盾。尤其是在人員配置方面要建立系統(tǒng)的規(guī)則制度規(guī)定，以規(guī)則制度的形式確定城市行政管理人員的編制問題，保證各項(xiàng)基礎(chǔ)工作順利開展。

2.2 健全城市管理行政執(zhí)法體制

首先建立與完善城市管理領(lǐng)導(dǎo)體制，組建垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，形成高效的行政管理運(yùn)行機(jī)制;其次整合城管部門的職權(quán)，建立責(zé)任清晰的崗位制度，推行陽光執(zhí)法，并且行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要積極借鑒其他省份的先進(jìn)管理模式，形成具有地方特色的行政管理機(jī)制;最后建立完善的行政執(zhí)法隊(duì)伍培訓(xùn)機(jī)制。行政執(zhí)法人員的個(gè)人素質(zhì)決定著執(zhí)法工作的水平，因此要引入準(zhǔn)入機(jī)制、培訓(xùn)機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制和退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市管理行政執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)的培養(yǎng)與提升。

2.3 創(chuàng)新城市行政執(zhí)法工作方式

一是要完善聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，提高執(zhí)法的效率。城市管理行政執(zhí)法屬于系統(tǒng)的工作，基于城市管理工作的需要，在實(shí)踐中應(yīng)該形成以黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的社會(huì)管理體制模式，形成全社會(huì)參與的城市管理模式。雖然城管執(zhí)法機(jī)關(guān)具有集中城市的管理權(quán)限，但是其更多的表現(xiàn)為行政處罰權(quán)，并沒有行政強(qiáng)制權(quán)，因此需要建立完善的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，將公安、法院以及工商等部門納入到城市管理行政執(zhí)法體系中，以此形成組合。二是引入對(duì)話機(jī)制，減少野蠻執(zhí)法、暴力執(zhí)法。通過對(duì)話可以將利益需求方的訴求合理的表達(dá)出來，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)問題的根本解決，因此在行政執(zhí)法過程中行政管理人員要與行政相對(duì)人進(jìn)行協(xié)商，形成契約，并且按照契約進(jìn)行，以此實(shí)現(xiàn)城市的和諧發(fā)展。

2.4 完善行政執(zhí)法監(jiān)督制度

完善城市管理行政執(zhí)法監(jiān)督制度首先應(yīng)該加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督的立法工作，通過法制化的方式對(duì)監(jiān)督主體與被監(jiān)督客體之間的權(quán)利和義務(wù)予以規(guī)范，然后結(jié)合各地城市化的實(shí)情，因地制宜地制定出關(guān)于行政執(zhí)法監(jiān)督的規(guī)范性文件，在注重監(jiān)督實(shí)效的同時(shí)，避免監(jiān)督的無依據(jù)和隨意性，從而確保監(jiān)督的成效。其次，完善城市管理行政執(zhí)法的處理及責(zé)任追究制度。強(qiáng)化執(zhí)法機(jī)構(gòu)及執(zhí)法人員在權(quán)力運(yùn)用過程中的規(guī)范意識(shí)，不斷加大對(duì)權(quán)力運(yùn)行的約束。對(duì)此，在監(jiān)督的過程中，注重對(duì)行政執(zhí)法權(quán)的約束和管控的同時(shí)，加大相對(duì)人權(quán)益保護(hù)的機(jī)制設(shè)計(jì)。雖然，隨著我國(guó)法律制度的不斷完善，行政執(zhí)法責(zé)任的追究程序已經(jīng)日趨獨(dú)立，且對(duì)追究程序中的各環(huán)節(jié)已有相應(yīng)的規(guī)定，但是，可增加當(dāng)事人的陳述、申辯環(huán)節(jié)，使得責(zé)任的追究程序更加公開、透明。通過設(shè)置科學(xué)、合理的責(zé)任追究機(jī)制，使得行政執(zhí)法人員在城市管理的執(zhí)法實(shí)踐中提高服務(wù)意識(shí)和法治意識(shí)，同時(shí)亦促使城市管理行政執(zhí)法更好地符合城市化發(fā)展的需求。

最后，在行政執(zhí)法的監(jiān)督力量來源方面，應(yīng)拓寬監(jiān)督的渠道，結(jié)合城市管理行政執(zhí)法的實(shí)情，創(chuàng)設(shè)可行的條件，使不同渠道的監(jiān)督力量得到整合，實(shí)行外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督并舉，權(quán)力部門的監(jiān)督、司法部門的監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督均能發(fā)揮其應(yīng)有的效能，形成監(jiān)督的合力。

篇8

[關(guān)鍵詞]城管；暴力執(zhí)法；行為性質(zhì)

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-0278（2015）01-093-02

城管打人行為的性質(zhì)分析很大程度上都是力證其到底是執(zhí)法者在城市綜合管理中依據(jù)行政執(zhí)法權(quán)所實(shí)施的一種職務(wù)行為還是執(zhí)法者超出職權(quán)的個(gè)人行為，界定的性質(zhì)不同意味著承擔(dān)責(zé)任的主體不同，到底是公權(quán)力主體的賠償責(zé)任還是私主體的賠償責(zé)任，對(duì)于權(quán)利已經(jīng)遭受到損害的受害者及其家屬而言到底向誰索償這是至關(guān)重要的。

一、城管打人行為的實(shí)在法分析

（一）行政處罰權(quán)：城管打人行為的違法性

城市管理綜合執(zhí)法，簡(jiǎn)稱“城管”，是行政執(zhí)法主體的一種，其源于城市管理相對(duì)集中處罰權(quán)改革，即在城市管理職能分散、聯(lián)合執(zhí)法出現(xiàn)諸多問題的現(xiàn)實(shí)考慮下，在1996年的《行政處罰法》第16條中規(guī)定了：“國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行駛有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。”為城管部門相對(duì)集中地行使職權(quán)提供了實(shí)在法的依據(jù)。

而既然涉及到行政處罰權(quán)，那么城管人員所行使的一切行為皆應(yīng)受到行政處罰權(quán)權(quán)限的規(guī)制，不能超出此范圍。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第八條的規(guī)定，我國(guó)的行政處罰種類包括“警告；罰款；沒收違法所得、沒收非法財(cái)物；責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；行政拘留；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”七種，無論哪一種都不能涵蓋打人行為的內(nèi)涵。可見，城管人員在執(zhí)法過程中的打人行為是一種違法行為。

（二）國(guó)家賠償法：違法性不阻卻國(guó)家賠償

既然確定了城管打人行為是一種非法的行政執(zhí)法行為，而由非法的行政執(zhí)法行為導(dǎo)致的損害后果是否能獲得國(guó)家賠償，在《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》的第三條中就規(guī)定了行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時(shí)侵犯公民人身權(quán)的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利，并列舉了五項(xiàng)侵犯公民人身權(quán)的具體表現(xiàn)，其中就包括了“毆打”、“虐待”、“使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的”等。而這些行為可見都可以涵蓋“城管打人行為”的行為內(nèi)涵，即違法的行政執(zhí)法行為只要滿足“行使行政職權(quán)”就都可以獲得國(guó)家賠償。

