農業行政管理論文范文

導語：如何才能寫好一篇農業行政管理論文，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

在農業科研院所中，院級、所級和其他部門一般都設有行政管理機構，負責院所日常事務及統籌聯結工作，其崗位具有特殊性、利益性、多元性，勢必要求從事行政管理工作的人員具備正確的價值觀和人生觀，從為人誠信、為事謹慎、為作于勤等方面來不斷提升自我管理素養。

1.誠信是為人之本

行政管理工作錯綜復雜，難免出現紕漏和錯誤。這就要求行政管理人員具有一定的承擔責任的意識，而這種意識是建立在相互誠信的基礎上。同事之間形成良好的信任關系，創造一個誠實守信的辦公環境，能在錯誤面前敢于承擔，誠實面對，相互扶助，是提升自我管理能力的最佳途徑。那些謊言、逃避、推卸責任等有悖于誠信為本原則的行為，只會導致更嚴重的不良后果。

2.謹慎是不變的法則

行政管理崗位事無巨細，小到會議安排、文件、打印復印、材料遞送，大到擬定各類方案供領導決策等，都是日常行政管理工作的范疇。這就要求行政管理人員要慎言慎行，應對每件任務都應以謹慎立足，每項工作都應付以十分的專注，遇到難題則主動尋找解決方案，以謹慎細致的態度努力將業務做到極致。

3.業精于勤是途徑

農業科研院所的行政管理工作有單調乏味、操作瑣碎、重復性高、程序性強等特點，并且有項目參與難、成果產出少、評價制度不完善、付出得不到相應回報等問題，是典型的服務奉獻職業。隨著農業科研院所的不斷發展，對行政管理人員的要求越來越高，而行政管理崗位的工作性質和特點容易發生職業倦怠現象。如何跟上發展的需求，克服“職業倦怠”，所謂“業精于勤”就是態度決定一切。一個好的態度是做好事情的第一步，是前提。“認真可以把事情做對，用心才能把事情做好”講的也是態度。行政管理人員應端正工作態度，接受和發現“職業倦怠”早期信號，適當調整工作方式方法，學會自我欣賞、自我完善和提升自我，充分發揮自我潛能與創造力。

二、提升自我學習能力是方法

現代行政管理體系中對人的要求越來越高，一個合格的行政管理人員只有內外兼修，不斷充實自己的知識，才能勝任工作的需求。內，即本，也就是說我們所應該擁有的最基本的、內在的東西；外，即表，也就是說一些通過行動來表現的東西。

1.注重內心的修煉行政管理人員

在我院所是一個特殊的群體，日常工作是為領導、為科研人員提供優質服務，地位特殊、角色復雜，要求與所在機構榮辱苦樂融為一體。良好的心態管理有利于個體樹立信心，勇敢地面對現實，幫助個體整理出清晰的思路，樹立正確的世界觀、價值觀、職業道德觀，不追逐于眼前的利益，不糾結于一時的得失，賦予本體更敏銳的觀察力和洞察力和一擊即中的魄力。而良好的情緒管理有利于群體的協作，辦公室是日常行政工作運轉的樞紐，其服務、協調、管理工作是全方位、多層次的，不僅要為領導和科研人員服務，還要與其它職能部門、各研究室進行協調溝通，要求行政管理人員在人際關系的處理中，學會換位思考、與人為善、學習他人和自我學習，擔任好協調溝通的角色，努力營造一個良好的工作氛圍，推進院所的和諧發展。換位思考是珍貴品質。行政管理崗位作為一個服務崗位，要學會識別他人的情緒，利用多元化的思維和特殊的觀察角度去全面地判斷某人某事，充分利用新出現的元素，更新、完善對某人某事的看法，不要讓“自我增強特性”束縛了意識，容易使產生片面、極端的不良影響。換位思考在行政管理工作中是非常寶貴的品質，這才能自覺地站在領導的立場去思考和處理問題，與領導意見保持一致，輔助領導決策的，側重服務管理；才能真正了解科研人員的內心需求，為科研人員提供耐心、細致的解答與幫助，做到出色管理、貼心服務。與人為善，處事泰然，善待得失，時常保持心存感激以及豁達包容的心態。松下幸之助說：“以溫柔、寬厚之心待人，讓彼此都能開朗愉快地生活，或許才是最重要的事。”在工作中做到尊重對方、秉公辦事、謙虛謹慎、以誠待人，以待人豐、自奉薄、責己厚、責人薄來給自己提出高要求，持續“修煉”，提高自我，努力營造和睦、互助的辦公環境。學習他人和自我學習。向他人學習是自我提升的重要途徑之一。通過向他人學習獲取新的信息，尤其是接納和欣賞差異性，積極向與自己看法不同的人學習，開闊自己的視野；通過了解新的思考邏輯，掌握更多的規則；通過借鑒新的觀念，形成新的習慣。此外，自我學習也是一門學問，把自己的經歷當作最主要的學習途徑或方式，在這個過程中要經常進行自省與反思。自省是提升自我的核心方法，古人有“吾日三省吾身”的說法，通過自省，我們得以發現自己內心世界深處隱藏的成見、假設、邏輯、規則，使這些圖像浮現出來，藉此可以對其有效性加以檢視。同時，要善于總結和反思，在行動中反思，并從中發現問題。

2.注重知識的學習與提升

注重專業知識的提升，廣博的知識儲備和良好的業務水平是做好行政管理工作的基礎。在這個知識膨脹的時代，作為農業科研院所行政管理人員要樹立終身學習觀念，不斷加強自身修養。不注重知識的補充和擴展，勢必被社會淘汰。順應時展的需求，對本專業相關的前沿知識的學習更新，是提升自己，應對錯綜復雜的工作，做好領導得力助手的法寶。一要深入學習了解國家農業政策導向和最新農業發展方向及研究動態，為科研人員提供更便捷貼心的服務；二是提高業務能力。許多從事行政管理工作的人本身專業可能與之毫不相關，所以必須努力學習業務知識，并且在實際工作中加以運用，同時要善于與同行交流與分享最新研究成果，不斷提高自己的業務水平，在實踐中逐漸積累寶貴的工作經驗，不斷完善自己。注重專業外知識的學習，提升自己的綜合素質，這些綜合素質體現在交際能力、創新能力、運用知識能力等各個方面，這些能力的提高使自己有信心更好地適應新時代的發展要求。另外，還要求拓展其他各種技能，學習廣博的知識，比如，攝影及照片處理技術、電子信息化技術、外語能力、心理學、禮儀學等，針對工作特點重點學習，滿足工作發展的需要，為領導和科研人員提供優質服務。

