城管執法權的法律依據范文

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關鍵詞 城管 城管執法 防衛權

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A

1城管的現狀

近年來，我國城管的暴力負面形象已逐漸深入人心，許多民眾都對城管有強烈的恐懼感與憎恨感。城管負面形象的主要成因是城管隊伍的不規范及城管人員素質的良莠不齊，同時與輿論的負面渲染等原因有關。

1.1城管本身執法的問題

首先，城管職權范圍不明確。城管的法律依據是1996年出臺的《行政處罰法》，依據《行政處罰法》第16條的規定，在國務院的的領導下，各地城市管理綜合部門紛紛建立，如今，城管似乎已然成為中國城市執法職責最寬泛的公權力機構。其次，城管執法環境惡劣。城管在執法過程中，大部分執法對象是社會的底層人員，為了謀生而從事一些違法行為，而且城管的執法是集中行使行政處罰權的過程，行政處罰又是種硬性的行政方式。因此，城管執法相較于其它行政機關的執法而言，更容易與執法相對人發生沖突。再次，城管中除有正式編制的公務人員外，還有很大部分是臨時工或協管員，很多城管人員沒有受過系統的法律專業知識和基本素質培訓， 法制觀念淡薄，與執法要求差距較大。最后，城管執法監督機制不健全。缺乏有效的監督制度為城管執法人員濫用公權力提供了條件和可能，導致不當粗暴執法，而導致執法中的小矛盾發展為大爭端，引發暴力事件。

1.2媒體網民的不當宣傳

近年來，關于城管的負面新聞通過報刊、雜志、網絡媒體紛紛進入民眾的視野中，百度輸入“城管打人”共搜出200多萬條相關結果，百度“”共搜出進100萬條相關結果，而且新聞標題各種觸目驚心：城管打孕婦、城管打老人、城管圍毆群眾、城管打警察……如此多城管的負面新聞的原因一方面是由于城管制度還有諸多漏洞，城管人員執法中確實存在粗暴執法的情況，另一方面是由于媒體方面為博民眾眼球，在新聞中有夸大或斷章取義的成分，甚至有人說“無城管，不新聞”。由此可見，城管在媒體中的地位可謂是臭名昭著了。

1.3大眾心理傾向于同情弱者

城管人員代表國家行使公權力，尤其是其最主要的職權在于集中行使行政處罰權，擁有強大的公權力，而執法相對人又多是社會弱勢群體，在此種情況下若發生沖突，民眾傾向于同情弱者而向強大的一方發難，傾向于指責城管的粗暴執法而忽略某些執法相對人在事件中的不當舉措。當今社會，城管似乎已經成為了暴力、欺行霸市的代名詞，在這種情況下，就會發生“暈輪效應”這一社會心理現象，即民眾對城管人員的行為有壞的印象，會使其對所有城管人員及城管的其他行為的評價低。

2城管的特殊性

2.1執法權vs生存權

受傳統文化影響，我國自然經濟狀態的生活方式已根深蒂固，對于大多數普通民眾而言，從事無照經營、非法運營、流浪乞討的人員雖影響市容衛生、交通秩序、生活環境，但并未給其生活帶來太多不便，甚至帶來了便利。城管制度的設立無疑為維護城市秩序做出了巨大的貢獻，但與此同時行使公權力與保障公民權利之間的矛盾也越發凸顯出來，有強大公權力的城管在其執法過程中一直處于社會矛盾的最前端。一方面作為執法方的政府部門確實有權力和責任對城市管理中的違章違法行為進行管理和處罰；另一方面作為執法的相對人確實有許多是迫于生計而不得不從事違法行為，而且其從事的工作都是市民日常生活中非常需要的。城管執法對象大部分屬于弱勢群體，這些弱勢群體為了生存不得不從事違法活動，這就使他們與城管執法主體發生了直接的利益沖突，甚至分裂成對立的兩個陣營。一定程度上來看，這些城市弱勢群體在城市中生存的同時，給城市管理帶來了巨大的壓力，這些弱勢群體從事的非法活動的產生與擴大與城管部門的設立與擴張是分不開的。

正是因為城管執法人員與執法相對人雙方執法權與生存權的尖銳對峙，執法相對人往往不能或不愿承擔城管對其進行的懲罰，有時行政相對人甚至會產生絕望的情緒，導致慘劇的發生。城管執法相對人從事的活動往往與其的生活息息相關，很容易造成城管執法不被理解，再加上執法相對人的來源、社會背景、文化程度、職業、性格等方面非常復雜，這決定了他們對城管執法的要求呈現出多元化特征，加劇了城管執法雙方的矛盾，也增加了城管執法的難度及危險性。

2.2城管保護措施不完善

城管作為集中行使處罰權的綜合執法機關，其工作跨度大， 難度也大，大城市的城管動輒綜合數百項處罰權，其執法難度是顯而易見的。可以說， 在相對集中處罰權的同時也在集中社會矛盾。城管與行政相對人易有肢體接觸，但城管并不像警察一樣擁有治安處罰權，也沒有配備武器和警械。面對執法過程中“暴力抗法”，城管有比其他行政執法人員更大的危險性，卻沒有加強對其保護，這有違公平原則，因此，筆者認為應對城管設立特殊的保護制度。

3城管的特殊保護

在城管的執法過程中，主要受到威脅的是城管的人身安全，城管易與他人發生肢體沖突，在此情形下，對城管進行保護主要有以下兩種方式：一是擴大城管的職權；二是完善城管的防衛權。

3.1擴大城管的職權

《中華人民共和國行政處罰法》第16條的規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”

城市管理局是集中行使行政處罰權的行政機關，其職權主要在于行使行政處罰權，其所具有的行政強制權范圍也應只限于保障其權限內的行政處罰權的實施，所以城管執法并不需要擴大其行政強制權，而且若擴大城管的行蹤強制權會造成城管權力的過度擴張。另外，城管在執法過程中，非常容易與行政相對人產生矛盾，且一般遇到的都是輕微的違法行為，如果擴大城管的行政強制權，卻沒有相關規定限制其權力的使用，則很容易侵害執法相對人的權益，且加深民眾對城管的恐懼及民眾與政府的矛盾，這是不利于社會和諧穩定發展的。因此，筆者認為不應該擴大城管的職權。

3.2完善城管的防衛權

要完善城管的防衛權，首先應當確定城管人員的防衛權與普通公民的防衛權是否有區別。筆者認為，城管人員的防衛權與普通公民的防衛權是有所區別的，且城管人員的防衛權與普通公民的防衛權相比，應予以限制，原因有以下幾點：

首先，正當防衛是公民在合法權益受到不法侵害然而公力救濟不可及的緊急情況下采取的私力救濟。孟德斯鳩指出：“在公民與公民之間，自衛是不需要攻擊的。他們不必攻擊，只要向法院申訴就可以了。只要在緊急情況下，如果等待法律的救助，就難免喪失生命，他們才可以行使這種帶有攻擊性的自衛權利。”城管部門作為國家機關，代表國家行使公權力，在遭遇不法侵害時及在受到不法侵害后獲得公力救濟的機會遠大于普通公民，因此對其私力救濟應適當限制以免對他人造成不必要的傷害。

其次，我國對于正當防衛的刑事政策是鼓勵公民合理地行使正當防衛權，勇敢同違法犯罪做斗爭，我國對正當防衛的限度是做從寬掌握的，鼓勵對緊急情況下的不法侵害進行私力救濟。國家承擔了保護公民權利的職責，城管雖然不具有治安保衛的職責，但城管作為國家機關，其人員在遭遇不法侵害時，應當趨向于由有權機關對該不法侵害進行評價而不是積極的與之斗爭。

再次，城管執法時以強勢的態度出現，具有強大的公權力，其執法者的身份首先就給執法相對人造成一定心理上的恐懼感，執法相對人處于弱勢的地位，一般不敢于與國家對抗。而且，執法相對人的抗法行為，經常是伴隨著執法相對人的僥幸心理，希望通過抗法來免受或減輕行政處罰，所以其采取的抗法行為一般手段并不激烈，經合理協調后其抗法行為也容易被說服，因此較容易制止。而且城管執法時，人數上一般處于優勢狀態，在遇到不法侵害時，共同執法的城管一齊制止不法侵害的話，力量對比較明顯，一般不需要造成重大損害就能緩解當下的緊迫危險狀態。

最后，城管在執法時遭遇了抗法，若給相關人造成危害后果，其承擔的責任與其造成傷害是不相當的。因此，若不對城管行使防衛權作具體的限制，則一方面將導致市民的權益得不到保障，另一方面易導致城管權力的膨脹，不利于社會的和諧發展。

根據對比對城管進行保護的兩種方式，筆者認為，應當對城管的防衛權進行明確規定及完善，使城管人員能正確行使自己的防衛權來保護自己。

4城管防衛權的立法展望

近年來，城管制度遭到眾人非議，這與沒有一部全國性的城管執法規范不無關系。城管體制的最高及基本法律依據是1996年10月1日生效的《中華人民共和國行政處罰法》第16條的規定，除此之外，城管的設立、權限、行為規范等的法律依據都來自于國務院文件、地方政府文件等。迄今，城管制度設立已有十幾年，全國有三百多個城市設立城管，但城管制度卻依舊存在很大問題。“名不正則言不順，言不順則事不成”很多時候城管隊員在執法時，面對指責的尷尬，面對挑釁的無奈，面對抗法的困窘，都是因為沒有完備的法律依據和執法手段來保障。

面對以上問題，很多人提出應當制定一部全國性的城管執法規范。首先，學界存在大量關于城管執法合法性的質疑。“在法治社會，一切權力都必須接受法律評價，權力普遍受法律評價是法治的基本原則之一”，城管設立的最高法律依據僅僅是《行政處罰法》第十六條的規定，但這樣一個單薄法條卻衍生出城管的諸多職能，這導致城管執法在主體資格和法律地位存在著不足與缺陷。其次，在城管執法缺乏統一的具體法律規范。全國各地城管的執法范圍存在一定程度的差異，很多城管人員不明確自己的職權及職責，而且在城管執法過程中，很多情況下并沒有遵守法定的程序。可以說，在全國各地的城管部門中，執法范圍是一個具有彈性的領域，今天城管不能管的領域，明天可能一個紅頭文件就允許管了。最后，城管執法保障機制不健全。城管執法在法律保障機制、強制執法權力保障機制、財政保障機制幾方面都不健全，這都要求制定完備的法律來規范。

雖然目前要由國務院統一制定一個“城市管理執法條例”條件還不成熟，但只要城管制度繼續在中國存在著，這樣一個執法規范必將會制定出來。

參考資料

[1] 周執前.中國古代城市管理法律初探[J].河北法學，2009（7）.

[2] 彭君.必須盡快制定一部全國性的城管執法規范[J].云南大學學報法學版，2009（4）.

[3] 劉華.城管的歷史：擴權與限權[J].昆明理工大學學報，2009（1）.

[4] 陳斯彬，馬.我國城管執法中存在的問題分析[J].甘肅聯合大學學報，2008（1）.

