農(nóng)房拆遷研究論文

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在國家建設(shè)中常常涉及到房屋拆遷這一難題，拆遷人與被拆遷人也常常因維護(hù)自己的利益而搏弈。違背政策的博弈，導(dǎo)致的結(jié)果要么是影響國家建設(shè)，要么是損害某一方的利益，要么是維權(quán)上訪，要么是對搏公堂，要么是出現(xiàn)群體事件。我國目前只出臺了《國務(wù)院城市房屋拆遷條例》，對涉及農(nóng)村房屋拆遷沒有出臺相關(guān)政策。對農(nóng)房的拆遷只能是合理補(bǔ)償，協(xié)商拆遷。要做好這項(xiàng)工作，正確理解和執(zhí)行國家的有關(guān)政策顯得十分重要，畢竟政策是維護(hù)雙方利益的法律依據(jù)。

一、宅基地與房屋的關(guān)系

首先我們要弄清宅基地慨念。《河南省農(nóng)村宅基地用地管理辦法》第二條指出：農(nóng)村宅基地用地是指農(nóng)村居民個人取得合法手續(xù)用以建造住宅的土地，包括房屋、廚房和院落用地。

按照我國的法律規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)民的住房歸農(nóng)民所有。農(nóng)民對于合法批準(zhǔn)的宅基地沒有所有權(quán)，只有占有權(quán)和使用權(quán)。這就使我國農(nóng)村土地所有權(quán)主體與農(nóng)民房屋所有權(quán)主體存在著并非一致的情況。但農(nóng)民對依法取得的宅基地享有不可侵犯的占有權(quán)和使用權(quán)。按照鎮(zhèn)、村規(guī)劃農(nóng)民可以在自己的宅基范圍內(nèi)建設(shè)主房、廚房、廁所等生活設(shè)施，種植花草、樹木等。

宅基地與房屋既有區(qū)別又有聯(lián)系：二者的關(guān)系具體表現(xiàn)在：宅基地是房屋存在的基礎(chǔ)和承載物，沒有宅基地，房屋就無法存在，相反，沒有房屋，宅基地也將失去其存在的目的而不成其為宅基地，從而變成了一般的其他土地，因而二者在空間上是統(tǒng)一的，在法律概念上是一致的，房屋是建造在宅基地上的房屋，宅基地則是以承載住房為目的的土地，二者密不可分，共同構(gòu)成了有機(jī)聯(lián)系的整體。房屋和宅基地密不可分的有機(jī)整體，形成了“地隨房走”的共處模式。房的主人享有宅基地的使用權(quán)和占有權(quán)。

農(nóng)民合法所得的宅基地和宅基地上的房屋，與國有用地和國有用地上的房屋享有同等的法律效力，同等受到國家法律的保護(hù)。

二、宅基地與價格的關(guān)系

農(nóng)民的宅基地不允許買賣、轉(zhuǎn)讓，但并不是說農(nóng)民的房屋不允許買賣和轉(zhuǎn)讓。房屋是農(nóng)民重要的私有財(cái)產(chǎn)，國家保護(hù)農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，允許并保護(hù)農(nóng)民房屋的自由買賣。不過這種房屋買賣是在集體經(jīng)濟(jì)成員之內(nèi)，而不允許超越這個范圍。既然房屋可以買賣，那么作為房屋的承載物宅基地事實(shí)上也隨著房屋換了主人。

不允許宅基地買賣、轉(zhuǎn)讓，并不意味著宅基地沒有價值，宅基地的價值是體現(xiàn)在房屋價值上的。房屋的價值高，宅基地的價值就必然高。高價地段房屋的每畝地價可達(dá)幾十萬元，甚至幾百萬元。在城市我們買的房價里面是包含了地價的，無容置疑，農(nóng)民的房價里面也是包含了地價的。

三、宅基地與農(nóng)民的關(guān)系

《中華人民共和國物權(quán)法》第十三章第一百五十二條指出：宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。

所謂占有權(quán)，就是宅基地使用權(quán)人經(jīng)依法申請批準(zhǔn)取得宅基地使用權(quán)，便享有對宅基地的獨(dú)占權(quán)，任何組織個人不得非法侵占、擅自使用或剝奪其宅基地的使用。

所謂使用權(quán)，就是不論宅基地使用的年限長短及其建設(shè)情況如何，宅基地使用權(quán)非依法定原因不能被剝奪。對于宅基地上的建房與宅基地使用權(quán)同時受法律的長期保障，宅基地使用權(quán)人在主要住宅建筑外，可自行在宅基地范圍內(nèi)建筑其他生產(chǎn)或生活需要的建筑和設(shè)施。

