知情權(quán)的憲法保護(hù)

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本文作者：李國際田強(qiáng)工作單位：三峽大學(xué)

隨著社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，建設(shè)民主政治成為國家政治生活的一項(xiàng)重要目標(biāo)，控制政府權(quán)力，擴(kuò)大公民權(quán)利，已成為國家民主政治的一個(gè)重要內(nèi)容，于是公民知情權(quán)逐漸被引入到各國法律中。在我國由于對(duì)知情權(quán)的理論研究還不夠成熟，對(duì)其性質(zhì)認(rèn)識(shí)還不一致，對(duì)其法律保護(hù)還不完備，因而，對(duì)其作進(jìn)一步研究，對(duì)保障公民基本權(quán)利，對(duì)建設(shè)民主政治的國家，具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、對(duì)知情權(quán)的歷史考察

知情權(quán)，英文表達(dá)為，翻譯過來稱“知的權(quán)利”、“知悉權(quán)”、“得知權(quán)”、“了解權(quán)”等。將他翻譯為“知情權(quán)”，既能表達(dá)英文原意，也能被公民普遍接受。其大致意思為，“知”即“知悉”、“獲取”之意，“情”即“情報(bào)”、“信息”。知情權(quán)即為知悉、獲取各種情報(bào)、信息之權(quán)利。學(xué)界對(duì)知情權(quán)的理解有廣義、狹義之分。廣義說認(rèn)為，它泛指主體知悉、獲取與自身利益密切相關(guān)的各種信息的權(quán)利。如將其定義為“指自然人，法人及其他組織依法享有的知悉、獲取與法律賦予該主體的權(quán)利相關(guān)的各種信息的自由和權(quán)利”。狹義說認(rèn)為，它僅指公民享有的知悉、獲取官方的信息權(quán)利。有學(xué)者提出，知情權(quán)是一個(gè)歷史概念，隨著時(shí)代的發(fā)展和人們認(rèn)識(shí)水平的提高，知情權(quán)概念內(nèi)涵表現(xiàn)出不確定性，這使知情權(quán)的概念難有一個(gè)界定。知情權(quán)思想的萌芽最早出現(xiàn)在一系列民主政治的制度設(shè)計(jì)中，尤其在關(guān)于國家行為應(yīng)當(dāng)公開的論述中。英國的自由主義思想家約翰8洛克在《統(tǒng)治論》中指出：“政府擁有的一切權(quán)力，應(yīng)該完全服務(wù)于社會(huì)福利，決不允許任意妄為。權(quán)利實(shí)施必須通過明確、公平的法律。只有法律公開，人民才能了解自己的義務(wù)，遵守法律，社會(huì)才能穩(wěn)定；同時(shí)，才能保證統(tǒng)治者不逾越限度。”法國大革命時(shí)期的主要領(lǐng)導(dǎo)人羅伯斯庇爾在闡述其構(gòu)想的法律制度時(shí)提出：“實(shí)行普選，由人民選出自己的人執(zhí)行國家權(quán)力。實(shí)行對(duì)公眾公開，全部國民都有權(quán)知道自己的委托人的行為。”美國的托馬斯8杰菲遜指出：“我們政府的基礎(chǔ)源于民意。因此。首先應(yīng)該做的，就是要使民意正確。為免使人民失誤，有必要通過新聞，向人民提供有關(guān)政府活動(dòng)的充分情報(bào)。”這些論述包含有知情權(quán)的理念和精神。知情權(quán)作為一個(gè)明確的權(quán)利概念及其制度要求，是從西方主要資本主義國家相續(xù)由自由資本主義階段進(jìn)入到壟斷資本主義階段開始。美國新聞?dòng)浾呖咸?庫怕在DE?F年的一次講演中明確提出了知情權(quán)的概念，呼吁政府尊重公民的知情權(quán)，讓公民知道其應(yīng)該知道的信息，政府應(yīng)保證公民在最大范圍內(nèi)享有獲取信息的權(quán)利，并且建議將其推升為一種憲法權(quán)利。這對(duì)知情權(quán)的發(fā)展具有里程碑意義。知情權(quán)法律制度的發(fā)展與完善主要在第二次世界大戰(zhàn)后。雖然瑞典DGGH年頒布了《出版自由法》，確定了公文公開原則；DGIE年法國《人權(quán)宣言》第DF條規(guī)定，社會(huì)有權(quán)要求全體公務(wù)人員報(bào)告其工作。