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【關鍵詞】城管執法權；商販生存權；人權保障

隨著《中華人民共和國行政處罰法行政處罰法》（下稱《行政處罰法》）第16條的規定的實施，全國開始逐漸推行城市進行相對集中行政處罰權改革，解決了我國城市行政管理領域從建國以來存在著職權交叉、多頭執法、重復處罰、效率低下、執法機構膨脹等問題，即所謂的“十幾頂大蓋帽，管一頂破草帽”的現象。但隨著城市化快速發展，小商販群體的出現和治理成為新的“城管問題”，沖突和對抗事件接踵而來。

一、城管執法權與商販生存權矛盾的根源分析

2013年3月7日，一則關于城管與商販沖突的帖子在網絡上引起各方關注，一時間又將問題推到輿論中心處，各方媒體以“廣州城管掐女商販脖子，嚇哭女商販孩子”為題進行跟蹤報道，最終以停職城管隊員而讓憤怒的民意暫時降火。像類似于這樣的事件數不勝數。綜合原因，我們不難發現：（1）城管與其他行政執法機關職能不分，陷入尷尬困境。實踐中城管執法依據來源極其廣泛龐雜，散見于工商、綠化、交通、市容環衛等領域法律法規中。并且這些職能的劃轉主要通過行政機關內部文件而非法律法規或行政規章的形式來實現，違背了職權法定的原則。這種情況下，經常會出現城管部門的相對集中處罰權的行使沒有法律依據和保護。（2）城市化快速進程中引發“弱勢群體”的生存權問題。城市中的攤販，大多是進城務工人員、郊區農民等弱勢群體，而社會保障體系尚沒有為其提供最低生活保障的程度，為了謀生，低成本的擺攤成為這些群體的首選。弱勢群體可以分為城市貧困和農村貧困，農村貧困基本是在一種在貧富差異不大、遠離城市繁華的區域性貧困，而因為各種原因在商品化高度發達的城市謀生的貧困人口，生活壓力和生存成本遠高于農村貧困人口，這也是為什么城市中的類似于商販的弱勢群體更容易產生厭世的、不和諧的社會消極心理。（3）矛盾的直接原因是非人本主義的執法手段和執法程序。城管人員素質良莠不齊，處理“攤販經濟”現象往往執法粗暴，手段單一，對不同情況和影響的違章違法的經營行為不首先進行科學分析，采取人性化執法手段，而經常憑借國家給予的行政權力采用強拿強沒收等手段，違背了現代化城市文明管理的初衷，不但沒有管理好市容整潔和衛生秩序，反而激發了商販等弱勢群體的情緒爆發，引起更深層次的社會矛盾，導致城管執法失靈。

二、解決城管執法權與商販生存權沖突的對策思考

（1）堅持以人為本的執法理念，構建城管與商販良性互動。通過提高城管部門進入門檻，改進執法隊員素質，完善城市管理運行機制，推行文明城管、智慧城管。疏堵結合，以疏為主，將行政強制納入到法制化建設上。要想達到疏堵和諧，就要了解、認識和把握所管理、服務的城市的市情，這樣才能使城市管理貼近民意。（2）城管機制升級，實現“雙贏”。新加坡是享有世界美譽的花園式城市，但它也是從工業時代遺留產物中的“臟、亂、差”生存環境中蛻變出來的，“上世紀九十年代后期，新加坡政府推行小販遷徙計劃，集中建造小販中心，引導流動商販入室經營。浩大的流動商販搬遷工程體現了政府努力建構“花園城市”的決心，也給國民營造了優美的城市環境。最終，通過人性化的疏導結合方式和舉全國之力，新加坡送走了“臟亂差”時代。一方面國家形象得到提升；另一方面，遍布全島的商販群體也獲得了更有利的生存空間，這些都是我們可以借鑒的。（3）城管綜合執法中商販的人權保障。隨著行政處罰權的相對集中和城管綜合執法制度深入執行，城管的職權范圍涉及到城市管理的各個方面，因為都是相關部門的執行權力讓渡到城管部門，所以經常會造成城管執法范圍過大，執法依據缺乏、執法主體不清。輿論上經常出現的城管暴力事件都是體制內的問題誘發的，所以必須建立完善的救濟機制和嚴格的執法監督，如以行政訴訟為主、行政復議為輔助的救濟方式保障商販的人權，建立城管執法責任制，必須按照城管執法與經濟利益脫鉤、與責任掛鉤的原則理順城管執法責任體制，科學配置城管執法主體的職責，建立健全城管執法責任制和執法過錯追究制。人權的核心是“受尊重權”，城管執法人員要懂得換位思考，尊重綜合執法中的相對人。

參 考 文 獻

[1]夏正林.城管執法權的法制化問題研究[J].學術研究.2011（9）

[2]劉儀，李晴.城管執法困境調查及對策研究[J].法治論壇.2012（2）

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在筆者看來，七里河城管執法局此舉，其一，超越了自身的職權范圍，執法局可以規范攤點的布局、衛生及合法經營，但不能直接參與攤點的具體經營行為；其二，作為政府職能部門，執法局不能代表經營業主去選擇冰柜，而執法局的做法顯然剝奪了攤主的自主選擇權；其三，規范經營不等于統一新配冰柜，這是典型的行政執法違法事件，執法局的這種做法沒有法律依據；其四，執法局指定由某一企業統一供貨，嚴重違反了《反不正當競爭法》的相關規定。

據了解，城管要求攤主統一新配的冰柜的價格高于市場價200元，同時，攤主經營的冷飲由天方公司配貨85%。顯然，這么做，商家不但可以節約開拓市場的推銷成本，還能自行定價，這符合了經濟學里“壟斷”的基本概念；而由城管執法局指定一個商家供應冷飲攤點的貨品，這符合經濟學里“行政壟斷”的概念。政府部門和商家聯手搞“壟斷”，這背后的利益鏈將為其帶來好處，卻必然要給社會和廣大消費者帶來危害。

在一個法治和公民權益意識日漸強烈的社會，那種超越職權去“包打天下”甚至踐踐踏行政法規之舉，是會遭到廣大公眾的唾罵和反對的，也必然損害政府的威信和形象。依法行政、有限責任，這理應是當下所有政府部門都必須做到的。事實上，隨著法治社會的不斷推進，政府依法行政、有限責任的含義已經發生了微妙變化，政府的職能、權力和行為方式不但要受到法律的明確規定和有效制約，還在于政府行為是否符合法律的正義性，從而使依法行政上升為合法行政，法律保留成為法治框架下政府行為的另一基本準則。

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【關鍵詞】城市管理綜合執法；以人為本；和諧執法；新模式

隨著我國城市化進程的加快，城市管理綜合執法問題進一步突顯，它同其它執法部門相比，成為人們反映意見最多的一個部門。近年來，各地都積極開展了城市管理綜合執法改革試點工作，力求為加強城市管理探索出一條新的道路。

一、城市管理綜合執法的現狀

城市管理綜合執法，又稱城市管理行政執法，即我們平常所說的城管執法。

城市管理是一個內涵非常復雜的概念。它涉及城市規劃、市政市容、綠化環保、工商管理、食品衛生等諸多方面。而有一個管理內容，就會有一支執法隊伍。為解決城市管理多頭執法，多層執法、執法擾民的現象，一些地方依據《中華人民共和國行政處罰法》及國務院《關于進一步推動相對集中處罰權工作的決定》，開始進行城市管理相對集中處罰權的改革，成立城市管理綜合執法局或城市管理行政執法局，集中行使城市管理行政處罰權。但也有一些地方依舊沿襲了以往的管理體制，由城市監察部門負責城市市容環境衛生的管理與處罰，如我市就是由包頭市城監支隊受包頭建委的委托行使處罰權。

二、城市管理綜合執法中存在的問題

城市管理綜合執法，與傳統的行業主管部門執法相比有明顯的進步。一是執法體制由多頭多層執法向綜合統一執法轉變；二是執法力量得到集中，執法力度加大，執法效率有了提高；三是執法隊伍向專業化轉變，素質提高，執法形象得到了改善。但是我們也清醒地看到，目前在城市管理綜合執法中仍然存在著許多困難和問題，制約著城市管理工作的健康發展。

（一）有關城市管理方面的法制建設相對落后，城市管理綜合執法工作缺乏明確的法律依據。

城市管理法制化是城市管理現代化的首要前提。近年來，隨著對城市管理工作的日趨重視，國家和各地相繼出臺了一系列城市管理的法律、法規、規章，可以說初步形成了一定的體系。但是相對于其它執法部門來說，城市管理方面的法制建設明顯落后。至今國家沒有一部關于城市管理方面的專門法律，僅有的一部行政法規《城市市容和環境衛生管理條例》還是國務院1992年制定和實施的，各地雖然都制定了自己的地方性法規，但大都比較簡單，僅僅是一些原則性的規定，可操作性不強。城市發展日新月異，各種新情況、新問題層出不窮，卻找不到明確的法律依據，必然會影響城市管理綜合執法工作的深入開展。

缺乏全國性的統一立法，使得各地在綜合執法中沒有明確的標準，往往各自為政。如關于綜合執法范圍的問題，目前僅能依據國務院文件精神，歸納為八個方面：1、市容環境衛生方面的法律、法規、規章規定的行政執法職能；2、城市規劃管理方面的法律、法規規定的全部或部分行政執法職能；3、城市綠化管理方面的法律、法規、規章規定的行政執法職能；4、市政管理方面的法律、法規、規章規定的行政執法職能；5、環境保護方面的法律、法規、規章規定的行政執法職能；6、工商行政管理方面的法律、法規、規章規定的行政執法職能；7、公安、交通方面的法律、法規、規章規定的行政執法職能；8、城市其它方面的行政執法職能。依據這些規定，除少數地方作了少于七方面的限制性規定外，大部分地方都作了擴張性規定。

又如，綜合執法部門同其它行政管理部門在職責范圍的劃分上也缺乏一個明確的法律界定。

沒有統一的立法，使得執法部門在執法工作中常常無所適從，找不到明確的法律依據，也影響了行政執法的嚴肅性。

（二）城市管理綜合執法機構的體制不明，關系不順。

目前我國城市管理綜合執法工作正處于試點階段，新舊

體制并存，即使在實行了綜合執法的城市中也存在著體制混亂的問題。如杭州、濟南等城市，專門成立獨立的部門行使行政處罰權，而不行使行政管理權、行政審批權等；又如廣州、深圳等城市，將兩個機構合為一體，既行使行政管理權又行使行政處罰權；再如山東壽光，把行政執法局作為建設局的一個二級單位；佳木斯市，在建設系統內部成立一個相對獨立的執法機構，沒有跨行業行使處罰的權利。

體制不明，關系不順，使得城市管理綜合執法部門缺乏明確統一的業務主管上級，各地無法開展正常的業務交流，使綜合執法水平得不到迅速提高。

（三）在具體執法過程中，執行難，有時還會出現暴力抗法現象。

在綜合執法中面對的多是一些社會底層的各類弱勢群體，文明素質相對低下，不能主動配合執法人員的工作，更不愿自覺履行處罰決定。再加上城市管理綜合執法的經驗不足，宣傳不到位，而現行法律又沒有賦予綜合執法機關必要的強制手段和措施，給執法工作帶來了很多不便。面對執法中的這些困難，有的執法機關不能很好地研究解決，而是搞“”，野蠻執法，激化了和當事人之間的矛盾，損害了執法隊伍的形象，執法效果也不明顯。

三、對策分析

在當前構建和諧社會的大環境下，如何做好城市管理綜合執法工作，使其能夠真正服務于城市，服務于人民，本文認為應從以下幾個方面入手。

（一）加強立法，建立、健全城市管理方面的法律體系。

盡快制定相關的法律、法規，進一步明確城市綜合執法機構的性質、地位、職責，明確其主體資格，規范其法律責任。清理、修訂現行的有關城市管理方面的法律、法規、規章，消除和減少法律沖突和矛盾，加強立法解釋工作，使城市管理綜合執法真正做到有法可依。

首先要界定綜合執法機構與其它行政主管部門的職權劃分，從根本上理清關系，合理界定綜合執法的范圍。其次嚴格規范執法人員的處罰程序，保護行政相對人的合法權益。現有的城市管理方面的法律、法規內容過于原則，可操作性不強，尤其是關于處罰程序方面的內容更是少之又少。如我市城管執法最重要的法律依據《包頭市城市市容和環境衛生管理條例》中關于處罰程序的內容僅有第十條以禁止的方式加以規定。缺乏處罰程序的規定，不利于約束執法人員的行為，保護當事人的合法權益。

（二）理順體制，加強交流，提高執法水平。

城市管理領域行政執法體制改革從1997年開始至今已有十多年了。然而由于沒有明確的立法和行業主管部門，各個城市各行其是，有的城市管理綜合執法單位歸城市建設委員會管理，有的則單獨設立，在名稱上也不統一，有的叫行政執法局，有的叫綜合管理局。

面對當前城市管理綜合執法體制混亂的問題，理論界的專家學者們提出了三種構想：一是國務院成立新的直屬機構—國務院城市管理總局，專門負責全國各城市的城市管理綜合執法工作，可以參照國家稅務總局的管理體制。二是國務院在建設部內增設城市管理總局負責全國的城市管理綜合執法工作，建設部城市管理總局同地方各級城市管理局與城市管理綜合執法局的關系仍然是垂直領導、分級管理。三是國務院在公安部內增設城市管理警察總局，將全國各城市的城市管理綜合執法并入公安局成為城管警察隊伍專門行使城市管理警察職能。

