探索政府的公共政策與公共管控

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內容提要:“市場經濟中各國政府究竟怎樣管理企業”的問題,既需要政府通過調節市場活動實施間接管理，也要用直接管理和間接管理相結合的辦法管理少數公營企業。與計劃經濟中政府“管理”企業的傳統觀念不同，在市場經濟中政府著眼于充分發揮市場機制和彌補市場缺陷，而不參與各類企業的經營管理。現代市場經濟中政府部門的經濟職能，除了實施宏觀調控，還要制定公共政策來調節和完善市場機制，平等地對待市場中的所有各類企業，創造企業發展的良好環境，因而也稱公共管理。這是政府通過市場間接引導企業行為的重要職能。

關鍵詞:政府公共政策公共管理

“市場經濟中各國政府究竟怎樣管理企業”的問題,既需要政府通過調節市場活動實施間接管理，也要用直接管理和間接管理相結合的辦法管理少數公營企業。與計劃經濟中政府“管理”企業的傳統觀念不同，在市場經濟中政府著眼于充分發揮市場機制和彌補市場缺陷，而不參與各類企業的經營管理。現代市場經濟中政府部門的經濟職能，除了實施宏觀調控，還要制定公共政策來調節和完善市場機制，平等地對待市場中的所有各類企業，創造企業發展的良好環境，因而也稱公共管理。這是政府通過市場間接引導企業行為的重要職能。

一、政府在市場經濟中的作用

我們收集了當代市場經濟國家的資料，其中有盎格魯撒克遜模式:美國和英國的自由競爭型市場經濟；歐洲(萊茵)模式：德國的社會市場經濟、法國的有計劃調節市場經濟，瑞典的福利國家市場經濟；東亞模式：日本、韓國和新加坡各有特色的政府主導型市場經濟。它們的經驗，既有一般市場經濟的共性（規律性）；又有因歷史、政治、社會、文化背景不同的個性（差異性）。因此需要對各國政府干預市場活動(而不是直接干預企業經營管理活動)的程度和方式進行研究和比較。

在市場經濟中企業是市場的主體。通過社會分工提高生產效率，通過市場交換產品和服務，以市場作為資源配置的基礎，經濟活動要遵循價值規律，以使交易成本最低，在若干條件下實現稀缺資源的有效分配(即“帕累托最優”)。這是一般市場經濟概念。由于市場并非萬能，存在著不完全競爭和無法消除壟斷、外部不經濟性而導致損害社會收益、無法滿足社會對公共產品的需求、經濟信息的不完全和不對稱、以及對收入均等化無能為力，必須提供若干條件克服這些“市場缺陷”或“市場失靈”，需要政府干預市場運作，并通過市場有效地配置資源。

企業是組織生產、配置資源的基本單位。無論公營企業還是民營企業，應具備的基本條件是：(1)企業產權邊界必須明確界定，否則會因外部性的存在而造成資源浪費和“搭便車”等偷懶行為；(2)企業應有充分的自主權，包括生產品種和產品組合的決定權、定價權、自由進入和退出的權利，并有權拒絕任何人在法律規定范圍之外的個別干預；(3)要以經營單位的個人財產或法人財產對企業債務承擔完全責任或有限責任。這是市場機制有效運作和政府有效干預的基本前提。

政府在市場經濟中的作用，首先是建立市場經濟基本框架和完善經濟活動環境。市場本身不能有效地提供的、具有使用上“非排他性”的以及利益上“非占有性”的公共貨物需要由政府提供。其中，有些公共貨物(在使用的排他性低時)應當是免費和開放的，有些公共貨物(具有使用的排他性時)應當根據交易成本的狀況決定是否需要限制消費。政府通過建設基礎設施提供市場經濟活動的物質條件(硬件)；通過制定法律和建立行政機構提供市場經濟活動的制度條件(軟件)；政府為市場經濟的運行提供金融、信息等服務；政府為公民提供一定程度的社會保險和福利，并采取某些強制儲蓄的方法為此提供資金；政府為公民提供一部分教育和醫療保健的費用和條件，并保障其機會均等。

政府職能運行需要投入和消耗一定的資源，政府籌集資金的手段是公共財政，一般有三種方式：稅收(主要方式)、發行公債和擴大貨幣發行。稅收涉及到納稅人的積極性，并影響到價格體系；赤字舉債可以在短期內刺激經濟；擴大貨幣發行容易引起通貨膨脹。公共財政對效率、財富分配和宏觀經濟運行有著顯著的影響。