但這些法律規(guī)定的公開信息的范圍比較狹窄。二戰(zhàn)后，知情權(quán)得到了較大的發(fā)展，許多國家建立了比較完善的知情權(quán)法律制度，知情權(quán)也被確認(rèn)為一項(xiàng)基本人權(quán)。DE?E年《德意志聯(lián)邦共和國基本法》第F條第一款規(guī)定，“人人有自由采訪可允許報(bào)導(dǎo)的消息的權(quán)利”；第?B條第D款規(guī)定，聯(lián)邦議院的議會(huì)公開舉行。美國DEHH年《信息自由法》賦予美國公民獲得政府文件的法定權(quán)利；DEGH年《陽光下的政府法》明確規(guī)定了合議制行政機(jī)關(guān)的會(huì)議必須公開，公眾可以觀察會(huì)議，取得會(huì)議的情報(bào)。DE?I年《世界人權(quán)宣言》第DE條規(guī)定：“人人有權(quán)享有主張和發(fā)表意見的自由；此項(xiàng)權(quán)利包括持有主張和不受干擾的自由，和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由。”DEHH年《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第DE條規(guī)定：“人人自由發(fā)表意見的權(quán)利，此項(xiàng)權(quán)利包括尋求、接受和傳遞各種消息和思想的自由，而不論國界，也不論口頭的、書寫的、印刷的、采取藝術(shù)形式的、或通過他所選擇的任何其他媒介。”知情權(quán)是自由發(fā)表意見權(quán)利的一部分。以上可以看出，其一，知情權(quán)經(jīng)歷了從其思想萌芽的形成到權(quán)利概念和其制度要求的構(gòu)建，再到被許多國家獲得法律確認(rèn)，最后成為一項(xiàng)基本人權(quán)的歷史發(fā)展過程。其二，知情權(quán)內(nèi)容的表現(xiàn)形式，更多地沒有采用“知情權(quán)”這一述語，而往往表現(xiàn)在發(fā)表意見自由、信息自由、情報(bào)自由之中。其三，知情權(quán)的內(nèi)涵和外延也在不斷擴(kuò)大，知情權(quán)不是僅僅存在于個(gè)人與國家之間，在其他領(lǐng)域也出現(xiàn)了知情權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，如消費(fèi)者和患者的知情權(quán)等。

二、知情權(quán)的權(quán)利屬性

知情權(quán)是何性質(zhì)的權(quán)利，學(xué)者提出了不少觀點(diǎn)。有的學(xué)者認(rèn)為知情權(quán)并非憲法性基本權(quán)利，并非必然的法定權(quán)利；有的把知情權(quán)作為觀念中的權(quán)利，認(rèn)為知情權(quán)是積極權(quán)利、妥協(xié)性的權(quán)利、民主性的權(quán)利；也有學(xué)者認(rèn)為知情權(quán)是憲法性的權(quán)利。從知情權(quán)的產(chǎn)生及其發(fā)展歷程可以看，知情權(quán)具有以下屬性。!知情權(quán)是一項(xiàng)人權(quán)。把知情權(quán)看作是人權(quán)，經(jīng)歷了一個(gè)歷史發(fā)展過程。在相當(dāng)長一段時(shí)間，知情權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)并沒有在世界范圍得到普遍地認(rèn)可，被限制在一個(gè)極為狹小的空間，就更談不上知情權(quán)了。只是到了近代社會(huì)，人本主義思潮的興起，個(gè)體主義地位的確立，個(gè)人的利益需求才可能得以彰顯，也才有可能把知情權(quán)提高到基本人權(quán)的地位。由于商品經(jīng)濟(jì)、市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，商品又是天然的平等派，商品經(jīng)濟(jì)、市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)定性催生出人們對(duì)自由、平等價(jià)值的追求，這種追求客觀上也要求實(shí)現(xiàn)包括信息獲得在內(nèi)的真正的自由與平等。