不論選擇怎樣的體制，城市管理綜合執法都必須走規范化、專業化的道路，通過規范化、專業化建設，可確保全國法制的統一，促進各地業務交流，提高執法水平，樹立城市管理綜合執法部門的良好形象。

（三）加強宣傳，以人為本，和諧執法。

1、拓寬思路，采取多種形式廣泛宣傳。

城市管理綜合執法工作和廣大市民的日常生活密切相關，但卻沒有得到人民群眾的普遍理解。對于綜合執法中出現的一些矛盾和糾紛，民眾往往站在違法者一邊圍觀起哄，甚至引發暴力抗法事件。這都說明綜合執法的宣傳工作開展得很不夠。為此，執法部門應拓寬思路，采取多種形式廣泛宣傳，如利用電視、電臺、報紙等媒體開設專題、專欄節目，通過解答問題、剖析案例等群眾喜聞樂見的方式宣傳城市管理方面的法律、法規。充分利用社區和單位的宣傳欄，讓法律、法規進社區，到居民。一方面逐步提高市民的文明素質，營造人人遵紀守法，維護城市形象的良好氛圍，另一方面讓廣大市民了解城市管理，進而支持城市管理，為綜合執法奠定堅實的輿論基礎和群眾基礎。

2、提高城市管理執法隊伍的素質。

執法隊伍素質的高低決定了執法水平和執法藝術。建立一支高素質的綜合執法隊伍是和諧執法的基礎。由于各種原因，目前城市管理綜合執法人員的自身素質和其它執法部門的人員相比，普遍較低。而現代化的城市管理需要有高素質的執法隊伍，因此必須全面提升城市管理綜合執法人員的整體素質。首先要嚴把入口關，新進的執法人員除具備一些基本條件外，所學專業應為法律專業，以逐步提高隊伍的專業水平。其次對現有的執法人員來說應進一步加強職業道德教育，強化以人為本，執法為民的觀念；加強法律業務培訓，增強依法行政、依法辦事的能力；強化對執法人員的管理和監督，嚴格要求，嚴明紀律，堅決糾正綜合執法中的各種不正之風，努力建立起一支業務精良、廉潔高效、公正無私的城市管理綜合執法隊伍。

3、轉變觀念，樹立起以和諧為特征的執法新理念。

構建和諧社會，是歷史的必然、人民的期望，也是黨和政府執政理念的重大發展。城市管理綜合執法是行使行政處罰權的職能部門，它既是構建和諧社會的重要保證，更是構建和諧社會的重要內容。因此，必須把執法工作同科學發展觀、同構建和諧社會聯系起來，樹立起以和諧為特征的新的執法理念。

以和諧為特征的執法新理念主要三個特點：一是以和諧為目的，強調通過執法建立起和諧的社會經濟關系。二是執法的重點在教育幫助整改規范上，處罰不是目的，而是要通過處罰增強行政相對人自覺守法的意識。三是在工作方式上強調執法的整體協調性，包括執法與監管、執法與服務，與行政相對人建立起和諧的工作關系。總之，以和諧為特征的執法新理念，就是要以人為本，強調行政執法與行政相對 人之間的和諧關系，變逆向工作為順向工作。

4、以人為本，和諧執法。

依法行政。依法行政是現化法治社會對每一個行政機關的最基本的要求。對于城市管理綜合執法部門來說，就是要在做出每一個具體行政行為時都必須有足夠的事實依據、都必須有充分的法律依據、都必須在自己的職權范圍內正確行使權力、都必須嚴格遵守法定的程序。

文明執法。依法行政是基礎，是一條根本性原則，文明執法是目標，是一種更高的境界。在嚴格執法的基礎上，執法人員要注意自己的道德修養、言行舉止，做到文明有禮，和藹待人，使行政相對人易于接受，有利于達到更佳的執法效果。

換位思考。在城市管理綜合執法中，對流動攤販的治理是一個難點，這種現象在全國各個城市都普遍存在。流動攤販的長期存在是一種由歷史發展決定的具有一定時代特征的客觀現象。隨著我國城市化進程的加快以及國有企業改制等原因導致勞動力大量剩余，而社會又無法提供更多的就業崗位，于是一部分人不得不靠擺小攤謀生，這是我國社會經濟還不夠發達，部分人民生活水平相對低下的集中體現。流動攤販雖然在一定程度上影響了城市形象，但對于部分人而言，那是一種生存的手段，畢竟人的生存大于一切。我們在綜合執法中應學會換位思考，從行政相對人的角度出發，了解當事人的生存需求，真正在感情上理解他們、同情他們，在法律、法規許可的范圍內盡可能地減少或減輕當事人的損失，這樣既能保護當事人的合法權益，又能避免矛盾激化，維護社會穩定。

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【論文摘要】城管執法是一項復雜的社會系統工程，解決城市 發展 中的新問題往往都找不到現成答案，需要我們不斷改革創新，探索前進，需要各部門與社會公眾的共同參與。本文對我國管理流商存在的現實困境與對應措施進行了分析。

我國現行的城市管理綜合執法模式，起源于1996年10月1日生效的《中華人民共和國行政處罰法》關于相對集中行政處罰權的規定但不管是城市管理行政執法局還是其前身是城市管理監察大隊，面臨的最多的執法困境，還是來自與流動商販之間的博弈。從2006年的“北京城管隊長被殺案”到最近的的“女商販咬傷城管隊員事件”，城管執法與流商之間的暴力沖突一直沒有停息．在“全國城管執法隊伍形象建設年”的2008年，城管執法仍然面臨著嚴重的現實困境。

一、城管執法管理流商的現實困境

一方面，城管執法因多是針對流動商販的無證經營行為，執法手段以沒收處罰為主，這直接損害了流動商販賴以養家糊的能力。因而他們抗法甚至是暴力抗法；另一方面，城管執法部門面對流動商販的抗法甚至暴力抗法，人身安全面臨著威脅，有時又不得不野蠻執法。這就造成了城管執法領域的惡性循環：執法力量在不斷強化，配備的執法工具越來越強大，執法力度在不斷加大，但仍然問題成堆，執法成效不夠明顯。部分執法人員的個人素質不高，執法不文明的現象時有發生，處罰方式隨意性強，執法方式簡單粗暴．例如河南商丘城管執法隊員當街摔爛瓜農西瓜的現象，容易造成了商販對于城管執法人員的仇恨心理和畏懼心理。Www.133229.cOm同時，流動商販的利益得不到合理滿足，生存權得不列保障，社會公眾出于同情弱者的心理，也對城管執法部門，尤其是部分執法人員的粗暴執法嚴重不滿。

二、分析解讀我國城管執法陷入執法困境的原因

(一)城市管理理念落后，缺乏人性化考慮

城管執法中暴露出來的許多問題。其實質反映了社會處于轉型期的大背景下，傳統管理理念與多元化社會中日益復雜的社會需求之間的沖突。長期以來，我國實行政府社會高度合一的管理模式，在管理理念上重視執法效率，在管理制度上簡單機械，缺乏人性化考慮，忽視被管理者的需要。這點在城市管理理念中對于流動商販的定位中顯得尤為突出，僅強調流動商販對于城市秩序的破壞，忽視他們的生存權就業權。流動商販往往屬于城市中的弱勢群體，文化水平相對較低，多數缺乏一技之長。缺乏一定的資金改善經營條件，從事流動經營屬于迫于生存壓力的無奈之舉。而在國外，人性化理念是國外在城市管理中可以被稱為普世原則，政府需要充分考慮流動商販的生存需要，重在疏導，力求在保障流動商販就業權益、民眾方便和城市秩序之間實現多贏。例如韓國政府出臺的一系列針對流動商販管理的措施，將市區劃分為三類：第一類是“絕對禁止區域”，指擺攤造成通行不便，嚴重影響市容的地區。第二類是“相對禁止區域”，指妨礙城市美觀等危害程度較小的地區，在這里對攤位的規模、擺攤的時間和經營范圍有一定的限制，對申請在此擺攤要嚴加管理。第三類是“誘導區域”，一般包括和住宅區分離的城市中心外圍的空地、車輛通行很少的河溪兩側道路、經過長時間形成的傳統市場內的道路。流動商販繳納極低的費用之后就可以在“相對禁止區域”申請到一個對營業時間和經營范圍有明確限制的攤位，或者在“誘導區域”擺攤設點，商販在這類區域內只要經營范圍不違法不妨礙市民方便即為合法。區域和時間劃分清楚不僅有利于執法部門區別對待，也有利于擺攤設點者的自覺遵守。這樣劃分城市區域，不僅滿足流動商販的生存需要，方便了群眾，還有利于將原本散亂的流動商販集中到固定的區域內統一管理。在美國，也有類似的制度，但是相較韓國更加寬松。例如對于偶爾才擺攤而未申請合法攤位的非法攤販，只要民眾不投訴，執法人員一般情況下不會主動取締，真正實現了管理的人性化。[

（二)城管執法人員良莠不齊，執法粗暴

城管執法人員不文明執法是城管執法陷入困境的直接的原因。在我國，城市管理行政執法局是2002年之后才剛剛建立起來的．它集原來分屬于環保、環衛、規劃、工商等職能部門的行政處罰權全部或部分于一身，成員來源復雜多樣，個人素質良莠不齊，加之在處罰流動商販的時候容易遭遇抵抗等客觀因素，致使不文明的執法現象在城管執法懲罰流動商販領域表現得尤其突出。其主要表現就是執法主體在執法過程中作風粗暴、濫用職權隨意罰款。許多城管執法人員在對違法行為進行糾正、制止時，往往采取過激行為，導致城管執法人員與流動商販之間的矛盾升級，單純的處罰行為演變為雙方的暴力對抗。在o7年發生在北京的“城管協管員圍毆攤主暴打警察”事件，甚至出現了有部分城管執法人員依靠行政執法權作惡一方，成為新的社會不安定因素。城管隊伍素質不高、管理不規范的聞題十分突出。而在美國，在各類執法人員中，只有警察才有權給無證經營的流動商販開具罰單，如果執法人員滋擾小商販的合法經營行為，一經舉報立刻遭到嚴懲。而在韓國，巡查人員一般不沒收違規攤主的東西，但特別管制時例外。執法人員態度非常溫和，忠實履行法規，很少出現與攤主的暴力沖突。如果攤主違規是初次，可能要根據“非法占用道路獲取利益行為”罰款4．5萬韓元(1元人民幣約合120韓元)。一些攤主的物品被沒收后，覺得價值高于這個數，也會交錢領回自己的東西。

(三) 法律 依據不足．城管職能各地不一

城市行政管理局最初是一個臨時性的機構，缺乏合法地位，后來也是為解決地方財政而成立，同樣缺乏合法地位。《中華人民共和國行政處罰法》雖然規定了有關授權地方政府整合行政處罰權的內容但缺乏與之配套的相關法規，全國城管執法局的職權范圍沒有一個統一明確的界定，其設立和職權范圍基本上是由上級政府決定．這就導致了城管執法權力范圍的無限制。例如，成都市自2003年以來就包括了市容市政、規劃、工商、食品衛生等類近120項的行政處罰權：北京市目前已包括13大類近300項的行政處罰權。然而它們都沒對這些權力行使時的執法方式和執法程序用法律法規的形式加以明確．很顯然這與我國缺乏一部完整統一的行政執法程序法律有關。而在香港，對于流動商販的管理制度類似與韓國，香港食環署陸續出臺《公眾衛生及市政條例》、《小販規例》、《食物業規例》等法規，作為管理流動商販依據。食環署下設小販事務隊(包括總部特遣隊和分區事務隊)進行執法，類似于國內的的城管隊。

（四)流動商販缺乏自我管理和自我約束

我國的流動商販都是小本經營，自發性極強，經常違章占道，破壞城市衛生和城市正常秩序，因此他們也成為城管執法重點“照顧”的對象。即使面對執法人員的不文明執法行為甚至是非法侵犯行為時也沒有可以表達利益的渠道。而在韓國，政府鼓勵流動商販攤主們成立了“全國攤店業主聯合會”．聯合會擁有自己的網站．爭取商販的合法地位。幫助加入的攤主維護自身權利，同時加強內部管理，主動舉報非法經營或是不按規定設攤的商販．協助政府維護城市秩序。