3.注重職業規劃的方向

加強心理健康教育，樹立正確的世界觀、價值觀、職業道德觀，處理好奉獻與索取的關系，正確地認識自我，堅持目標，堅守信念。不要追逐于眼前的利益，不要糾結于一時的得失，保持良好的生活工作作風，重視內外兼修，為自己制定一個長期和一個短期的工作計劃，本著大方向不改變、適時微調的原則，始終堅持理想信念，實現自己的人生目標。

三、總結

篇2

[關鍵詞]績效管理；同步達效；工程管理

[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號] 1006-0863（2013）06-0104-06

在大型項目建設中，為了使各子項目以及外部影響因素同時達到預期的目的，需要對工程項目集的管理理論和方法進行創新。王國慶和黃鈞研究南水北調中線工程項目群的建設管理問題，提出了“同步達效”的概念。[1]2011年7月29日，河南省南水北調辦公室在鄭州組織召開河南省南水北調配套工程工作會議，要求各級各有關部門要又好又快地推進配套工程建設，以確保與主體工程“同步建成、同步通水、同步達效”。

“同步達效”是在工程建設管理中提出的概念，其基本思想可以被整個管理學所借鑒和吸收，在對大型專項行政項目建設或完成某項使命實施績效管理時，特別是針對社會復雜系統和組織復雜系統進行績效管理時，很有必要引入這一思想和方法。 “復雜系統”是指通過對一個系統的分量部分（子系統）性能的了解，不能對系統的性能作出完全的解釋，這樣的系統稱為“復雜系統”。用通俗一點的說法，對于復雜系統，整體的性質不等于部分性能之和，即系統整體與部分之間的關系不是一種線性關系。[2]大型專項行政項目可以看作是復雜系統，系統本身及其子系統與周圍的環境有物質的交換、能量的交換和信息的轉換。系統中子系統的種類繁多，子系統之間有交互作用，具有開放性、復雜性和層次性的特征。[3]大型專項行政項目的績效管理是一個系統工程。其中，公共服務績效對經濟社會發展、公眾需求滿足程度的同步性問題，項目建設中在完成某項使命時各部門、各子項目之間績效的同步性問題，同一任務在其實施的各階段銜接的問題等，都存在這方面的要求。本文以南水北調中線工程河南段項目集為例，把“同步達效”的概念引入大型項目的績效管理研究中，重點分析同步達效的特征、實現條件等，力求豐富關于績效管理理論的研究。

一、同步達效的內涵及基本原理

績效管理是一個包含績效計劃與實施、績效考核、績效反饋與改進等環節的系統過程。Bernardin給績效做出定義，認為績效是對在特定的時間內、由特定的工作職能或活動所創造的產出的記錄或工作的結果。[4]Bredrup 認為績效管理由計劃、改進和考查三者組成。[5]周志忍從系統工程、動態過程和人力資源開發手段三種意義上界定了績效管理的概念，認為績效管理是為實現所期望的結果而實施的由一系列管理機制和技術構成的有機系統，是由戰略規劃、年度計劃、持續性績效管理、績效報告和信息利用等環節構成的動態過程，是圍繞組織績效提高這一目標而實施的人力資源管理的原則和技術。[6]陳麗研究了基于共同價值的多維度組織的協同管理問題，分析構建了基于共同價值的多維度組織績效協同管理體系。[7]高小平結合我國的實際提出，中國績效管理是一種“通過創新，創造績效”的創效式績效管理，主要通過體制性創效、機制性創效、功能性創效和輔創效，還有對這些行為的評價與管理，從而實現績效管理的創效化和行政管理的高效化。[8]這些研究成果表明，績效管理內在地存在著“同步達效”所需要的“結果”、“協同”等元素，可以說，績效管理的理論和實踐對“同步達效”已經達到了呼之欲出的境地。

（一）同步達效的概念

同步達效是指通過系統的各要素、層次和子系統之間的協同配合，使系統的整體功能達到最優的狀態。具體到工程或項目而言，是指工程或項目的各個環節和部門都達到了計劃要求的目標，實現預期效果。

（二）同步達效的基本原理

1.短板原理。“短板原理”又稱“木桶原理”，即木桶的盛水量是由箍成木桶的木板共同決定，并受最短的木板所限制的，最短木板是木桶盛水量的“限制性因素”，起到了支配和決定的作用。在一個系統中，“限制性因素”決定是否能夠實現整體功能的最大化。具體到一項工程和項目的管理中，往往效率最低，分配資源最少的部門決定工程是否能夠最終按時達標，實現績效的最優化。因此，同步達效要求注意“限制性因素”的選擇，做到資源分配的合理性，部門績效的同步性，通過互動協作，適當突出對“限制性因素”的管理，使系統各部分均衡發展，實現組織整體的最優績效。

2.役使原理。役使原理指出，系統演化過程中，在接近狀態變化的臨界點時，“快變量”由于變化太快，以致未對系統施加影響就消失或變化了，而極少數“慢變量”變化相對緩慢，成為支配和主宰系統演化的序參量。序參量由子系統的競爭與協同產生出來，同時它又支配子系統，子系統伺服于序參量、序參量協同合作形成有序的宏觀結構。具體到一個工程而言，進度最慢的部門或項目決定著系統的進度。同步達效力圖克服部門間效率的不同步問題，以保證工程整體按照理想狀態進展。

3.個體理性和集體理性統一原理。“囚徒困境”的占優策略均衡揭示出個人理性和集體理性間的沖突和矛盾。反映在一項工程項目中，各部門按著各自利益最大化的方向發展導致組織整體績效的偏離。同步達效重視組織各部門間的相互影響，具體到管理活動中，強調生產、財務、研發、后勤等部門間的互動溝通、協同運作，避免因各自為己而造成部門間的相互制肘，減少因缺乏互動性而產生的內耗，實現甚至倍增整體績效。

二、同步達效的主要特征

同步達效是運用系統論、控制論、協同學和管理學等理論的基本思想和方法，通過研究管理系統中各個對象、要素的活動規律，以達到對其實施協同管理目的的一種理論。目的是通過協調各部分目標達成的效率，以實現系統的整體功能效應最大化。與傳統的部門管理活動相比，同步達效強調協同的思想，具有互動性、協調性、同幅性等特點，在處理問題的方法以及看待問題的視角上也有很大的不同之處。同步達效試圖使系統達到“自組織”，“自學習”和“自協調”，構造學習型組織，以適應當前知識型社會和迅猛發展的社會經濟對現代管理提出的要求。其特征具體表現為：