二、城管打人行為的理論分析

（一）執(zhí)法主體的身份

城管的執(zhí)法權(quán)依據(jù)法定的授權(quán)產(chǎn)生，且現(xiàn)今大多數(shù)正式的城管都需要通過公務(wù)員考試（如綜合執(zhí)法、綜合管理等崗位），具備國(guó)家公職人員的身份，而在城管打人的法律行為中，我們假設(shè)這里的“城管”在執(zhí)法時(shí)是具有合法身份的，即本人的資格正當(dāng)。在此，我們可將城管行使行政權(quán)的行為理解為國(guó)家工作人員代表國(guó)家行使行政職權(quán)實(shí)施的行為，這便是國(guó)家行政權(quán)的體現(xiàn)，也是產(chǎn)生國(guó)家賠償責(zé)任的根本條件，而國(guó)家工作人員同時(shí)也是自然人，只是當(dāng)其在行使職權(quán)時(shí)，同時(shí)被賦予了執(zhí)法者的身份，導(dǎo)致其行為具有雙重性，即職務(wù)行為與個(gè)人行為。城管對(duì)維護(hù)城市交通、食品安全、社區(qū)安寧、公民人身財(cái)產(chǎn)安全等方面負(fù)有綜合管理的職能，體現(xiàn)了職務(wù)因素，而行使合法的職權(quán)時(shí)又加入了個(gè)人情感所引發(fā)的打人行為，便具有了個(gè)人因素，如何看待職務(wù)因素與個(gè)人因素，從而界定行為性質(zhì)，現(xiàn)在學(xué)界普遍存在以下兩種觀點(diǎn)：

（二）職務(wù)行為界定“主觀說”與“客觀說”

1.主觀說

“主觀說”主張以行為人的主觀意識(shí)為標(biāo)準(zhǔn)判斷行為人的性質(zhì)，對(duì)此又存在兩種不同的觀點(diǎn)，一種認(rèn)為此時(shí)的主觀意思應(yīng)當(dāng)理解為國(guó)家機(jī)關(guān)的意思表示，而另一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的意思表示為準(zhǔn)，如果實(shí)施該行為的目的是為了國(guó)家機(jī)關(guān)的利益，那么，該行為就屬于職務(wù)行為。如果是為了個(gè)人的利益，就不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為職務(wù)行為。

如果以國(guó)家機(jī)關(guān)的意思表示為準(zhǔn)，任何一個(gè)法治國(guó)家的政府都不可能有容許執(zhí)法者不端行為的意思表示，那么城管打人行為就當(dāng)然地不能稱為職務(wù)行為；而如果以行為人個(gè)人的意思表示為準(zhǔn)，且實(shí)施該行為的目的是為了國(guó)家機(jī)關(guān)的利益，則需要另當(dāng)別論。

以北京市為例，北京的城市管理綜合執(zhí)法范圍涉及14個(gè)方面，“包括市容環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、城市規(guī)劃、工商行政、公安交通、城市節(jié)水、停車管理、環(huán)境保護(hù)、施工現(xiàn)場(chǎng)、城市河湖、公用事業(yè)、導(dǎo)游業(yè)、市政、交通等”可見城管執(zhí)法范圍主要在開放的街頭和社區(qū)空間，而針對(duì)的對(duì)象既包括無證攤販也包括人行道上亂停車輛的車主、室外不規(guī)范廣告的責(zé)任者等，在街頭環(huán)境下，為了盡快地達(dá)到整頓市容的目的，實(shí)現(xiàn)職能，與相對(duì)人、利益關(guān)系人等發(fā)生沖突的情況下，城管采取了暴力制止的行為，這便是大多數(shù)城管打人事件形成的原因。就城管本人而言，縱然可能受到情緒影響，但其出發(fā)點(diǎn)多為履行職能，“打人”是手段，而非目的。所以筆者認(rèn)為，當(dāng)判斷標(biāo)準(zhǔn)為城管個(gè)人的意思表示時(shí)，打人行為在大多數(shù)情況下都應(yīng)判定為職務(wù)行為。

但是主觀說的標(biāo)準(zhǔn)因?yàn)槿尚袨槿说膬?nèi)心意思為準(zhǔn)，一般人難以從外部察覺，使得該標(biāo)準(zhǔn)事實(shí)依存于行為人，是一個(gè)不確定的標(biāo)準(zhǔn)。

2.客觀說

該說認(rèn)為造成侵權(quán)的職務(wù)行為，只須在“形式”上認(rèn)定即可。即只須在“外觀”上以及“社會(huì)一般觀念或認(rèn)定”足以認(rèn)為在執(zhí)行職務(wù)即可，不必探查實(shí)質(zhì)上該行為是否為執(zhí)行職務(wù)。日本、法國(guó)、瑞士、德國(guó)等都傾向于采用此學(xué)說，大多數(shù)學(xué)者也認(rèn)為我國(guó)的國(guó)家賠償法也是以此標(biāo)準(zhǔn)。在客觀說的區(qū)分前提下，并不是一個(gè)單一的標(biāo)準(zhǔn)，既然要以行為的外觀為準(zhǔn)，即需結(jié)合時(shí)空標(biāo)準(zhǔn)、名義標(biāo)準(zhǔn)、目的標(biāo)準(zhǔn)等，不一而足。如果以客觀說去判斷城管打人行為的性質(zhì)，則需要結(jié)合當(dāng)時(shí)的一系列客觀表現(xiàn)進(jìn)行綜合判斷，筆者即準(zhǔn)備將城管打人與城管執(zhí)法相結(jié)合，而對(duì)城管打人到底應(yīng)該怎樣認(rèn)定，應(yīng)該由誰來承擔(dān)法律責(zé)任這一問題給出自己的觀點(diǎn)。