三、因應城管執法現實困境的對策

（一）借鑒優秀管理制度。完善城市區域規劃

城市的起源于商貿。最初的城市是依托于“市”，也就是集市而產生的，最初的城市管理應當是對于城市內集市的管理。歷代的流動商販對于城市的 發展 都有重要作用。有很多老字號就是靠走街串巷逐漸打拼起來的，例如著名的“小紹興”就是挑扁擔賣餛飩出身，“張小泉”是磨剪刀出身。上海的“城隍廟”、南京的“夫子廟”也是靠攤販積累起來的名氣和人氣，反而成為城市文化不可缺少的一部分，最終成為一道靚麗的城市文化名片。因此，從這個角度來說，為流動商販規劃專門區域，不但有利于解決這部分人群的就業問題，緩和城管執法與流動商販之間的矛盾更有利于整個社會的安定和城市文化的培養。

在具體舉措上可以借鑒韓、美等國的經驗，劃分城市區域，根據城市各區域的用途．以方便民眾生活為原則，放寬對流動商販擺攤的限制條件，劃出不利于 交通 或者有重要象征意義不適于擺攤的“絕對禁止區域”、劃出限制經營范圍和經營時間的“限制經營范圍區域”以及鼓勵流動商販進駐方便民眾生活的“引導區域”，讓商販在許可范圍內合法經營。

同時。城管執法職能也相應轉變，針對于流動商販的管理由原來的單純“打擊、罰沒”轉變為“監督為主，打擊為輔”，變“堵”為“疏”，疏堵結合，促進流動商販主動辦理相關證照，合法經營，自覺維護城市秩序，將流動商販納入到有序的管理軌道，從根源上減少產生沖突，實現文明執法，提高管理效能。

(二)建立和完善城管執法 法律 體系，規范城管職能

目前，城管部門相對集中行使的職權主要是行政處罰權，其法律依姑是1996年《中華人民共和國行政處罰法》第十六條的規定：“國務院或者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關使。”1997年，北京市宣武區經國務院批準率先成為城市管理相對集中行政處罰權的改革試點區。2000年，《國務院辦公廳關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》（第63號文件)指出：“實行相對集行政處罰權制度，對于建立‘精簡、統一、效能’的行政管理體制都有意義。”并且要求集中行使行政處罰權的部門應為本級政府的行政機關，不足某一政府部門的內設機構或下設機構。2002年，《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》使得試點改革發展成為全國通行的制度。

這些文件和規定都成為城管執法行政處罰權的法律依據，但是從全國范圍來看城管執法部門法律地位不明確、各地執法職能范圍不一致和在執法過程中缺乏執法具體標準仍是急待解決的現狀。我國城管立法的當務之急，是盡快制定出一部統一的有關城市管理綜合執法的法律．使城管執法部門的權威性能夠得整個社會的認同。同時明確城管執法的職能范圍．加快建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政處罰自由裁量權，使城管執法人員在執法過程中有具體的處罰標準壓縮自由裁量權彈性避免出現隨意收費、任意罰款、濫用職權的“城管現象”．不斷提高依法行政和嚴格執法的質量和水平。

(三)推動成立相關民間組織，促進商販自我管理

在城市管理中．可以適度吸納民間因素參與城市秩序的維護，由政府推動成立小商販自我管理組織，內部提高對流動商販的技術 教育 。幫助商販掌握一定的職業技能，對外可以協助政府管理小商販，調動商販自身自我管理、自我監督。同時也可以節省行政資源在管理流動商販上的支出，提高行政效率。

四、結語

城管執法是一項復雜的社會系統工程，解決城市發展中的新問題往往都找不到現成答案’需要我們不斷改革創新，探索前進，需要各部門與社會公眾的共同參與。單它不僅與城管執法工作本身有關，還與一個國家的利益表達機制、就業以及社會保障等制度密切相關，后者的完善可以為城管執法創造一個良好的環境。面對 現代 城市出現的各種問題，我們不可能畢其功于一役”，將所有的城市問題在短時間內完全解決。有些問題具有階段性，隨著時間的推移就能夠得到有效解決有些問題需要在改革發展中不斷探索，不斷借鑒優秀成果，完善相關制度措施，我們才能使城管執法走出現實困境，找到一條符合我國國情的城管執法之路。

【 參考 文獻 】

[1]《我國城管執法的現實困境與對策》張玉磊；山東行政學院山東省 經濟 管理干部學院學報．2007年03期．

[2]《城管執法的問題與挑戰一北京市城市管理綜合行政執法調研報告》馬懷德王柱國；河南省政法管理干部學院學報，2007年o6期．

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關鍵詞：南寧市；城市管理；綜合執法；現狀；路徑選擇

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）01-0-01

伴隨著我國城市化進程加快，由此引發的問題與矛盾日益復雜，政府治理城市不斷面臨著新的挑戰。自1996年國務院頒布《中國人民共和國行政處罰法》以來，城市管理綜合執法的試點在全國各大中城市陸續開展，從一定程度上解決了以往城市管理中多頭執法、職權重復交叉、執法機構膨脹等問題。但我國的城市管理綜合執法起步晚，配套法律不完備，可操作性較差，執法過程中仍存在許多問題。

一、南寧市實施城市管理綜合執法存在的問題及原因

2001年5月，南寧市正式啟動城市管理綜合執法試點工作，將原南寧市城市綜合管理辦公室更名為南寧市市容環境衛生管理局；將原南寧市城市綜合管理監察支隊更名為南寧市城市管理綜合執法支隊 。近年來，南寧市通過強化市政管理和城管綜合執法部門職責，完善相關法律法規，加強執法隊伍建設和管理，促進了此項工作的全面開展。

但南寧市的城市管理綜合執法仍面臨諸多難題：城市管理意識較滯后，法制建設存在諸多不足，執法水平有待提高，廣大市民對行政執法意識談薄，以及行政執法中的專業執法及綜合執法權限劃分不科學、行政執法人員的自身素質等。其原因在于：

1.法律依據不完善。在國家立法中，城市管理綜合行政執法只是對綜合行政執法進行了原則性或方向性的規定，缺乏一部權威性的法律界定綜合行政執法的具體領域和范圍，以至出現法律沖突、管理缺位，部分專業性強的案件工作效率不高，執法程序不夠完善。

2.體制設置不完善。一是領導機構缺位，造成體制設置的缺陷。城市管理綜合行政執法機關依照“國家不設委局、省里不設行政主管局”的原則，其試點工作依賴國務院法制辦和編辦推進，改革的力度和進展情況受到影響。 二是地方相關執法機構設置不夠規范，主要表現為：機構名稱不規范，有城市管理綜合執法局、城市管理綜合行政執法局、城市管理行政執法支隊多種稱謂，不一而同。同時，機構設置體系有差別。有獨立設置、合署辦公、從屬設置，形式多樣，管理體制混亂。

3.人員素質參差不齊。現有的執法人員的主體是原各部門專業執法機構人員，年齡偏大、文化程度偏低，不能適應城市管理執法本身專業領域廣、專門檢查技術要求高等特點。

4.宣傳、溝通不到位。一是與群眾的主動溝通不足。群眾不清楚城市管理的執法權限，對其有一定的偏見，以至于出現爭議時輿論出現一邊倒。二是在與媒體溝通不暢，城管部門工作上的細小疏忽經媒體放大后引起社會的譴責。三是執法教育宣傳不足，普遍過于注重處罰的嚴肅性，忽視執法過程中的人性化。

二、完善南寧市城市管理綜合執法體制路徑探析

(一)實施城市綜合執法體制改革

城市管理是一個全方位、多層次的開放式系統，要根據自身實際，加快建立、完善權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的綜合執法體制，有效地實施各項管理措施。南寧市應加大綜合執法改革力度，推行相對集中行政處罰權，明晰職權，從根本上解決交叉執法、重復執法的問題。同時，在調整行政處罰權的基礎上，按照“精簡、效能、統一”的原則，歸并相關的行政管理權，成立統一的領導機構。

(二)創新城市管理綜合執法工作機制

南寧市應積極探索城市管理綜合執法新工作模式。如西鄉塘城管大隊，在現有執法裝備不足、人員緊缺、管理難度大的情況下，結合轄區的實際，重新整合了執法隊伍和裝備，打破了以往以中隊為單位分路段管理的舊模式，采用中隊虛擬路段管理輻射全轄區，專項整治、城市管理進社區，成立專業組負責戶外廣告和城市管理進社區等城市管理新模式。經過實踐驗證，此模式確實可行。

(三)優化城市管理綜合執法方式

1.加快數字化技術運用，全面開展數字化管理。數字化城市管理是現代城市發展的趨勢，借助其優勢可以有效解決信息不及時、管理被動滯后等問題，實現精確、高效、全方位的城市管理。2006年南寧市城市管理和綜合執法數字化指揮中心作為國家建設部第二批數字化城市管理建設試點城市之一成立并充分發揮其數字化管理的優勢，大大提高南寧市綜合執法效率。在數字化管理系統下，執法部門通過全市市容狀況的可視監控管理，實現信息的集成，同時對全市成執法案件達到統一處理，對相關執法人員實現統一指揮。今后市政府還應繼續加大投入，積極推廣此模式。

2.綜合執法朝精細化、人性化管理發展。由于傳統的“管制型”執法思維的影響，部分執法者仍習慣性地將管理者與被管理者對立起來，簡單地認為雙方只是管制與服從的關系，忽視了行政相對人的參與權與主人翁地位；片面地認為執法僅是行政處罰和行政強制。執法者需改變原來的執法方式，朝人性化執法方向發展。更關鍵是執法者和經營者雙方需要“換位思考”及雙方對共同目標的理解、包容。

(四)建設高素質的執法隊伍

加強執法隊伍建設是決定城管執法成效和提高部門形象的關鍵因素。通過“行風評議”活動，南寧市城市管理綜合執法支隊的隊伍建設有了長足進步，制度建設、窗口建設、硬件建設已經日趨完善。和城市化進程和人民群眾對生活環境日益增高的要求相比，執法隊伍建設還有相當的差距。建設一支作風端正、業務精通、理念創新、精干高效的職業化的城市管理行政執法隊伍已刻不容緩，同時應加強開展法制業務培訓，健全行政執法責任追究、評議考核、公示等制度，提高執法技巧，規范執法程序等等。

總之，城市管理和行政執法是一項長期的工作，南寧市城管綜合執法應充分結合自身的發展經驗，不斷創新，構建符合南寧市自身實際情況的綜合執法體系。

參考文獻：

[1]上海市金山城管網 js.shcg.省略/Index.asp.

[2]關于理順城市管理綜合執法管理體制的意見[Z].南寧市市政局,1997.

[4]西鄉塘城管大隊.西鄉塘城管大隊2006年工作總結,2006.