農(nóng)村居民宅基地使用權(quán)是農(nóng)民群眾的一項(xiàng)重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。農(nóng)民對宅基地的使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其它形式非法轉(zhuǎn)讓。城建部門有權(quán)對國有土地上的房建實(shí)施管理，但卻無權(quán)對農(nóng)村集體土地上的房屋行使干預(yù)。國土部門有權(quán)對在非建沒用地上的房建實(shí)施干預(yù)，但卻無權(quán)對取得合法《農(nóng)村集體土地建設(shè)使用證》農(nóng)戶的房建進(jìn)行干預(yù)。國家未有授權(quán)房產(chǎn)部門給集體用地上的房屋辦理房產(chǎn)證的權(quán)力，房產(chǎn)部門也無權(quán)為拆遷方辦理集體土地上的房屋拆遷證，如此說來，拆遷方想拿到拆遷農(nóng)房的許可證是不可能的。

對農(nóng)房的拆遷只能采取合理補(bǔ)償、協(xié)議拆遷的辦法。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也只有在下列情況下可以經(jīng)過村民代表大會或村民大會討論通過，報請鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審查、同意，有權(quán)收回宅基地使用權(quán)：一是實(shí)際使用面積過大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過當(dāng)?shù)匾?guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，基本核算單位有權(quán)調(diào)劑或重新安排使用。《河南省農(nóng)村宅基地管理辦理辦法》中規(guī)定的超越標(biāo)準(zhǔn)是一倍以上。二是自然消亡戶的宅基地。三是已進(jìn)城或因其它原因全家戶口已不在本集體經(jīng)濟(jì)組織之內(nèi)的。但應(yīng)對原有宅基地的建筑物和樹木等給予合理賠償，不得平調(diào)。除此之外任何人是無權(quán)收回農(nóng)民宅基地的使用權(quán)。對于由于規(guī)劃、建設(shè)需要占用收回農(nóng)民宅基地的，國家《物權(quán)法》規(guī)定：“對失去宅基地的村民，應(yīng)當(dāng)重新分配宅基地”，《河南省農(nóng)村宅基地用地管理辦法》規(guī)定“原宅基地影響規(guī)劃，需要收回而又無宅基地的”，“現(xiàn)在住房影響鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)規(guī)劃，需要搬遷重建的”，應(yīng)當(dāng)重新為農(nóng)民安排宅基地。

四、農(nóng)房拆遷的方案

國家建設(shè)也好，城市建設(shè)也好，村鎮(zhèn)建設(shè)也好會涉及到農(nóng)民房屋的拆遷。房屋拆遷是一大工作難題，要破解這一難題關(guān)鍵是要積極宣傳政策，正確執(zhí)行政策，在開展積極思想工作的同時要有合理的安置補(bǔ)償方案。

房屋拆遷的安置補(bǔ)償目前有三種方案：

一是貨幣補(bǔ)償。貨幣補(bǔ)償?shù)姆N類有重置價、成本價、市場價。重置價是指同地或異地重新建設(shè)被拆遷房屋的價格，它包括建材費(fèi)、建筑工資，不包括地價。房屋重置價與結(jié)合成新的評估規(guī)則由縣房產(chǎn)管理局制定并公布，宅基地區(qū)位補(bǔ)償價計(jì)算辦法由縣房產(chǎn)管理局和國土資源局聯(lián)合制定并公布。成本價則包括建房的建材費(fèi)、建筑工資、地價及相關(guān)的配套費(fèi)。市場價一般是參照被拆遷農(nóng)房同地段普通商品用房的平均市場銷售價格制定。實(shí)行市場價貨幣補(bǔ)償?shù)谋徊疬w房屋的宅基地按當(dāng)?shù)丶w土地征用標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償。實(shí)行房屋市場價補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)戶不再進(jìn)行房屋安置或者另行審批宅基地。

二是房屋置換。房屋置換就是我們平時說的以房換房，以平米換平米，拆多少房屋，換多少等數(shù)量的房屋。具體置換時要制定一個為絕大數(shù)置換房戶能夠接受的基本置換價，達(dá)不到基本置換價的被拆遷戶應(yīng)補(bǔ)齊基本置換價，對個別超出基本置換價的則退回超出部分的價格。同地段置房不考慮宅基地區(qū)位差價。不同地段的置房還要補(bǔ)齊宅基地區(qū)位差價。如置房到差的地段拆遷方要給被拆遷方補(bǔ)齊宅基地區(qū)位差價，如置換到好的地段，被拆遷方要給拆遷方補(bǔ)齊宅基地區(qū)位差價。被拆遷戶置房面積不夠的要按成本價補(bǔ)齊，超出置換面積的按市場價補(bǔ)齊。對超出標(biāo)準(zhǔn)不予置換房屋的那一部分房屋按市場價補(bǔ)償。被拆遷房屋的宅基地按當(dāng)?shù)丶w土地征用標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償，不再另行安排宅基地。