第一，互動性。隨著社會交流與合作的日益頻繁，管理環境的日益復雜，管理系統已經不可能按照簡單機械的分工活動來運行，或只通過各部門相互獨立的工作來實現整個系統的目標，而是需要各種管理要素的互動溝通。只有這樣才能有效消除阻礙目標達成的消極性沖突，形成和諧的分工合作機制、建立起相互促進的目標達成氛圍，加強各要素的目標達成效果從而更好地實現系統效應。

第二，協調性。“同步達效”管理歸根到底就是協調組織各部分的行動，以實現組織目標的活動。傳統的管理活動注重專業分工、部門分離，因此，各部門之間缺少互動協調。同步達效力圖打破僵化的科層界限，加強部門間的互動和協作，達到個體理性和集體理性的統一。傳統的管理活動只重視對組織所需資源的尋求，卻忽視了對動態環境的考慮，從而缺乏對動態環境作出及時反應的能力。同步達效的協調性則包括了系統與環境的互動與協調，更加重視與利益相關者的適應性調整。

第三，同幅性。“同步達效”強調組織運行時系統各部分在時間、空間和速度上的同幅性，即要求各要素遵循共同的時間參照系，在空間里合理布局，在速度和力度上張馳有度、松緊銜接。如準時生產制中要求前后相鄰工序在時間上要平行同幅進行，并且前后相鄰工序的生產率要相等或接近。具體到工程項目集而言，同幅性要求避免各部門的無序運行，促進了系統形成協調一致的整體運動，從而達到預期目標。

三、同步達效的實現條件

在組織系統的實際管理活動中，時常會存在不注重對組織系統中 “短板”的管理，忽視“快變量”和“慢變量”之間的協同，缺乏對各子系統間進行有效的溝通協調等問題，這些都會阻礙整體績效最大化的實現。因此，要實現同步達效就需要從管理結構、管理過程、加強溝通協調三個方面創造條件。

（一）管理結構上的協同銜接

同步達效強調組織系統中的各要素間、要素與子系統間、各子系統間、系統與環境間的互動與協作，強調通過組織系統各部分的協調合作，最終實現整體績效最大化。體現在管理結構上，主要需要解決兩個關鍵問題：一是空間橫向環節的協同，二是時間縱向層次的銜接。空間上的同步性要求各要素之間的協調配合，就好比交響樂隊，必須有弦樂、器樂和打擊樂等不同部分協調演奏，才能產生出美妙的樂章。[9]時間上的同步性要求各要素之間的順次銜接，就好比接力比賽，要求團隊的每位成員在依次完成個人負責的一段賽程后，相互合作，配合默契，進行接力棒的傳遞，獲得比賽最終勝利。

（二）管理過程中的同步可控

從管理過程看，同步達效強調各環節的先后協調，控制縫隙和時間差；在同一環節上，要求各子系統同步協調，強調速度的可控性和同步性。速度的可控性主要是指各要素之間保持最合適的進度，就好比在接力比賽中，順利的交接棒是取得好成績的前提條件。優秀的接力跑運動員會在交接棒的瞬間，恰好達到在接力區的最高速度，然后跑出接力區，一直到把接力棒交到下一名運動員的手中，這樣環環相扣，最終沖刺到終點。所謂同步性，不是時間上的機械統一，而是各子系統協同運作，并且要特別注重起關鍵作用但在系統中往往占弱勢地位的“限制性因素”，就如同在接力比賽的隊伍中，如何合理安排速度最慢的那個選手的賽位，對比賽至關重要。同理，在“田忌賽馬”這個經典案例里也講到，先用下等馬對上等馬，又用上等馬對中等馬，再用中等馬對下等馬，這樣就以兩勝一負取得總體好成績。

（三）加強協調溝通機制的建設

實現同步達效的協調溝通機制是指可以使各子系統或要素能更好的產生協同作用從而促進系統實現整體績效最大化的一切交流或溝通方式。這是組織系統實現同步達效的基礎，本文主要從以下兩個方面進行分析。

1.協調過程中的管理成本和利益分配

從成本角度看，同步達效要求組織系統中各要素和子系統的協同成本要小于實現整體績效最大化所帶來的收益。協調成本過高，則不符合同步達效的內涵和要求。猶如在接力比賽中，過長的交接棒時間或者交接棒時出現失誤都會使比賽失利。

組織系統內的人力、財力、物力、時間、技術、信息等資源的供給是有限的，因為資源是稀缺的。從利益分配角度看，同步達效強調按照組織系統中各要素和子系統對實現同步達效所起作用的重要性或“貢獻”大小進行利益的合理分配。不合理的利益分配可能導致沖突的產生，從而影響整體績效最大化的實現。在協調溝通的過程中，還應注意個體目標和整體目標的統一，凡是不利于整體目標實現的個體行為都應被避免。合理的利益分配機制既是持續實現同步達效的必要物質條件。

2.構建信息溝通平臺

為了優化信息溝通的內容，解決溝通不暢，反饋不對稱等問題，系統與外部環境間、各子系統間、子系統內部可以構建信息溝通平臺。如我國政府在行政管理中，常常啟用“工作領導小組”的機制，屬于任務性組織的性質，它在實踐中被證明是有效的。一類是常設性領導小組，如“中央財政經濟工作領導小組”、“中央外事工作領導小組”、“中央農村工作領導小組”、“中央宣傳思想工作領導小組”等。另一類是臨時性領導小組，如在南水北調中線工程河南段項目集建設中成立的“河南省南水北調工程建設領導小組”。這類組織一般是為了推動某項重大公共政策而設立。[10]這種機制可以看作是促進系統溝通交流的平臺，起到“上情下達”、“下情上達”的作用，增進各方面的協調，指導和監督大型專項行政項目的建設，減少執行摩擦成本的作用，同時也可以監督指導各子系統和要素的運行，促進同步達效的實現。

四、同步達效的協同分析框架

大型項目績效管理的同步達效問題是一個龐大、復雜的巨系統，涉及眾多部門、眾多利益群體、眾多領域。本文從系統論的角度，應用WSR（物理—事理—人理）系統方法論，將大型項目系統進行條理化、層次化，化繁為簡，并融入協同的思想，構建同步達效的WSR理論協同分析框架。

（一）WSR系統方法論原理

物理-事理-人理系統方法論（Wuli-Shili-Renli System Approach，簡稱WSR方法論）是由顧基發教授與朱志昌博士在1994年提出的一種軟系統方法論，在觀察分析帶復雜特性的系統時，具有獨特的中國傳統哲學思辨性，既是一種東方系統方法論，也是解決復雜系統問題的工具。[11]

