詮釋政府信息能力成立

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[摘要]政府信息能力是政府應用信息技術實現(xiàn)政府職能的一種執(zhí)政能力，是執(zhí)政能力的重要組成部分。政府信息能力可以劃分為政府信息資源管理能力、政府信息應用能力、政府信息服務能力、政府信息革新能力等四個方面。政府信息能力建設是執(zhí)政能力建設的重要方面，電子政務建設是政府信息能力建設的有效途徑。

[關鍵詞]政府信息能力；執(zhí)政能力；電子政務

一、政府信息能力的內(nèi)涵

何謂信息能力?1974年美國信息產(chǎn)業(yè)協(xié)會(IIA)主席PaulZurkowski首次提出信息能力這一概念。他認為“所有經(jīng)過訓練的在工作中善于運用信息資源的人稱為具有信息能力的人，他們知道利用多種信息工具及主要信息資源使問題得到信息解答的技術和技能。”美國圖書館協(xié)會于1989年在信息能力總統(tǒng)委員會的報告中指出：一個人要具有信息能力，就必須具有認識到何時需要信息和查尋、評估和有效利用所需信息的能力，而那些真正具有信息能力的人是知道如何學習的。

國內(nèi)學者大多認為，信息能力就是各社會主體在信息活動的各個階段中所表現(xiàn)出來的能力的綜合。也有人認為信息能力或信息素質(zhì)就是人們獲取、評價和使用信息資源的能力。同時，徐仕敏還提出社會信息能力的概念。他認為，社會信息能力就是一定范圍內(nèi)所有個體和組織的信息能力的集合，社會信息能力的層次結構包括：個人信息能力、社會信息系統(tǒng)能力、政府信息能力；社會信息能力的要素結構包括：信息知識能力、信息編碼能力、信息整合能力、信息再生能力。

那么，什么是政府信息能力?政府信息能力的內(nèi)涵是什么呢?筆者認為，政府信息能力是政府應用信息技術實現(xiàn)政府職能的一種執(zhí)政能力，是執(zhí)政能力的重要組成部分。具體來說，政府信息能力的內(nèi)涵有以下3個方面：(1)政府信息能力的本質(zhì)是執(zhí)政能力，在我國集中體現(xiàn)于黨的執(zhí)政能力。(2)政府信息能力是政府信息活動中開發(fā)、管理、加工、應用信息的能力的綜合。(3)政府信息能力是政府應用信息技術的能力，是政府在政府管理過程中充分應用信息技術，改進政府管理效率，改善政府決策水平，提高政府服務質(zhì)量的能力的綜合。

二、政府信息能力的構成模型

政府信息活動一般包括4個方面的內(nèi)容：政府應用信息技術實現(xiàn)政府信息的采集、加工、存儲、傳遞活動，我們稱之為政府信息資源管理過程；政府應用信息技術實現(xiàn)政府社會管理、經(jīng)濟調(diào)節(jié)等管理職能的活動，我們稱之為政府信息應用過程；政府應用信息技術實現(xiàn)政府公共服務職能的活動，我們稱之為政府信息服務過程；政府應用信息技術進行自我革新的活動，我們稱之為政府信息革新過程。可見，根據(jù)政府信息能力在政府信息活動中的不同表現(xiàn)，可以將政府信息能力劃分為政府信息資源管理能力(GIMA)、政府信息應用能力(GIAA)、政府信息服務能力(GISA)、政府信息革新能力(GIRA)。用一個函數(shù)模型可表示為：政府信息能力GIA=F(GIMA，GIAA，GISA，GIRA)。這個函數(shù)模型表明：(1)政府信息能力是政府信息資源管理能力(GIMA)、政府信息應用能力(GIAA)、政府信息服務能力(GISA)、政府信息革新能力(GIRA)4種能力的集成，是一種綜合能力。(2)政府信資源管理能力(GIMA)是政府信息能力的基本內(nèi)容，是實現(xiàn)其他3種能力的基礎。(3)政府信息應用能力(GIAA)、政府信息服務能力(GISA)是政府信息能力的最終體現(xiàn)。(4)政府信息革新能力(GIRA)是政府信息能力不斷得到改造和提升的保障。