市場是企業經營活動的舞臺。市場經濟中的政府干預是對“市場缺陷”或“市場失靈”的干預，以及對公共部門的公益事業和少數公營企業的干預。政府對經濟活動的干預有不可混淆的兩個層面：

一是政府對宏觀經濟的宏觀調控或曰宏觀管理，指對經濟總量(如總供給與總需求的水平、總的物價水平、就業水平)所進行的調節。宏觀調控的措施主要是財政政策和貨幣政策。從70年代后起，各國進行需求管理和調節的同時，加強了供給管理和調節，側重于長期發展的經濟增長政策、提高勞動力素質的人力政策和經濟國際化的對外經濟政策。

二是政府對微觀領域的公共政策或曰公共管理，通過行政機構和行政法規對經濟活動進行的干預，稱為對市場中企業和私人微觀行為的規制。英文regulation一詞譯為管制不如規制確切,因為它由政府出面干預，經過一個消費者、企業和政府之間的談判、協調和討價還價的過程，建立起針對市場供求雙方的規則，糾正市場失靈，增進經濟效益。具體地說，規制在下述情況下是必要與合理的：①規模經濟，某行業如果存在規模經濟，就適合獨家生產，因為比多家生產的成本低，但要對其行為加以規制；②防止過度競爭，這時政府要制定最低限價而不是最高限價；③提供全面服務，要求公司以合理的價格向所有的消費者包括一些邊遠小社區的消費者提供服務，于是出現服務成本差異，需要用“補貼”的辦法由公司內部調劑。要保證公司有能力維持內部補貼，就得由政府保護公司在其它地區賺錢，即需要政府為市場守門，對新進入者實行限制；④保護消費者和公司職工，防止他們由于信息不對稱等原因被公司欺騙。規制的內容大體由兩個部分構成：其一，對于市場機制能夠基本發揮作用的領域(市場領域)，政府實施維護和促進競爭的政策，即反壟斷政策(或稱產業組織政策)，其主要內容是禁止壟斷、合謀行為，限制不公正交易，限制企業過度集中等。其二，對于市場機制不能有效發揮作用的領域，如公共性、外部性、自然壟斷性較強的領域，實行經濟性規制政策，即對自然壟斷和公益事業等進行有關準入、退出、價格方面的直接管理。這兩類政策可以覆蓋全部產業。此外，在市場機制對某些領域可以形成“有效”資源配置，而從倫理道德上可能產生不良后果的(如)，還要實行社會性規制，如防止公害政策等。

二、公共政策和公共管理是政府部門調節市場的重要職能

市場經濟中政府部門針對市場缺陷采取政策措施的職能是公共政策和公共管理，需要掌握好調節的范圍、層次、力度和方法。

1.管什么？管市場——調節與企業經營和消費者相關的市場機制

1)限制壟斷和促進競爭。制訂反壟斷法，依靠法制影響市場結構和競爭關系。政府不斷地監督企業經營狀況，但不涉及企業內部的經營方式。美國限制造成壟斷的不公平競爭，而不反對現有的壟斷企業，禁止的企業行為是：壟斷和固定價格協議、破壞競爭的兼并、價格歧視、搭配銷售和傾銷，反壟斷機構是司法部反壟斷局和聯邦貿易委員會。歐洲的限制壟斷法不如美國嚴格，允許經過有關當局或法院裁決的聯合定價。日本的反壟斷和維護競爭政策由公正交易委員會負責，由于對跨行業壟斷集團的限制較松，以致一些集團膨脹、金融滲透、行業默契、業務排外等合謀和壟斷行為泛濫。

2)經濟規制和社會規制。政府的綜合與專業部門協調一致規制市場行為。美國政府的規制機構由國會立法建立龐大的規制體系，分為兩大類：經濟規制機構規制特定行業的市場進入、價格和服務；社會規制機構規制所有行業的某一方面，例如環境保護、職工勞動保護等。