WSR方法論認為，社會事態由物、事、人組成。任何處理這類事態的項目都應從機能整體性的角度考慮物理、事理、人理這三個要素。[12] 物理主要涉及物質運動的機理，通常用到科學方面的知識，主要回答“物”是什么的問題，需要的是真實性。事理是做事的道理，主要解決如何去安排這些物，通常用到管理方面的知識，主要回答怎樣去做的問題。人理是做人的道理，處理任何事物都離不開人去做，以及由人來判斷這些事和物是否得當，通常要用到人文社會科學的內容，主要回答應當如何做的問題。 [13]

（二）同步達效的WSR理論協同分析框架

大型項目建設涉及到規劃研究、調查分析、選擇方案、建設過程中具體科學技術的運用、運營時各方面關系的協調等。大型項目的同步達效強調整個過程中物、事、人的相互作用、相互依存關系，通過有機地協調系統各部分，進而達到整體績效最大化的目標。

1.WSR三維分析模型

基于上文闡述的WSR系統方法論的原理，對大型專項行政項目從物理-事理-人理三個維度進行分析。項目對資金投入的要求，融資進度的規劃、施工建設中各風險的評測等方面的數據、數據采集及統計過程看成物理，因為通過具體的數據收集和調查研究，對項目進行成本-收益的可行性分析，回答了該項目的“物”是什么，是否有必要進行建設的問題；具體到工程建設中，運用科學技術和管理方法解決施工過程中的技術難題，提高勞動效率，可以看作是事理，即通過管理科學等“硬”技術回答了怎么去做的問題；那么如何保證項目建成后最大化發揮公共服務績效，促進社會經濟的發展可以看成人理，這個層面主要涉及到決策者，執行者和其他利益相關者之間的協調問題，需要運用人文社會科學方面的“軟”技術解決最好怎么做的問題。圖1為WSR三維分析模型：

圖1WSR三維分析模型2.WSR系統分析矩陣

按WSR系統方法論的思想，將大型專項行政項目系統條理化和層次化，從物理-事理-人理三個維度對各子系統和元素進行分析，具體過程可用矩陣加以描述：

（1）劃分系統項目集

將大型專項行政項目系統按一定規則劃分成n個子系統，如按工程進度順序，南水北調中線工程可以劃分為規劃期，建設期和運營期三個階段。設項目系統集為A：

A=（a1，a2，a3，……an） ai是系統的第i個子系統

（2）確定維度分析矩陣

根據對大型專項行政項目“物理”、“事理”、“人理”的初步分析，結合項目的實際情況和具體環境，采用德爾菲法從物理-事理-人理三個維度確定影響子系統的變量，用維度分析矩陣加以描述，用B表示：

B=（bij）3xm=b11b12b13…b1m

b21b22b23…b2m

b31b32b33…b3m

B中的元素bij（i=1，2，3；j=1，2，……，m）表示從“物理”、“事理”、“人理”不同維度著眼，對系統A的子系統ai產生影響的變動因素，比如項目資金量，政策法規的變動，施工設備與技術的改良等。

（3）構建系統分析矩陣

由上述A和B，大型專項行政項目R可以用矩陣的形式表示為：

R=（a1Ba2B…anB）T

其中，aiB表示經過WSR系統分析的大型專項行政項目R的第i個子系統；aibij表示第i個子系統中，從物理-事理-人理三個維度中某個維度著眼分析的第j個元素。

3.同步達效的分析思路和框架

應用WSR（物理—事理—人理）系統方法論，將大型專項行政項目系統進行條理化、層次化，確定項目R的子系統aiB和第i個子系統中的元素aibij。要實現組織系統的同步達效，需要aiB和ajB之間，aibii和aibij之間，aibij和ajbji之間的互動與協作，提高元素間的協同性，增進信息交流，消除負面沖突。還應針對組織系統層面和子系統層面的“短板”和“慢變量” aiB或者aibij進行管理，以保證管理結構上的協同銜接和管理過程中的同步可控。分析框架如圖2：

五、南水北調中線工程河南段項目集同步達效分析

南水北調中線工程由漢江中上游的丹江口水庫引水，全長1432公里，其中在河南境內731公里，途經南陽、平頂山、許昌、鄭州、焦作、新鄉、安陽，總投資776.41億元。為了使南水北調水資源在水源地之一的河南省充分發揮其效益，更好地促進流域地區經濟可持續發展，項目集需要運用同步達效的管理方法。這里對南水北調中線工程河南段項目集如何實現同步達效進行分析。

（一）南水北調中線工程河南段項目集同步達效的目標

南水北調中線工程河南段項目集同步達效的目標就是按照南水北調工程規劃、協調進度建設要求，主體工程、配套工程及管網工程，各個工程階段和各個利益相關者有效合作，使建成后的供水負荷與設計供水量、實際用水相當，滿足工程設計時的預期要求，水質符合要求，保證水資源的充分利用，使整體工程效益最大化，充分發揮社會效益，經濟效益及生態效益。

（二）同步達效的WSR理論協同分析

1.同步達效的系統性分析

南水北調中線工程河南段項目集可以劃分為三個時期：規劃期（Planning period）、建設期（Construction period）、運營期（Operation period）。本文研究認為，該工程項目集劃分的三個時期屬于系統的三個子系統，即系統項目集A=（ap，ac，ao）。從物理-事理-人理三個維度進行分析，各時期中涉及具體數據收集與統計分析的活動屬于“物理”方面，如工程方案的調研，項目可行性分析等；具體工程的開工建設可以看作是“事理”方面，如施工過程中妥善解決讓膨脹土遇水不軟等技術難題；而建成通水后，保證水資源能賣出去、被利用好，最大限度的促進當地社會經濟的發展等問題則涉及到“人理”的方面。系統整體績效與其各時期子系統之間的關系可以用下面的函數表示：

f（U）=f（P，C，O）

P，C，O是項目集規劃、建設、運營三個時期，各個時期中分屬不同維度，發揮作用的職能部門、開工運行的具體項目工程等則可以看作是每個子系統中的元素。從管理結構和管理過程上看，對各時期進行統籌管理時，需要實現子系統間的協調配合，在時間上保證各時期縱向層次的銜接；就單個時期而言，需要充分調動各時期部門的積極性，在空間上保證橫向環節的協同，實現每個階段的預期目標，使子系統內各要素間達到速度的可控性和同步性，最終實現項目集f（U）的最大化。