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一、做法成效

南通市自2015年3月被確定為國家級綜合行政執法體制改革試點城市以來，在城市管理綜合執法體制改革方面大膽探索創新、高點定位設計，初步構建了“以整合規范執法主體、相對集中行政執法權、推動執法重心下移、完善基層執法制度體系和創新執法監管方式為主要內容，全面推進部門內部、跨部門跨行業和區域性綜合行政執法改革”的總體框架，建立了權責統一、權威高效、具有南通特色的城市綜合管理行政執法體制。2016年1月，全國機構編制工作會議暨綜合行政執法工作座談會在南通召開，其改革經驗受到了大會肯定。他們的做法主要是緊扣“四個環節”、“推動四個轉變”：

（一）理清執法職能，推動“權責不一”向“權責統一”轉變。為鎖定權力“基數”，理順權責關系，強化執法責任，南通市通過三步來理清執法職責：一是梳理執法權力。對市、縣城市行政執法事項進行了全面梳理，搞清每項執法權的事項內容、法律依據、行使范圍、執法主體、機構設置、編制核定、處罰頻次等情況，并在此基礎上分層分類建立行政執法權力庫。二是明確執法權限。除法律法規和上級有明確規定、暫時不適宜由基層政府承擔的行政執法職能外，將城鄉建設、城市管理、市場監管、環境保護、交通運輸等領域執法職能，逐步交由縣（區）承擔，實現“屬地化管理、扁平化執法”。縣級政府按照“能放則放、按需下放”的要求，推動重心下移，逐級編制“責任清單”，做到“法定職責必須為”。三是理順執法關系。業務主管部門履行主體責任，重點做好擬定政策措施、組織編制規劃、實施審查審批、統籌協調指導、落實監管責任等工作；承擔行政執法的部門，依法履行執法監管、行政處罰及其相關的行政強制等職責，理順了城市管理執法的交叉問題，提高了執法效率。

（二）整合執法機構，推動“職權分散”向“相對集中”轉變。為整合歸并執法機構，相對集中行政執法職能，南通市從四個層面分類構建綜合執法體制。在市級層面，整合優化部門內部執法監管職能，除法律法規有明文規定和不宜實施集中執法的情況外，將多個處室、多支隊伍行使的行政執法職能集中歸并到一個處室或者一支隊伍行使，明確執法責任，落實執法流程，建立協同機制，實現“一個部門一支隊伍（一個處室）管執法”。在縣級層面，對執法職能相近、執法對象相同、執法方式相似的城市管理、市場監管、資源環境、農林水利、交通運輸、文化旅游等領域的相關執法職能和機構整合，推進跨部門、跨行業綜合執法，實現“一個領域一支隊伍管執法”。在市轄區，由街道城市綜合執法機構統一集中對外開展執法工作，實現“一個街道一支隊伍管執法”。比如，中編辦確立的城市管理執法體制改革試點單位崇川區鐘秀街道辦不僅組建了綜合執法局，還將市場監管、環保、城建、水利、公安、文化等領域的9大類143項執法職能，統一劃入街道辦事處集中行使行政執法權，有效地提升了街道的治理能力和監管水平。在鎮（街道辦）級層面，將適宜在基層行使的執法職能全部下放，并通過組建城鎮綜合管理辦公室，并加掛城管綜合執法中隊牌子集中行使執法權，實現“一個區域一支隊伍管執法”，達到了“小事解決在村街，大事控制在鎮（街道辦）區”的目標。

（三）下移執法重心，推動“看得見、管不著”向“管到底、管到位”轉變。南通市深刻認識到，城市綜合管理行政執法的重點在基層，難點在一線，為解決這些難題，他們通過三個途徑推動執法重心下移：一是下移執法機構。對基層發生頻率高、執法監管結合緊密、需要較強專業技術進行支撐的領域，采取下移執法機構的方式開展綜合執法，原有執法力量大部分隨同下移，不僅充實了基層執法力量，并且實現了網格化、全程化、立體化監管。二是下沉執法力量。對城市執法事項主要發生在基層、專業技術要求適宜、執法部門力量相對薄弱的領域，通過條塊結合，整合執法力量，充分發揮基層政府的統籌能力，開展綜合執法工作。比如在市轄區，將原有城管執法機構和執法人員整建制劃轉下移到街道辦事處，日常管理以街道為主，所有執法人員定點落實到社區、鄰里、街坊、路段，實現分片包干，責任共擔，形成了富有特色的“街鄰城管”模式，有效地提升了執法效率。三是下放執法權限。對與城市管理關系密切、現有力量和能力能夠有效承接、適宜由基層政府實施的執法事項，采取直接下放的方式，統一由基層政府開展區域性綜合執法。

（四）健全執法機制，推動“粗放執法”向“精細執法”轉變。為推進城市綜合行政執法，提升執法的準確度、精細度和有效度，南通市探索建立了執法運行、執法保障、信息互聯三大機制。執法運行機制，即：先后建立監管與服務責任清單追責機制、“雙隨機”檢查機制、舉報獎勵機制、告知承諾失信懲戒機制、重大風險監測防控機制和監管績效評估獎懲機制，這六項機制的建立，規范了城市執法監管行為，杜絕了任性檢查和執法擾民，保證了“分得清責任、找得到人頭”。執法保障機制，即：在財政供養人員總量不增加的前提下，盤活存量、優化結構，切實做到職責整合與編制劃轉同步實施、隊伍設立與人員移交同步操作，確保執法力量重點用于一線；健全執法全過程記錄制度和行政自由裁量權基準制度，嚴格執行執法評議考核、案卷評查、執法過錯責任追究和重大執法決定法制審核等制度，全面落實行政執法責任制；設立城市綜合管理巡回審判法庭，建立城市執法部門與公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度，實現行政執法和刑事司法無縫對接；加強執法經費、裝備、車輛、辦公設施等軟硬件建設，確保綜合執法各項保障措施落實到位。信息互聯機制，即：探索“互聯網+”的執法模式，利用大數據、云計算、移動互聯網等技術，加快建設覆蓋全市、上下貫通、功能完善、數據共享、運行高效的綜合執法體系。

二、經驗啟示

改革無定式，創新無止境。南通市城市管理綜合執法體制改革的成功，關鍵在于立足自身實際，推動管理創新，走出了一條以體制創新引領城市發展的成功之路，給我們帶來深刻啟示和有益借鑒。

（一）敢于擔當負責、勇于開拓創新是前提。南通市城市管理綜合執法體制改革之所以取得巨大成效，主要在于各級干部思想大解放意識強。面對改革重任，他們有思路、有激情、有膽識，富有敢想、敢干、敢闖、敢為人先、爭創一流的進取精神，正是在這種精神的帶動下，推動了改革向縱深邁進。我們必須進一步解放思想，切實增強全面深化城市管理綜合執法體制改革的緊迫感，主動作為、勇于創新，讓城市變得更加優美舒適、干凈整潔、規范有序。

（二）大膽探索實踐、做好頂層設計是基礎。為推動城市管理行政執法體制改革的順利實施，南通市堅持分類施策，根據不同層級的不同需求，在改革總體框架內，分類研究制定切合實際、易于操作的改革目標、試點任務和實施路徑，既強調改革的頂層設計，也充分尊重基層改革的自主性和創造性，較好地解決了城市管理制度的銜接與轉軌問題，形成了具有自身特色的綜合行政執法體制。我們要準確把握新型城鎮化發展規律，按照精細化管理的目標要求，在政策層面做好頂層設計，盡快出臺我市城市管理行政執法體制改革的實施意見，并制定相關配套政策，推動城市管理改革與經濟社會同步發展。

（三）明確職能權責、理順運營體制是關鍵。南通市在推進城市管理綜合執法體制改革過程中，堅持立足實際，把重點放在基層發生頻率較高、與群眾關系密切、多頭重復交叉執法問題比較突出的城市管理、市場監管、環境保護、交通運輸等領域，堅持編隨事走、人隨編調，真正實現了管理重心下移，執法力量下沉，徹底扭轉了城市管理職能繁雜、權責不清、力量分散等突出問題，執法效能大幅提升。我們必須抓住城市管理新舊體制轉軌的有利契機，把該統的統到位，該放的放徹底，執法重心下移，力促城市管理執法水平再上新臺階。

（四）健全保障機制、推動高效運轉是重點。為確保城市綜合管理行政執法走上制度化、規范化道路，南通市嚴格按照法律法規和中、省相關文件精神，綜合運用法治思維方式，建立了一套權責清晰、協調順暢、保障有力的長效運營機制，既做到了于法周延、于事簡便，又解決了難題、化解了矛盾，從而在制度層面保障了城市綜合管理行政執法工作常態、高效運轉。我們在推進城市綜合管理行政執法工作上，必須強化機制創新、制度創新，用規章制度規范執法行為，用體制機制推動依法行政。

三、工作建議

通過考察學習南通市城市管理綜合執法體制改革工作經驗，并根據省委、省政府《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的實施意見》（陜發〔2016〕22號）文件精神，結合漢中實際，我們提出以下幾點建議：

（一）加快理順城市管理體制。主動適應新型城鎮化發展要求，打破陳舊體制羈絆，建立市政府統一領導，市住管局（綜合執法局）牽頭，市級各相關部門負責行業指導和監督管理，區負總則、街道主抓、社區自治，市民群眾自覺參與的“兩級政府、四級管理”的“大城管”體制。一是明確管理職責。在市、縣（區）、鎮（街道）三級政府設立由行政首長負責的城市管理委員會，辦公室設在各級住管部門，定期研究城市（鎮）管理重大事項。市級城市管理委員會辦公室調整設立到市住房和城市管理局，并進一步夯實其管理職責。市級城市規劃建設管理在現行制度基礎上，進一步明確各自管理職責，規劃建設部門負責城市總規、中心城市控制性詳規等戰略性規劃的編制審批以及相關制度、規范性文件的制定等工作；住房和城市管理部門負責城市（鎮）管理工作的宏觀指導，組織協調、監督檢查和考核評價等工作。縣（區）實行規劃建設管理一體化運營機制（中心城區規劃由市級規劃部門審批），負責本轄區城鄉規劃、市政基礎設施建設、城市（鎮）管理等職責；鎮（街道辦）全面履行城市（鎮）管理綜合執法職責。二是下移執法重心。按照屬地管理、權責一致的原則，全力推動城市管理執法重心下移。市級層面，在市住管局（綜合執法局）下整合設立15-20名人員力量的市城市管理執法支隊，主要承擔規劃執法、監督檢查、考核考評、業務指導、人員培訓等職能，市綜合執法局其余機構和人員全部下放到漢臺區，并將中心城區園林綠化、路燈管理等機構整建制劃歸所在區；縣（區）在城市管理機構基礎上組建城市綜合管理執法局，并下設城市綜合管理執法大隊，具體負責城市管理、案件督察督辦等工作；鎮（街道辦）成立綜合管理執法中隊，在轄區內具體開展綜合執法工作，其業務工作接受主管部門指導，日常管理以所在地黨委、政府為主。三是厘清職權邊界。進一步明確城市管理綜合執法范圍，將住房城鄉建設領域法律法規規章規定的全部行政處罰權以及其他部門與群眾生產生活密切相關、執法頻率高、多頭執法擾民問題突出、專業技術要求適宜、與城市管理密切相關的事項逐步納入城管執法范圍，以此提高城市管理效能。

（二）嚴格規范城市執法行為。必須改變傳統的執法模式，樹立以人為本理念，轉變執法方式、規范執法行為，不斷提升城市精細化管理水平。一是強化隊伍建設。按照“編隨事走、人隨編調”的原則，整合歸并執法隊伍，推動執法力量向基層傾斜，提高一線和城郊結合部的執法力量配備比例。加強對城市管理執法人員的業務培訓，嚴格實行執法人員持證上崗和資格管理制度，統一制式服裝和標志標識，不斷優化城市管理執法力量。二是推行權責清單。堅持法無授權不可為、法定職責必須為和權責一致、權責匹配的原則，進一步優化調整城市管理綜合執法部門權責清單，向社會公開職能職責、執法依據、處罰標準、運行流程、監督途徑和問責機制，并根據改革推進情況實行動態管理和調整。三是改進執法方式。綜合運用行政指導、激勵、扶助、調解等非強制手段，引導當事人自覺遵守法律法規，及時化解矛盾紛爭，促進社會和諧穩定。積極推進網上執法辦案系統建設，健全執法辦案信息查詢系統，推行網上行政服務工作，探索快速處置、非現場執法等新型執法模式。

（三）強力推進城市綜合管理。積極探索城市管理的有效途徑，大力推進城市綜合管理精細化全覆蓋，努力塑造整潔優美、文明和諧的城市新形象。一是加強市政管理。建立規劃、建設、管理部門之間有機銜接和良性互動機制，及時做好竣工市政公用設施相關信息移交，實現城建檔案信息共享。加強市政公用設施管理和維護，嚴格控制城市道路開挖和占用道路行為，強化市容秩序治理、生活垃圾收運管理、園林綠化養護等工作，確保市政設施安全運行。二是整治重點環節。加強城市建筑物立面管理和戶外廣告、門店牌匾等設置，整頓城市地上地下公共空間使用秩序，嚴厲打擊違法用地、違法建設行為；優化城市街區路網結構，打通城市斷頭路、丁字路，科學設置交通信號、標識標線、隔離設施，合理施劃停車泊位，加快推進城市步行、自行車交通系統建設，不斷增強城市交通微循環系統功能；下功夫治理渣土垃圾外溢、車輛揚塵等現象，大力推進垃圾減量化、資源化、無害化管理，全面改善人居環境。三是建設智慧城市。加快綜合性城市管理數據庫建設，強化視頻監控、環境監測、交通運行、供水供氣供電等城市運行數據的綜合采集和管理分析，建設覆蓋市、縣（區）的數字化信息平臺。推動數字化城市管理向智慧化升級，實現感知、分析、服務、指揮、監察“五位一體”。建立統一的“12319”城市管理服務熱線，并實現與“110”報警等電話的對接，不斷提升綜合執法效益。