政府信息資源管理能力。“信息資源管理是指組織為達到預期的目的，運用各種手段，對信息的生產(chǎn)、流通、分配、使用等全過程的信息設備、人員、資金等諸要素的綜合管理。各個機構在實現(xiàn)其目標時，除了購置和利用一般人力、物力、財力資源外，還必須計劃、管理和控制信息資源，對職能不同但目標都是為了滿足機構信息需求的活動進行協(xié)調(diào)和統(tǒng)合。概而言之，信息資源管理就是利用全部信息資源實現(xiàn)自己的戰(zhàn)略目標。”可見，一般認為，信息資源管理是對信息、信息設備、信息人員等的綜合管理。政府信息資源是指一切產(chǎn)生于政府內(nèi)部或雖然產(chǎn)生于政府外部但對政府各項業(yè)務活動有影響的信息的統(tǒng)稱。這種定義把政府信息資源看成是政府數(shù)據(jù)或信息內(nèi)容。一般來說，信息資源有狹義和廣義兩種理解。狹義的信息資源是指信息內(nèi)容本身；廣義信息資源是指信息及相關要素的集合。本文提到的政府信息資源泛指廣義的信息資源。可見，政府信息資源管理能力主要是指對政府信息內(nèi)容及信息相關要素實施有效管理和有效利用的能力。政府信息資源管理能力主要體現(xiàn)在以下4個方面：(1)政府信息需求分析能力。信息需求分析是信息資源管理的基礎，也是信息系統(tǒng)建設的出發(fā)點，是達到信息資源建設和管理目標的關鍵。信息需求分析的核心就是弄清楚處在不同管理層次的政府管理人員對信息的具體需求，以及社會、企業(yè)和公民等顧客對政府信息的需求。這樣，就可保證最終提供給用戶的信息和信息系統(tǒng)是他們所需要的。(2)政府信息內(nèi)容管理能力。其主要是指對政府數(shù)據(jù)實施采集、加工、存儲、檢索、更新的綜合能力。政府信息內(nèi)容管理的核心是確保政府全部數(shù)據(jù)的完整性、準確性、實時性和可訪問性。(3)政府信息資源共享能力。政府信息資源共享是國家權力機關與政府之間、政府各職能部門之間、政府與社會之間、政府與企業(yè)之間、政府與公民之間共同使用政府信息資源的一種機制。要實現(xiàn)政府信息資源共享，就必須實現(xiàn)政府信息資源的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一管理、共同使用。政府信息資源共享可以有兩種理解：一種是狹義的理解，即政府信息內(nèi)容的共享；一種是廣義的理解，即除信息內(nèi)容外，包括網(wǎng)絡基礎設施、信息系統(tǒng)、信息人才在內(nèi)的全面的共享。筆者認為，在實踐中應推進廣義的政府信息資源共享，這樣，可以有效地節(jié)省政府信息化所需要的人力、物力。政府信息資源共享水平是政府信息資源管理能力的重要體現(xiàn)。(4)信息基礎設施的運行維護能力。其主要是指政府確保信息基礎設施正常安全運行的能力。信息基礎設施主要包括網(wǎng)絡基礎設施、信息系統(tǒng)、其他相關設備和系統(tǒng)軟件等。其中，信息安全防護能力是其核心內(nèi)容，信息安全防護重點是保護基礎網(wǎng)絡和重要信息系統(tǒng)的安全。