南水北調中線工程河南段主要由中線主體工程、分水口門以下至城市水廠以前供水配套工程、城市水廠及管網工程三部分組成（簡稱為主體、配套及管網三部分工程）。這三部分工程以“項目群”的形態出現，屬于復雜的巨系統。其中主體工程由國家負責投資，配套工程由河南省南水北調作為責任主體，配套供水線路總長998.5km，涉及l1個省轄市，57個縣，涉及面廣，協調量大，工作任務重，而管網工程則是省轄市作為責任主體。[14]南水北調中線工程河南段項目集要實現同步達效，不僅要求主體工程、配套工程以及管網工程各項目順利達到預期目標，還要求每部分工程需要按照南水北調工程規劃，協調進度進行建設。配套工程的順利推進保證了主體工程按時建成通水，管網工程達到工程設計對供水負荷與實際用水的預期要求，確保水資源的充分利用，使工程整體效益最大化。

2.工程中“短板”和“慢變量”的管理

系統中的“短板”和“慢變量”是指決定系統是否能夠實現整體功能最大化的關鍵因素。同時，往往因為其效用實現的延時性和對主體因素的輔而被人忽略。具體到該工程項目集而言，從宏觀層面分析，運營期是整個工程項目集的“短板”和“慢變量”，直接關系到建成通水后水資源能不能被利用好、能不能賣出去、能不能對當地經濟社會發展形成有利的功效等問題。這恰恰是工程項目集實現同步達效的內在要求，因此，不能因為建設期花費大量人力物力而放松對運營期的管理。微觀層面的分析，具體以對規劃期的“短板”和“慢變量”的管理為例。

（1）運營期的管理。工程建成后，河南省受水區將出現引丹水與當地地表水、地下水等多水并用、聯合調度的局面。為保證工程運營期水資源的合理開發、有效利用、保障供水配套工程良性運行，應該完善政策體系，加強水資源統一管理，制定受水區地下水控制開采管理辦法等，形成一個由政府主導、市場調控、用水戶參與的供需水管理體系，促進受水區經濟的可持續發展，主要需注意水價控制的問題和建立水權交易市場。

水資源是具有自然壟斷性質的商品，政府應通過立法，建立合適的體制和提供有效的經濟手段，保證市場發揮資源配置的能力。南水北調水資源的成本主要包括3 個部分： 資源水價（ 水資源費） 、工程水價、環境水價（ 污水處理費） [15]。水價制定時既要考慮成本問題，又要考慮居民、企事業單位的承受力問題。具體來說，水資源價格的制定應遵循以下四個原則：公平性和平等性原則，水資源高效配置性原則，成本回收性原則和可持續發展性原則 [16]。

水權交易問題是工程建成通水后水資源交易市場的核心問題。由于水資源的所有權是國家的，水的所有權與使用權是分離的，在經濟活動中，水權更多地是指使用權。南水北調中線工程建成后，河南各個地市會被分配大約整個工程的1/3的水量——37.6億立方米。這些水被分配到沿線的一些縣市中。雖然規劃時各個縣市都上報了用水量，但是考慮到各個縣市的經濟發展情況、水資源的貧富情況等，可能會出現某些時間某些縣市不想用引來的水，有些縣市可能還缺水。按照目前的管理模式，不論這些縣市用水與否、用水多少，都要支付工程水價——大約每噸一元多。這會對不用或用水量比設計水量小的縣市造成了經濟負擔和水資源的浪費。所以建議建立南水北調中線工程的水權交易市場，使得工程引水的使用權可以交易——不僅在河南內部，還可以考慮跨省交易，如河北、天津、北京等地。

（2）規劃期的管理。在規劃期中，需要充分考慮項目資金、設計施工、拆遷移民和政治環境等方面可能存在的問題和風險。在工程項目的規劃管理中，一般假設資金供應是充足的，河南段項目建設資金主要來源于國家財政撥款（20%）、省財政配套資金（20%）、南水北調基金（40%）和商業貸款（20%）。此外，項目設計是規劃期的核心內容。因此，在制定工程規劃時除充分考慮工程設計施工計劃和合理安排融資進度外，還應特別注意工程建設所帶來的移民拆遷和對政治環境的影響的問題，這是規劃期管理的“短板”和序變量，處理不好，不僅影響工程項目集同步達效的實現，還可能會引起。

中線工程于2003年開建，位于長江最大支流——漢江之上的丹江口庫區是其水源地，因此庫區移民安置成為了整個工程的重要組成部分之一。此次移民涉及遷動安置的人員約32.8萬人，其中23萬人需要外遷。拆遷和移民是一項復雜工程，涉及相關政策的落實和資金的調配，拆遷過程中沖突的溝通，庫區移民與遷入地區居民和環境矛盾的調解等一系列問題。此外，由于拆遷和移民問題的復雜性對工程施工進度有一定的影響，因此，也需要在規劃中做出相應解決預案。

南水北調工程不僅影響到供水區和受水區居民的日常生活，還會對相關區域的政治和環境產生深遠影響。因此，在工程項目規劃建設的同時，還要推進配套政策、法律法規的制定和實施，通過對各種水源的使用從立法高度加以科學的規劃，使其社會效應、經濟效應、生態效應最大化。如加快地下水控制開采專項法律法規建設，改變專項法律法規缺位的現狀；依法實施統一管理，改變地下水部門分割、多頭管理的現狀；嚴格實施取水許可制度，依法加強取用地下水的源頭管理；加強節水措施的落實，提高受水區水資源利用效率，減少受水區水資源的消耗；加強普法和執法工作，營造學法、用法、嚴格執法的法律環境；加強對工程附近的工廠排污、城市建設、工業建設、農業生產等方面的法律規定，避免對引水的水質造成破壞等。

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篇3

我國經濟改革最引人注目的一個變化，就是20多年間有1億農業勞動力轉移到鄉鎮企業，鄉鎮企業從業人員已占農村總從業人員的30%左右，使鄉鎮工業取代國有工業，成為我國工業中的主要組成部分。但是，農村勞動力資源的再配置在20世紀90年代中期以后，則逐漸地減緩，并在近幾年因市場變化而出現倒流趨勢。僅1997、1998年兩年統計，從事農業的勞動力就凈增366萬人，1999、2000、2001年每年至少也有凈增100多萬人。出現上述情況并不意味著資源配置效應的潛力告終。主要依據是：盡管已有大量農業勞動力轉移到非農業領域，但由于農村人口和勞動力的迅速增長，留在農業領域的勞動力還有3億多，同改革初期相比，不但沒有減少，還增加了100多萬。農業與非農業的邊際生產率仍然存在較大的差異。但是，我國國民經濟經過20多年高速增長的量變積累，已經呈現質的變化，即絕大部分商品的供給已經滿足或超過市場需求，由賣方市場變成買方市場。大多數鄉鎮企業在市場導向下經過多年的發展已經飽和，不再有超常發展的空間；而高技術含量的生產領域雖然市場廣闊，卻需要鄉鎮企業進行重大結構調整，不可能再以低技術和粗放經營的方式跨進結構升級這道門坎。況且，80%以上分布在村落的鄉鎮企業，由于缺乏所必需的公共基礎設施，缺乏技術和管理人才，遠離城市集中地帶，難以再走“離土不離鄉”的道路。我國鄉鎮企業發展正面臨著一個調整期，這就不可能再以從前那樣的超常速度增長著。與此相聯系，鄉鎮企業可納農村剩余勞動力的能力趨于下降。從“七五”期間年均925萬人，降到“八五”期間年均719萬人，降到1996年674萬人，再降到1997年的400萬人。在今后的若干年中，如果不可能出現新的經濟增長點，前面所說的資源配置效應，將在很大程度上不復存在，經濟增長速度將會顯著放慢。