篇8

關鍵詞：和諧工商制約因素破解對策

當前在構建社會主義和諧社會的總體目標下，“和諧”已被廣泛地應用于各個領域，成為政治活動和社會運轉的理論引導，也為工商行政管理機關履行市場監管職責注入了活力。在這種形勢下，“和諧工商”應運而生，對工商部門履職賦予了新的內涵，提出了更高層次的要求。但不容忽視的是，近幾年來，因工商行政執法行為而引發的行政訴訟、行政復議、個案一直居高不下，而且直接勝訴率不足50％，另有30％的行政訴訟案件是由于工商部門改變具體行政行為后，原告在其利益得到維護的情況下而申請撤訴的，這顯然與構建和諧社會的大環境不合拍，在很大程度上損害了工商部門的社會形象，制約著和諧工商的建設。筆者試通過剖析某市工商系統近三年來發生的162起行政爭議案件的基礎上。對當前制約和諧工商建設的因素作一粗淺分析歸納，并結合基層工商行政執法實踐提出相應的破解對策，以求教于同仁。

一、當前工商行政爭議的主要類型及涉及領域

從所發生的162起行政爭議案件涉及范圍分析，當前行政爭議已經遍及工商行政管理部門法定職能的所有領域：

(一)涉及行政許可的行政爭議案件大幅度上升且敗訴率較高。行政許可爭議案件數量年增長率超過30％。主要是《行政許可法》頒布施行后。申請人依法維權的法律意識增強。

(二)行政處罰和行政強制措施在行政爭議案件中所占的比例有所下降且直接勝訴率較高。從法院和復議機關的審理結果來看，工商部門涉及行政處罰的直接勝訴率為61％。表明《行政處罰法》實施多年后，各級工商部門相應建立了案件核審制度、聽證制度、案件主辦人制度和錯案責任追究制度，執法辦案質量有了明顯提高。

(三)行政不作為爭議案件也占有較大的比重。在不作為行政爭議中，工商部門由于在相關手續程序上不夠嚴謹和規范，導致敗訴率較高。

(四)行政收費行為成為新的爭議焦點。經營者對工商部門的規費征收行為抵觸情緒強烈，且已經不滿足于投訴，而是直接向法院提出行政訴訟。

二、引發行政爭議的主要原因

當前引發工商行政爭議的原因是多方面的，歸納起來主要有以下三個方面：

(一)具體行政行為相對人的理性維權意識有所增強。隨著《行政許可法》等一系列法律的頒布施行，使得“民告官”案件審理有了日臻完善的法律依據，逐步走上了法治軌道，管理相對人對行政訴訟和行政復議有了重新的認識，選擇公力救濟和理性途徑解決問題。

(二)行政行為失范、粗暴執法、缺乏誠信，漠視當事人的合法權利。

(三)法律服務機構人員和一些“土律師”為牟取非法利益，故意曲解法律，鼓動相對人無理纏訴，甚至以告官為名威脅執法人員。

三、當前構建“和諧工商”的制約因素剖析

(一)財政保障體制乏力，全面履職難以到位。由于多方面的原因，工商部門人員工資和辦公經費的撥付，必須以完成罰沒入庫和規費征收預算目標為前提，基層執法人員形象地比喻成“吃自己種的皇糧”。因此，一些基層工商部門為了保障工資發放和工作正常運轉經費，在執法辦案和規費征收工作上傾注了大量的人力、財力和精力，而其他沒有罰沒收入的監管工作則是被動應付，導致全面履職不能到位，埋下了巨大的潛在履職風險。某工商所在企業年檢時由于收費不規范，在不到一個月的時間內就被企業兩次告到法院。

(二)依法行政意識不強，執法方式缺乏理性。一些執法人員依法行政意識淡薄，缺乏依法行政的理性思維習慣，不能嚴格依照法定程序行使職權、履行職責，執法方式簡單粗暴，為擺平管理對象，濫用行政強制措施，甚至情緒化執法。少數執法人員在執法中不講誠信，對當事人作出違反法定原則的承諾，誤導當事人，最終導致無法履諾，繼而引發行政爭議。某工商所執法人員在市場管理中與經營戶發生矛盾，一怒之下，將經營戶銷售的價值20多元的蔬菜予以扣押，后又因保管不當，造成扣押的蔬菜腐爛，以致當事人多次上訪，并申請行政復議和提起國家賠償訴訟。

(三)執法業務素質不高，行政行為不夠規范。隨著市場經濟法律體系的不斷完善，對工商執法人員的業務素質和履職質量提出更高更嚴的要求，執法人員業務素質短期內難以適應。一些執法人員對法律宗旨、證據收集規則、法律適用原則等專業知識知之不深、研之不透、用之不準，導致作出的具體行政行為缺乏準確性和規范性，甚至越權行政。某縣工商局對某文教用品廠作出注銷登記時，未依照法定程序和實質要件審查申請注銷行為人的主體資格，導致違反法定程序和實體要件而作出注銷登記決定，造成利害關系人越級上訪。最終，法院認定工商部門注銷登記行為違法而判決撤銷，當事人據此向工商部門要求國家賠償數額達245萬元。

(四)行政執法缺乏說理，執法對象難以接受。一些執法人員在作出影響到相對人權利和義務的具體行政行為時，不依照法律規定告知當事人作出具體行政行為的事實、理由和依據，甚至拒絕聽取當事人的陳述和申辯，漠視當事人的合法權利、使當事人氣不順、心不服。某鎮衛生院將收受他人的回扣款記人單位大賬，該縣工商局認定其構成商業賄賂行為而作出行政處罰。由于工商部門的處罰決定書中未說清楚定性和處罰的理由，引起當事人的不滿而申請行政復議。經復議機關向申請人講清商業賄賂與回扣的本質區別以及社會危害性后，當事人表示接受處罰，并主動撤回了復議申請。

(五)自由裁量幅度過寬，行政處罰有失公正。行政處罰自由裁量權如何公正、規范行使，一直是困擾工商行政執法的難點。立法條款的原則過于模糊、執法素質的參差不齊、違法行為的千差萬別，極易造成行政處罰裁量權行使不當，繼而引起社會各界的誤解、指責。一些執法人員在適用法律法規定性處罰時，置《立法法》明確規定的“新法優于舊法、上位法優于下位法、特別法優于普通法”以及“從舊兼從輕”的法律適用原則于不顧，為我所用，甚至同一執法機關對當事人相同的違法行為而選擇不同的法律定性處罰，引起當事人對工商行政執法目的的質疑。某經營者銷售的產品標識上含有不真實內容，當地工商局適用《反不正當競爭法》對其罰款9.5萬元，而對于另一個有著

相同違法行為的經營者則適用《廣告法》對其罰款1萬元。

(六)行政許可糾紛凸現，工商處理依據不足。《行政許可法》施行后，許多歷史遺留問題顯現出來，特別是對一些股權歸屬、股東簽名真偽、股東會決議效力、利害關系人利益保護等棘手問題，當事人均轉向工商部門要求行政確認，而工商部門處理則缺乏相應的法律依據，陷入了“師出無名”、進退兩難的境地。某經營者利用自家住宅開辦酒店，樓上居民認為影響其安全和休息，多次上訪，要求工商部門不予頒發營業執照。而經營者的消防、環保等前置手續齊全，符合法定條件，工商部門不予頒發營業執照缺乏法律依據。

(七)有關部門不當干預，執法效果明顯失衡。某公民申請從事鮮肉經營，由于其各項手續齊全，符合法定條件，受理的縣級工商局依法決定頒發營業執照。但當地城管部門獲悉后，認為影響城市管理，該縣主管縣長亦出具“手諭”，明確要求工商部門不得頒發執照，導致當事人向法院，工商部門被判敗訴。某工商局立案查處一起制售假種子案件，依照《種子法》規定，應當對侵權行為人處以10萬元以上罰款。然而，當工商局依照法定程序將處罰聽證告知書送達后，當事人覺得工商局的處罰太重，竟主動要求當地農業行政部門給予處罰。于是，當地農業行政部門在工商局的正式行政處罰法律文書下達前，搶先對侵權人處以罰款3千元而結案。由于《行政處罰法》規定了“一事不再罰”的原則，立案在先的工商局不能再對當事人作出處罰，只好撤銷這一案件。

(八)挑詞架訟無理糾纏，法律服務背離準則。某企業被工商部門錯誤吊銷營業執照后，工商部門依照《國家賠償法》第28條規定，依法賠償企業停產停業期間必要的經常性費用開支計1100元。但當地法律服務所的一名法律工作者卻鼓動當事人向法院，向工商部門索賠25萬元，結果當事人的訴訟請求不僅得不到法院的支持，而且需支付費、訴訟費達5000元，得不償失。

(九)司法裁判標準不一，行政執法無所適從。一起性質完全相同的行政訴訟案件，往往因為審理法院不同，甚至同一法院因審理法官主觀認知程度不同、專業法律素養不同，最終竟會作出完全相反的判決結果。某公司擅自將與他人注冊商標相近似的文字作為企業名稱中的字號使用，導致消費者誤認，被侵權人向侵權行為地的法院提起民事訴訟，法院經審理后判定構成商標侵權。當某工商局對侵權人作出行政處罰時，當事人不服處罰向另一家法院提起行政訴訟，該法院卻認定當事人的行為不構成商標侵權，并判決工商局敗訴。由于司法判決具有絕對權威性、示范性、終結性和執行力，工商部門的具體行政行為最終均可能受到司法審查，因此，司法審查標準和裁決結果的不統一，使得工商行政執法活動無所適從。

(十)執法監督力度不足，責任追究流于形式。一些基層工商部門領導片面強調保護執法人員的工作積極性，雖然對依法行政工作也是高標準、嚴要求，但對違法行政行為責任人員的處理失之過寬、失之過軟。一些單位負責人甚至公開表示，只要執法人員辦案收費是為了工作，即使存在瑕疵和不當，組織上也會正確對待和予以考慮的，以致極少數執法人員依法行政意識淡薄，我行我素，工作中膽大妄為，莽撞蠻干。少數領導對違法行政行為的曖昧態度，使得工商系統內部的法制監督和紀檢監察人員在執法監督工作中存在畏難情緒，不敢監督、不愿監督、不能監督。從某縣工商局所追究的12起過錯責任的情況分析，追究結果也僅是對有過錯的執法人員扣發津貼幾十元，無一起傷筋動骨的追究。

四、消除構建“和諧工商”制約因素的對策思考

(一)完善財政供給渠道，保障執法經費供給，為構建“和諧工商”提供基本保障。應做到“供皇糧”而非“找皇糧”，“吃皇糧”而非“種皇糧”。通過完善財政供給渠道，實現公共財政體制中對工商行政管理機關經費的優先保障。讓每一名執法人員從權力越位、缺位和錯位的誤區中走出來，從而割斷工商行政管理機關具體行政行為同利益之間可能出現的“紐帶”，堵住因利益驅動而衍生出的制度、機制、體制上的漏洞，從源頭上杜絕權力尋租現象，使行政權力與責任緊密掛鉤，與行政權力主體利益徹底脫鉤。這是實現構建和諧工商目標的基礎和根本。

(二)強化依法行政意識，全面提升執法技能，為構建“和諧工商”夯實素質基礎。工商行政管理人員是執法主體，在構建“和諧工商”中處于能動的地位，提高其政治、業務素質是保障和諧工商的關鍵：一是養成依法行政、以人為本的理性思維習慣，按照“合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一”的依法行政總要求，充分尊重和維護相對人的人格尊嚴和合法權益，以誠待人，以理服人，降火氣、除霸氣、講和氣，自覺追求程序公正和實體公正，從根本上消除權力膨脹和錯誤實績觀的思維定式；二是強化執法技能培訓，全面提升業務素質，工商執法人員必須系統學習鉆研法律法規和相關領域專業知識，勤學習、勤思考，理清法律法規之間的交叉、重疊、競合和轉致適用，不斷積累豐富的實踐經驗和嫻熟的執法技巧，占領理論知識和實踐經驗的制高點，在行政執法工作中做到字正腔圓，游刃有余；三是提高執法人員道德素養，堅守執法為民、無私奉獻的職業品質，以對法律負責、對市場主體負責、對消費者負責的高度責任心，做到履職到位不缺位，監管盡職不失職。