三、從法律行為到事實(shí)行為：城管執(zhí)法與城管打人關(guān)系分析

（一）城管執(zhí)法行為是典型的法律行為

“當(dāng)法律行為與某人的行為有因果關(guān)系，它就有了影響，當(dāng)行為按希望的方向而動(dòng)，當(dāng)對(duì)象遵守時(shí)，法律行為就被認(rèn)為有效，許多法律行為不是這樣有效的，人們不予理睬或違反命令。”法律行為通過制裁、社會(huì)和內(nèi)在價(jià)值對(duì)人們的服從意思起作用，法律行為能得到最有效的法律后果當(dāng)然是在被執(zhí)行人內(nèi)在價(jià)值認(rèn)同的前提下，即相對(duì)人、相關(guān)人認(rèn)為這樣的法律行為是值得服從的，但是在城管執(zhí)法時(shí)卻很少會(huì)有攤販主動(dòng)服從管理，這既是因?yàn)槌枪苓@些年來在媒體報(bào)道和社會(huì)輿論中的負(fù)面形象所致，又包含有我國(guó)民眾自身素質(zhì)的原因。而法律行為有效的第二層次原因是社會(huì)，同等地位人集團(tuán)的影響更多時(shí)候同樣是表現(xiàn)為消極的狀態(tài)，城管的執(zhí)法環(huán)境是一個(gè)開放的街頭環(huán)境，多數(shù)情況下都會(huì)有群眾圍觀的現(xiàn)象出現(xiàn)，圍觀群眾一多，群體互動(dòng)也會(huì)產(chǎn)生心理激勵(lì)的作用。0所以在大多數(shù)情況下，城管打人都是出現(xiàn)在為確保法律行為有效性而采取的制裁方式上，而當(dāng)這種制裁超過了可控范圍，就演變成了暴力行為，而“打人”就是對(duì)人的暴力。

（二）時(shí)空環(huán)境：城管執(zhí)法到城管打人的介入因素

一個(gè)理想法治社會(huì)的城管執(zhí)法是沒有城管受到阻撓，在法定授權(quán)范圍內(nèi)依照法定程序行使行政處罰權(quán)，以查抄過程為例，需要攤販沒有對(duì)物品的查扣行動(dòng)進(jìn)行抵抗，沒有圍觀群眾群體心理的發(fā)酵，城管隊(duì)員將物品裝車、拉走，然后將攤販帶到執(zhí)法車上開暫扣單，并讓其到城管隊(duì)接受處理。但是正如上文提到的，城管執(zhí)法是在開放的環(huán)境中，隨時(shí)都會(huì)面臨攤販抵抗、圍觀群眾的壓力，加之一些城管隊(duì)員的不理性，隨時(shí)可能引發(fā)暴力沖突。這種暴力沖突也是我們的政府在設(shè)置城市綜合管理部門時(shí)應(yīng)當(dāng)預(yù)見的，政府相關(guān)的職能部門也可以通過改變執(zhí)法手段、選拔高素質(zhì)的執(zhí)法人員、制定相應(yīng)的制裁措施、普及法律知識(shí)而予以避免的。但城管打人的頻繁發(fā)生卻證明了這一介入因素并沒有被妥善地解決，這也為國(guó)家承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任提供了依據(jù)。

（三）城管執(zhí)法與城管打人的因果關(guān)系

需要明確的是，本文的城管打人當(dāng)然不是城管故意挑釁、無緣由無目的地打人，而是因執(zhí)法沖突導(dǎo)致的打人行為。筆者認(rèn)為，在此種情況下，城管執(zhí)法這一法律行為當(dāng)介入了特定的時(shí)空因素而導(dǎo)致的打人行為，是與城管行使職權(quán)有因果關(guān)系的，正如有學(xué)者提到的一樣，“在不考慮管理因素下，單純的執(zhí)法是單純的行使行政處罰權(quán)，處罰使執(zhí)法人員與相對(duì)人的利益關(guān)系無法一致，城管的天職在此。要完成這種天職，在沒有制裁甚至沒有制裁威脅的情況下，用暴力無疑‘很好’，久而久之，暴力就會(huì)成為習(xí)慣，也會(huì)傳染。”。

由此，我們可以得出這樣一個(gè)結(jié)論，城管打人是城管在執(zhí)法過程中在特定時(shí)空下所產(chǎn)生的一種事實(shí)行為，其與城管執(zhí)法有著法律上的因果關(guān)系。

（四）法律責(zé)任：職務(wù)因素與個(gè)人因素考量

考慮到我國(guó)行政機(jī)關(guān)的實(shí)際執(zhí)法狀況和人民的法律意識(shí)、二者地位的不對(duì)等性等因素，有一些學(xué)者提出，只要在國(guó)家工作人員的行為中，職務(wù)因素大于零皆可認(rèn)定為職務(wù)行為，職務(wù)因素和個(gè)人因素的比例大小解決的只是國(guó)家在承擔(dān)賠償責(zé)任后是否需要對(duì)其工作人員行使追償權(quán)以及追償權(quán)的范圍問題。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)在對(duì)城管打人的法律性質(zhì)分析中具有一定的參考性，至少在法律責(zé)任的承擔(dān)上是具有可行性的，從保護(hù)私權(quán)的角度出發(fā)，首先將城管因執(zhí)法而引發(fā)的打人行為認(rèn)定為職務(wù)行為，按照國(guó)家賠償法先行賠償，再由國(guó)家依據(jù)個(gè)人因素體現(xiàn)的大小向城管進(jìn)行追償是最好的解決辦法。

篇9

摘 要： 臨時(shí)工，一個(gè)在法律意義上并不存在的用工形態(tài)，如今卻大量存在于多個(gè)行業(yè)，并引發(fā)“臨時(shí)工現(xiàn)象”。行政執(zhí)法中臨時(shí)工普遍存在，究其原因有諸多方面，最根本的原因是近年來政府的社會(huì)管理能力不足，依靠大量臨時(shí)聘用人員協(xié)助社會(huì)管理。素質(zhì)低下的執(zhí)法人員不是在增加政府的執(zhí)法力量，而是在瓦解法律的權(quán)威和減弱執(zhí)法者的能力，因此不得聘用編制外的臨時(shí)工。政府通過簡(jiǎn)政放權(quán)，將權(quán)力下放給市場(chǎng)和社會(huì)，緩解執(zhí)法不力的壓力。

關(guān)鍵詞： 臨時(shí)工 行政執(zhí)法

一、行政執(zhí)法中的“臨時(shí)工現(xiàn)象”

2010年11月9日，河南中牟縣76歲的菜農(nóng)張會(huì)全在賣紅薯時(shí)，被執(zhí)法城管掀了菜攤，連連扇臉，后有關(guān)部門稱打人者為臨時(shí)工；2011年9月，江西修水縣一女子到派出所為孩子辦戶口，與戶政人員有所爭(zhēng)執(zhí)，辦事女警竟然發(fā)怒拿起臺(tái)面資料砸向辦事居民。修水縣公安局回應(yīng)，已將“發(fā)飆女警”蔣某予以辭退，蔣某為聘用人員，并非在編警察；2012年3月，溫州公交車司機(jī)撞死3人后逃逸，官方稱肇事者系臨時(shí)工；2013年5月31日，陜西延安市發(fā)生“城管跳腳踩商戶頭部”事件。延安市城管局回應(yīng)，包括踩人城管在內(nèi)的4人均為臨時(shí)聘用人員。另?yè)?jù)《新京報(bào)》記者披露，延安市城市管理局參與一線執(zhí)法的城管隊(duì)員超1/4是協(xié)管員，屬于臨時(shí)聘用人員。該市城管監(jiān)察支隊(duì)目前正式在編人員139名，協(xié)管員55名。 2014年4月9日，福建馬尾亭江集貿(mào)市場(chǎng)，城管與一名攤販發(fā)生小沖突后，一名老人上前勸架，疑因遭到城管方面人員的毆打，當(dāng)場(chǎng)不治身亡。馬尾區(qū)政府在微博通報(bào)中提到兩位傷人者的身份是該地區(qū)的“市容協(xié)管員”，而不是此前有媒體報(bào)道中提到的“城管人員”。 而“市容協(xié)管員”是政府聘任的臨時(shí)工，沒有編制。