我國經濟改革以來的一、二十年間，數以千萬計的農村剩余勞動力轉移到鄉鎮企業就業，并因此帶動了鄉鎮企業高速度增長，在一定程度上代替了城市化的發展，但這種替代終究是有限度的。農村人口城市化規律是不可阻擋的，限制城市化是積累矛盾，加劇矛盾，而不是解決矛盾。這就要求我們必須把轉移剩余農業勞動力與城市化有機地結合起來。國內外的實踐經驗表明，農業剩余勞動力向非農產業轉移、農村人口向城市遷移，是現代化進程中相互制約、相互影響的兩個方面。從20世紀80年代初期以來，我國剩余農業勞動力向非農產業轉移，取得史無前例的進展，但農村人口向城市遷移的進程仍然十分緩慢，這兩者之間表現出極其明顯的不協調。這種不協調的后果，集中反映在最近幾年前者速度大幅度回落，以及與此相聯系的農村經濟增長速度及農民收入增長幅度明顯趨緩。這就要求必須因勢利導地解決這種不協調問題，并使之相互促進，以開創中國剩余勞動力轉移的新階段。

要有效地解決我國剩余農業勞動力的轉移，就必須遵循社會經濟發展的一般規律，正確認識和處理市場化、工業化、城市化和現代化的關系。市場化、工業化和城市化是推動現代化進程不可缺少的原動力，也是推動農業剩余勞動力轉移不可缺少的原動力。社會經濟發展的一般規律是，伴隨著工業化的推進，城市化水平也不斷提高，這是產業結構變遷引起就業區域結構變遷的結果，也是市場機制在勞動力資源配置過程中發揮作用的結果。我國的工農業產值結構已由建國初期的3:7轉移為7.5:2.5，而城鄉人口結構乃為3.6:6.4，這在世界上是絕無僅有的。造成這種狀況的主要原因，是在一個相當長的歷史時期中，中國的工業化是在城鄉隔離的環境下并且獨立于城市化進行的，使得迅速增長著的剩余農業勞動力無法被城市二、三產業所吸收。1952年至1978年，我國城市工業所能提供的新的就業崗位只有3723萬個，而同一時期由于人口政策的失誤，全國城鄉勞動力共增加19127萬人，大部分新增勞動力不得不被安置于農村，這就必然嚴重地制約著中國農業勞動生產率的提高和農村經濟的增長。市場取向改革以來，我國市場化程度有了顯著的進展，并且與工業（尤其農村工業）協調發展的道路基本上打通。這些年來，我國農村工業化和剩余農業勞動力的轉移所取得的巨大進步，也正是市場化因素不斷強化的結果。然而，在依靠市場機制和農村工業化力量來推動經濟高速增長與剩余勞動力轉移的同時，城市化滯后的矛盾又日益突出出來。

二、是進小城鎮抑是進大中城市

關于我國城市化與城鎮化問題，國內外學術界都作了不同程度的研究，并取得一系列階段性成果。但是，對城鎮化與城市化的關系問題，至今還沒有取得一致的看法。這就很難對我國農民進城的方式和條件作出正確的回答。我們認為，城鎮化不等于城市化，甚至不是城市化的主流。發展小城鎮是我國特定條件下城市化戰略的一部分而不是全部，發展小城鎮是城鄉二元體制下被迫作出的選擇，而不是最佳的選擇。確立這樣的一種觀點，才能正確認識我國農民進城的方式和條件。換句話說，我國農民進城的方式和條件的特殊性，在相當程度上是和我國城鄉二元結構以及與此相聯系發展小城鎮戰略聯系在一起。在城鄉二元結構還沒有被破除的背景下，大中城市的發展從一開始就同農村問題的解決無關。而改革開放以來，我國政府提出發展小城鎮戰略時，又總是同解決農村問題聯系在一起。我國現階段農民進城方式和條件，都是由此派生出來的。在城鄉分離或城鄉分割體制尚未消除的背景下，人們往往把大中城市和小城鎮區分為兩個不同類型的社區。與此相適應，在農民進城上，也可以劃分為進大中城市和進小城鎮這兩種方式。當城市化還沒有基本實現的情況下，必然是進大中城市和進小城鎮并重（目前兩者人口各占一半），而且在一定時期內，進小城鎮的人數還會比進大中城市的人數多得多。當城市化演變到一個相當高的程度，城鎮化就會逐漸被城市化所代替。屆時，農民進城的方式，主要表現為進入大中城市，或進入大中城市的人數遠遠超過小城鎮。