政府信息應用能力。政府信息應用能力是政府應用信息技術實現(xiàn)政府管理職能的能力。政府的管理職能主要是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理3個方面，信息技術能有效提高和完善政府這3個方面的管理能力。政府信息應用能力主要體現(xiàn)在以下4個方面：(1)信息戰(zhàn)略規(guī)劃能力。隨著信息技術的廣泛使用，各種原來的實體組織將變成虛擬組織，政府也將由傳統(tǒng)政府向電子政府逐漸轉(zhuǎn)變。支撐各種虛擬組織運轉(zhuǎn)的主體是各種各樣的信息系統(tǒng)，電子政府同樣要通過建立各種各樣的信息系統(tǒng)來實現(xiàn)政府管理目標。具有戰(zhàn)略性的規(guī)劃是信息系統(tǒng)工程實施的起點，也是信息系統(tǒng)工程的基礎。政府信息戰(zhàn)略規(guī)劃的目的就是發(fā)現(xiàn)和評估政府的信息需求，并在評估信息需求的基礎上，建立這些信息需求的信息結構，進而建立支持相應信息結構的業(yè)務系統(tǒng)結構，并確立支持業(yè)務系統(tǒng)所必需的技術結構。可見，政府信息戰(zhàn)略規(guī)劃能力是政府信息應用能力的基礎，是政府在信息時代所必須具有的能力。政府戰(zhàn)略信息規(guī)劃必須支持政府的戰(zhàn)略目標，要能滿足政府各個管理層次的需求，應該保證信息的一致性、共享性，應該能適應公共組織和管理體制變革，應符合信息技術發(fā)展的方向。(2)政府信息決策能力。信息技術的廣泛使用，使得政府的決策模式逐漸向信息決策轉(zhuǎn)變。信息決策的本質(zhì)是充分應用專業(yè)技術知識和信息技術實現(xiàn)決策過程專業(yè)化、規(guī)范化、程序化、智能化。政府信息決策能力就是政府應用信息和知識，實現(xiàn)決策科學化、民主化的能力。政府信息決策的內(nèi)涵包括2個方面：充分應用專業(yè)技術知識和信息技術實現(xiàn)決策的可重現(xiàn)性和可重復性；決策中充分考慮公民偏好，實現(xiàn)決策的民主化。(3)政府信息協(xié)作能力。互聯(lián)網(wǎng)的基本功能之一就是協(xié)同辦公。信息技術尤其是網(wǎng)絡技術的廣泛使用，傳統(tǒng)的“層級”的組織機構逐漸被改變，“扁平”式的組織機構正在形成，橫向的業(yè)務合作越來越增強。信息時代是一個協(xié)同工作的時代，政府的信息協(xié)作能力是政府信息應用能力的重要方面，也是執(zhí)政能力的重要體現(xiàn)。政府信息協(xié)作能力主要包括不同機構間的任務的協(xié)作、信息資源組成部分間的合作、信息系統(tǒng)間的合作、信息系統(tǒng)的技術元件間的協(xié)作等內(nèi)容。(4)政府知識管理能力。隨著信息社會的發(fā)展和完善，信息資源將極大豐富，政府面l臨的問題不再是生產(chǎn)和處理更多的信息，而是如何從浩瀚的信息中提煉出政府和顧客所需要的知識，知識管理將成為組織的核心任務。政府知識管理能力就是政府組織積累知識、傳遞和共享知識、更新和應用知識的綜合能力。政府知識管理的主要任務和目標是：發(fā)掘政府固有知識，引導政府知識更新；挖掘政府隱性知識，實現(xiàn)政府知識共享；傳遞和應用政府知識，實現(xiàn)政府管理目標。政府信息服務能力。政府信息服務能力是指政府應用信息技術實現(xiàn)對社會、企業(yè)和公民提供網(wǎng)上在線辦事等公共服務的能力。在落實科學發(fā)展觀和全面建設小康社會的新形勢下，強化政府公共服務職能是政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容，建設公共服務型政府是我國深化行政管理體制改革的目標。公共服務型政府是以市場為導向，以企業(yè)、社會和公眾為主體，以提供公共服務為特征的政府行政模式。它以提高公共管理質(zhì)量和公共服務水平為目標，以發(fā)展為主題，是市場經(jīng)濟條件下政府管理的一種新模式。在信息社會里，社會對公共服務的需求會發(fā)生很大的變化，信息服務成為公共服務的主要需求。在信息社會里，為顧客提供信息服務是公共服務型政府的主要任務，提高政府信息服務能力是提高政府公共服務能力的關鍵。政府信息服務能力主要體現(xiàn)在2個方面：(1)政府信息支持能力。政府信息支持能力是政府通過各種手段為市民和企業(yè)提供有用信息的能力。信息時代里，信息是市民和企業(yè)不可或缺的資源，信息是一種重要的公共產(chǎn)品，政府為市民和企業(yè)提供他們需要的信息是政府的重要服務職能。(2)政府在線服務能力。政府在線服務能力是政府通過互聯(lián)網(wǎng)為市民和企業(yè)提供遠程辦事服務的能力。互聯(lián)網(wǎng)技術可打破時空的限制，能讓人們在一個虛擬的環(huán)境里進行溝通和交流。政府如何應用現(xiàn)代信息和通信技術，將各種辦事服務和審批服務通過網(wǎng)絡技術進行集成，在互聯(lián)網(wǎng)上全方位地向社會提供優(yōu)質(zhì)、規(guī)范、透明的服務，是政府信息能力建設的重點內(nèi)容之一。政府信息服務的具體內(nèi)容包括：政府為企業(yè)提供的電子采購與招標服務、電子稅務服務、電子證照辦理服務、信息咨詢服務等服務，政府為市民提供的教育培訓服務、就業(yè)服務、電子醫(yī)療服務、社會保險網(wǎng)絡服務、社區(qū)信息服務等。