臨時(shí)工，一個(gè)在法律意義上并不存在的用工形態(tài)，如今卻大量存在于多個(gè)行業(yè)，到處都是臨時(shí)工，并引發(fā)“臨時(shí)工現(xiàn)象”，中儲(chǔ)糧林甸糧庫(kù)幾萬噸糧食失火是臨時(shí)工監(jiān)管不力，紅十字會(huì)向國(guó)企、老干部捐贈(zèng)上萬輛自行車是臨時(shí)工，“中華脊梁”獎(jiǎng)的活動(dòng)文件是臨時(shí)工偽造的，暴力執(zhí)法的是臨時(shí)工，上班打牌的是臨時(shí)工，違規(guī)申請(qǐng)保障房的是臨時(shí)工，強(qiáng)制拆遷的是臨時(shí)工。政府臨時(shí)工，指的是政府機(jī)關(guān)臨時(shí)聘任的人員，沒有編制。根據(jù)我國(guó)新勞動(dòng)合同法，已經(jīng)沒有了“臨時(shí)工”一說，法律規(guī)定用人單位與勞動(dòng)者必須簽訂勞動(dòng)合同，簽訂勞動(dòng)合同的就是單位的正式員工。

政府雇傭臨時(shí)工作人員參與行政執(zhí)法，臨時(shí)工們并不具有相關(guān)的專業(yè)知識(shí)、職業(yè)道德及執(zhí)法能力，使得行政執(zhí)法過程中存在大量違法違規(guī)行為，不僅損害了公民的人身財(cái)產(chǎn)全，而且使政府部門和公職人員公信力下降。政府雇傭臨時(shí)工對(duì)學(xué)歷沒有要求，以延安為例，城管部門的臨時(shí)工大多為初中畢業(yè)，少數(shù)為高中或以上學(xué)歷。多數(shù)部門在招聘時(shí)只要求初中、中專或高中以上學(xué)歷，沒有職業(yè)技能要求。部分臨時(shí)工入職后會(huì)為他們培訓(xùn)相關(guān)的法律法規(guī)和執(zhí)法程序，但多數(shù)入職后不進(jìn)行正規(guī)進(jìn)行培訓(xùn)，工作僅憑經(jīng)驗(yàn)。政治工作、黨團(tuán)學(xué)習(xí)、紀(jì)律教育等制度形同虛設(shè)，對(duì)于隨時(shí)可能遇到的暴力沖突，也沒有任何針對(duì)性的防御培訓(xùn)。協(xié)管員的隊(duì)伍設(shè)置、人員招錄辭退、福利待遇、經(jīng)費(fèi)來源、法律責(zé)任都沒有明確的法律規(guī)范。這些制度上的不完善必然導(dǎo)致行政執(zhí)法的不規(guī)范，引發(fā)一系列社會(huì)問題。

二、“臨時(shí)工現(xiàn)象”存在原因

行政執(zhí)法中臨時(shí)工普遍存在，究其原因有諸多方面：首先，臨時(shí)工沒有編制，不用占編制名額，在編制滿額的情況下，各單位只好大量擴(kuò)充編外人員和其他人員，不占編制單位也就不用承擔(dān)各種福利待遇；其次，臨時(shí)工的工資待遇較低，延安城管局臨時(shí)工每月910元，浙江2009年城管基本工資為900元，不解決住宿。但是臨時(shí)工的勞動(dòng)強(qiáng)度卻很大，實(shí)際工作都由他們承擔(dān)；再次，臨時(shí)工入職和辭退更容易，程序更簡(jiǎn)單，在職期間管理、培訓(xùn)沒有嚴(yán)格要求。最根本的原因是近年來政府的社會(huì)管理能力不足，依靠大量臨時(shí)聘用人員協(xié)助社會(huì)管理。

改革開放以后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，這導(dǎo)致了城市在規(guī)模上的迅速擴(kuò)張。近二十年來，中國(guó)各個(gè)城市的面積和人口都在成倍增長(zhǎng)，流動(dòng)人口大幅度增加。城市規(guī)模的擴(kuò)張給政府的行政執(zhí)法能力提出越來越高的要求。城市管理問題變得棘手。各地政府開始通過“社會(huì)公益性”崗位招聘輔執(zhí)法人員，包括治安協(xié)管員、交通協(xié)管員、城管協(xié)管員等，但沒獨(dú)立執(zhí)法權(quán)。再者，從上個(gè)世紀(jì)50年代到80年代開始，對(duì)社會(huì)公共事物的管理主要是通過黨政企三位一體的單位體制管理社會(huì)。這種黨政企三位一體下把整個(gè)社會(huì)都納入了有效的管理系統(tǒng)，地方政府本身的管理職能顯得多余而嚴(yán)重退化。但在改革開放后，政企分開，經(jīng)濟(jì)單位不再承擔(dān)社會(huì)管理功能，地方政府管理功能弊端立即暴露出來。上述兩個(gè)重大的社會(huì)變化導(dǎo)致中國(guó)地方政府社會(huì)管理能力無法跟上社會(huì)的發(fā)展，再加上我國(guó)進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，政府部門人員減少，而社會(huì)管理事務(wù)增多，政府部門沒有根據(jù)新形勢(shì)及時(shí)調(diào)整編制，使得執(zhí)法人員短缺，各個(gè)地方政府才開始大量聘用編制外的臨時(shí)工作人員。①

但是，這種以降低標(biāo)準(zhǔn)和人員素質(zhì)，擴(kuò)大工作人員數(shù)量的方式，對(duì)提高政府公共管理能力不僅無益，而且有害。首先，政府的社會(huì)管理能力，尤其是行政執(zhí)法能力的提高并不取決于數(shù)量的增加，而是取決于管理和執(zhí)法人員的素質(zhì)和能力。一個(gè)沒有經(jīng)過正規(guī)教育和專業(yè)培訓(xùn)的人員進(jìn)入社會(huì)管理部門和執(zhí)法部門，不僅很難嚴(yán)格按照法律和法規(guī)進(jìn)行工作，而且這些人本身可能會(huì)成為違法的主角。其次，政府執(zhí)法主要是憑借法律的權(quán)威，而不是靠人多勢(shì)眾。如果說，城市執(zhí)法主要靠人多的力量，那么每個(gè)城市的城管部門再增加一倍或幾倍都無濟(jì)于事。因?yàn)橐坏┰趫?zhí)法過程中發(fā)生沖突，執(zhí)法人員再多也只能在數(shù)量上居于少數(shù)。一個(gè)城市，一個(gè)地區(qū)，如果沒有樹立起法律的權(quán)威，政府人員再增加幾倍都無法有效管理。