經濟規制又稱行業規制，是針對某些自然壟斷行業的規制。自然壟斷行業具有強烈的規模經濟效應，并需投入大量“沉淀資本”才能開業，而且大多是公用事業和公共產業。盡管在這些行業采取自然壟斷是有效率的產業組織形式，但由政府直接經營這類企業容易產生經營管理官僚化的弊病，各國政府一般采取授權人的辦法，甚至授權私人企業予以經營；而政府則加強直接監督和規制。經濟規制由精干的行業主管部門負責，目的是保障公眾得到良好的服務并支付合理的價格，而不破壞市場經濟的效率。當行業性質因技術進步而變化和生產力發展到一個新階段時，規制措施要相應改革。

社會規制適用于社會上所有的廠商和消費者，包括保護消費者權益(如收受投訴、有關信息公開、防止假冒偽劣產品、防止誤導消費需求等)、保護工業安全和工人勞動安全、保護環境和控制污染。社會規制的目的是界定和維護財產權，對于某些廠商或個人的經濟決策可能經過非市場的價格手段直接侵害其他廠商的成本函數或社會的財產利益的情況，政府通過立法司法予以規制。社會規制還要區分外部效應和內部效應，并比較保護措施的成本和效益。例如美國保護消費者權益的措施，對于外部效應造成的環境污染，國會在70年代初通過了清潔空氣法修正案和聯邦水污染控制修正案，并由環境保護局實施。而產品質量和勞動保護是基于內部效應，環境規制還要把外部效應內化，于是制定了許多針對產品質量和勞動安全的規制。如食品、藥物和化妝品法，由食品藥物管理局負責實施；消費品安全法，由消費品安全委員會負責實施；工作場所健康和安全規制由勞動部職業安全和健康局負責。社會規制在日本由通產省、環境廳、厚生省、企劃廳國民生活局及地方自治體負責；在韓國由經濟企劃院協調各部門實施。

3)政府直接管理公用事業和公共產業，承擔其資源配置，對市場供應不足或供應不夠有效的貨物予以補充。政府控制戰略性資源和為公眾提供服務，在某些產業發揮主導作用和彌補市場缺陷的調節作用。自然壟斷性公營企業側重于控制國防工業和經濟命脈(如道路交通、能源電力、航空和金融等基礎設施)，積極發展公益事業(如郵政通訊、供水供電、市政環衛，以及海關、審計、稅務管理等行政和社會服務性部門)，優先滿足社會目標，較少體現盈利目標。由于其經費不能全部直接從服務對象收取或投資回收很慢，這類企業的直接經濟效益偏低，致使政府財政(來自稅收)負擔很重。近年來，發達國家一方面精簡政府機構，減少行政開支；一方面更加慎重地選擇公共物品的范圍，盡量減少壟斷性公營企業的數量，并把一些公營企業公司化或私有化。

4)培育新興產業和先進技術。在市場經濟基礎上由政府主導經濟結構演進的政策被稱為“產業政策”，它是國家在發展的趕超階段采取的經濟政策。政府出面對產業間資源配置進行干預并扶植新興產業，以幫助本國企業進行國際競爭，縮短經濟現代化進程。19世紀中葉德國和美國曾對本國產業資本實行保護政策。二次大戰后日本的產業政策，除了在一段時期內對進口貿易和外資引進實行全面控制，已不同于幼稚產業保護和蕭條產業調整層次上的政策，而相似于歐美的“目標政策”，提出不同時期的“產業結構設想”，對一些特定產業重點扶植，給予減免稅、優惠融資支持，促進了產業結構高度化；隨著趕超過程結束，其有效性到70年代已經減弱。戰后美國的國防政策成了實際的產業政策，還對不同產業實行差異稅率，在一定時期對鐵路、木材行業免稅并給予政府補貼，對住房建筑和農業提供優惠貸款。但美國政府從未正式承認它有產業政策，而是從80年代起提出“技術政策”，并被各國采納為經濟快速轉型的競爭政策，對研究開發減稅，鼓勵政府研究機構與企業的技術轉移、合作研究、先進技術計劃、小企業創新計劃和企業對研究開發的投資，通過發展高新技術產業不斷獲得新的國際競爭力。