(三)樹立和諧執法理念，全面推進行政指導，樹立既有震懾力又有親和力的行政執法形象。切實改變傳統的以行政處罰為主的管制性、權力性行政管理模式，確立“指導在先、服務到位”的和諧執法理念，建立和完善行政指導工作機制，采用具體的示范、建議、勸導、警示、鼓勵、提倡、限制、規范等非強制性方式，運用理性化、人性化、柔性化的管理手段，將平等、民主、協商、可選擇等現代行政民主的理念滲透到工商行政管理的操作方式和程序中。通過與行政相對人互動，運用工商管理職能真誠幫助各類市場主體解決經營管理中的難題，成為他們的免費法律顧問，從而取得他們的理解和支持，為加強監管打下良好的基礎，進而創造輕松和諧的執法環境。

(四)建立和諧執法制度，推行說理式執法文書，完善相對人權益保障機制和訴求表達機制，化解對立情緒，控減行政爭議。一是建立和完善違法行為預警提示制度、當事人權利義務告知制度、相對人陳述申辯復審制度、重大行政處罰案件公開評審制度和行政執法回訪反饋制度，在巡查監管中做到宣傳咨詢到位、實地規范到位、引導服務到位；二是結合當事人的違法事實、案件性質、主觀動機、社會危害程度和后果等因素，逐一細化處罰種類和幅度的裁量標準，使執法人員行政處罰裁量權由自由性變為強制性，處罰標準由彈性變為剛性，處罰種類及幅度由概數變為確數，做到合法性與合理性并重；三是凡是涉及到相對人權利和義務的具體行政行為，均須在法律文書中論法理、說情理、講文理，對案件的定性、情節、違法主體的主客觀背景以及社情民意、處罰依據、處罰結果等事項作出透徹的分析說明，使當事人能夠知法、知情、知理，口服心服，從而有效化解當事人的對立情緒，減少行政爭議，展示良好的工商執法形象。

(五)善于謀勢和借勢，定期與法院、政府法制、、質監、藥監、衛生、律師等部門和人員溝通交流，營造內和外順的執法環境。工商部門要主動與相關執法部門建立定期聯席會議制度，加強溝通聯系，互通情報信息，協調統一動作。形成執法合力。同時，對一些可能引發行政爭議的復雜疑難案件，主動虛心向法院行政部門、政府法制部門請教，共同探討棘手疑難問題的處置方法，求得共識，避免在行政訴訟或者復議中由于證據不足、定性不準、程序不當以及理解上的差異而得不到復議機關和司法機關的支持。

篇9

積極參與社區精細化管理

——xx街道參與城市精細化管理調研報告

社區居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的法定基層群眾性自治組織，在服務居民群眾、搞好城市管理、密切黨群干群關系、維護社會穩定、促進社會和諧等方面具有不可替代的作用。當前，隨著工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化進程加快，城市基層社會正在發生著深刻變化，城市社區日益成為社會管理的重心，改善民生的依托，維護穩定的根基。根據此次主題教育的要求，我對xx街道所轄六個社區居委會參與城市精細化管理情況進行了調研。情況如下：

一、  xx街道社區居民委員會基本情況

xx街道管轄范圍東至風景街、西至xx路、南至xx路、北至xx路，轄區面積10平方公里，轄區共有23個居住小區727棟居民樓，管轄戶數42399戶，常住人數7.2萬人。xx街道辦事處下設東城xx社區、東城xx社區、xx社區、xx社區、xx社區、xx社區共6個社區居委會。社區現共有工作人員78人，其中聘用人員50人，人事7人，公益性崗位18人，臨時用工3人。社區居民委員會擔負著街道辦事處及市、區有關職能部門下達的面向轄區居民的諸多政府公共服務事項，包括治安、衛生、計生、就業、低保、文化體育活動等，同時還承擔社區禁毒、社區矯正、流動人口管理、預防青少年違法犯罪等任務。

二、主要做法和成效

（一）建立了相對規范的社區干部隊伍。通過推行社區干部形象公開、職責公開和工作內容公開等制度，社區公共場所設立公示牌，公開社區干部的照片、分工及職責，接受社區居民群眾的監督；同時積極推行民主評議社區干部制度，完善社區工作考核辦法，每年年底通過居民評議、社區互評、部門測評等方式對各社區進行綜合考核，考核結果作為年度評先評優的重要依據。通過內外監督結合，打造風清氣正的社區干部隊伍。

（二）構建多元化治理模式。以社區自治組織為主體、以社區社會組織為補充、社區居民廣泛參與的社區治理結構。創新社區管理機制，提高社區管理實效,擴大社區居委會的服務功能，構建“社區——網格支部（居民小組）——樓長——居民代表”的網格化管理體系。充分發揮執政黨基層組織的作用，讓居民群眾他們的各項訴求有正常上傳的通道，更好地促進城鄉基層群眾與政府間的雙向溝通與交流，減少或避免矛盾尖銳化現象。

（三）公眾參與度有效提升。加強對責任片區各商戶的衛生情況、經營秩序的日常巡查，加強對沿街店鋪“門前五包”責任情況的考核，推動形成“家家店鋪樹形象，文明經營創和諧”良好的經營氛圍。同時，廣泛開展了清掃街面、清運垃圾、清除牛皮癬、路面文明勸導等志愿服務活動，通過網格員和志愿者見人見事見服務，進一步提高了居民群眾對城市管理的參與意識，實現了民眾對城管工作支持力度和城管工作服務民生能力的“雙提高”。

三、社區管理的主要問題及難點

隨著我區城市化進程的不斷推進，城市管理出現了不少需要重視的矛盾和問題，主要表現在以下幾個方面：

（一）   城市管理法律依據相對滯后

在參與城市管理過程中，社區居委會人員因沒有執法權只能進行勸解和疏導，造成管理力度薄弱，效果不佳。相關執法部門也由于法律依據相對滯后，導致實踐中執法部門對此類違法行為只能口頭勸導，降低了行政管理的效率和權威。以小區管理為例，社區居委會提出的整改意見，物業公司往往不予理睬，管理部門也由于《物業管理條例》沒有相關條款而束手無策。造成問題長期得不到解決。

（二）城市管理薄弱環節依然存在

主要表現為：一是占道經營現象屢禁難絕。特別是街道部分次干道存在占道經營、流動攤、店外攤、店外作業加工等現象。二是交通秩序整治存在死角。機動車輛亂停放、隨意上人行道現象比較普遍。三是是環境衛生現狀不容樂觀。市民隨地亂扔垃圾，部分居民隨意傾倒垃圾、排放污水的現象還不同程度存在。規劃空地管理難度大，建筑垃圾隨意傾倒，小開荒現象還時有發生。四是私搭亂建屢禁不絕，缺乏有效手段進行整治。

（三）城市基礎設施建設需進一步加強

基礎設施不配套、硬件設施不健全，增加了城市管理的難度，也影響了城市管理的質量。主要存在問題是居然之家和唐人中心缺少垃圾中轉站或設置不合理，對周圍環境衛生造成影響。

（四）市民的文明素質需進一步提高

隨著我區城市化進程加快，城市人口數量的不斷增長，這部分人群中既有從農村進城的移民和外來農民工、又有城市自生的下崗職工，還有部分的弱勢群體，他們生存于城市底層和邊緣，沒有固定收入，基本依靠擺攤設點的收入來維持生活，以個人經濟利益最大化為出發點，城市文明往往被拋在一邊，市民素質與現代社區所必須具備的社會公德、衛生意識、環境意識還有一定距離。

（五）社區居民委員會工作人員隊伍報酬偏低，結構不合理，難以適應管理需要。

一是嚴重缺乏專業社工人才。社區居民委員會聘用的社區服務站工作人員大多沒有經過專業社會工作知識培訓，政策水平較低。二是待遇低，成長空間有限。社區黨支部書記、社區居民委員會主任、副主任的月均報酬只有2600元/月,普通社區干部只有2000元/月，不少社區干部反映，其報酬與工作付出極不相稱，僅是憑熱情在工作。因社區社工人才聘用管理制度不健全，沒有進步空間，大學生及專職社工人才不愿到社區工作。

四、提升城市管理水平的對策與建議

（一）樹立現代城市管理的理念

城市管理作為政府的主要職能之一，肩負著城市規劃、市政工程、公用事業、公安交通、市場監管和市容環衛等職能，面臨著點多、面廣、線長和工作量大的局面，關系到千家萬戶的切身利益，是城市文明建設的重要窗口。搞好城市管理，務必樹立“以人為本”的現代城市管理理念，建立服務型“城管”。

（二）完善城市管理體制，落實城市管理責任

1.建立街道吹哨，部門報到的機制。城市管理涉及的部門眾多，管理對象和任務也比較復雜，務必加強領導，協調各方形成合力。全區應建立由主要領導為主任，規劃、建設、市政、環保、衛生、市場監管、公安、交通、國土等部門參與的城市管理聯席會議制度，定期召開會議，共同研究解決城市管理中的重大問題和部署城市管理各項任務，形成齊抓共管，綜合治理的新型城市管理體制，并建立一套行之有效的部門協作辦法，互通信息，及時協調，共享資源，特別是在管理、執法、考核等各個環節加強聯系，改善部門間推諉扯皮現象，形成管理的有效合力。

2.加強屬地管理，健全城市分級管理的工作體制。堅持屬地管理原則，按照“重心下移、條塊結合、以塊為主”的要求完善與現代化城市想適應的“三級網絡（區、街、社區）”的城市管理體制，建立以城市管理聯席會為統領，街道為主體、職能部門為保障、村（社區）為基礎的分級管理體制。一是強化街道在城市管理工作中的地位和作用，發揮街道對人、地、物、事熟悉的優勢，健全街道辦事處的城管工作機構和委托執法隊伍，支持街道對上級部署要求與街道自身實際結合起來，因地制宜、創造性地開展管理工作。二是完善城市管理社區為主的體制，增加社區工作力量，配齊社區管理服務設施，重點做好與居民利益有關的治安防范、公共衛生、消防安全、優撫救濟、糾紛調解、居民教育等工作，讓社區在城市管理中發揮最基層、最前沿作用。

3.建立城市管理社會參與、輿論引導監督機制。通過實行政務公開、居民投訴、新聞曝光、學生環保行動、百姓體驗城管執法工作等方式與活動，讓居民了解、參與城市管理，對違反城市管理的行為實施有效的監督。充分利用文化活動以及電視、報刊、網絡等媒體，宣傳喻家坡乃至望城區城市建設與管理的成就以及公園式城區的風貌，提升居民對望城城市的認同感和自豪感，激發居民自覺維護市容環境，遵守城市文明公約，支持城管工作的主人翁意識，逐步形成居民自主管理、自我規范、共同參與城市管理的良好氛圍。

（三）提高認識，著力維護城市規劃的可持續性。在執行城市規劃方面，區、街道、社區干部都要有充分的認識，做到“規劃一張紙、審批一支筆”，嚴格依法、依程序辦事，不能隨意改變，全區職能部門要加大監管力度，對不按規劃實施的要敢于叫停，真正體現城市規劃的法律性、科學性和可持續性

（四）加強硬件設施建設，完善城市功能

進一步抓好道路建設、背街小巷等城市基礎工程建設，加快環衛設施、設備的更新保障。完善住宅小區垃圾收集的機械化作業，確保居民生活垃圾及時收集清運。加快村（社區）環衛設施配套建設，加大對經濟薄弱村（社區）的基礎設施改造投入力度及保潔保序工作的扶持，鞏固和提高生活垃圾清運和無害化處理全覆蓋水平。

（五）疏堵結合，進一步加大環境整治力度

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檢察機關加強基層行政執法監督，必須要在更新監督理念創新監督機制的基礎上，精心組織，嚴密實施

（一）在理念更新上，做到“三個確立”