我國小城鎮的戰略地位，是源于農村工業化是在城市化嚴重滯后的背景下運行的。農業勞動力向鄉鎮企業轉移，是采取“離土不離鄉”的就地轉移方式。剩余農業勞動力就地向鄉鎮企業轉移，比起舊體制下農民沒有選擇職業的自由、缺乏必要的勞動力流動機制，無疑是一個很大的進步。但是，這種初級形態的勞動力市場，畢竟存在很大的局限性，突出表現在剩余農業勞動力轉移在就業空間上的封閉性和分散性。封閉性指的是面向農村，就地轉移。分散性指的是92%的剩余勞動力轉移是分布在村落，向小城鎮集中的不及8%。應當這樣看，即小城鎮建設對帶動我國農村經濟的發展，還將繼續發揮一定的作用。我國目前仍然有大量分布過散、缺乏規模效益的鄉鎮企業，迫切需要改善布局和基礎設施條件。但由于企業自身和外界條件的限制，它們大多數還很難向大中城市集中，而小城鎮的進入門坎則要低得多。但是，和大中城市相比，小城鎮的集聚效益差，二、三產業發展規模小、檔次低，對投資的吸引力和對勞動力的容納能力很有限，不應對它在城市化中的作用寄予過高的期望。我國小城鎮的發展速度很快，目前總數已突破60000個，但每個城鎮平均人口（指非農業人口）只有2000人左右，作為吸納農村剩余勞動力主要載體的初衷始終未能達到。大中城市可以吸收大量的鄉村勞動力和其他資源，可以創造出更高的經濟效益。為了擴大小城鎮的規模，提升小城鎮的檔次，客觀上要求小城鎮建設必須同大中城市的布局和結構調整有機結合起來，例如在與大中城市一定距離內和交通干線附近形成小城鎮群帶，可以有效利用大中城市對周圍地區的擴散和帶動效益，并減輕其膨脹壓力。事實上，目前有些小城鎮所表現出來的規模和效益，有相當部分來自鄰近大中城市發展的可能性。應當認識到，農民進入小城鎮，是在傳統的城鄉分割制度安排下的一種迫不得已的選擇。今后我國新增就業崗位，將有很大一部分集中于第三產業，如果絕大部分人口集中于小城鎮，第三產業的發展將嚴重受阻。我國城市化已經演變到一個新的階段，即小城鎮數量擴張已經基本完成，今后發展的重點應放在提高建設質量上。還應當指出的是，我國經濟增長正由粗放型向集約型轉變，以往在粗放型經濟增長方式下發展起來的低技術含量的產品市場已經相對飽和，在鄉鎮企業中有相當一部分低技術含量的勞動密集型產業需要進行技術改造、產品升級、資產重組和產業轉移，小城鎮是無法滿足這一結構重組要求的。大中城市不但比較容易提供鄉鎮企業進行調整所需要的資金、技術、信息、人力資源、市場條件等，而且還將為第三產業發展提供廣闊的市場。統計資料表明，我國100萬－200萬人口的城市，勞動力在第三產業的就業比重高達45%，而20萬人口以下的小城市，其比重僅占23%。這就要求我們必須采取更加積極的城市化發展戰略，在繼續為小城鎮發展（擴大規模、提高檔次）提供必要條件的同時，把城市化政策的重心，從消極限制向積極鼓勵發展大中城市。與此相聯系，農民進城的方式將越來越由集中小城鎮轉向集中大中城市。

與農民進城方式相聯系，在大中城市勞動力市場上，還存在著事實上的二元市場，即進城農民的就業市場與城市居民的就業市場同時存在。從相對意義上，這兩類市場是相互分割，相互獨立的。由于戶籍制度、就業制度、醫療制度、教育制度、養老制度等方面的差別，轉移到城市的農民還不可能享有城市居民同等的就業權利和就業條件，還無法同城市居民一樣進入同等待遇的職業領域并獲得制度性工資。在城市二元勞動力市場上，進城農民所從事的多為城市勞動者不去競爭的崗位，并領取比城市居民相對低得多的勞動報酬，相對少得多的社會福利。這種對農村勞動力進入城市的就業限制和歧視，在短時間內還難以完全消除。至于城市中的資本密集、技術密集、知識密集的產業領域，農民進入的機會也很少。這種制度上的市場結構差異，目前起著緩解進城農民工對城市居民就業的沖擊力的作用。與此相聯系，我國農村剩余勞動力向城市轉移，其就業性質一般是屬于非正規就業。所謂非正規就業，指的是廣泛存在于非正規部門和正規部門有別于傳統典型的就業形式。它包括非公有部門里的各種就業門類，和正規部門里的短期臨時性就業、非全日制就業、勞務派遣就業、包生產或服務項目的外部工人等。相對于傳統的國有、集體單位的正規就業，非正規就業穩定性較弱，流動性較強，加上非正規部門的社會保障制度建設嚴重滯后，要被城市居民所普遍接受，還需要經歷一個很長的適應性過程，使得這種就業崗位大都留給進城的農民。

三、制約農民進城的制度性與結構

農民進城的條件，首先取決于城市門檻的高低。要形成有利于農民進城的條件，就必須降低農民進城的門檻。1980年國務院作出“嚴格控制大城市，合理發展中小城市，積極發展小城鎮”的方針，其中的一個考慮，就是農民進入小城鎮的門檻相對比較低。從理論上說，要把一個勞動力從農村轉移到城鎮，大約需要三種基本投入：(1)生產資本投入，為創造一個就業崗位所需要的資本投入；(2)生活資本投入，農村勞動力及其家屬在城市安家和生活所需要的資本投入；(3)基礎設施投入，就是生產與生活所必需的水、電、路、汽等基礎設施。這三種基本投入大中小城市的差別不是很大。但是，根據我國的國情，越是中心城市，政府的補貼越高，大中城市建設的制度性成本所占比重很大，而小城鎮則近乎等于零。在城鄉二元結構體制下，城市居民所享受的而農民又享受不到的社會福利（或國家財政補貼），大城市最多，中等城市次之，小城鎮最少。從這個意義上說，要創造有利于農民進城的條件，尤其是進大中城市的條件，就必須消除附著在城鄉戶籍上的各種待遇差別（包括就業制度、教育制度、醫療制度、住房制度、養老制度等），實現城鄉一體化。由此可見，為了加快我國農村城市化進程，就必須從根本上突破傳統計劃經濟體制的束縛。在傳統計劃經濟體制下，城市建設是由政府負擔的，城市居民的高福利、高保障是由政府負擔的。受政府財政資金的限制，政府很難把對城鎮居民的義務擴大到農民身上。因為農民的大規模進城，意味著政府財政支出的擴大。為了緩解這種矛盾，政府所作出的反應，自然是限制農民進城，即阻礙農村人口城市化進程。為了改變這種情況，就必須因勢利導地促進計劃經濟體制向市場經濟體制轉變，逐步實現城鎮建設市場化，使城鎮化建設從以往政府主導型轉變為市場誘導型，即不依賴于國家投資，引入市場競爭機制，誘導先富起來的農民進城務工經商，依靠農民自身力量，多渠道籌措城鎮建設資金，解決城鎮發展中的人口集聚、經濟發展和建設資金三大問題，使城鎮化步入快車道。