2.怎么管？構筑法律基礎，間接管理為主，完善企業發展環境

1)規范企業產權和企業行為，依法分類管理。在企業法律類別上，依財產來源和壟斷或競爭屬性把企業分成兩大類，規范其產權和行為：①按公法或特殊法案并參照民法一般準則管理，適用于全資公營企事業，包括公益性事業和自然壟斷性公營企業，以社會目標為主，在一定程度上需要政府財政補貼或政策性補貼。在法律上，按照公共財產的歸屬分級所有：即中央政府所有(國有)和各級地方(省和市鎮)所有，與中央或地方財政預算體制掛鉤，各級政府之間有明確的財產邊界，上級政府對下級政府所有的資產無權支配和受益。②按民法類的公司法管理：適用于非直接公營的、競爭性領域的一般企業，包括按公司法運作的國有混合股份公司。以盈利目標為主，在市場機制下實行平等競爭，優勝劣汰。西方市場經濟實行以私人所有為主的多種所有制，其中包括國家所有制、合作社所有制和工會所有制等。各種所有制的實現形式是法律規范的幾種公司體制和內部治理結構，市場法規指導企業的經營行為，政府部門依法加強執法監督。

2)發展基礎設施，調整收入政策，健全社會保障體系。各國的中央和地方政府負責規劃和投資公共基礎設施，并以參股方式促進能源、交通、金融部門的發展。發達的市場經濟國家已經基本健全了社會保障體系，建立起比較完善的失業保險救濟、養老保險、醫療保險、工傷事故保險等制度，形成了比較穩定的社會環境。新加坡的國家工資理事會負責調整工資水平，穩定勞資關系；其特殊的中央公積金制度包括了全國就業人員，使職工退休后得到基本生活保障，還可以用公積金購房、支付醫藥費和資助子女上學，少數資金可用于投資。

3)對企業的服務、指導、鼓勵和扶植。各國政府部門通過經濟發展戰略和技術政策表明政府的發展意向和國際經濟趨勢，為企業經營提供信息服務和行政手續上的方便。德國的“雙元制”職業技術培訓為企業提供了各種層次的人力資源。“行政指導”是日本政府管理微觀經濟的一大特點，以通產省對制造業指導“產業合理化”著名，通過與行業團體和產業界經常“溝通、勸說、交涉”，指出調整投資生產結構、提高效率的方法，鼓勵在新技術領域建立“官、產、學”相結合的研究開發組合。從50年代到70年代初，日本通產省制定“合理化計劃”和“扶植計劃”，納入“扶植對策”的產業有鋼鐵、合成纖維、合成樹脂、石油化工、醋酸纖維、焦油工業等，尤其對重化工、電子、汽車、造船和航空工業的扶植取得了有效進展。韓國60年代中期提出“出口立國”的方針，形成一套“刺激體系”，包括減免稅收、優惠貸款、信函貸款和扶持貸款、損耗補貼、對注冊出口廠家的最小資金扶持、以及對成就突出者的獎勵。在不同時期用刺激措施推動繁榮的有：出口、關鍵工業、中小規模公司、地方工業發展、技術革新、外國投資、逆循環投資、能源保存和環境保護、資源開發等。各國普遍實行對中小企業的扶植政策，為它們提供經濟信息和咨詢培訓，鼓勵出口和國際化。日本政府制定了《中小企業現代化促進法》，設立專門機構對中小企業的經營管理、技術人才、發展方向進行指導和扶植，并設立“中小企業金融公庫”、“中小企業振興事業團”等金融機構，提供更優惠的貸款。

4)發揮市場中介機構的作用。德國工商大會是分布在各地的83個工商會的全國最高組織和企業與政府間的橋梁，有215萬戶工商企業和小經營者為其成員，開展咨詢、鑒定、職業培訓、促進訂貨等活動。日本層層相套的行業組織是聯系通產省和產業界的基本通道，70年代就有500多個。由著名財界人士組織的經濟團體在經濟政策制定中發揮較大作用。政府機構中設立審議會(如產業結構審議會)或推動某個行業(如鋼鐵)合理化的產業重組委員會，通過“官民協調”方式提出對策方案。