對(duì)這些執(zhí)法部門來說，聘用臨時(shí)工既解決了人手不足的問題，又節(jié)約了成本，一旦出了事，還可以直接推向前臺(tái)充當(dāng)替罪羊，實(shí)在“美事”一樁。可是，對(duì)公眾來說，并不具有執(zhí)法資格、只能協(xié)助執(zhí)法的臨時(shí)工在不少地方成了執(zhí)法主體，因?yàn)闄?quán)力大責(zé)任輕，權(quán)責(zé)嚴(yán)重不對(duì)等造成他們輕視法律，肆意侵犯執(zhí)法對(duì)象的權(quán)益，引起公眾的極大不滿。

三、關(guān)于政府“臨時(shí)工”的法律定位

1、臨時(shí)工的法律身份

臨時(shí)工的產(chǎn)生可以追溯到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的固定工制度。1954年5月，勞動(dòng)部《關(guān)于建筑工程單位赴外地招用建筑工人訂立勞動(dòng)合同辦法》首次在國(guó)家文件中引進(jìn)了臨時(shí)工的概念。1962年10月14日，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)使用臨時(shí)職工的暫行規(guī)定》第一次對(duì)臨時(shí)工的使用管理作出規(guī)范。1965年，國(guó)務(wù)院的相關(guān)規(guī)定要求企業(yè)、事業(yè)單位積極推行兩種制度，少用固定工、多用臨時(shí)工。1989年10月5日，國(guó)務(wù)院頒布《全民所有制企業(yè)臨時(shí)工管理暫行規(guī)定》第一次對(duì)臨時(shí)工作出明確的法律定義，該規(guī)定第二條規(guī)定：“全民所有制企業(yè)招用的臨時(shí)工，是指使用期限不超過一年的臨時(shí)性、季節(jié)性用工。”即便是在國(guó)家鼓勵(lì)用人單位使用臨時(shí)工的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，相關(guān)規(guī)定也并不否認(rèn)臨時(shí)工是單位的職工。執(zhí)法領(lǐng)域，公安、城管行業(yè)的“臨時(shí)工”群體始于改革開放初期。他們協(xié)助普通民警、城管執(zhí)法人員，負(fù)責(zé)治安維護(hù)、交通管理、市容市貌維護(hù)等。

1995年實(shí)施的《勞動(dòng)法》明確規(guī)定，對(duì)所有勞動(dòng)者實(shí)行全員勞動(dòng)合同制、同工同酬， 所有用人單位與職工全面實(shí)行勞動(dòng)合同制度，用人單位在臨時(shí)性崗位上用工，可以在勞動(dòng)合同期限上有所區(qū)別，就企業(yè)而言“臨時(shí)工”的稱謂或用工形式已經(jīng)過時(shí)。 《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》規(guī)定，今后國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位用人必須簽定勞動(dòng)合同，并給予相應(yīng)的福利待遇。《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》并沒有把用人單位與勞動(dòng)者的勞動(dòng)關(guān)系以臨時(shí)工、正式工進(jìn)行劃分，而是規(guī)定雙方都應(yīng)簽訂有固定期限、無固定期限或完成一定工作為期限的勞動(dòng)合同，就是說我國(guó)在法律意義上已沒有臨時(shí)工、正式工之分，只有合同期限長(zhǎng)短之別。這標(biāo)志著，從法律的層面上來說，“臨時(shí)工”概念早在1995年就退出了歷史舞臺(tái)，臨時(shí)工這個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物就已經(jīng)不復(fù)存在了。但事實(shí)上，“臨時(shí)工現(xiàn)象”仍然存在，大量的臨時(shí)聘用人員

2、臨時(shí)工的執(zhí)法身份

雖然臨時(shí)工群體由于種種原因現(xiàn)實(shí)存在，但是他們并不具有執(zhí)法主體的身份，不得參與行政執(zhí)法。行政執(zhí)法活動(dòng)是行使國(guó)家行政權(quán)的活動(dòng)，這就要求承擔(dān)行政執(zhí)法活動(dòng)的機(jī)關(guān)或組織，要具備相應(yīng)的條件或資格并經(jīng)國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)的合法許可。按照我國(guó)《公務(wù)員法》，行政執(zhí)法崗位早已實(shí)行定崗定編和逢進(jìn)必考制度。要有執(zhí)法權(quán)，必先有行政執(zhí)法資格和身份；否則，就沒有行政執(zhí)法權(quán)。在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，“臨時(shí)工”本來就沒有合法身份和行政執(zhí)法權(quán)。

按《行政強(qiáng)制法》第十七條：行政強(qiáng)制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托。行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實(shí)施，其他人員不得實(shí)施。該條表明，行政強(qiáng)制措施必須由行政機(jī)關(guān)內(nèi)的具備執(zhí)法資格的人員實(shí)施，并且不得委托其他人，按照行政機(jī)關(guān)的邏輯，臨時(shí)工們并不屬于行政機(jī)關(guān)的在編人員，那么臨時(shí)工并不能參與行政強(qiáng)制措施的執(zhí)法任務(wù)。

《行政處罰法》第十五條：行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。第十七條：法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰。第十八條：行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰。行政機(jī)關(guān)不得委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰。第十五條、第十七條、第十八條的內(nèi)容表明行政處罰只能由行政機(jī)關(guān)、法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織實(shí)施，不再編制內(nèi)的臨時(shí)工是不能實(shí)施行政處罰的，行政處罰即使委托也要委托符合條件的組織，而不是個(gè)人。

以上表明臨時(shí)工不能參與行政執(zhí)法，將執(zhí)法權(quán)委托給臨時(shí)工的做法是違反法律的。退一步講，即使臨時(shí)工參與了行政執(zhí)法，相關(guān)部門也不能免除責(zé)任，不能因?yàn)槭桥R時(shí)聘任的人員就將違法行為和自己劃清界限，臨時(shí)工所在的部門也是要承擔(dān)責(zé)任的。臨時(shí)工參與執(zhí)法代表的是行政機(jī)關(guān)，民眾相信，無論你是臨時(shí)工還是正式工，當(dāng)你站在社會(huì)管理的第一線，你就代表政府形象，你行使的就是政府職能。根據(jù)我國(guó)《民法通則》第六十三條規(guī)定：公民、法人可以通過人實(shí)施民事法律行為。人在權(quán)限內(nèi)，以被人的名義實(shí)施民事法律行為，被人對(duì)人的行為，承擔(dān)民事責(zé)任。《侵權(quán)責(zé)任法》第三十四條明確：用人單位的工作人員因執(zhí)行工作任務(wù)造成他人損害的，由用人單位承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。所以說，就算是臨時(shí)工，只要參與執(zhí)法，代表的就是單位法人主體，如果發(fā)生城管打人等暴力行為，不管是正式職工還是所謂的“臨時(shí)工”，單位都要承擔(dān)民事責(zé)任。