當前我國農村城市化所面臨的一個主要難點，就是傳統的城鄉二元戶籍制度，嚴重地滯后于農村城市化的發展。這就必須逐步改革傳統的城鄉分割的二元戶籍制度，變城鄉分割的二元戶籍制度為統一的居民身份證一元戶籍制度。其具體內容是：逐步建立以居住地劃分城鎮人口和農村人口，以職業劃分農業人口與非農業人口的戶籍登記制度，如實地反映公民的職業和身份狀況的本來面目，實現城鄉戶口一體化管理。只有改革城鄉分割的二元戶籍制度，才有可能為勞動力在產業之間、城鄉之間的自由流動和形成全國統一的勞動力市場創造條件。以往那種城鄉分割的戶籍制度，不能適應現代市場經濟發展的要求，它從制度上堵塞了農村人口城市化途徑，抑制了勞動力在城鄉之間和地區之間的自由流動。農村剩余勞動力向城市轉移，不僅是一個經濟問題，而且是一個社會問題。要使這種轉移能夠比較順利地進行，政府一方面要為增強這部分勞動者的就業技能和提高他們的就業競爭力創造條件，另一方面還要為這部分勞動者的生存提供必要的保障和服務機制。這一機制主要包括兩方面內容：一是包括養老、失業保險在內的社會保障體系；二是包括就業培訓和職業介紹在內的就業服務體系。目前我國農村社會保障機制和就業服務體系嚴重滯后的現象，已經直接影響和制約著勞動力市場功能的發揮，以及農村剩余勞動力向城市的轉移。這是我國實現農村勞動力資源市場化配置所要解決的重要問題。我國目前現實的情況是，絕大部分農民尚未納入國民經濟和社會發展規劃，已經進城的農民享受不到城市居民一樣的待遇。在住房、醫療、教育、勞動就業、養老等方面，身份沒有變化的農民只能自己承擔高額費用，導致在許多已經發展起來的小城鎮，出現進城農民又回到農村“人口回流”現象。

我國農民進城的條件，除了要受一系列制度性因素的制約，同時還要受其他非制度性因素的制約，即經濟增長方式轉變和經濟結構調整的約束。世界上那些已經實現工業化的國家，其剩余農業勞動力的轉移，基本上都是發生在經濟粗放型增長向集約型增長轉變之前。也就是說，在粗放型經濟增長階段，工業規模急劇擴大，需要勞動力大量增加，為大量剩余農業勞動力向城市轉移提供良好機遇。當經經濟增長方式由粗放型向集約型轉變之前，社會上大部分農村人口已經進入城市，大部分勞動力已經在工業中就業。此后，國民經濟發展的基礎，主要不再依靠絕對規模的擴大，而是依靠效率或效益的提高。但是，與世界上那些已經實現工業化的國家不同，我國實行的是趕超型的工業化發展戰略，即不是發揮勞動力資源充裕的優勢，反而選擇資本密集型的重工業化為發展重點。20世紀50年代至80年代這一典型的粗放型經濟增長方式和外延型工業化階段中，剩余農業勞動力向工業轉移，是與工業中技術、資本和對勞動力排擠同時發生的，農業剩余勞動力轉移遇到很大的障礙。

20世紀90年代中后期，我國經濟成功實現“軟著陸”以來，宏觀經濟運行發生很大的變化，經濟增長速度趨向回落。這固然和改革進程的深化以及世界經濟增長放慢有很大的關系，但就國內因素而言，經濟增長方式轉變滯后和經濟結構不合理，也是很重要的原因。這就要求我們必須把國民經濟增長建立在經濟增長方式轉變和經濟結構調整的基礎上。但是，與我國經濟轉型相聯系，或由我國經濟轉型派生出來的，則是就業問題的尖銳性，以及為解決就業問題所必須應對的就業模式的轉變。計劃經濟從某種意義上說是一種“短缺經濟”。當我國從計劃經濟向市場經濟轉變過程中，必定要經歷一個長期被壓抑的需要迅猛釋放的階段。但是，伴隨著計劃經濟向市場經濟轉變，賣方市場向買方市場轉變，市場結構也隨之由以往的供給主導型轉變為需求主導型。在激烈的市場競爭中，長期在計劃經濟體制下運行的國有企業，由于產品結構不合理，加上經營機制轉換滯后，大量產品積壓，生產能力嚴重閑置，致使相當一部分國有企業職工下崗。伴隨著市場競爭力度的加大，這種結構性矛盾必將進一步加劇，進而由工業制造業本身結構調整所形成的結構性失業壓力，將會越來越大。市場取向改革的深化，使以往傳統體制下，以低效率為代價的大量隱蔽性失業顯性化，即轉化為公開性失業。從提高經濟運行效率，適應市場競爭要求的角度，這種變化是積極的、必要的、進步的，從緩解由此帶來的公開失業壓力的角度，這又是改革所必須付出的機會成本。根據最新統計，目前我國到各地城市打工的農民約有8800萬人，而城市勞動力市場總體上是供大于求，不少城市下崗失業人數越來越多，不得不采取本地市民就業優先的原則，并采取各種強制性手段限制外來農民工就業。現在全國不少城市在招工程序、招工比例、務工的領域、行業工種等方面，采取各種行政、法律手段予以限制。從嚴格意義上說，作為我國產業工人的重要部分（目前全國城市約有8800萬農民工）、我國城市發展的重要力量，農民工實際上是屬于城市邊緣群體。從行政管理上講，他們被看作沒有獲得城市戶口的農民；從政治上講，他們不被承認為工人；從經濟上講，他們沒有城市起碼的勞動福利保障。這種產業工人隊伍隱性化，是不利于國家穩定的。應當認識到，盡管農民工在勞動力市場上受到歧視性待遇和不公平待遇，但他們具有較強的競爭力，其實際失業率遠遠低于城市實際失業率，他們已成為全國各省區城鎮人口的重要組成部分，只是沒有被確認為城市的正式戶口，也沒有得到基本公共服務，但其生產與生活方式和城鎮勞動力大體相同。為了促進我國結構變革、城市化進程，政府應當制定公平的民工就業政策，保證農民工的勞動權益、勞動安全和享受與當地城市居民相等的基本公共服務。為此必須改革現行的戶籍制度，實行常住人口申報制和登記制，只要具有勞動崗位（正規就業或靈活就業）、合法收入和居住地就可以視為當地注冊人口，并有獲得公共服務的選擇權和公共事務參與權。目前進城農民工的真正后顧之憂是社會保障制度。由于農民工沒有享受到城市的各種保障制度，農民工一旦成為城里人，其原來擁有的土地如何處理，是今后制定農民工政策的一個難點。對此，胡鞍鋼教授曾經提出“給戶口置換土地”的設想。即如果農民工愿意選擇留在城市工作和生活，那么，就應該給其城鎮戶口，讓其享受與城里人同等的權益。即應該根據《勞動法》給其各種社會保障權力，包括失業、養老、醫療等各項保障都應該擁有。與此同時，由于居住地點的改變，農民工就會自動放棄其原來所擁有的土地。但是，受國家財力的限制，已有城市人口的社會保障遠未到位，又要解決近億個進城農民工的社會保障問題，在實踐操作中仍有許多待解決的難題。

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