在民主政治條件下，公共權(quán)利的行使者和所有者之間由于間接民主的規(guī)定性而存在著一定程度上的相對(duì)分離狀態(tài)。因而，對(duì)權(quán)利的運(yùn)行進(jìn)行必要和有效的監(jiān)督就顯得十分必要。有限政府、法制政府就是民主政治的理論和實(shí)踐的產(chǎn)物和表現(xiàn)，而監(jiān)督權(quán)力、控制權(quán)力無疑是對(duì)政府活動(dòng)的相關(guān)信息的了解為前提。知情權(quán)成為一項(xiàng)人權(quán)，是當(dāng)代社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)歷史條件的發(fā)展以及作為主體的人的權(quán)利意識(shí)的發(fā)展共同作用的結(jié)果，知情權(quán)的產(chǎn)生不僅具有其歷史和現(xiàn)實(shí)的合理性，而且也被各國法律制度和國際人權(quán)法所證實(shí)。"知情權(quán)是一種憲法性基本權(quán)利。知情權(quán)在權(quán)利性質(zhì)上屬于哪一種性質(zhì)、哪一位階的權(quán)利，學(xué)者有不同的看法，主要有兩種：一種觀點(diǎn)認(rèn)為知情權(quán)應(yīng)屬于憲法性的權(quán)利，是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，應(yīng)通過憲法來確認(rèn)；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為知情權(quán)是一項(xiàng)引申權(quán)，它是言論自由權(quán)引申出來的，言論自由權(quán)本身就包含了知情權(quán)。筆者更傾向于前者的觀點(diǎn)。權(quán)利的產(chǎn)生和發(fā)展，經(jīng)歷了漫長的歷史過程，以致權(quán)利的種類不斷增多，內(nèi)容不斷豐富。在這個(gè)過程中，權(quán)利最初往往以一般權(quán)利的形態(tài)存在，甚至以主觀權(quán)利的形態(tài)存在。當(dāng)權(quán)利觀念和權(quán)利類型發(fā)展到一定歷史階段之后，在那個(gè)歷史階段中被認(rèn)為尤其重要的那部分權(quán)利就必然訴求于法律予以的確認(rèn)和保障，近代憲法應(yīng)運(yùn)而生，以此規(guī)范形式對(duì)那些具有重要地位并為人們所必不可少的權(quán)利予以確認(rèn)和保護(hù)。現(xiàn)代憲政國家都承認(rèn)主權(quán)在民的觀點(diǎn)，并在憲法中設(shè)計(jì)各種制度保障國民有效地參與民主決策管理，國民作為主權(quán)者通過自己選出的代表管理國家，就必須充分獲知與國家管理有關(guān)的各種信息，否則就無法對(duì)國家事務(wù)發(fā)表意見進(jìn)而參與國家管理，國民主權(quán)原則也難得以實(shí)現(xiàn)。可見，國民享有知情權(quán)是國民主權(quán)原則的前提，只有國民充分獲取有關(guān)信息，才能有效地參與民主政治。民主愈發(fā)展，制度愈完善，就愈要更好地保障公民的知情權(quán)。#知情權(quán)是一種復(fù)合性權(quán)利。知情權(quán)是一種兼有公權(quán)利和私權(quán)利屬性的復(fù)合性權(quán)利。公權(quán)利和私權(quán)利是對(duì)公民個(gè)人權(quán)利進(jìn)行的一種劃分，它可以分為兩類：一類是公民個(gè)人對(duì)公共事物參與的權(quán)利，稱為“公權(quán)利”；另一類是由個(gè)人獨(dú)自享有的權(quán)利，稱為“私權(quán)利。”知情權(quán)是一項(xiàng)重要的政治權(quán)利，具有明顯的公權(quán)利屬性。公民的政治權(quán)利是公民參與并影響政治生活的權(quán)利。人不僅個(gè)體獨(dú)立存在，并且由個(gè)人組成共同體而存在，以社會(huì)共同的公共事物為基礎(chǔ)而形成政治生活。在現(xiàn)代社會(huì)政治生活需要社會(huì)每一個(gè)體的參與，公共權(quán)利才能有序行使，否則，社會(huì)就難以正常運(yùn)作。公權(quán)性的知情權(quán)，如憲法性知情權(quán)、行政性知情權(quán)、司法知情權(quán)等，它一般通過憲法、行政法律法規(guī)等公法予以規(guī)制，并借助憲法訴訟和行政訴訟的制度設(shè)計(jì)予以程序保障。