四、政府不應(yīng)雇傭“臨時(shí)工”

十八屆三中全會(huì)精神中央宣講團(tuán)成員、國(guó)務(wù)院法制辦副主任袁曙宏在日前公開發(fā)行的三中全會(huì)《決定》輔導(dǎo)讀本中撰文披露以下內(nèi)容：土地征用、房屋拆遷、環(huán)境保護(hù)等引發(fā)糾紛甚至，往往由執(zhí)法機(jī)關(guān)不按程序辦事或程序不規(guī)范造成。鑒于此，我國(guó)將全面清理行政執(zhí)法人員，嚴(yán)禁未取得執(zhí)法資格的人員執(zhí)法，將履行行政執(zhí)法職責(zé)的合同工、臨時(shí)工調(diào)離執(zhí)法崗位。從法理上講，行政機(jī)關(guān)是權(quán)責(zé)統(tǒng)一的，行政權(quán)力既不得擅自放棄，也不能任意轉(zhuǎn)讓，聘用“臨時(shí)工”違背了現(xiàn)代行政精神。在現(xiàn)實(shí)層面上，招聘“臨時(shí)工”既容易導(dǎo)致權(quán)力尋租和某種灰色交易，也在權(quán)力外包過程中導(dǎo)致基層亂象叢生，還會(huì)助長(zhǎng)相關(guān)單位和編制內(nèi)人員的慵懶作風(fēng)，更直接加劇了有關(guān)部門人員冗多、財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，或者通過亂罰款、亂攤派、亂收費(fèi)來供養(yǎng)“臨時(shí)工”。因此，廢除編制外的協(xié)管員制度勢(shì)在必行，因?yàn)樗刭|(zhì)低下的執(zhí)法人員不是在增加政府的執(zhí)法力量，而是在瓦解法律的權(quán)威和減弱執(zhí)法者的能力。不僅如此，即使是編制內(nèi)的公務(wù)員和事業(yè)編制的管理人員也需要大幅提高法律水平和執(zhí)法能力。

那么不聘用臨時(shí)工作人員，政府無力管理社會(huì)的方方面面，很多基層工作由誰來承擔(dān)？長(zhǎng)期以來，臨時(shí)工參與執(zhí)法，是因?yàn)閳?zhí)法者“人手不足”，太多的事要做，而取得執(zhí)法資格有著能力門檻與編制限制，于是，合同工、臨時(shí)工進(jìn)行執(zhí)法成為“中國(guó)式執(zhí)法”的必然現(xiàn)象。簡(jiǎn)政放權(quán)，“濃縮”執(zhí)法范圍與空間，才是釜底抽薪之舉，亦是根本之策。城管的很多工作完全可以交由市場(chǎng)去做， 譬如園林綠化、市政設(shè)施維護(hù)等。“向市場(chǎng)放權(quán)，向社會(huì)讓權(quán)”，“強(qiáng)化宏觀調(diào)控，強(qiáng)化民生保障”當(dāng)這些目標(biāo)實(shí)行之后，“濃縮的都是精華”，有執(zhí)法資格的人員去執(zhí)法也就變得很輕松。

值得提醒的是，傳統(tǒng)的行政執(zhí)法模式與習(xí)慣也要與時(shí)俱進(jìn)，加快在依法行政框架下的行政執(zhí)法改革與創(chuàng)新，由執(zhí)法范圍的“量變”、執(zhí)法人員的“量變”，引發(fā)執(zhí)法功能走向更好地捍衛(wèi)法律尊嚴(yán)、維護(hù)公民權(quán)利的“質(zhì)變”。 （作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)）

篇10

一、存在問題及原因分析

在充分肯定成績(jī)的同時(shí)，我們也清醒地看到，城市管理執(zhí)法工作在適應(yīng)城市的發(fā)展方面還有許多不盡如人意的地方，還有很多不容忽視的問題。主要是：

（一）齊抓共管機(jī)制尚未形成。

1、綜合整治靠突擊。城市管理工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各職能部門齊抓共管，協(xié)同作戰(zhàn)。在城市創(chuàng)建的目標(biāo)下，遇有重大活動(dòng)時(shí),往往習(xí)慣用“運(yùn)動(dòng)式”的方法搞城市管理，在一定時(shí)間內(nèi)集中力量進(jìn)行突擊整治，短期內(nèi)能取得立桿見影的效果。這期間部門之間協(xié)調(diào)配合、推諉扯皮少，市領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)單位也大力支持，一旦階段性創(chuàng)建任務(wù)完成，各職能部門各自為政,缺乏統(tǒng)攬機(jī)構(gòu)來組織落實(shí)長(zhǎng)效管理，形成治理—反彈—再治理—再反彈的局面。

2、基層政府管理城市的作用未得到有效發(fā)揮。城市管理點(diǎn)多面廣，尤其在現(xiàn)場(chǎng)、現(xiàn)行方面，管理重心太高，往往出現(xiàn)“看得見的管不著，管得著的看不見”的問題。作為城市管理主要責(zé)任人之一的區(qū)（街辦）、社區(qū)、城中村（組），沒有管理城市的具體責(zé)任和壓力，因而不能很好地發(fā)揮自身的重要作用，投入到基層城市管理工作中，致使管理脫節(jié)、斷鏈，城市管理網(wǎng)絡(luò)不健全。從我們調(diào)查的情況看，很多違章占道現(xiàn)象背后，都有街辦、村組、駐街單位的背景。如我市某街道辦事處和村組的干部，有的還是人大代表、政協(xié)委員，為了個(gè)人或小團(tuán)體利益，帶頭違規(guī)“種房”、違章占道經(jīng)營(yíng)，甚至帶頭向政府提城市管理工作的意見；等有關(guān)部門查處時(shí)，他們一面以照顧困難名義為違章者說情開脫，私下又支持違章者與職能部門對(duì)抗，使城市管理工作處于十分尷尬的位置。