3.不管什么？政府部門不管一般企業的經營管理活動

公共管理是政府部門通過調節市場活動對企業進行間接管理，企業行為受市場機制和公共政策的引導和制約。由于企業產權和企業行為已通過立法和不斷完善的市場規則予以規范，政府的行政職能是一視同仁的執法監督和服務。政府部門如果該管的不管，不該管的管多了，就會發生職能錯位而擾亂市場秩序；甚至由于官僚主義和低效常態、自身利益驅使的“尋租”腐敗、以及掌握信息的不充分性而導致“政府失靈”，這在西方各國政府并不乏見。“球場裁判”的政府行為理論，是說政府是市場“競賽規則”的制定者，又是解釋和強制執行這些已被決定的規則的裁判者，市場機制和市場規則可以大大縮小政府直接參與競賽的程度。所謂“政府失靈”是：(1)政府部門的過度干預。超出應該規制的范圍、層次、力度，不僅沒有彌補市場缺陷，反而妨礙了市場機制正常發揮。(2)政府部門的無效干預。規制的范圍、層次、力度不夠，或干預方式及預期選擇不當而不足以彌補市場失靈和維護市場運作，因此要不斷提高政府部門和官員的宏觀調控和公共管理素質。既然市場失靈和政府失靈在一定程度上都難以避免，只有存利去弊，將市場機制同政府的適度干預有機地結合起來，才能使市場經濟有效運轉。

三、各國政府在公共管理中不同的干預方式和規制改革

各國政府公共政策的內容和公共管理的方式，具有處于市場經濟不同發展階段的特征和各國因歷史、文化傳統不同而形成的差別；而且某一時期對某一領域的規制是為了以后減少干預或規制。

1.市場經濟中各國政府干預經濟活動的特點

美國實行“自由企業制度”，從18世紀起就有過國家干預主義思潮和經濟自由主義思潮。戰后40年代中期到70年代初期，凱恩斯的國家干預論還曾盛行，那時受到經濟規制的行業有：鐵路、公路貨運、航空、有線電視、石油、天然氣、電訊等。70年代以來，經濟規制逐步減少，對健康和安全方面的社會規制日益增加。法國具有源遠流長的國家干預主義的歷史傳統，戰后經歷了三個變動的經濟發展時期：1945－1974年的強化政府干預時期，1974－1981年的經濟自由化時期，1981年至今的交替變動的調整時期，在西方市場經濟中是政府干預經濟活動較多的國家。日本和韓國實行過以儒教為基礎的國家干預的“統制經濟”。戰后日本的政企合作程度高于其它市場經濟國家，政府部門甚至幫助某些企業斡旋銀行貸款。韓國由于市場基礎較弱，政府部門的行政干預較多：通過市場的間接干預，用金融、稅收、獎勵措施來刺激企業的生產和投資方向。在特殊情況下的直接干預，是對某些不響應政府號召或產品質量差的企業采取行政命令或不予貸款。除了為企業提供信息技術服務，還通過半官方的貿促會支持出口者在國外的貿易活動，如幫助打官司和聯絡生意等。日本、韓國政府對企業的直接干預相對地多，也就是造成“尋租”的機會較多，盡管對腐敗現象懲處嚴厲，腐敗問題仍然比較嚴重。

2.市場經濟中規制改革與行政改革和企業改革的相關性

傳統的經濟規制在很多情況下可能破壞市場經濟的效率。首先，規制所造成的文山會海和曠日持久的法律程序耗費了巨大資源；其次，對價格的干預扭曲了價格信號，使消費者作出錯誤的購買決策而不能實現效用最大化；第三，規制一方面不許企業取得超額利潤，另一方面卻沒有提供一種激勵使企業提高效率，不如市場機制使企業隨時可能得到獎勵或受到懲罰。70年代以來歐美主要市場經濟國家發生了以非規制化(即放開規制)為特征的規制改革，在市場機制可以發揮作用的領域完全或部分取消對價格和市場進入的經濟規制，使企業在制定價格和選擇產品上有更多的自主權(如允許季節差價)。社會規制領域的改革主要集中在引進市場的激勵機制和促進工會與廠商的談判，把命令型的規制改為靈活的智能型規制。美國規制改革的步伐較快，涉及十幾個行業和若干方面，介入市場活動的范圍主要是提供基礎設施和公共服務，把公營企業縮減到只剩下軍工、航天和科研投資領域，政府干預主要體現在財政政策、貨幣政策、收入政策、社會保障和福利政策、對外經濟政策上。各國在生產力發展的不同階段采取加強規制或放開規制，以及逐步縮小經濟規制和調整社會規制，反映了各國市場發育的成熟程度和市場機制的完善程度，以及隨著對市場經濟認識的不斷深化，政府的工作效率和調控市場能力提高的程度。美國進入了后工業化社會，而韓國剛完成工業化過程，又有東西方傳統文化的不同，其政府干預經濟活動的范圍、層次、力度和方式的區別顯而易見。