基層行政執法的現狀決定了必須要加強監督，而要加強基層行政執法監督，必須拓寬思維，更新觀念，創新機制，這樣，才能把基層行政執法監督工作做深做細做實做到位，取得實實在在效果。一是確立監督就是作為的理念。長期以來，憲法賦予檢察機關的法律監督職能一直是對刑事訴訟實施監督，而對行政執法活動一直未能有效開展，導致行政執法活動不規范、不嚴格、不文明的現象大量顯現，引發大量、越級訪和群訪，甚至還出現不作為、亂作為、侵權瀆職、貪污受賄等問題，嚴重影響社會和諧穩定。實踐證明，缺少監督的執法活動，必將會滋生特權思想、特權利益和腐敗現象。為了加強對行政執法活動有效監督，我院注意深刻理解和把握中辦發（2011）8號文件《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》的內涵，并在適當時邀請縣內外“法學專家”、“法律工作者”、“人大代表”、“人民監督員”等專家學者進行研討論證。通過科學論證，使大家進一步深化檢察機關法律監督的內涵，以及行政執法與刑事司法銜接的內在要求。從而，為檢察機關加強基層行政執法監督提供法理支持，提高加強基層行政執法監督重要性和可行性的認識，從而，確立只有加強監督，方能更全面體現檢察機關的作為。二是確立監督就是規范的理念。基層鄉鎮是行政執法“集聚地”，有國土、規劃、工商等眾多部門，行政執法面廣量大，涉及利益關系眾多，加強基層行政執法監督，可以有效地規范執法行為，促進基層行政執法單位依法履行公務，推進法治鄉鎮建設，創建和諧穩定的社會環境。三是確立監督就是創新的理念。積極創新監督工作思路，構建監督工作模式，是推進基層行政執法監督的重要環節。我院在各方的支持和努力下，推動建立了“黨委領導、人大支持、政府負責、檢察監督、部門司職”的監督模式。黨委領導，即縣鄉鎮兩級政法委對行政執法和執法監督的理念、方式、效能等方面作出統一規定，對執法監督力量進行統一領導，對重大行政執法監督案件加強協調；人大支持，即縣鄉鎮兩級人大對行政執法工作定期進行評議，并研究解決行政執法監督工作中的重大疑難事項；政府負責，即縣鄉鎮兩級政府及其法治部門加強對執法活動、執法過程和執法效能的考核驗收；檢察監督，即檢察機關依照法律規定，對行政執法活動進行靜態和動態監督，受理舉報、監督案件、糾正違法；部門司職，及各鄉鎮執法主體依法履行行政執法職責，做到及時、有效、公開、公平、公正執法。這個監督模式的重點是檢察監督。對此，我院依托派出檢察室，主動與各鄉鎮行政執法部門建立工作對接、信息通報和監督協作機制，按照統一管理，分類工作的要求，在每個鄉鎮聘請2名行政執法監督信息聯絡員。在日常工作中，檢察室一方面抓好靜態監督，即通過定期或不定期地調取行政執法單位有關執法卷宗，審查行政執法的程序是否合法，處罰是否適當，對發現問題及時進行糾正；另一方面抓好動態監督，即及時受理行政執法方面的舉報線索，對構成瀆職、貪污受賄的及時移送反貪、反瀆部門立案查處，對構成其他刑事犯罪的及時移送公安機關立案偵查。為了更好地推進這個監督模式的實施，我院報請縣委縣政府出臺規范性文件，即《關于加強基層行政執法與檢察監督銜接工作的實施意見》，由縣委縣政府聯合發文印發全縣各鄉鎮及行政執法部門，要求按照文件精神抓好落實。這個《實施意見》一方面要求統一思想認識，加強組織領導，把基層行政執法是否規范、可能涉嫌犯罪的案件是否依法及時移送檢察監督情況一并納入鄉鎮政府和有關部門的綜合考核評價體系，形成權責分明、行為規范、協調一致、監督有效的行政執法監督機制；另一方面明確規定了基層行政執法與檢察監督相銜接工作的主要內容，如派出檢察室根據規定的具體情形，通過《檢察意見書》、《檢察建議書》、《糾正違法通知書》、提出監督意見等形式對基層行政執法進行監督，并規定在限期內答復。還規定派出檢察室在監督中要隨時調閱行政執法卷宗等。

（二）在機制建設上，建立“三項制度”

一是聯合監督制度。縣法治建設領導小組每半年組織縣優化辦、縣法制辦、縣紀委糾風辦、派駐檢察室等部門，對基層行政執法部門的執法情況進行檢查監督考核，對存在違法行政等問題的，依據不同情況，分別作行政或法律上的監督糾正；對行政執法人員有涉嫌貪污受賄、瀆職侵權等違紀違法行為的，應當根據案件性質，及時移送紀檢監察機關或人民檢察院處理。二是聯席會議制度。鄉鎮政法委定期組織召開行政執法工作聯席會議。每季度至少召開會議一次，派駐檢察室應當派員參加。會議通報近期執法及處罰情況、涉嫌犯罪案件移送處理情況、檢察監督情況，并研究和協調解決行政執法工作中的一些突出問題。與些同時，還建立了信息通報制度。派駐鄉鎮檢察室與鄉鎮法治辦確定專門人員，負責日常的信息交流，各基層執法單位的統計報表及時報送派駐檢察室，以實現信息共享。三是備案審查制度。制定了《報備細則》，從報備案件的單位主體、報備范圍、報備材料、報備期限等4個方面作出明確具體規定。如在報備案件的主體上，明確規定鄉鎮一級具有行政執法權或受委托從事行政執法的單位、縣級行政執法機關的派出機構，包括工商、國土、規劃、城管、安監、質監、水利、林業等15個行政執法單位。在報備范圍上，明確規定涉案金額在萬元以上；處罰金額或者沒收款物價值在三千元以上；作出行政處罰決定后違法行為還不能有效制止且繼續進行，可能導致案件性質發生改變的；當事人不服，認為行政處罰畸輕畸重或適用法律、法規不當的，可能引起上訪的，在當地或在全縣有較大影響的等10種情形的案件。在報備材料上，明確規定案件事實及相關證據；認定的法律依據；行政擬處理意見；行政處罰法律文書；行政許可批復文件等。在報備期限上，明確規定十種報備情形均應當在行政行為作為后十個工作日內及時報備轄區檢察室。

（三）在組織實施上，搞好“三個結合”

一是點面結合，搞好聯合監督檢查。根據《實施意見》的規定，對基層行政執法活動的監督要聯合檢查，具體由縣政法委牽頭，由檢察院及其派出檢察室人員為主體，聯合縣人大內司委、縣政府法制辦、縣紀委等部門組織的行政執法監督檢查組，除聽取鄉鎮領導對面上行政執法工作匯報外，還要察看工商、國土、規劃、安監、司法等部門的行政執法臺賬和卷宗，對存在的突出問題，可當場提出口頭糾正檢察意見，責令其立即整改。也可及時向相關單位和部門發《檢察建議書》、《檢察意見書》。如侍莊鄉有五家衛生室屬合并對象，侍莊醫院亦下達了撤并衛生室通知。但有的衛生室長不愿意合并，繼續進行非法行醫。針對這種情況，檢察院及時向侍莊醫院提出了口頭糾正檢察意見，侍莊醫院領導高度重視，認真研究取締方案，采取有效措施，依法取締，取得了良好的社會效果。二是條線結合，搞好專項監督檢查。主要是對縣有關執法部門派出機構進行監督檢查。如國土、工商、環保、安監、規劃等條管單位。在專項監督檢查工作中，注意針對群眾反映比較強烈的突出問題，采取系統查、查系統的方法，深入查找在行政執法過程中存在的問題，爾后，針對問題進行梳理分類、分析評估、風險研判，依據檢察職能發出《檢察建議書》、《檢察意見書》或《糾正違法通知書》。如針對全縣農村“小產權房”亂開發、非法占用、使用、買賣轉讓土地的嚴重問題，一方面為縣委縣政府提供決策依據，及時撰寫調查分析報告，一方面向縣國土部門發出《檢察意見書》，以引起相關部門領導的重視。如縣國土局聯合縣公安局在全縣范圍內開展打擊非法買賣土地的專項行動。目前，共查處違規使用土地21宗，有6人因涉嫌非法買賣土地罪被公安機關立案偵查，有效地維護了全縣國土資源管理秩序。又如，在監督檢查工商系統行政執法過程中，發現沂北鄉有兩不法商販正在合伙倒賣石油，且數額巨大，檢察院及時向工商部門發出了《檢察意見書》。縣工商局接此意見后迅速派員查處，并將案件移送公安機關對其立案偵查。三是內外結合，做好受理舉報控告。在抓好靜態監督檢查的同時，積極抓好動態監督，充分利用控申、民行、預防、反貪、反瀆、派出檢察室等對外接訪窗口，收集和受理行政執法方面的舉報和控告。與此同時，充分利用“舉報宣傳周”、“檢察開放月”這一活動載體，深入街頭、村頭、社區宣講行政執法監督內容，動員人民群眾參與監督。還利用各種新聞媒體和聘請行政執法檢察監督信息員參與監督，形成內外有機聯動的行政執法監督氛圍。今年以來，灌云縣檢察院及其派出檢察室，共受理舉報控告12件，督促整改6件。如侍莊鄉規劃辦，在規劃執法過程中，違反規劃不準收費的有關規定，擅自收取單位和農戶的規劃費用，在當地造成了不良影響。派出檢察室接到舉報后，立即進行調查，向侍莊鄉政府發了《糾正違法通知書》，責令其整改。侍莊鄉政府及時采取措施，停止了違規收費，同時，要求鄉規劃部門和相關人員嚴格執法，確保不違規收費。

檢察機關加強基層行政執法監督，必須要在充分認識基層行政執法監督艱巨性的基礎上，完善提高，鞏固成果

（一）認識再到位

對基層行政執法活動實施監督，是檢察機關及其派出檢察室一項長期而艱巨的任務，不可一蹴而蹴，更不可小勝即安，要立足長遠，完善提高，鞏固成果，切實履行好行政執法監督職能。從目前行政執法監督的實踐情況看，還存在許多需要加強和完善的一些環節，歸納起來主要有以下幾點：特別是鄉鎮各級黨委政府和縣相關行政執法部門的領導，要切實把行政執法監督工作列入重要議事日程，經常分析研究本鄉鎮和本部門的行政執法監督工作，堅決克服徹底屏棄過去行政執法的本位思想，部門利益和習慣做法，轉變執法觀念，把思想和行動統一到自覺接受監督上來。各基層行政執法人員也要堅決依照國家法律、法規和縣委縣政府（51）號文件《關于加強基層行政執法與檢察監督銜接工作的實施意見》的規定要求，自覺做好自身行政執法與接受檢察監督的各項工作，規范執法，公正執法，文明執法，不越權執法，自覺把執法行為置于檢察機關的監督之下。

（二）報備再嚴格

雖然已制定出臺了《關于基層行政執法與檢察監督銜接工作的報備工作實施細則》，但從運行情況看，有的行政執法部門不想報備，存在隱案不報的現象；有的行政執法部門不按時報備，拖拖拉拉；有的報小不報大，怕惹出麻煩，查出問題，影響單位和個人利益；對此，報備審查工作還需再嚴格，要采取多種措施督促報備工作的落實，對凡是今后出現報備問題的單位和部門，在查明情況后，視情節建議相關部門給予處理。

（三）整改再加強

對基層行政執法監督檢查出來的問題，檢察機關有的當場責令督促整改，有的運用《檢察建議書》、《檢察意見書》、《糾正違法通知書》的形式，依法督促整改，但從整改情況看，不及時，不徹底、不到位的現象依然存在。如全縣小加油站點雖被依法取締，但有的死灰復燃；非法占用土地雖進行了打擊整治，但有的鄉鎮還有在偷偷建筑；有的鍋爐存在安全隱患，雖然下達了整改通知書，但整改未到位等等。因此，一方面檢察機關及其派出檢察室平時要加強督察、巡查，確保檢察機關發的法律文書件件有著落，事事有回音。另一方面，對需要聯動多個部門方能整改到位的一些行政執法案件，檢察機關及其派出檢察室要督促相關部門和單位一起研究整改方案，進行綜合治理。

（四）檢力再整合

基層行政執法涉及面廣，工作量大，點多線長，要想做好監督工作，檢力顯得尤為重要。但從目前情況看，雖然在大的活動上舉全院之力，但平時日常工作都由檢察室承擔，僅憑兩個派出檢察室的現有人員，工作有時確實安排不開，人手顯得尤為緊張，很難承擔繁重的監督任務和監督需求。對此，一方面，檢察院要成立派出檢察室專門管理機構，以便統一組織協調指導監督工作；一方面，還要在重點鄉鎮再派檢察室，人員也要適當增加，以便上下整合力量，確保行政執法監督工作順利開展。