（二）執(zhí)法難度大。

1、執(zhí)法手段單一。根據(jù)《行政處罰法》和部分行政法規(guī)的規(guī)定，違章者不履行行政處罰決定的，可以依法將查封、扣押的財(cái)物拍賣或?qū)鼋Y(jié)的存款劃撥抵繳罰款或申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。從我國(guó)目前法律、法規(guī)的規(guī)定來看，具有上述行政強(qiáng)制措施權(quán)的只能由法律設(shè)定，而且只有司法機(jī)關(guān)和工商、稅務(wù)、海關(guān)等少數(shù)行政機(jī)關(guān)可以實(shí)施。城市管理方面的法律、法規(guī)和規(guī)章設(shè)定了各類行政處罰，但對(duì)違章者不履行行政處罰決定的后續(xù)監(jiān)管措施，沒有賦予城管行政執(zhí)法部門任何有效手段。

某年5月26日，某省十屆人大常委會(huì)第21次會(huì)議在審議《某省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例（建議表決稿）》時(shí)，專門就是否取消有關(guān)“暫扣物品”的相關(guān)條款進(jìn)行單項(xiàng)表決，最終刪除了建議表決稿中“可以暫扣其經(jīng)營(yíng)的物品和裝盛器具”內(nèi)容；而對(duì)違法行為的法律責(zé)任，僅設(shè)置了實(shí)施罰款和責(zé)令清理、改正的行政處罰措施。

現(xiàn)實(shí)的執(zhí)法情況是，違章者對(duì)執(zhí)法人員的管理根本就不理睬，罰款沒錢，責(zé)令清理、改正我不干。執(zhí)法人員沒有什么辦法強(qiáng)制其交罰款或強(qiáng)制其清理，也不能暫時(shí)限制其自由帶回機(jī)關(guān)處理。這樣一來，除了做工作之外，根本就沒有任何辦法加以管理。

2、執(zhí)法效果不佳。目前，我市違反市容環(huán)境、秩序的違法行為出現(xiàn)以下特點(diǎn)。第一，普遍性。違法違章現(xiàn)象大量存在，具有點(diǎn)多線長(zhǎng)面廣的特征。第二，動(dòng)態(tài)性。表現(xiàn)在時(shí)間上、空間上和性質(zhì)上的不確定，沒有規(guī)律可以掌握，隨時(shí)隨地都有可能發(fā)生。第三，反復(fù)性。由于多種因素的影響，違法行為呈現(xiàn)出多發(fā)性、反復(fù)性和經(jīng)常性，被糾正或教育后，又重新開始，始終得不到徹底解決。這些情況，使得我們的執(zhí)法人員窮與應(yīng)付，疲于奔命。

3、執(zhí)法人員安全無保障。近年來，我們加強(qiáng)了對(duì)執(zhí)法人員的教育，要求執(zhí)法人員決不能與群眾發(fā)生沖突，決不允許發(fā)生打架等暴力事件，起到了較好效果。但是，不法商販、“釘子戶”暴力抗法事件時(shí)有發(fā)生。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，20__年以來，我市就發(fā)生情節(jié)嚴(yán)重的暴力抗法15起。實(shí)際上全省乃至全國(guó)各大中城市和鄂州市的情況大同小異，甚至更嚴(yán)重。由于城管執(zhí)法機(jī)關(guān)自身缺乏強(qiáng)有力的強(qiáng)制手段，發(fā)生暴力抗法時(shí)，只能

向公安機(jī)關(guān)報(bào)案，公安機(jī)關(guān)由于多種原因，一般都是按普通民事糾紛處理，很多都不了了之。在實(shí)踐中，一些執(zhí)法人員的人身安全遭受威脅，有的甚至殃及家庭；有的受傷的隊(duì)員幾乎都沒有得到任何賠償，給其身心帶來了極大創(chuàng)傷，造成在日常執(zhí)法過程產(chǎn)生了畏難情緒，而違法行為者卻越來越目無法紀(jì)，無視執(zhí)法人員，從而形成了“加大執(zhí)法力度，就造成暴力抗法，一暴力抗法執(zhí)法人員就松懈，一松懈就亂，一亂就緊”的怪圈。這種情況下，城管執(zhí)法人員只能是多一事不如少一事，少一事不如不出事，執(zhí)法效果可想而知。

（三）執(zhí)法環(huán)境差。

1、違章行為當(dāng)事人認(rèn)識(shí)上有誤區(qū)。他們沒有意識(shí)到城市管理法規(guī)也是行政法規(guī)體系的組成內(nèi)容，與治安管理處罰條例一樣，違反了要承擔(dān)法律責(zé)任。城管執(zhí)法人員在執(zhí)法中碰到最多的申辯理由是：“我又不偷不搶，在街邊擺東西謀生，犯什么法！”他們?cè)趦?nèi)心深處沒有認(rèn)識(shí)到自己行為的違法性和社會(huì)危害性，導(dǎo)致不主動(dòng)配合執(zhí)法，有時(shí)糾纏、拒絕、阻礙甚至少數(shù)“釘子戶”暴力抗法的事件不斷發(fā)生。

2、市民對(duì)城市管理工作不理解。部分市民對(duì)城市管理執(zhí)法工作不理解，不配合。當(dāng)執(zhí)法人員對(duì)違法行為實(shí)施必要的處罰時(shí)，經(jīng)常有一大幫圍觀群眾，出于“同情弱者”的簡(jiǎn)單心理，亂“打抱不平”，亂起哄，喝倒彩，甚至還指責(zé)執(zhí)法人員欺侮老百姓，徹底否定城管執(zhí)法人員的執(zhí)法行動(dòng)，助長(zhǎng)了違法行為人的底氣，形成了不利于城管執(zhí)法的社會(huì)氛圍。給城管執(zhí)法部門造成了不良的社會(huì)影響。

3、市民的整體文明素質(zhì)不高。一些市民的環(huán)境衛(wèi)生習(xí)慣較差，社會(huì)公德意識(shí)薄弱，講文明、樹新風(fēng)的觀念還十分淡薄。一些干部群眾參與城市管理的熱情不高，不少人只抱怨不參與，只指責(zé)不自責(zé)，袖手旁觀而不身體力行。

二、對(duì)策建議

（一）積極探索城市管理長(zhǎng)效機(jī)制。

1、成立城市管理委員會(huì)。有必要按照“統(tǒng)一指揮，條塊結(jié)合，部門負(fù)責(zé)，屬地管理”的原則，成立政府的非常設(shè)機(jī)構(gòu)——城市管理委員會(huì)，具有更廣泛的包容性、協(xié)調(diào)性和動(dòng)員性，是創(chuàng)建指揮部的常態(tài)化。由市長(zhǎng)擔(dān)任主任，有關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員委員。在區(qū)、街道兩級(jí)參照市模式，街道城管委還吸收駐街較大單位分管負(fù)責(zé)人參加。委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在市、區(qū)城管局和街道城管科。委員會(huì)虛實(shí)結(jié)合，通過相應(yīng)的規(guī)定，厘清各方面城市管理職責(zé)，將部門之間、行業(yè)之間、條塊之間、上下之間與城市管理相關(guān)的橫向關(guān)系全面貫通；制定城市管理的目標(biāo)計(jì)劃，決策城市管理中帶共性的重大問題，協(xié)調(diào)推進(jìn)城市管理法規(guī)的覆蓋范圍；指導(dǎo)督促相關(guān)部門完善聯(lián)席會(huì)議制度，工作案件移交制度，信息反饋制度，目標(biāo)考核和責(zé)任追究制度，形成運(yùn)作高效、配合密切的城管執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從宏觀上、源頭上解決城管執(zhí)法職責(zé)不明、配合不好、保障不力的問題，為“大城管”提供一個(gè)有效的平臺(tái)。