其權(quán)利主體一般為公民，而義務(wù)主體則一般為國家機(jī)關(guān)，權(quán)利主體與義務(wù)之間在信息資源的占有上具有明顯的不對(duì)稱性，信息資源基本上被控制在以國家機(jī)關(guān)為主體的政府手中。知情權(quán)是一項(xiàng)民事權(quán)利，具有明顯的私權(quán)利屬性。民事權(quán)利是自然人作為民事主體所備的權(quán)利，在民事主體進(jìn)行民事活動(dòng)中，通常需要對(duì)涉及自身的，而被其他相關(guān)部門掌握的如出生時(shí)間地點(diǎn)、既往病史、病例資料、各種涉及本人檔案記錄等情況、信息進(jìn)行了解、知悉，法律應(yīng)當(dāng)對(duì)這種利益需求進(jìn)行權(quán)利確認(rèn)，這是個(gè)人信息知情權(quán)。它具有民法上人格權(quán)的性質(zhì)，主要體現(xiàn)的是主體的精神利益。私權(quán)性的知情權(quán)即民事知情權(quán)，其權(quán)利主體與義務(wù)主體的法律地位形式上是平等的，但對(duì)信息資源實(shí)質(zhì)上占有的不平等才昭示了權(quán)利主體知情權(quán)的必要性。它主要通過民商法等民事法律規(guī)范予以調(diào)整，但也可由憲法、訴訟法等公法來調(diào)整。此外，還有學(xué)者認(rèn)為知情權(quán)是一種個(gè)人權(quán)利、一種社會(huì)權(quán)利、一種具體權(quán)利、一項(xiàng)法定權(quán)利等不同觀點(diǎn)。總之，知情權(quán)的內(nèi)涵和外延會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)展而發(fā)生一定的變化，其權(quán)利屬性也會(huì)發(fā)生一定的變化，只要用動(dòng)態(tài)的觀點(diǎn)去分析客觀現(xiàn)象，才有可能正確把握知情權(quán)的權(quán)利屬性。

三、知情權(quán)在我國的立法現(xiàn)狀

目前，在我國現(xiàn)行法上，憲法沒有明確規(guī)定知情權(quán)，但是在一些部門法，主要在私法領(lǐng)域中，將知情權(quán)作為公民的權(quán)利明確加以規(guī)定。《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》對(duì)消費(fèi)者知情權(quán)的保護(hù)。該法第!條規(guī)定，消費(fèi)者享有知悉其購買、使用的商品或者接受的服務(wù)的真實(shí)情況的權(quán)利。消費(fèi)者有權(quán)根據(jù)商品或者服務(wù)的不同情況，要求經(jīng)營者提供商品的價(jià)格、產(chǎn)地、生產(chǎn)者、用途、性能、規(guī)格、等級(jí)、主要成分、生產(chǎn)日期、有效期限、檢驗(yàn)合格證明、使用方法說明書、售后服務(wù)，或者服務(wù)的內(nèi)容、規(guī)格、費(fèi)用等有關(guān)情況。《證券法》對(duì)股東知情權(quán)的保護(hù)。該法規(guī)定了證券市場信息要公正、公平地公開。嚴(yán)格規(guī)定了對(duì)證券市場信息的，對(duì)傳播媒體進(jìn)行了約束，以確保大多數(shù)投資者可以在同一時(shí)間內(nèi)準(zhǔn)確獲悉有關(guān)的重大信息。股東有權(quán)知悉公司發(fā)生的重大變化，如重大合同的簽訂、公司的重大債務(wù)、對(duì)外重大擔(dān)保等事項(xiàng)，以保證自己的利益不受不正當(dāng)?shù)膿p害。《行政處罰法》對(duì)行政相對(duì)人的知情權(quán)的保護(hù)。該法第"條規(guī)定，行政處罰遵循公開的原則，對(duì)違法行為給予行政處罰，必須公開，未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)。該法還規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。