新城開發建設系統分析

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隨著中國城鎮化進程的不斷加快、城鎮人口規模的不斷擴大，眾多大城市周邊的新城、衛星城不斷涌現。以往，新城、衛星城的形成和發展大多以社會投資驅動為主，一開始就引入大量社會資本，大規模建住宅區，房地產業發展迅速，但由于先期交通基礎設施和公共配套實施沒有跟上，造成主城區的城市功能、城市人口和高端資源很難向新城區轉移，出現大量“空城”“鬼城”。當前，在新城開發的前期多以政府投資為主導，優先開展交通基礎設施和公共服務配套等設施的建設，后期逐漸形成政府投資與社會資本雙輪驅動模式，逐步提升新城的城市品質和城市運行效率，使主城區人口愿意到新城區來工作、生活，最終起到了分散城市布局的引導作用。新城建設是一個系統規劃的過程，涉及土地開發、產業布局、交通系統、水利防洪、公共配套、安居服務等方面，這些建設之間存在一定的內在聯系和邏輯，必須在建設前期做好統一協調和科學籌劃。筆者綜合以往文獻發現，與新城開發建設相關的研究報告，均以規劃和空間布局方面的研究和分析為主，較少從宏觀角度對整個建設系統作出分析和研究。本文分析新城開發建設的前提保障要素，概括新區建設系統的五個子系統，并對新城建設時序提出幾個大的原則，以期對將來城市新區的建設開發有一定的參考指導價值。

新城開發建設的前提要素

土地土地是新城開發的載體。新區的開發建設離不開足夠的土地資源。加快土地收儲和原居民的拆遷安置是新城開發的最前置工作，能夠充分利用和發揮有限的土地空間資源。在政府財政資金不充裕、土地資源缺乏時，還可以通過“三舊”改造，規整零落分散、無規律的居民房，騰挪出寶貴的土地開發資源。規劃規劃是新城開發的龍頭，新區規劃是開發建設的“指揮棒”，精準定位新城目標、宏觀規劃功能分區、合理布局產業空間、充分利用土地資源、科學安排建設時序，這些均需要在建設前提前規劃好，也就是說建設實現規劃，以規劃引領建設。資金資金是新城開發的保障，新區的土地獲取、規劃建設方方面面都離不開資金支持。配合新城的開發建設時序，落實好今后幾年的資金計劃和籌措方案，新城的開發建設才能有充足的保障。新城建設資金來源主要有以下四個方面：一是財政預算投資。根據新城每年的建設計劃，由財政預算安排的項目建設資金；二是自籌資金投資。各地區、各部門、各單位按照財政制度提留、管理和自行分配用于固定資產再生產的資金；三是銀行貸款投資。利用銀行信貸資金發放的基本建設貸款；四是社會資金投資。逐步引入社會資本建設是新城開發建設的重要途徑，可以極大地減輕政府財政資金的壓力。新城開發建設系統的組成交通系統建設城市的交通系統主要由市政道路、軌道交通、高速公路、公共交通設施、慢行交通設施等組成。交通系統是城市新區對外和各片區之間的重要紐帶，是市民出行、交流活動的主要途徑，也是為城市發展運送人流、物流的重要通道?？茖W完善的新城交通建設系統需具備“外聯內通、高效出行”的特點。水利系統建設新城區完備的水利系統在城市防洪排澇、防災減災等方面發揮巨大的作用，是城市安全的保障，同時也是維護城市自然生態系統的重要舉措。水利系統建設主要包括排洪渠、河涌、水庫、湖泊等設施的建設?！鞍踩Ｕ?、自然生態”是良好水利系統建設的標志。安居系統建設城市安居系統建設是土地收儲的前提和必要條件，也是社會維穩和維持治安的保證。新區的安居系統建設主要是安置房和保障房的建設。“和諧征拆、及時安置”是促進土地收儲、加快新城建設的關鍵。公用設施建設公用設施系統是城市運營發展的能源脈絡，是市民日常生活的“營養供給”保障通道。公用設施建設主要包括電力、給水、排水、燃氣、電信、消防、環衛設施的建設。“能源供給充足、生活設施完備”是公用設施建設的最終目標。服務設施建設服務設施系統是城市居民安居樂業的基礎。公共服務設施建設主要包括學校、醫院、體育場、文化站、公園、充電站等。完善的公共配套服務設施，是市民提高生活質量、吸引人才流入的重要措施。

建設系統開發時序原則

新區的開發建設是一項漫長且需要不斷投入的過程，需要建設大量項目。在開發建設前，應結合土地收儲情況和資金的年度計劃，提前對項目建設的先后順序做一個統籌、合理的安排，這樣才能充分發揮出土地資源和財政投入的最大效益，避免造成工程建設重復和資源浪費。新區建設時序從宏觀上一般應遵循以下五大原則。先規劃、后建設在新區建設前，應結合所在自然資源、人文地理條件和新城的發展定位，提前給整個新區制定一個高起點的總體規劃、專項規劃、分區規劃和實施計劃，絕不能搞“邊規劃、邊設計、邊施工”的“三邊工程”。在經過多層次的論證和審批后，在建設過程中的規劃把關上，要注重規劃的整體性、權威性和嚴肅性，不能隨意更改或頻繁調整否則極易造成前后銜接不順、定位混亂，同時也會阻礙建設開發進度和浪費財政投資。先環境、后發展新區的建設和發展要在保證生態環境不被破壞的前提條件下進行以往以犧牲自然環境、水環境、大氣環境來發展經濟的歷史慘痛教訓舉不勝舉。新區的開發建設應根據新城所在區域的資源、生態環境的現狀特征，以生態適宜性及資源環境承載力為核心，保障新城生態環境可持續發展，創建人與自然的和諧發展，避免將來在環境治理方面付出巨大代價。先安置、后征拆征拆工作是新城建設的重點、難點，提前建設安置房可以大大促進征拆工作的開展，減少社會不穩定因素加快新城的開發建設。另外，安置房的建設在為建設開發創造條件的同時讓原有居民可以提前分享城市建設成果，所以安置房也是一項重要的民生問題，對于促進社會和諧穩定具有重要意義。先水利、后修路湖泊、河涌、排洪渠、水庫等水利工程在新城區防洪排澇、維護自然生態平衡的同時，在城市景觀、休閑娛樂方面也有一定的作用。水利工程的建設宜早不宜遲，盡快為道路、橋梁及雨水排放創造有利條件。水利工程不完善，容易造成新區道路、廠房、小區的雨水無法排放，此外，在水利建設過程中，由于改變了原狀排水系統，未征拆部分村莊水淹造成村民死亡的事故也時有發生。先修路、后開發新區道路系統為周邊地塊建設開發提供了進出條件，也為周邊地塊開發后的日常生活需求（如給水、電力、燃氣等）提供載體。同時，提前實施道路網特別是主骨架路網，對拉開新城的城市架構，提升沿線土地價值具有重要意義。因此，在新區建設中道路交通建設應先行實施，不能因為地塊開發需求而匆忙被動建設。綜上所述，新區開發建設在三大保障的前提下，涉及五大板塊的開發建設子系統，同時要統籌謀劃好開發建設時序，這樣才能做到有條不紊地搞好新區的建設工作，發揮出有限土地資源的最大價值，同時避免造成社會資源和財政投資的浪費，對將來城市新區的建設開發有一定的參考指導意義。

參考文獻

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作者：丘文彬 單位：廣州市市政工程設計研究總院有限公司