2、組建城市管理行政執(zhí)法局。按照“兩級(jí)政府，三級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的模式，以及“統(tǒng)一指揮，分級(jí)管理，區(qū)街負(fù)責(zé)，交叉任職，雙重領(lǐng)導(dǎo)”的原則，市級(jí)設(shè)立城市管理行政執(zhí)法局，與市城市管理局合署辦公，實(shí)行兩塊牌子、一套班子，相對(duì)集中城市管理領(lǐng)域的行政處罰權(quán)，歸并相關(guān)行政管理職能，使之具有統(tǒng)籌全市城市管理和執(zhí)法的能力。

3、發(fā)揮街道、社區(qū)基層城市管理的重要作用。貫徹“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)，條塊結(jié)合，以塊為主”的原則，推進(jìn)城市管理工作重心下移，明確城區(qū)各街道辦事處為城市管理的主要責(zé)任單位，促使他們將工作的重心放在日常城市管理上來，負(fù)責(zé)本轄區(qū)城市管理的組織實(shí)施和監(jiān)督檢查。社區(qū)（居委會(huì)）、城中村村委會(huì)在街道辦事處的領(lǐng)導(dǎo)下，組建工作專班，切實(shí)負(fù)責(zé)本轄區(qū)的日常城市管理工作。各駐街單位也應(yīng)按照確定的范圍和職責(zé)，承擔(dān)相應(yīng)的城市管理任務(wù)。同時(shí)，將城市管理的責(zé)任履行情況，納入各區(qū)、街辦和市直各部門的年度工作責(zé)任目標(biāo)考核體系，發(fā)揮“人民城市人民管”的作用。

（二）建立執(zhí)法保障機(jī)制。借鑒長(zhǎng)沙、宜春等城市做法，在公安局內(nèi)整合成立城市管理警察支隊(duì)，專門配合支持城管執(zhí)法。其主要任務(wù)是把維護(hù)治安秩序與預(yù)防和處理暴力抗法結(jié)合進(jìn)行，他們并不直接參與日常的城管執(zhí)法，而是根據(jù)執(zhí)法需要，派警察跟隨執(zhí)法，發(fā)生暴力抗法時(shí)，由警察根據(jù)情況或當(dāng)場(chǎng)處理，或帶離現(xiàn)場(chǎng)，或依法采取其他強(qiáng)制措施，以有效制止暴力抗法事件發(fā)生，震懾違法者，既提高執(zhí)法效率，保障文明執(zhí)法的效果，同時(shí)又能保證經(jīng)營(yíng)戶平等競(jìng)爭(zhēng)，守法經(jīng)營(yíng)。在審判工作方面，城管執(zhí)法機(jī)關(guān)有不少需要申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件，能否迅速有效的執(zhí)行，直接關(guān)系行政處罰的權(quán)威與效果。同時(shí)，隨著城管執(zhí)法工作的加強(qiáng)，所引發(fā)的行政訴訟案件也呈上升之勢(shì)，這些都需要法院的支持。可以建立一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，法院行政庭、執(zhí)行局為主，統(tǒng)籌安排，簡(jiǎn)化手續(xù)，加強(qiáng)城管執(zhí)法案件的強(qiáng)制執(zhí)行力度，并對(duì)城管執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行執(zhí)法指導(dǎo)，減少因執(zhí)法行為不規(guī)范引發(fā)的行政訴訟案件，保障城管執(zhí)法工作的順利開展。

（三）堅(jiān)持疏堵結(jié)合

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，有需求必然有供給，像修鞋，修自行車、縫補(bǔ)衣服、賣早點(diǎn)等，很難根本杜絕。從事此類經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的人員和接受服務(wù)的對(duì)象，主要是進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民、下崗工人和收入不高的普通市民。這就要求管理者要從現(xiàn)階段城市發(fā)展水平及人們的經(jīng)濟(jì)狀況出發(fā)，研究疏堵結(jié)合的長(zhǎng)效管理辦法。可采取“三不”和“三分”的原則來處理，即在不影響交通，不影響市容，不影響群眾生活秩序和治安的前提下，區(qū)分行業(yè)，區(qū)分區(qū)域和地點(diǎn)，區(qū)分時(shí)間進(jìn)行規(guī)范管理和疏導(dǎo)。

1、區(qū)分行業(yè)：如將修鞋、擦鞋、修自行車、縫補(bǔ)衣服等群眾生活需要的服務(wù)項(xiàng)目，開展“送市場(chǎng)、送方便”等活動(dòng)，納入社區(qū)服務(wù)體系，由社區(qū)進(jìn)行管理。對(duì)非法食品加工設(shè)攤，占道賣盒飯等則堅(jiān)取締。

2、區(qū)分區(qū)域和地點(diǎn)：如在人口眾多，農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)不能滿足居民生活需要的地方，由街道利用空置土地設(shè)置臨時(shí)性的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，引導(dǎo)游動(dòng)攤販進(jìn)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)。在小區(qū)里適當(dāng)設(shè)置一些小型公共廣告欄，疏導(dǎo)小廣告，減少管理工作量。

3、區(qū)分時(shí)間：針對(duì)早點(diǎn)、夜市等飲食攤?cè)盒l(wèi)生狀況差、出攤占道、油煙噪音擾民等問題，我們正在研究疏導(dǎo)管理的辦法，按照統(tǒng)一開市、閉市時(shí)間等“8個(gè)統(tǒng)一”的要求，對(duì)城區(qū)早點(diǎn)、夜市進(jìn)行定點(diǎn)規(guī)范，既可兼顧困難群眾就業(yè)需求，方便市民生活，又可緩解執(zhí)法人員與個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的矛盾。

（四）營(yíng)造良好輿論氛圍。一個(gè)國(guó)家法律化程度不僅取決于依法執(zhí)法的力度，更主要通過國(guó)民的法律素質(zhì)及守法自覺性來體現(xiàn)出來，兩者相輔相成。

1、樹立良好的城管執(zhí)法形象。需要城管執(zhí)法人員進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法行為，倡導(dǎo)文明執(zhí)法，不斷

加大執(zhí)法宣傳力度，樹立城管執(zhí)法新形象。