對(duì)重大行政處罰決定如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照，較大數(shù)額的罰款等作出之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。除涉及國家機(jī)密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外，聽證公開舉行。此外，在選舉法、統(tǒng)計(jì)法、商標(biāo)法、價(jià)格法等法律中也有少數(shù)規(guī)定。在地方性法規(guī)中，也有少數(shù)規(guī)定。如《廣州市政府信息公開規(guī)定》中規(guī)定，各級(jí)人民政府及其職能部門以及依法行使行政職能權(quán)的組織是公開義務(wù)人，應(yīng)當(dāng)依法性履行公開政府信息的義務(wù)。四、知情權(quán)的憲法保護(hù)知情權(quán)在我國雖然被少數(shù)部門法所接納，但還停留在理論層面上，缺乏系統(tǒng)的法律支撐，沒有被確認(rèn)為公民的基本權(quán)利。對(duì)知情權(quán)進(jìn)行法律保護(hù)，除了繼續(xù)深化法理研究、加強(qiáng)部門立法，通過法官適度的自由裁量權(quán)外，最為重要的是確認(rèn)知情權(quán)的憲法地位，從憲法層面上加強(qiáng)對(duì)知情權(quán)的保護(hù)。首先，應(yīng)確立公民知情權(quán)的憲法地位。由于我國現(xiàn)行法律中關(guān)于保障公民知情權(quán)的規(guī)定不充分、不完整，有加以改進(jìn)的必要；也由于公民知情權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利；還由于我國加入《世界人權(quán)宣言》、《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》，而這兩個(gè)人權(quán)公約已將知情權(quán)作為一種基本人權(quán)，因而將其上升到憲法層面，通過憲法規(guī)定來加以保護(hù)，就顯得非常必要和重要。其次，對(duì)知情權(quán)在憲法中的構(gòu)建。就是要在憲法中明確知情權(quán)。主要放在憲法第二章“公民基本權(quán)利與義務(wù)”中，有人表述為“公民有對(duì)國家、社會(huì)的公共信息以及個(gè)人信息知情的權(quán)利與自由”，或者“公民享有依據(jù)法律規(guī)定而獲取信息、了解信息的權(quán)利與自由”；有的表述為“中華人民共和國公民享有知悉國家事物、社會(huì)事物和經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的真實(shí)情況的權(quán)利。但法律有特殊規(guī)定的除外。”再次，完善憲法中知情權(quán)的部門立法。知情權(quán)是公民的一項(xiàng)憲法性基本權(quán)利，也是一種抽象的權(quán)利，要真正使其得到保障就必須使其具體化，通過相關(guān)部門法律制度的建設(shè)，使其最終得以實(shí)現(xiàn)。如可制定“行政程序法”、“情報(bào)自由法”、“政府信息公開法”、“新聞自由法”等。最后，建立公民知情權(quán)的法律救濟(jì)途徑。知情權(quán)憲法基本權(quán)利地位，必然要求有對(duì)具體權(quán)利的救濟(jì)制度。我國應(yīng)建立公民知情權(quán)的憲法訴訟制度。由于憲政秩序的確立，憲法司法化成為現(xiàn)代民主法治國家憲法權(quán)利保障制度發(fā)展的必然趨勢(shì)，而知情權(quán)是憲法上規(guī)定的公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，故應(yīng)成為憲法救濟(jì)的對(duì)象。雖然我國目前沒有憲法訴訟制度，但應(yīng)認(rèn)識(shí)到其發(fā)展趨勢(shì)，確定憲法訴訟的理念，從而從憲法層面上保護(hù)公民的知情權(quán)。同時(shí)，還可考慮與憲法保護(hù)相配套的法律保護(hù)措施，如完善行政訴訟制度、民事訴訟制度，以此給公民知情權(quán)提供法律保護(hù)。總之，通過確立公民知情權(quán)的憲法地位，建立一系列相配套的法律制度，給知情權(quán)以充分有效的憲法保護(hù)，從而完善我國公民知情權(quán)的憲法體系，切實(shí)保護(hù)公民的知情權(quán)。