三是置地重建。置地重建是指置換宅基地進(jìn)行重建。在置換宅基地時，拆遷方應(yīng)為被拆遷方補(bǔ)齊新老宅基地的區(qū)位差價，原房建筑按重置價結(jié)合成新補(bǔ)償。政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)宅基地的以舊換新工作。

五、對農(nóng)房拆遷工作的想法

目前在城市建設(shè)中，尤其在修筑道路中涉及拆遷部分農(nóng)房。被拆遷戶對“非驢非馬”的拆遷政策抵觸情緒較大，不僅影響工程進(jìn)度，而且被拆遷戶為維護(hù)自己的利益上訪不斷。

在拆遷工作中，有的地方與群眾見面的拆遷安置補(bǔ)償方案的基本內(nèi)容，是以每人30平方米為基數(shù)進(jìn)行房屋置換或補(bǔ)償，超出部分的房屋補(bǔ)償則按重置價或低于重置價，對農(nóng)民的宅基地沒有明確補(bǔ)償規(guī)定。這種作法直接損害了被拆遷戶的利益，遭到了被拆遷戶的強(qiáng)烈抵觸。農(nóng)民是生活在社會最底層的人，掙點(diǎn)錢不容易。他們對用汗水換來的錢是金金計(jì)較，視錢如命。房屋和宅基地是他們最寶貴的財(cái)富，也是他們的生存之地，動了他們的房屋和宅基地，就是動了他生存的核心利益。他們不得不為此而大喊大叫，他們會用各種手段維護(hù)自己的合法利益。

在拆遷房屋時，對被拆遷戶要么實(shí)行貨幣補(bǔ)償，要么實(shí)行房產(chǎn)置換補(bǔ)償，要么實(shí)行置地重建補(bǔ)償。我們不搞平均主義，人的智力水平不一樣，所以每戶每人所擁有的財(cái)產(chǎn)不一樣，我們憑什么要按人置房，按人頭補(bǔ)償。試想一個四口之家，用畢生的血汗蓋起了一棟300平方米的樓房。按現(xiàn)有的方案每口人可置換30平方米房子，那么四口之家可置換120平方米房子。其余180平方米的房子按每平方米410元的重置價補(bǔ)償，能行得通嗎？410元在自己的宅基地上是1平方米的房子。他拿著410元能在市政府的大樓上蓋房嗎？能在市區(qū)的大街上蓋房嗎？顯然不能。試想，如果國家修鐵路要通過某單位的家屬樓，其中有一位副縣級領(lǐng)導(dǎo)，他同自己的兒子在里面有120平方米的住房兩套。按五口之家，每人置換30平方米，全家置換150平方米。其余90平方米，每平方米按500元的重置價補(bǔ)償，他和他的全家能同意嗎？對于農(nóng)民來說有了宅基地，每平方米給500元，也許建1平方米的房子還有點(diǎn)希望，一旦失去了宅基地，想得到1平方米房子現(xiàn)如今需要三至四個500元。房屋是和其宅基地是一體的，房屋的價值是和其基地共同體現(xiàn)的，不能將房屋和基地剝離，只給房以重置價。正如一頭豬，毛和皮是共存的，毛一旦和皮分離，那么毛的價值有幾何。

要想使我市的農(nóng)房拆遷工作順利進(jìn)展，就必須改“非驢非馬”為“是驢是馬”。是實(shí)行貨幣補(bǔ)償方案、房屋置換方案、還是置地重建方案？最好是從實(shí)際出發(fā)，尊重民意。