政府信息革新能力。政府信息革新能力就是政府在信息技術條件下，政府通過治理模式、管理思想、組織結構、管理方式、管理策略等的轉(zhuǎn)變，讓政府管理體制適應信息時展要求的自我革新能力。“信息技術與社會互動的事實表明，數(shù)字化技術正以其細致而縝密的滲透和磅礴的氣勢，給城市政府管理科學化和現(xiàn)代化提供強有力的技術支持，而且通過促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和社會結構的演化，將對城市政府管理模型、權能結構和行政理念產(chǎn)生巨大而深刻的影響，從而掀起城市政府管理史上的第三次革命。”可見，信息技術和信息化正在引起世界經(jīng)濟和社會的巨大變革，其對傳統(tǒng)的政府管理模式能造成巨大的沖擊。政府如何應對這種沖擊，如何適應信息技術帶來的革命性變化，將是政府信息能力面臨的直接考驗。政府如何通過自身的持續(xù)變革來適應快速變化的形勢，是政府信息革新能力建設的重點。政府信息革新能力主要包括政府學習和應用各種新技術、新思潮以及引領自身和社會變革的能力。

三、發(fā)展電子政務，推進政府信息能力建設

政府信息能力內(nèi)涵豐富，其內(nèi)容隨著時展不斷地變化和翻新。政府信息能力是執(zhí)政能力的重要內(nèi)容，是信息時代執(zhí)政能力建設的重要方面。建設和提高政府信息能力是政府在信息時代所面臨的迫切任務。但如何提高和改善政府信息能力呢?筆者認為，政府信息能力主要取決于4個要素：政府公務人員、政府信息資源、政府信息系統(tǒng)、信息技術。政府公務人員的信息技術水平和信息技術的發(fā)展是政府信息能力的基礎。在某種意義上，政府信息能力也可以看成是政府公務人員信息能力的綜合體現(xiàn)。所以，政府公務人員要熟練掌握信息技術知識和信息技術應用技能，不然政府信息能力就無從談起。當然，政府信息能力是一種信息技術的應用能力，信息技術的發(fā)展和成熟是政府信息能力的又一必要條件。但政府信息資源和政府信息系統(tǒng)是政府信息能力的2個關鍵點，政府信息系統(tǒng)是政府信息能力的骨架，政府信息資源是政府信息能力的血和肉。沒有政府信息資源和政府信息系統(tǒng)，政府信息能力就成為空中樓閣。所以，政府信息資源建設和政府信息系統(tǒng)建設是政府信息能力建設的主要內(nèi)容，而政府信息化和電子政務建設是政府信息資源建設和政府信息系統(tǒng)建設的唯一途徑。