在三種方案的制定中有一個共同的問題，就是補(bǔ)償?shù)幕鶖?shù)標(biāo)準(zhǔn)。為了防止拆遷前的亂建，確定每戶的補(bǔ)償平方米數(shù)是必要的。農(nóng)房建設(shè)合法與否的惟一依據(jù)是《農(nóng)村集體土地建設(shè)使用證》。農(nóng)民在合法領(lǐng)得《農(nóng)村集體土地建設(shè)使用證》后，在其基地上建造房屋就是合法的。沒有任何部門規(guī)定只允許建多少平方米，不允許建多少平方米。這使我想起了今年5月5日與新疆軍區(qū)副司令李新光同學(xué)歡聚時李司令說的一段話。他說：“我曾與一位省長視察工作時，看到一些農(nóng)戶為了獲得拆遷補(bǔ)償多蓋房的情況。我問你們怎么不管管？他笑笑說順其自然吧！”根據(jù)實(shí)際情況，防止亂建，制定一個基本標(biāo)準(zhǔn)還是可行的。我市每證的宅基地使用面積為2.5—3分。一般的農(nóng)家宅院上屋二層，下房一層加之門樓可以建房270平方米。因此每證每戶房屋補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)確定為270平方米是可行的。對于超出部分的可以重置價補(bǔ)償。對于超出宅基地范圍的建房可視為違章建筑，政策苛刻一點(diǎn)也不是不可以的。在270平方米以內(nèi)的可以按市場價補(bǔ)償，可以置換房屋，可以補(bǔ)償重置價置地重建。在置換房屋時不足270平方米的可補(bǔ)齊成本價，超出270平方米部分執(zhí)行市場價。安置房成本價包括房屋土建造價、用地成本（安置房土地價格按拆遷補(bǔ)償土地標(biāo)準(zhǔn)確定）、基礎(chǔ)設(shè)施造價。以一個包括爺、奶、爸、媽和兩個子女在內(nèi)的六口之家為例，最多可以置換270平方米房屋，可以擁有120平方米的套房兩套，也可擁有90平方米的套房3套。這就既解決了上輩人的住房問題，也解決了孩子成家住房的后顧之憂。一個四口之家，沒兩套住房是難以解除后顧之憂的，一個身為農(nóng)民的父母是沒有能力掙幾十萬元錢為兒女買房子的。也許會有人覺得心理不平衡，需知這是農(nóng)民為我們的城市建設(shè)，在失去耕地，失去宅基地之后，在做出犧牲之后，理應(yīng)得到的最后一點(diǎn)補(bǔ)償。

對安排宅基地重建房屋的，應(yīng)根據(jù)《河南省〈土地管理法〉實(shí)施辦法》第四十八條規(guī)定：“農(nóng)村居民建設(shè)住宅，每戶宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)，城鎮(zhèn)郊區(qū)和人均耕地一畝以下的平原地區(qū)，每戶用地不得超過二分執(zhí)行。”對在規(guī)劃區(qū)內(nèi)的房建實(shí)行“五統(tǒng)一分”，即統(tǒng)一選址，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一設(shè)計(jì)，統(tǒng)一配套，統(tǒng)一安置，分戶籌資建設(shè)。

時下，絕大多數(shù)農(nóng)房被拆遷戶迫切要求執(zhí)行“置地重建”的方案。之所以愿意接受此種方案，是因?yàn)槿缃癫疬w方的代表是政府部門，讓政府部門執(zhí)行市場價或房屋交換，代價太大，難以實(shí)施。如今，政府部門所出臺的補(bǔ)償安置方案只是房屋置換與賠償重置價相結(jié)合，想以多層樓房安置被拆遷戶。絕大多數(shù)的農(nóng)民被拆遷戶不樂意接受這種安置方案。農(nóng)民不愿意入住多層樓房還是有情可諒的，因?yàn)椴粌H不方便，而且會增加農(nóng)民的開支，畢竟中央也沒有一定要讓農(nóng)民住多層樓房的精神。如果能給被拆戶置換一處宅基地，按稍高于重置價進(jìn)行補(bǔ)償，這樣農(nóng)民盡管折騰一點(diǎn)，但住房的面積不會減少，在經(jīng)過折騰之后，手頭會有一點(diǎn)余錢，想想在無奈之下還是可以接受的。被拆遷戶的大宅基地?fù)Q成了小宅基地，既不影響城市建設(shè)，又為國家節(jié)約出了土地。問題是在現(xiàn)實(shí)工作中，城市建設(shè)需要拆房的戶所處的地理位置大都不錯。被拆遷戶的宅基地升值了，有些人總是想盯著農(nóng)民的那點(diǎn)宅基地做發(fā)財(cái)夢。總想拍賣農(nóng)民的宅基地，用拍賣宅基地的錢，一部分補(bǔ)償被拆遷戶，一部分移作他用。

中央對土地征收和房屋拆遷工作中補(bǔ)償偏低的情況十分重視。在2007年3月23日中共中央政治局第四十次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)指出：“各級黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)習(xí)和實(shí)施物權(quán)法”，“要按照物權(quán)法的規(guī)定，切實(shí)維護(hù)人民群眾的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)及其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利。要堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，堅(jiān)決制止侵害農(nóng)民合法權(quán)益的行為。”剛剛出臺的最高人民法院印發(fā)《關(guān)于當(dāng)前形勢下做好行政審判工作的若干意見》的通知〔法發(fā)（2009）38號〕中指出：“對土地征收和房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低或者因立法滯后造成相對人合法權(quán)益不能得到充分保護(hù)的，要綜合運(yùn)用多種方式進(jìn)行合理補(bǔ)償。”中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》中指出：“在行政活動中濫用職權(quán)，強(qiáng)令、授意實(shí)施違法行政行為，或者不作為，引發(fā)群體性事件或者其他重大事件的”，將對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問責(zé)。應(yīng)當(dāng)相信農(nóng)房拆遷中合理的補(bǔ)償安置要求，是會得到有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，是會得到國家法律的支持和保護(hù)的。