電子政務建設是推動政府信息化的關鍵所在，能有效提高政府信息資源管理能力、政府信息應用能力、政府信息服務能力和政府信息革新能力。在一定條件下，電子政務建設就是政府信息能力建設。政府信息資源建設是電子政務建設的核心內(nèi)容和任務，電子政務建設無疑會提高政府信息資源管理能力。電子政務的建設任務主要有以下4個方面：政府間的電子政務G2G(GovernmenttoGovernment)、政府與企業(yè)間的電子政務G2B(GovernmenttoBusiness)、政府與居民間的電子政務G2C(GovernmenttoCitizens)、提高政府內(nèi)部效率和有效性IEE(InternalEl-ficieneyandEffectiveness)。G2G和IEE可提高政府信息應用能力。面向知識處理的電子政務和面向決策支持的電子政務的建設可直接提高政府知識管理能力、政府信息決策能力。

G2B和G2C可提高政府信息服務能力。政府服務能力集中體現(xiàn)在政府能否為顧客提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、全面的公共服務。但在傳統(tǒng)社會里，由于時空不統(tǒng)一、信息不對稱，政府很難在服務提供之前，有效、準確地了解“消費者”的需求偏好、需求量、需求的服務提供方式等，政府也就難以主動改善服務質(zhì)量，政府的公共服務能力也難以有效提高。但在信息社會里，隨著信息技術的產(chǎn)生和普遍應用，特別是電子政務的全面實施，政府與社會公眾能夠進行有效、及時、直接的溝通，而且社會公眾也能夠直接或間接地參與政府服務的決策和提供，不僅解決了原來較為嚴重的回應度、信用度缺乏等問題，而且使社會公眾對政府服務更加有信心，更加相信政府能夠提供可靠的、穩(wěn)定的、高質(zhì)量的服務。可見，電子政務建設可以全面提高政府服務質(zhì)量，是政府提高信息服務能力的有效途徑。

提高政府信息能力對電子政務建設提出了新的要求：(1)電子黨務應成為當前電子政務建設的重點內(nèi)容之一。電子黨務建設是信息化時代黨的業(yè)務工作發(fā)展的必然趨勢，是提高黨的執(zhí)政能力和決策水平的一項重要工程，是科學執(zhí)政和民主執(zhí)政的基礎和保障。電子黨務的建設一開始就要按照“總體設計、標準統(tǒng)一”的原則進行建設，注重與政府信息系統(tǒng)的整合，為黨的決策提供有力的信息支持。(2)面向知識處理的電子政務應成為電子政務建設的新目標和新方向。面向知識處理的電子政務的主要目標是在政府信息支撐環(huán)境的基礎上利用知識管理技術提高政府的決策能力，建立基于網(wǎng)絡的分布式政府結構，并通過分布式的“一站式政府”服務中心提供跨部門的政府業(yè)務服務。(3)面向政府決策支持應成為電子政務建設的主要目標和功能之一。科學執(zhí)政和民主執(zhí)政要求電子政務的建設首先要面向政府部門的決策支持以提高政府部門決策的準確性和科學性，使政府能為整個國民經(jīng)濟和社會的發(fā)展提供科學的規(guī)劃和宏觀調(diào)控。(4)建立跨平臺、跨體系、跨區(qū)域的互聯(lián)互通和共享的政府信息資源庫作為電子政務建設的核心，在基礎上強化電子政務的頂層設計，推動跨部門、跨系統(tǒng)的協(xié)同應用。(5)加大政府上網(wǎng)工作的力度，完善和健全對政府顧客的在線服務，積極推進公共服務。(6)推動電子民主建設，保證政府決策過程中能廣泛聽取民意、集中民智，不斷落實和推進民主執(zhí)政。

四、結語

《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》明確指出：執(zhí)政能力建設是我們黨執(zhí)政后的一項根本建設。政府信息能力是執(zhí)政能力建設的重要思路，是信息社會對執(zhí)政能力建設的根本要求。電子政務建設是政府信息能力建設和執(zhí)政能力建設的有效途徑，是落實“科學執(zhí)政、民主執(zhí)政”的關鍵。

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